3 Hva er konsulær bistand og hvordan er arbeidet organisert?

Konsulærfeltet er omfattende, og det er utfordrende å beskrive gjennom én enkelt definisjon. Begrepet konsulær bistand har ikke et bestemt rettslig innhold og kan endre seg over tid. Enkelte oppgaver eller tjenester som det tidligere var vanlig eller nødvendig for utenrikstjenesten å tilby norske borgere i utlandet har falt fra, og andre har kommet til. Det gis derfor en kort historisk oversikt før vi kommer tilbake til definisjonen.

3.1 Historisk utvikling

Norges krav om en egen utenrikstjeneste og et eget konsulatvesen var den direkte foranledningen til unionsoppløsningen med Sverige i 1905. Oppgavene som datidens konsuler skulle utføre var i stor grad knyttet til å fremme og ivareta norske næringsinteresser i utlandet, og særlig innenfor skipsfarten. Utenrikstjenestens historiske utvikling har derfor vært uløselig knyttet til denne næringen, og store deler av de konsulære oppgavene slik de beskrives i historiske kilder dreier seg om bistand til norske rederier og sjøfolk. Utenrikstjenesten har fremdeles som oppgave å bistå i skips- og sjøfartssaker, men mye har endret seg.

Norges krav om et eget konsulatvesen var foranledningen til unionsoppløsningen med Sverige i 1905.

Illustrasjon: «Eget Konsulatvæsen», av Olaf Krohn/Nasjonalbiblioteket

Det var langt hjem til Norge i gamle dager, og utenriksstasjonene håndterte derfor en del konsulære oppgaver som ikke lenger tilbys. Så sent som ved begynnelsen av 1990-tallet ble det beskrevet i utenriksinstruksen at «viderebefordring av post, mottakelse av deposita [og] hjemsendelse av sparepenger» kunne være aktuelt. På starten av 2000-tallet var det fremdeles forholdsvis vanlig for utenrikstjenesten å bistå med opprettelse og deponering av testament og ved arveoppgjør. Samfunnsutviklingen og faglige eller politiske prioriteringer har ført til at disse oppgavene ikke lenger er aktuelle, mens andre har kommet til. For eksempel har det som del av integreringspolitiske prioriteringer gjennom mange år vært tilført egne ressurser i form av spesialutsendinger1 for å arbeide med konsulære enkeltsaker som gjelder negativ sosial kontroll og æresmotivert vold. Videre har utenrikstjenesten, for å styrke arbeidet med identitetsfastsettelse og -kontroll på utlendingsfeltet og konsulærfeltet, opprettet egne stillinger for ID-eksperter.

Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia julen 2004 var på mange måter et konsulært vendepunkt for Norge og mange andre lands utenrikstjenester. Krisen rammet for Norges del hovedsakelig norske turister, og ble gjennomgått i St.meld. nr. 37 (2004–2005) Flodbølgekatastrofen i Sør-Asia og sentral krisehåndtering, jf. Innst. S. nr. 265 (2004–2005). Erfaringene derfra var også en sentral del av grunnlaget for den forrige meldingen på konsulærfeltet og dermed også for hvordan det konsulære arbeidet har vært innrettet siden da. Utenrikstjenesten har blitt betydelig styrket som beredskapsorganisasjon i løpet av de siste tjue årene.

3.2 Konsulær bistand kan være råd, tjenester og hjelp

Norske myndigheter bruker begrepet konsulær bistand som en paraplybetegnelse som rommer de rådene, de tjenestene og den hjelpen som norske myndigheter tilbyr norske borgere i utlandet. Begrepet omfatter både oppgaver som er regulert ved lov, og oppgaver som ikke er det. Begrepet inkluderer også enkelte oppgaver som staten ivaretar i sin egen interesse.

Den teknologiske utviklingen har ført til at en del oppgaver og tjenester som tidligere forutsatte personlig oppmøte på et offentlig kontor, nå kan utføres digitalt. For utenrikstjenestens vedkommende har man særlig sett at oppgaver på sjøfartsfeltet har blitt digitalisert og løftet vekk fra utenrikstjenesten og hjem til Norge. På utlendingsfeltet har utenrikstjenesten også god erfaring med tjenesteutsetting av oppgaver. Dette er en positiv og ønsket utvikling for utenrikstjenesten, som sikrer bedre og mer ressurseffektive tjenester. Utviklingen av bedre digitale offentlige tjenester antas å fortsette, og det er viktig at alle offentlige aktører også vurderer om og hvordan de kan ivareta samhandling med personer som fysisk oppholder seg i utlandet.

Konsulære råd

Utenriksdepartementet gir to ulike former for generell konsulær veiledning som har en forebyggende hensikt. Det gis generell reiseinformasjon om alle verdens land, som en veiledning til nordmenn om ulike forhold som det kan være relevant å vite om eller reflektere over før man velger å reise til et land. Det gis offisielle reiseadvarsler når det anses å være grunn til å råde nordmenn fra å reise til et bestemt land, område eller region, eller til å forlate stedet. Kapittel 4 beskriver nærmere Utenriksdepartementets generelle rådgivning, som også kan ses på som forebyggende konsulær bistand.

Det kan i noen tilfeller være vanskelig å definere og avgrense den generelle veiledningen som gis på det konsulære saksområdet mot råd og veiledning som gis direkte av andre offentlige etater. Det er for eksempel ingen tvil om at det er Folkehelseinstituttet som gir generelle smittevernråd og råd om reisevaksiner til norske borgere som skal reise til utlandet, og at den enkelte må oppsøke helsepersonell for å få individuelt tilpassede råd om sin egen helse. Mange nordmenn forventer at utenrikstjenesten skal kunne besvare spørsmål om for eksempel skatt, pensjon eller helserettigheter, noe som må gjøres av Skatteetaten, NAV og Helfo. Det er generelt ønskelig å unngå at utenrikstjenesten gir råd og veiledning om forhold som gjelder andre etaters ansvarsområder, og regjeringen vil arbeide for å styrke koordineringen av dette arbeidet mellom ulike norske etater.

Konsulære tjenester

De fleste norske borgere som møter opp fysisk på en utenriksstasjon, gjør det fordi de har behov for en konkret konsulær tjeneste. Utenrikstjenesten utsteder årlig rundt 20 000 pass, utfører ca. 300 vigsler og 4 000 notarialbekreftelser. Ved Stortingsvalget i 2021 ble det tatt imot ca. 7 500 utenriksstemmer. Felles for disse konsulære tjenestene er at de i all hovedsak er regulert ved lov eller forskrifter som andre departementer eier, og at flere av tjenestene er gebyrpliktige. Kapittel 5 beskriver nærmere de forvaltningsmessige tjenestene.

Det er ikke mulig for norske myndigheter å tilby forvaltningsmessige tjenester overalt hvor nordmenn ferdes i utlandet, men regjeringen vil se på muligheter for ytterligere digitalisering og tjenesteutsetting til eksterne aktører for å kunne øke servicenivået på enkelte tjenester.

Konsulær hjelp til den enkelte

Konsulær bistand i form av hjelp til den enkelte er den formen for bistand som er mest krevende å beskrive kort og generelt. Slik bistand vil alltid være individuelt tilpasset og avhenge av situasjonen den enkelte befinner seg i. I mange enkeltsaker er den hjelpen norske myndigheter kan gi, i realiteten begrenset til råd og veiledning.

Bistand i enkeltsaker kan også være oppgaver som å besøke norske borgere i fengsel i utlandet eller å videreformidle informasjon om et dødsfall til norsk politi slik at pårørende i Norge kan varsles. Videre kan det for eksempel dreie seg om å formidle bekymringer om noens situasjon til lokale myndigheter slik at de kan treffe tiltak for å beskytte vedkommendes liv og helse.

Utenrikstjenesten følger hver dag opp saker som involverer barn og ungdom som er i en vanskelig situasjon i utlandet. Utenriksstasjonene i land som er typiske turistdestinasjoner for nordmenn erfarer jevnlig at norske barn kan bli kortvarig etterlatt som følge av foreldrenes rus- eller alkoholmisbruk eller psykiske problemer. Utenrikstjenesten er videre hvert år involvert i saker hvor personer er eller kan være utsatt for negativ sosial kontroll eller æresmotivert vold i utlandet. Kapittel 6 beskriver nærmere assistanse til den enkelte.

Konsulær krisehåndtering

Av og til oppstår situasjoner som rammer mange nordmenn samtidig og hvor det kreves ekstraordinær innsats og særskilte tiltak. I denne meldingen omtales dette som kriser.

Det finnes ingen egen regulering av bistand til norske borgere under kriser i utlandet. I juridisk forstand vil slik bistand være i samme kategori som all annen konsulær bistand. Dette utgangspunktet endres ikke selv om det under noen kriser tas særskilte beslutninger.

Norske myndigheter har håndtert en rekke ulike kriser i utlandet siden fremleggelsen av stortingsmeldingen fra 2011 om bistand til nordmenn i utlandet. I enkelte tilfeller vil norske myndigheter tilby assistert utreise fra en farlig situasjon eller område i forbindelse med en krise. Kapittel 7 beskriver konsulær krisehåndtering nærmere.

Ambassaden i Riyadh møter norske borgere som ankommer Jeddah i Saudi-Arabia fra Sudan i april 2023.

Foto: Ambassaden i Riyadh/Utenriksdepartementet

3.3 Hvem kan få konsulær bistand?

Ingen har rettskrav på konsulær bistand, men gruppen personer som kan få en eller annen form for konsulær bistand fra norske myndigheter er likevel forholdsvis vid. Om konsulær bistand kan tilbys må vurderes fra sak til sak, avhengig av situasjonen den enkelte er i og hva slags bistand det er som etterspørres. Enkelte konsulære tjenester kan utelukkende tilbys norske statsborgere; noen tjenester har som hovedkriterium at man er bosatt i Norge, mens for andre er verken statsborgerskap eller bosted relevant.

Norske statsborgere

Det klare utgangspunktet som også følger direkte av ordlyden i utenrikstjenesteloven § 1 er at utenrikstjenesten har som oppgave å tilby konsulær bistand til norske statsborgere. De fleste personer som ber om og tilbys ulike former for konsulær bistand, er norske statsborgere.

Meld. St. 12 (2010–2011) slo fast at «Regjeringen finner det riktig å prioritere bistand til nordmenn på kortere utenlandsopphold fremfor bistand til norske statsborgere som er fast bosatt i utlandet». Praksis har vært at også nordmenn som er fast bosatt i utlandet har mottatt betydelig konsulær bistand, og i kapittel 7 om krisehåndtering diskuteres grensene for dette nærmere og om det bør oppstilles krav om en tilknytning til Norge utover statsborgerskap for å få tilbud om konsulær bistand. Dette kan særlig være aktuelt for de som har flere statsborgerskap.

Når det gjelder norske statsborgere som har flere statsborgerskap, vil det være en del spørsmål som den enkelte må rette til sitt andre hjemlands myndigheter. Norske myndigheter kan for eksempel ikke besvare spørsmål om utenlandske statsborgerskap, om det andre landet sitt passregelverk eller om andre rettigheter eller plikter som følger av forholdet mellom den enkelte og deres andre hjemland, som militærtjeneste. For doble statsborgere som befinner seg i sitt andre hjemland, eller som reiser til et tredjeland på et annet pass enn det norske, kan det konsulære handlingsrommet være begrenset av andre lands myndigheter. I noen land er det for eksempel slik at utenrikstjenesten ikke får tilgang til norske statsborgere som er fengslet fordi landets myndigheter ikke anerkjenner eller forholder seg til vedkommendes norske statsborgerskap.

Utenlandske statsborgere

Det er langvarig praksis for og tydelig avklart i forarbeidene til utenrikstjenesteloven2 at det kan være tilfeller der det vil være naturlig for utenrikstjenesten å yte bistand til ikke-norske statsborgere. Både lovforarbeidene og Meld. St. 12 (2010–2011), jf. Innst. 396 S (2010–2011) peker særlig på utenlandske borgere som er flyktninger eller statsløse personer bosatt i Norge, og som (derfor) har, og reiser til utlandet på, et norsk reisedokument.3 Disse personene antas å ha svært begrensede muligheter til å be om konsulær bistand fra sitt eget hjemlands myndigheter.

Dersom andre utenlandske statsborgere ber norske myndigheter om konsulær bistand, vil man normalt henvise vedkommende til å ta kontakt med sitt eget lands utenrikstjeneste. Ifølge befolkningsstatistikk fra Statistisk sentralbyrå var over 600 000 utenlandske statsborgere fast bosatt i Norge i 2024. Ingen av disse kan forvente å få noen form for konsulær bistand fra norske myndigheter hvis de for eksempel blir arrestert i et tredjeland eller mens de er på ferie i sitt eget hjemland.

Personer som reiser med et norsk reisedokument, kan be om konsulær bistand fra norske myndigheter.

Foto: Utenriksdepartementet

Juridiske personer

Utenrikstjenesteloven § 1 første ledd nr. 2 ble i 2015 justert for å presisere at utenrikstjenesten også har som oppgave å bistå norsk næringsliv og norske organisasjoner. Dette var i samsvar med allerede eksisterende praksis, og tilføyelsen ble gjort for å reflektere utenrikstjenestens oppgaver med å bidra til fremme av norsk næringsliv i utlandet. Næringsfremme som sådan er ikke konsulær bistand og behandles ikke videre i denne meldingen.

For denne meldingens formål er presiseringen særlig nyttig i forbindelse med krisesituasjoner i utlandet. Store deler av krisehåndteringen i utenrikstjenesten skjer innenfor konsulære rammer og i en konsulær kontekst, og det er mulig å lese presiseringen fra 2015 slik at juridiske personer kan være mottaker av den typen bistand som normalt ville vært innrettet mot en enkeltperson. Hvorvidt utenrikstjenestens bistand i en gitt situasjon er «konsulær bistand» eller noe annet (som ordinær myndighetskontakt), er krevende å definere på forhånd og vil avhenge av den konkrete situasjonen og hva saken gjelder. Noen eksempler følger nedenfor.

Piratvirksomhet ble i Meld. St. 12 (2010–2011) behandlet i et eget punkt. Det er åpenbart at man kan ha som oppgave å bistå et norsk rederi dersom et norskflagget skip blir utsatt for sjørøveri i utlandet eller i internasjonalt farvann. Under den globale pandemien som startet i 2020 strakk utenrikstjenesten seg langt for å bistå norske rederier og norskflaggede skip med blant annet av- og påmønstringer og innreisetillatelser for å bidra til å opprettholde norsk skipsfart og global handel i et svært krevende og raskt skiftende landskap.

I 2013 ble 17 av Statoils ansatte utsatt for terrorangrep og gisseltaking i Algerie. Utenrikstjenestens bistand var da, på samme måte som flere andre norske aktørers, i hovedsak innrettet med Statoil som hovedmottaker. Det samme vil kunne gjøre seg gjeldende i andre situasjoner der det er arbeidsforholdet som har ført til at en enkeltperson befinner seg i en vanskelig situasjon i utlandet. Konkret hva som kan gjøres må vurderes fra sak til sak, men det vil normalt ikke være naturlig å tilby utstrakt konsulær bistand til en norsk juridisk person (et norsk selskap, stiftelse eller lignende), dersom hendelsen i hovedsak gjelder utenlandske borgere.

Avgrensninger og presiseringer

Konsulær bistand er ikke en utvidelse av eller erstatning for, arbeidsgiveransvaret eller andre former for ansvar som private eller offentlige virksomheter har overfor egne ansatte, studenter eller personer som er tilknyttet virksomheten.

Det samme gjelder for statsansatte som er på tjenestereiser eller som tjenestegjør i utlandet, utenfor utenrikstjenestens struktur. Konsulær bistand vil i slike tilfeller kunne være et supplement og en støtte til det enkelte departementet eller underliggende organ, men er ikke en erstatning for deres eget arbeidsgiveransvar.

Utenriksdepartementet har arbeidsgiveransvar for sine egne ansatte. Utenriksstasjonene har arbeidsgiveransvar for lokalt ansatte ved utenriksstasjonene, og et ansvar for andre personer som er tilknyttet stasjonen, for eksempel studentpraktikanter. Sikkerhet for egne ansatte vil kunne sette grenser for hvilken konsulær bistand som kan tilbys. Utenrikstjenesten har beredskapsplaner som i ytterste konsekvens kan inkludere midlertidig stenging av en utenriksstasjon og evakuering av egne ansatte.4

I noen situasjoner vil det være naturlig å samordne slike planer tett mellom ulike statlige aktører. Uttrekket fra Kabul i 2021 er et eksempel på et scenario hvor det ville ha vært svært krevende for utenrikstjenesten både å opprettholde forsvarlig drift, og deretter evakuere sine ansatte på egen hånd. Videre ville den assisterte utreisen som ble tilbudt andre norske borgere fra Kabul, høyst sannsynlig ikke ha vært mulig uten Forsvarets tilstedeværelse og bistand.

Ulike lands militære styrker og personer som ønsker å forlate Kabul i august 2021.

Foto: FSK/Forsvaret

3.4 Rettslig rammeverk

Folkeretten og nasjonal rett utgjør til sammen grunnlaget, og setter enkelte grenser, for hvilken konsulær bistand norske myndigheter kan tilby nordmenn i utlandet.

3.4.1 Folkerettslig rammeverk

Enhver er forpliktet til å følge de til enhver tid gjeldende lover og regler i det landet man befinner seg. Dette utgangspunktet følger blant annet av det folkerettslige suverenitetsprinsippet.

Etter folkeretten er det i utgangspunktet opp til hver enkelt stat hvordan denne utøver myndighet på eget territorium. Internasjonale regler, som for eksempel menneskerettslige forpliktelser, setter likevel grenser for den enkelte stats myndighetsutøvelse. Det er i all hovedsak den staten en person oppholder seg i, som har ansvaret for at slike rettigheter og forpliktelser etterleves og oppfylles.

Hva slags bistand norske myndigheter kan yte overfor norske borgere i utlandet avhenger derfor ikke bare av norske regler og ønsker, men også av lover og regler i det landet hvor vedkommende befinner seg.

Grunnlaget for at norske myndigheter kan yte konsulær bistand i andre land følger av folkeretten, og da særlig av enkelte sentrale folkerettslige avtaler. De viktigste avtalene for Norge på det konsulære området er Wien-konvensjonen om konsulært samkvem5 og Helsingforsavtalen om nordisk samarbeid.6 Norge er i tillegg tilsluttet Europeisk konvensjon om konsulære funksjoner,7 og det er inngått enkelte bilaterale konsulære avtaler.

Folkeretten, og da særlig Wien-konvensjonen, muliggjør at Norge kan yte konsulær bistand og konsulære tjenester i utlandet. Folkeretten gir imidlertid svært få føringer om det nærmere innholdet i bistanden som kan tilbys.

3.4.2 Internrettslig rammeverk

I norsk rett er de overordnede rammene for den konsulære bistanden regulert i utenrikstjenestelovens formålsparagraf, hvor det slås fast at utenrikstjenesten har som oppgave å tilby råd, hjelp og bistand8 til norske borgere. Hovedansvaret for bistand til nordmenn i utlandet er tillagt utenrikstjenesten. Oppgavene utføres på egne vegne eller på vegne av andre norske myndigheter og institusjoner.

To av utenrikstjenestens tre hovedoppgaver slik de er beskrevet i utenrikstjenesteloven er knyttet til konsulære spørsmål. Det kommer frem i utenrikstjenesteloven § 1 første ledd nr. 2 og 3 at utenrikstjenesten har som oppgave:

• 2. å gi norske statsborgere og juridiske personer råd og hjelp overfor utenlandske myndigheter, personer og institusjoner, og

• 3. å gi bistand til norske statsborgere i utlandet, inkludert bistand i forbindelse med straffeforfølgning, ulykker, sykdom og dødsfall.

Utenrikstjenesteloven benytter ikke begrepet konsulær bistand og tar heller ikke sikte på å definere hva konsulær bistand rent faktisk er. Forarbeidene nevner vigsler og notarius publicus-funksjoner som eksempler på konsulære tjenester, og første ledd nr. 3 ble i 2002 gitt et tillegg som nevner eksempler på situasjoner som personer kan befinne seg i når det bes om konsulær bistand. Dette ble gjort for å gi hjemmel for behandling av sensitive personopplysninger. Bestemmelsen er ikke endret etter innføringen av EUs personvernforordning (General Data Protection Regulation – GDPR). Det er identifisert et behov og igangsatt et arbeid for å vurdere om utenrikstjenesteloven gir tilstrekkelig grunnlag for behandling av sensitive personopplysninger på det konsulære feltet.

Bestemmelsene i utenrikstjenesteloven har utfyllende bestemmelser i utenriksinstruksen. Dette er et internt dokument for utenrikstjenesten som hovedsakelig dreier seg om administrative forhold for utenriksstasjonene, men ca. en tredjedel av instruksen er detaljerte bestemmelser på konsulærfeltet. Departementet har også andre interne veiledere om oppfølging av konsulære saker.

Utenriksdepartementet har identifisert et behov for å videreutvikle og modernisere dette rammeverket, og har igangsatt et arbeid for å nedfelle og klargjøre de konsulære rammene. Regjeringen vil prioritere dette arbeidet. Veiledning knyttet til skjønnsutøvelse i konsulære enkeltsaker bør i størst mulig grad være offentlig tilgjengelig, samtidig som man ivaretar hensyn knyttet til å skjerme sensitive arbeidsmetoder.

3.4.3 Ingen rettslige krav på konsulær bistand

Utenrikstjenesteloven § 1 beskriver hva som er utenrikstjenestens oppgaver, men gir ikke den enkelte noen rett til å kreve at eller hvordan utenrikstjenesten skal intervenere i en bestemt enkeltsak. Spørsmålet om utenrikstjenesten skal bistå i konkrete tilfeller, og hvilken konsulær bistand som kan tilbys, er undergitt forvaltningens frie skjønn.

Selv om utenrikstjenesteloven ikke er bestemmende for rettigheter og plikter, kan dette aktualiseres dersom den konkrete konsulære oppgaven eller tjenesten det dreier seg om er regulert i egen særlovgivning. For eksempel er utstedelse av pass en vanlig konsulær tjeneste ved mange utenriksstasjoner, og i slike saker følger rettigheter og plikter av bestemmelsene i passloven. I slike saker gjelder også andre relevante bestemmelser, for eksempel i forvaltningsloven, fullt ut. Når det gjelder den delen av den konsulære bistanden (råd og hjelp) som ikke er rettslig regulert, finnes det ikke fastsatte søknadsprosesser, og det fattes vanligvis heller ikke formelle avgjørelser eller enkeltvedtak. Det gjelder likevel ufravikelige krav om saklighet, herunder forbud mot usaklig forskjellsbehandling. Bistand tilbys ved utøvelse av skjønn og i tråd med de konsulære rammene og prinsippene som følger av etablert forvaltningspraksis og denne meldingen. Likebehandlingsprinsippet tillegges stor vekt, og departementet koordinerer dette globalt slik at det ikke utvikler seg ulik praksis mellom utenriksstasjonene.

3.5 Organisering og ressursbruk

Utenrikstjenesten består av utenriksstasjonene og av Utenriksdepartementet i Oslo. Med utenriksstasjoner menes i denne meldingen ambassader eller generalkonsulater, som er bestyrt av en utsendt utenrikstjenesteansatt.

Norge har diplomatiske forbindelser med 196 land, og er våren 2025 representert med ambassade eller generalkonsulat på 82 lokasjoner i 75 av disse landene.9 Norge har i tillegg ca. 300 honorære konsulater i 125 ulike land, og disse er en viktig del av den konsulære infrastrukturen.

3.5.1 Utenriksdepartementet og utenriksstasjonene

Utenriksstasjonene har ansvar for et svært bredt spekter av ulike oppgaver, herunder konsulære saker. Alle utsendte utenrikstjenesteansatte er forberedt på å kunne håndtere både konsulære saker og kriser under tjenestegjøring i utlandet. Saker og hendelser kan oppstå uventet, og deler av arbeidet er nødvendigvis både reaktivt og hendelsesstyrt.

Det anslås at ressursbruken på konsulære saker ved utenriksstasjonene totalt sett er rundt 200 årsverk.10 Dette fordeler seg på mange medarbeidere. Ved hver utenriksstasjon er det minst én utsendt utenrikstjenesteansatt som har overordnet ansvar for konsulærfeltet og for beredskapsplanlegging. Noen få stasjoner har en eller flere utsendte som arbeider fulltid med konsulære saker, men det vanligste er at dette utgjør en mindre del av deres arbeidshverdag. Det daglige konsulære arbeidet håndteres i stor grad av lokalt ansatte, men utsendte, inkludert ambassadører og generalkonsuler, bistår ofte i håndteringen av særlig kompliserte konsulære enkeltsaker.

Utenriksstasjonene registrerer årlig mer enn 30 000 konsulære henvendelser og saker, og utsteder i tillegg i underkant av 20 000 pass. Aggregerte styringsdata fra de siste fem årene viser at anslagsvis 45 % av alle konsulære henvendelser dreier seg om ulike former for råd og veiledning til enkeltpersoner. Ofte dreier det seg om generelle spørsmål som er ukompliserte for stasjonene å besvare, for eksempel gjennom å henvise til allerede eksisterende informasjon på internett eller andre steder. Rundt 50 % av sakene som stasjonene håndterer, dreier seg om forvaltningsmessig tjenesteyting. Dette gjelder i hovedsak utstedelse av pass og relaterte oppgaver knyttet til barn som er født i utlandet, men også tjenester som notarialforretninger.

Rundt 50 % av sakene dreier seg om konsulær tjenesteyting. Ca. 45 % dreier seg om ulike former for råd og veiledning. De resterende ca. 5 % inkluderer alle akutte enkeltsaker.

Kilde: Utenriksdepartementet

De resterende ca. 5 % av de konsulære sakene og henvendelsene, dreier seg om «alt annet» enn pass, forvaltningsoppgaver og generell rådgivning. Bak hvert enkelt datapunkt i denne kategorien finnes det saker som utenrikstjenesten håndterer eller har håndtert, i kontakt med mennesker som er i vanskelige situasjoner. I løpet av de siste fem årene har det for eksempel dreid seg om flere tusen saker om dødsfall og nødlidende, og flere hundre saker om fengslede og om barnebortføringer. Selv om disse utgjør et lite antall av sakene, utgjør de en stor del av ressursbruken.

Utenfor stasjonenes åpningstider kan publikum kontakte Utenriksdepartementets døgnåpne operative senter (UDops) i Oslo. Det operative senteret mottar årlig ca. 16 000 samtaler. De veileder i all hovedsak ikke publikum eller utenriksstasjonene i komplekse og langvarige konsulære enkeltsaker. Dette håndteres i en egen seksjon som også har ansvaret for det overordnede og strategiske arbeidet på konsulærfeltet. I tillegg kommer departementets krisestøtte, som går i beredskap for større hendelser og kriser. Totalt arbeider ca. femti personer i departementet fulltid med konsulære spørsmål og krisehåndtering. Ved store kriser mobiliseres alle nødvendige ressurser, også fra andre deler av Utenriksdepartementet, som omtalt i kapittel 7.

Strategisk arbeid på konsulærfeltet

Overordnet ressursstyring og policyutvikling på konsulærfeltet tilligger generelt Utenriksdepartementet. Departementet gjør samtidig oppgaver som på andre samfunnsområder kunne ha vært tillagt et direktorat, og oppgaver som i andre sammenhenger naturlig ville ha hørt hjemme i ytre, operative etater. At Utenriksdepartementet arbeider både på strategisk nivå som departement og på operativt nivå, er både en styrke og en utfordring. Man erfarer stadig at det overordnede og strategiske utviklingsarbeidet på konsulærfeltet lider av at ressursene må benyttes til å håndtere løpende enkeltsaker og kriser hvor nordmenns liv og helse kan stå på spill. Arbeidet med denne meldingen har gitt en anledning til å gjøre opp status for det faglige utviklingsarbeidet som fremdeles gjenstår på feltet. Mye av det konsulære arbeidet er basert på mange tiårs sedvane, som i noen tilfeller antagelig strekker seg mer enn hundre år tilbake i tid. Det er behov for å gjøre et helhetlig arbeid for å klargjøre deler av de konsulære rammene i noe mer detalj, og som nevnt i punkt 3.4.2, vil regjeringen prioritere dette arbeidet.

Utenrikstjenesten har videre som mål å vri den konsulære ressursbruken bort fra individuell veiledning til den enkelte, og over på bedre og mer hensiktsmessig generell rådgivning til publikum. Dette kan løses ved bruk av strategisk kommunikasjon og moderne digitale løsninger slik at den enkelte kan få hjelp til selvhjelp gjennom tydeligere, kvalitetssikret og mer helhetlig informasjon.

3.5.2 Honorære konsulater

Norge har i dag ca. 300 honorære konsulater. De bemannes av honorære konsuler, som utfører sine oppgaver for Norge uten å få lønn eller annen godtgjørelse. De fleste (ca. 90 %) av konsulene er ikke norske borgere.

Honorære konsulers rolle har endret seg siden unionsoppløsningen i 1905. Den gang var konsulatene nært knyttet til skipsfarten og skipsfartsnæringens behov for assistanse. Etter hvert som flere nordmenn begynte å reise til utlandet, fikk konsulatene en viktig rolle i å bistå nødlidende reisende, for eksempel de som hadde vært utsatt for tyveri og mistet pass og penger. Mange konsulater har hatt en viktig rolle for fastboende nordmenn, som har kunnet få konsulære tjenester som passutstedelse der.

I dag er de fleste av konsulatenes tradisjonelle oppgaver forsvunnet, og de har for eksempel ikke lenger ordinære oppgaver knyttet til pass og utlendingssaker. Andre oppgaver for å støtte utenriksstasjonene i å ivareta Norges interesser har i stor grad overtatt som hovedvirke for mange av de honorære konsulene. Dette kan være å bidra til kulturelt samarbeid, veilede norske bedrifter, bistå ved offisielle besøk fra Norge og lignende. Disse oppgavene har konsulene gode forutsetninger for å utføre, gitt at de har inngående lokal kunnskap og nettverk. Disse oppgavene diskuteres ikke videre i denne meldingen, siden de faller utenfor rammen av konsulær bistand, men er fortsatt oppgaver som konsulene utfører på vegne av utenrikstjenesten, og som bør gis betydelig oppmerksomhet i en fremtidig gjennomgang av konsulatvesenet.

Av det klassiske konsulære arbeidet, er det stor variasjon i arbeidsbyrden ved de ulike konsulatene. I områder der det er mange fastboende nordmenn, har konsulatene daglige henvendelser fra personer som ønsker råd og bistand. Av og til gjelder det behov for akutt assistanse, for eksempel i forbindelse med dødsfall, fengsling eller i tilknytning til barnevernssaker, men veldig ofte er henvendelsene knyttet til ønske om bistand i kontakt med andre norske myndigheter. Det kan stilles spørsmål ved om dette er oppgaver som naturlig hører hjemme hos utenrikstjenesten, eller om andre etater selv bør ivareta denne funksjonen.

Selv om de fleste honorære konsulene har få av de klassiske konsulære oppgavene, skal vi ikke undervurdere betydningen av at de er der de gangene vi trenger dem. De har en særdeles viktig beredskapsfunksjon, både når det gjelder bistand til den enkelte og ved større kriser. Mange av dem er i land der Norge ikke har ambassade, og de vil ha en kritisk funksjon for oss ved eksempelvis assistert utreise. Vår konsulære infrastruktur og beredskap er betydelig styrket gjennom våre honorære konsulater.

Figuren viser et øyeblikksbilde over norske ambassader, generalkonsulater og honorære konsulater ved årsskiftet 2024/2025. Oversikten inkluderer to utenriksstasjoner som var midlertidig stengt, og enkelte honorære konsulater der det var en pågående prosess for å utnevne en ny konsul.

Kilde: Utenriksdepartementet

Driften av de honorære konsulatene er ikke en stor kostnad for utenrikstjenesten. Det er kun enkelte utgifter som i noen tilfeller dekkes av norske myndigheter, og de totale utgiftene til kontorbidrag og embetsutgifter var i 2024 på ca. 21 mill. kroner. Hovedtyngden av dette var dekning av utgifter (først og fremst kontorlokaler og ansatte) ved noen få konsulater med høy aktivitet. Eksempelvis gikk en tredjedel av de samlede overføringene til konsulater i Spania.

Regjeringen mener samtidig at det er behov for en gjennomgang av konsulatvesenet. Det er i dag ikke tilfredsstillende standarder for administrasjon av konsulatene, og det kreves oppdateringer av regelverk og rutiner for standardisering av driften ved konsulatene. Tydeligere rammer for oppfølging av konsulatene og avklaring av forventninger til deres arbeid med både tradisjonelle og nye arbeidsoppgaver, vil kunne gi en bedre utnyttelse av ressursene. Utenriksdepartementet vil derfor iverksette en bred gjennomgang av de honorære konsulatenes oppgaver og administrasjon.

3.5.3 Internasjonalt konsulært samarbeid

Det er jevnlig dialog mellom ulike lands utenrikstjenester både om konsulære utfordringer og om ulike mulige løsninger. Norge har særlig nær konsulær dialog og strukturert samarbeid med de nordiske landene. Når det gjelder krisehåndtering er EU en viktig samarbeidspartner. Det er også samarbeid med andre likesinnede lands utenrikstjenester når det er naturlig, både i enkeltsaker og i mer prinsipielle spørsmål.

Nordisk konsulært samarbeid

Norge har et tett konsulært samarbeid med de andre nordiske landene, både på hovedstadsnivå og med nordiske utenriksstasjoner i tredjeland. Det formelle grunnlaget for det nordiske samarbeidet på konsulærfeltet er Helsingforsavtalen om nordisk samarbeid av 1962, hvor det i artikkel 34 slås fast at nordiske utenrikstjenesteansatte skal kunne bistå borgere fra andre nordiske land dersom dette landet ikke har diplomatisk representasjon på stedet. Innenfor det nordiske samarbeidet er det også lagt opp til et nært samarbeid i krisesituasjoner.

Det er etablert nordiske arbeidsgrupper på en rekke konsulære fagområder, og representanter fra embetsverket i de fem nordiske landene møtes regelmessig til koordinerings- og informasjonsmøter. Det er også jevnlige møter i nordisk-baltisk krets. Mye av samarbeidet er forebyggende av natur, og dreier seg for eksempel om koordinering av reiseadvarsler eller om samordning ved krisehåndtering. Ved utenriksstasjonene varierer graden av det konsulære samarbeidet fra sted til sted – fra fysisk samlokalisering og felles administrative støttefunksjoner, til operativ gjensidig konsulær bistand ved større hendelser. De nordiske ambassadene samarbeider normalt også nært om krise- og beredskapsarbeid, som er omtalt i punkt 7.2.

Det konsulære samarbeidet kan også finne sted i konkrete enkeltsaker. Bistand til nordiske borgere skal i prinsippet ikke overstige det tjenestenivået de normalt kan forvente fra sin egen utenrikstjeneste. Bistand til andre lands borgere bør koordineres tett med ansvarlig nordisk utenriksstasjon eller utenriksdepartement, som tar beslutninger i konsulære saker for egne borgere. Alle de nordiske landene har 24/7-sentre som kan kontaktes utenfor kontortid. Konsulær bistand til nordiske borgere utgjør erfaringsmessig en begrenset mengde arbeid for norske utenriksstasjoner.

Konsulært samarbeid med EU

Innenfor EU har det lenge vært arbeidet med sikte på tettere koordinering og samarbeid også på det konsulære feltet. Imidlertid møter EU i sine forsøk på koordinering mange av de samme utfordringene som eksisterer mellom de nordiske landene, herunder manglende harmonisering av lovverk og ulik praktisk organisering av den konsulære bistanden.

I henhold til Lisboatraktaten skal enhver EU-borger i tredjeland ha rett til enhver medlemsstats diplomatiske og konsulære myndigheters assistanse på samme vilkår som statsborgere av denne medlemsstaten, dersom medlemsstaten vedkommende er statsborger i ikke er representert i dette tredjelandet. For å sikre gjennomføring av denne bestemmelsen arbeides det for både nærmere informasjonsutveksling og bedre koordinering av EU-landenes nasjonale innsats på det konsulære feltet og innen krisehåndtering.

Samordningen mellom EU-landene er kommet lenger på visumområdet. Norge har flere steder inngått avtaler med andre Schengenland om å motta og behandle visumsøknader på vegne av hverandre. Det er mulig fordi regelverket som søknadene skal behandles etter er felles for alle Schengenland og nedfelt i visumforordningen. Schengenlandene og Europakommisjonen samarbeider om praktiseringen av regelverket på mange nivåer og i ulike fora i Brussel, og lokalt ved utenriksstasjonene.

I praksis er vårt viktigste konsulære samarbeid med EU knyttet til samarbeid under større kriser og ved assistert utreise fra et kriseområde. Dette beskrives nærmere i punkt 7.2.

Ambassaden i Budapest møter norske borgere som i 2023 fikk assistert utreise fra Sudan via Ungarn, som følge av internasjonalt konsulært samarbeid.

Foto: Ambassaden i Budapest/Utenriksdepartementet