4 Skisse til løpende rapportering om utviklingen i bruk av førtidspensjonering for eldre arbeidstakere

4.1 Formål med kartleggingen

I henhold til utvalgets mandat skal det kartlegges om gjeldende trygde- og pensjonsordninger kan virke inn på arbeidstakernes forhold til spørsmålet om å stå i arbeid fram til ordinær pensjonsalder.

Som en del av denne kartleggingen er utvalget spesielt bedt om å vurdere om AFP-ordningen etter regelverket som gjelder fra 1.10.1992, benyttes av de personer som etter dagens regler ellers ville ha vært uførepensjonister eller arbeidsledige, og hvor mange dette gjelder. Det skal også gjennomføres et empirisk arbeid som skal følge utviklingen over et lengre tidsrom.

I dette vedlegget framlegges en skisse til løpende rapportering om utviklingen i bruk av førtidspensjonering for eldre arbeidstakere. Slik utvalget har tolket mandatet, er formålet med det empiriske arbeidet flersidig. Ved utarbeidelsen har en således lagt følgende forhold til grunn:

• Det er ønskelig å gi en generell beskrivelse av utviklingen for eldre arbeidstakere i arbeidslivet sett i sammenheng med pensjonering av eldre arbeidstakere.

• Det er også ønskelig å kartlegge hvordan endringer i ordninger fører til overveltning av pensjonister mellom ordninger og å kartlegge om, og i så fall hvordan, endringer i ordninger påvirker den totale tilgang av førtidspensjonister.

• Det er ønskelig å måle om bruken av AFP avlaster øvrige førtidspensjoneringsordninger og dagpenger.

For å besvare det konkrete spørsmålet som stilles i utvalgets mandat, er skisse til rapporteringssystem bygd opp rundt følgende hovedspørsmål:

• I hvilken grad kommer AFP-ordningen i tillegg til eller istedenfor andre førtidspensjonsordninger?

• I hvor stor grad kommer AFP-ordningen i tillegg til eller istedenfor andre førtidspensjonsordninger?

Som et ledd i arbeidet med den empiriske delen som skal følge utviklingen over et lengre tidsrom, er det trolig mest hensiktsmessig at det etableres en egen database for formålet. En slik etablering er ønskelig og nødvendig for på en tilfredsstillende måte å få belyst de spørsmål som er reist. I dette vedlegget legger derfor utvalget fram en skisse både til en database for dette formålet og til et rapporteringssystem for løpende kartlegging.

Databasen tenkes etablert slik at den eventuelt med visse påbygginger – også kan danne grunnlag for mer spesielle analyser, så som analyser av ulike bedriftskategoriers/arbeidstakeres pensjoneringsatferd, i og utenfor AFP-området.

Et sentralt tilleggsspørsmål i forbindelse med rapporteringen vil være å få klarlagt om det er store strukturelle forskjeller mellom AFP-bedriftene og de øvrige bedriftene. For å belyse dette spørsmålet bør det foretas helt atskilt rapportering i og utenfor AFP-området.

Problemstillingene som man her står overfor har mange likhetspunkter med de spørsmål som man stiller seg i klientstrømsammenheng:

• hvem er det som forlater arbeidslivet før fylte 67 år?

• hvor kommer de fra (hvilke bedriftskategorier med videre)?

• hvor går de (til hvilken pensjonerings-/forsørgelsesordning)?

• med hvilken intensitet er det de beveger seg mellom ulike tilstander?

• kan vi observere endringer i overgangsintensitetene (før og etter innstramningene i uførepensjonsordningen og eventuelt før og etter 1.10.1993)?

4.2 Nærmere om rapporteringssystemet

For å studere overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon vil ulike tilnærminger være mulig, og flere metoder har vært vurdert. Den metoden som beskrives her tar utgangspunkt i at man observerer de sysselsattes bevegelser mellom arbeid og trygd. Observasjonene foretas separat i og utenfor AFP-området. En observasjonsperiode kan eksempelvis strekke seg over ett år, men observasjonsperiodens varighet vil bli drøftet noe nærmere.

Et utgangspunkt kan være å telle opp de sysselsattes status i bedriftene på start­tidspunktet for kartleggingsperioden, for eksempel per 1.1. Videre følger man disse personene i observasjonsperioden og registrerer hvilke overganger de foretar.

For å forenkle registreringen noe kan man velge å fryse bedriftenes og de ansattes status i bedriften per 1.1. Med dette menes at man ser bort fra at de ansatte kan bevege seg mellom bedrifter, (både mellom, i, og utenfor AFP-området).

Denne frys-metoden innebærer en forenkling i forhold til å registrere alle overganger mellom bedrifter og trygdeytelser i observasjonsperioden. Spørsmålet om man kan foreta en slik forenkling, i motsetning til å registrere alle overganger, vil bli drøftet noe nærmere. Dette spørsmålet henger nokså nøye sammen med avgjørelsen om hvor lang observasjonsperioden skal være. Som et første utgangspunkt er det nærliggende å la observasjonsperioden være ett år.

I observasjonsperioden skal all avgang fra arbeidslivet registreres. (De tilstandene man unnlater å spesifisere, havner i en samlekategori annet.) Det forutsettes at dekrutteringen fra arbeidslivet kan rapporteres som to helt uavhengige prosesser for de to kategoriene av bedrifter, innenfor og utenfor AFP-området.

Den modellskissen som beskrives her vil her­etter bli kalt AFP-modellen. I AFP-modellen er antallet tilstander som det er mulig å gå til, fra AFP-området og fra de øvrige bedriftene, det samme og like stort, bortsett fra at man fra AFP-området har en tilleggsutvei, man kan gå over på en AFP-pensjon – en overgang som det ikke er mulig å foreta fra bedrifter utenfor AFP-området.

De mulige overgangene eller tilstandsrommet i AFP-modellen vil bestå av følgende overganger:

• * fra arbeid til AFP-pensjon,

• fra arbeid til uførepensjon,

• fra arbeid til oppsigelse (mottak av dagpenger),

• fra arbeid til permittering (dette er egentlig ikke en slutttilstand og må behandles særskilt),

• fra arbeid til død,

• fra arbeid til vanlig alderspensjon (personen fyller 67 år),

• * fra dagpenger til AFP-pensjon,

• fra dagpenger til uførepensjon

• annet

(Overganger merket med * kan bare finne sted innenfor AFP-området.)

Alle overgangene er til en absorberende tilstand, bortsett fra ett unntak, overgang til permittering. At en tilstand er absorberende betyr at personen forblir i tilstanden.

Personer som uførepensjoneres vil bruke noe lengre tid på overgangen fra arbeid til trygd, sammenlignet med de som går over på AFP. Personer som uførepensjoneres vil, som et minimum, gå på sykepenger i ett år før uførepensjon tilstås. Med mindre en person som går på sykepenger blir arbeidsledig i sykepengeperioden og dermed mister sitt arbeidsforhold, vil overgang fra sykepenger til pensjon greit bli fanget opp, fordi sykmeldte arbeidstakere i utgangspunktet vil telle med blant de sysselsatte. Overgangen til uførepensjon fanges derfor opp som overgang fra arbeid til uførepensjon.

Det er mulig å la sykepenger representere en egen tilstand og derigjennom registrere hvorledes personene beveger seg fra sykepenger til uførepensjon. Det er ikke lagt opp til en slik rapportering i denne skissen, og det er neppe nødvendig. Vi vet at en arbeidstaker som mottar uførepensjon, etter regelverket skal motta sykepenger i ett år.

Personer som går veien om attføring eller av andre grunner går ut av arbeid uten å motta trygdeytelser, og som forblir i en slik tilstand i over ett år, kan komme til å falle ut av en rapporteringsrutine hvis observasjonsperioden er ett år. Det er imidlertid ingen automatikk i at en arbeidstaker som går over på attføring, slutter å arbeide i bedriften. Personer som ikke er friske etter ett år vil motta attføringspenger (forlengete sykepenger). Så lenge et attføringsforhold finner sted innenfor et arbeidsforhold, vil rapportering i AFP-modellen være uproblematisk.

Det er trolig de færreste av de eldre arbeidstakere som går veien om attføring når de søker om førtidspensjonering. Dette bildet kan imidlertid komme til å endre seg. Det er mulig å ta stikkprøver for å kontrollere hvor mange personer som vil høre inn under denne kategorien. Dersom det viser seg å være et marginalt antall personer, vil det være hensiktsmessig at man for å forenkle rutinen, unngår å registrere disse overganger til attføring ved å la attføring være en egen tilstand. Det vil imidlertid komplisere oppbyggingen av databasen, og det vil komplisere rapporteringen. Dersom det skulle vise seg at man mister et betydelig antall personer om man unnlater å ta denne regis­treringen med, er det fullt mulig å foreta en slik utvidelse i etterhånd.

Dersom man velger en lang observasjonsperiode (lengre enn ett år), vil flere problemer kunne oppstå. Ett helt sentralt problem er at sannsynligheten for at sysselsatte vil bevege seg mellom bedrifter, øker. Dette betyr samtidig at sannsynligheten for at sysselsatte kan komme til å bevege seg mellom bedrifter som tilhører AFP-området og som ikke tilhører området, også øker.

For at man skal ha full kontroll over denne typen overganger, må alle endringer av arbeidsforhold i observasjonsperioden, (dvs. alle bevegelser mellom bedrifter), registreres inn i databasen. Det er fullt mulig å foreta slike registreringer, men det vil være krevende. Det kan føre til forsinkelser sett i forhold til behovet for å ha tall raskest mulig etter at observasjonsperioden er avsluttet.

Å registrere endringer i arbeidsforhold vil også øke databasens volum, spesielt om alle endringer i ansettelsesforhold skal med og ikke bare bevegelser mellom bedrifter i og utenfor AFP-området. Dersom man i det hele tatt skal ta hensyn til overganger mellom arbeidsforhold, bør man, ikke minst av volummessige hensyn og med tanke på å få etablert en database relativt raskt, begrense registreringen til å omfatte overganger mellom bedrifter innenfor og utenfor AFP-området.

For om mulig å forenkle registreringen ytterligere, i stedet kan man nøye seg med å kontrollere hvor ofte denne type overganger finner sted. Dersom dette antallet er marginalt, kan man velge å se bort fra slike overganger, men periodisk ta stikkprøver som sikrer at antallet overganger holder seg under en fastsatt minimumsgrense.

Disse avveininger må ses i forhold til kostnad og forsinkelser det vil være å registrere alle overganger mellom arbeidsforhold, henholdsvis overganger mellom AFP-området og øvrige bedrifter.

Det vil innebære en forenkling å basere registreringen på ettårige overgangsintensiteter, (det vil si sannsynligheten for at en arbeidstaker i en gitt alder skal gå ut av arbeidslivet i løpet av den samme gitte alder). Man ser i så fall bort fra problemene med at det oppstår ventetider mellom arbeid og trygd. Ved å se bort fra ventetider, vil en observasjonsperiode på ett år være tilstrekkelig. Skal vi ta hensyn til at det kan oppstå ventetider i overgangen mellom arbeid og trygd, vil det være aktuelt å følge personer over en lengre periode. Dette innebærer en langt mer komplisert prosess, og en langt mer komplisert database vil måtte bygges opp.

I tillegg til å analysere arbeidstakernes dekruttering fra arbeidslivet, kan det, for visse formål, være aktuelt å inkludere personer som allerede er arbeidsledige idet observasjonen starter. Dersom det er behov for en bred analyse av alle eldre arbeidstakeres dekruttering fra arbeidslivet, vil det være nødvendig å registrere hele denne gruppen. Dette krever i så fall at man også registrerer de selvstendig næringsdrivende. (Dette er en gruppe som det er tungt å skaffe data for.)

Rapporteringen er valgt begrenset til å omfatte dekruttering av personer som er arbeidstakere idet observasjonen starter. (De permitterte vil telle med blant de sysselsatte personene i arbeidstaker-/arbeidsgiverregisteret.)

4.3 Forslag til hvordan AFP-modellens­ database kan ­bygges opp

Registreringen av bedrifter og sysselsatte

Som hoveddatakilde for databasen, foreslås det at man benytter det sentrale arbeidsgiver-/arbeidstakerregister. I dette registreret er alle landets bedrifter registrert, samtidig som alle landets arbeidstakere også finnes i dette registeret. Arbeidstakerne er registrert i tilknytning til sine ansettelsesforhold i de ulike bedrifter. Ansettelsesforholdene er registrert med tilsettelsesdato- og eventuell sluttdato og med en kode for antall timer i arbeid i det enkelte arbeidsforhold.

Med noe ekstra ressursinnsats vil det bli mulig å etablere rutiner for å skille fra hverandre, i alle fall bedrifter i AFP-området og bedrifter utenfor AFP-området. Denne bedrifts­merkingen registreres inn i arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret.

Registrering av pensjoner med mer

De øvrige kilderegistre som er nødvendige for å få registrert de ulike overganger (tilstandsrommet) er følgende:

• nye uførepensjonister i året

• nye AFP-pensjonister i året (her bør man i tillegg til AFP-pensjo­nister fra LO/NHO-området, tilstrebe å få med AFP-pensjonister fra Statens Pensjonskasse og fra KLP.)

• personer som mottar dagpenger (man må skille helt ledige fra permitterte)

• det kan etterhvert også være ønskelig å legge inn informasjon om andre tidligavgangsordninger

• folkeregisteret/registrering av dødsfall

Overgang til alderspensjon kan foretas automatisk ved å søke på alder. Data fra disse kilderegistrene registreres inn i databasen.

Registrering av spesielle kjennetegn ved bedrifter, arbeidstakere og pensjonister

Videre vil sentrale kjennetegn ved bedriften og ved de ansatte som det er ønskelig at skal inngå i et rapporteringssystem, registreres inn i databasen. De viktigste er:

• næringskode

• hvilken kommune bedriften ligger i

• sentralitetskode for den enkelte kommune (Statistisk sentralbyrås kode for kommuneklassifisering som forteller om kommunenes næringsstruktur, befolkningstetthet og sentralitet, det vil si avstand til større tettsteder).

For hver enkelt bedrift vil også følgende kjennetegn være sentrale og bør derfor inngå i en database som skal danne grunnlag for analyse av eldre arbeidstakeres overgang fra arbeid til trygd:

• antall ansatte,

• de ansattes alderssammensetning,

• kjønnsfordelingen blant de ansatte,

• forholdet mellom arbeidere/funksjonærer – hvem/hvor mange er funksjonærer og hvor mange er arbeidere

• de ansattes lønnsnivå

• de ansattes utdanningsnivå

• gjennomsnittlig tid i arbeid i bedriften

• de ansattes helsetilstand – målt ved antall fraværsdager siste år

• de ansattes tidligere trygdemottak, som for eksempel dagpenger, avslag på søknad om uførepensjon (her vil man muligens få beskrankninger i form av manglende datagrunnlag – i alle fall tilbake i tid).

I den rapporteringsrutinen som skisseres her, vil, i alle fall i første omgang, alle bedriftene i AFP-området bli sammenliknet med alle bedriftene utenfor AFP-området.

Listen med variable er satt opp med tanke på at databasen også skal være et grunnlag for å foreta mer spesielle analyser av mindre grupper av bedrifter og ansatte. De fleste variablene vil imidlertid stå sentralt i den løpende rapporteringsrutinen og i forbindelse med utprøvingen av utvalgets hovedhypotese.

Det vil videre være aktuelt å registrere visse kjennetegn ved den pensjonen/de dagpengene som oppnås. De mest sentrale kjennetegn vil være:

• uttaksgrad

• stønadsbeløp

• antall poengår

• eventuelt diagnose

Generelle spørsmål i forbindelse med etablering av databasen

Det foreslås at basen baseres på en 100 prosent telling. Dette fordi enkelte av de gruppene som det er aktuelt å analysere er små, samtidig som de kilderegistrene som tenkes benyttet, er 100 prosent registre. Skulle det underveis vise seg at basen blir for stor, kan man på dette grunnlag vurderes å redusere basen til et utvalg av mengden.

Et annet spørsmål i forbindelse med base­etableringen, er hvilke aldersgupper som bør inngå i en database som skal brukes som grunnlag for kartlegging av overganger fra arbeid til førtidspensjon. Det må være ønskelig å ta med alle arbeidstakere som er 55 år og over. Allerede blant arbeidstakere i aldersgupper ned mot 55 år har uførehyppigheten vært betydelig.

4.4 Likhetstrekk med KIRUT-rapporteringen

Den måten AFP-modellens database er etablert på, og det rapporteringssystemet som i grove trekk skisseres på grunnlag av dette datamaterialet, har mange likhetstrekk med KIRUT-basen og KIRUT-rapporteringen. (KIRUT er den store trygdeklientstrøm-databasen som er under etablering av Sosialdepartementet.) I begge systemene følges en mengde av personer over et visst tidsrom og overgangene fra en tilstand (også kalt stasjon) til en annen registreres, og intensiteter måles.

Det har tatt lang tid å etablere KIRUT-basen. Det er ønskelig å få etablert denne databasen i et rimelig tidsperspektiv. For å korte ned den tiden det vil ta å etablere en base som her er foreslått, bør man senke ambisjonsnivået med hensyn til datatilfang og søke, i alle fall i første omgang, og trekke inn færrest mulig dataregistre og dataleverandører.

Det er et enklere tilstandsrom i AFP-modellen enn i trygdemodellen TRYGD. TRYGD baserer seg på rapportering av data fra KIRUT-basen og beskriver prosesser som kan gå over flere år. I KIRUT-basen registreres trygdehistorier over en femårs-periode. TRYGD er bygget opp rundt ventetidsproblematikk (forløps­analyse).

I AFP-modellen registreres to parallelle prosesser i form av overganger fra to separate tilstandsrom, henholdsvis overganger fra arbeid til trygd for bedrifter i AFP-området, og overgang fra arbeid til trygd for bedrifter utenfor AFP-området. De fleste overganger i AFP-modellen refererer seg til overganger som i hovedsak inntreffer i løpet av ett år. Det to-sporete systemet kan ved første øyekast virke komplisert, men AFP-modellen beskriver likevel et enklere system enn TRYGD-modellen. Det er kortere tidsperioder og det er færre mulige overganger.

Hvorfor har man valgt å etablere et nytt grunnlag utenfor KIRUT

Årsakene til at KIRUT-basen ikke foreslås benyttet i utvalgets arbeid er flere, men det viktigste argumentet er at KIRUT-basen ikke omfatter AFP-pensjonistene. KIRUT-basen omfatter dessuten kun 10 prosent av befolkningen mellom 16-66 år, og antallet AFP-pensjonister blir svært lite. KIRUT-utvalget er heller ikke stratifisert med tanke på at bedriftene skal deles i to separate grupper. Videre vil andre problemstillinger bli vektlagt i denne undersøkelsen enn de problemstillingene som er rettet mot KIRUT-grunnlaget.