Del 4
Førtidspensjonering: De demografiske og trygdeøkonomiske utfordringene

11 Førtidspensjonering – de makroøkonomiske utfordringene

11.1 Innledning

Både i Norge og mange andre vestlige land har det de senere år vært en tendens til redusert yrkesaktivitet i eldre aldersgrupper, og en ­øking i antall personer som går over på ulike pensjonsordninger. I et langsiktig perspektiv er utviklingen i verdiskapingen i samfunnet avgjørende for hvordan velferdsoppgavene kan løses. Det er derfor viktig at de som er friske og arbeidsføre i størst mulig grad gis anledning til å skaffe seg inntekter gjennom eget arbeid, og til å bidra til verdiskapingen.

Endringer i pensjonsordninger vil kunne ha en rekke konsekvenser av betydning for landets økonomi. Ved slike endringer er det derfor viktig å foreta en helhetlig vurdering av de økonomiske konsekvensene, blant annet når det gjelder mulighetene for framtidig verdiskaping, offentlige utgifter, skattebyrde for å ­finansiere pensjonene og fordeling mellom generasjoner. Utvalget har således lagt stor vekt på å få fram langsiktige demografiske og økonomiske utviklingstrekk, og hva disse kan bety for fordelingen av verdiskapingen mellom ­ulike grupper i framtiden, slik mandatet for utredningen pålegger. Enkelte konsekvenser av endret pensjonsalder/yrkesaktivitet blant ­eldre vil også bli belyst i dette kapitlet. Framskrivingene som gjøres til 2030 er basert på Langtidsprogrammet 1994-1997. Langsiktighet er særlig viktig i pensjoneringsspørsmål ettersom det tar lang tid før effektene av endringer i regelverket slår fullt ut. Dessuten er det beslutninger som ofte er vanskelig og tidkrevende å reversere.

I avsnitt 11.2 gis det en oversikt over den demografiske utviklingen etter 1970, og framskrivinger til 2030. En ser blant annet på ­utviklingen i forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister i befolkningen, og på utviklingen i arbeidsstyrken framover. I avsnitt 11.3 gis det en oversikt over den historiske utviklingen i offentlige stønader til private husholdninger og i utgifter til ulike pensjonsordninger utenfor folketrygden. I avsnitt 11.4 presenteres kort de makroøkonomiske framskrivingene til 2030 som ble gjort til Langtidsprogrammet 1994-1997, og som har ligget til grunn for utvalgets vurderinger. I avsnitt 11.5 vurderes noen mulige økonomiske konsekvenser av endret pensjoneringsatferd. Avsnitt 11.6 berører spørsmål i tilknytning til utviklingen i arbeidsledigheten og førtidspensjonering. 11.7 oppsummerer de viktigste resultatene.

11.2 Den demografiske utviklingen

I dette avsnittet gis en oversikt over den forventede utviklingen i antall personer i ulike aldersgrupper, antall yrkesaktive og antall pensjonister fram til 2030 gitt dagens regelverk. Antall pensjonister i dette kapitlet omfatter personer som mottar alders-, etterlatte- eller uførepensjon fra folketrygden. Dette er en noe snevrere avgrensing av pensjonist enn det som er brukt andre steder i utredningen. I tabell 3.5.1a inkluderes pensjonister som får pensjon fra andre kilder, for eksempel AFP-pensjonister og alderspensjonister med særaldersgrense i offentlig sektor.

En kommer deretter inn på hvilke konsekvenser endret atferd blant de eldre med hensyn til overgang fra yrkesaktivitet til pensjon, kan ha for forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister. Dette forholdet er av stor betydning når det gjelder skattebyrde for å finansiere pensjonene, og fordeling mellom ­generasjoner, jamfør nærmere omtale i avsnitt 11.5. Noen sentrale begreper er forklart i vedlegg I.

11.2.1 Utviklingen i arbeidsstyrken og antall pensjonister

11.2.1.1 Utviklingen i noen viktige demo­grafiske størrelser

Tabell 11.2.1.1a oppsummerer utviklingen i noen viktige demografiske størrelser fra 1970 til 2030. Den demografiske utviklingen danner utgangspunktet for den framtidige utviklingen i størrelsen på arbeidsstyrken og pensjonistbestanden. Befolkningsframskrivingene til 2030 er de samme som ble brukt i Langtidsprogrammet 1994-1997. Det forutsettes at fruktbarheten vil være som i 1989 i hele framskrivingsperioden (samlet fruktbarhetstall 1,89), og at nettoinnvandringen vil være på 5000 personer per år. Forventet levealder er antatt å øke fram til 2010, for deretter å stabilisere seg. Dette er KM1-90-alternativet fra Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger fra 1990. Yrkesfrekvensene er antatt å være konstante fra og med 2000. Fram til 2000 er de antatt å holde seg omtrent på det gjennomsnittlige nivået i 1990-91, bortsett fra at de forutsettes å øke med mellom 2 og 8 prosentpoeng for menn og kvinner 16-24 år og for kvinner 55-64 år. Det er lagt til grunn tilgangsrater til uførhet som i 1990/91.

Befolkningen økte fra 3,9 millioner personer i 1970 til 4,2 millioner i 1990, og antas å øke til 4,7 millioner i 2030. Figur 11.2.1.1a viser utviklingen i andelen av befolkningen som er henholdsvis 0-19 år, 20-66 år og 67 år og over, ut fra data med 5 års intervaller.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Andelen av befolkningen i aldersgruppen 0-19 år avtok fra 32 prosent i 1970 til 26 prosent i 1990, og ventes å avta ytterligere til 24 prosent i 2030. Aldersgruppen 20-66 år økte sin andel av befolkningen fra 57 prosent i 1970 til 59 prosent i 1990, og ventes å øke ytterligere til 62 prosent i 2010. Deretter ventes andelen å avta til 59 prosent i 2030.

Fra 1970 til 1990 økte aldersgruppen 67 år og over fra 11 prosent til 14 prosent. Framover vil den først avta til 13 prosent i 2010, og så øke betydelig til 17 prosent i 2030. En kan også merke seg at aldersgruppen 60-66 år, som utgjorde 6,5 prosent av befolkningen i 1990, ventes å øke til 8,8 prosent i 2030.

Figur 11.2.1.1b viser befolkningspyramidene i henholdsvis 1971, 1990 og 2030. Slike befolkningspyramider kan være egnet til å belyse ulike strukturelle trekk ved befolkningen. For befolkningen under 50 år er pyramiden i 2030 omtrent lik pyramiden i 1990, men i alle aldersgrupper over 50 år er det flere personer i 2030 enn i 1990. Befolkningen blir med andre ord gradvis eldre.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Ved utgangen av 1993 offentliggjorde Statistisk Sentralbyrå nye befolkningsframskrivinger, se boks 11.2.1a. De nye befolknings-framskrivingene indikerer en kraftigere eldrebølge enn befolkningsframskrivingene i denne utredningen gjør.

Forsørgelsesbyrden for de framtidig yrkesaktive vil avhenge av en rekke forhold. I tillegg til befolkningens fordeling på ulike aldersgrupper, vil også yrkesdeltakingen i de aldersgruppene som utgjør yrkesbefolkningen, være av stor betydning. I figur 11.2.1.1c illustreres ulike sider ved utviklingen i forholdet mellom antall forsørgere og forsørgede personer. Kurven 20-60 år/0-19 år og 67 år og over viser antall personer i aldersgruppen 20 – 66 år målt i forhold til den øvrige befolkningen. Kurven viser med andre ord antall personer i aldersgrupper med høy yrkesaktivitet i forhold til antall personer i aldersgrupper med lav yrkesaktivitet. Dette forholdstallet økte fra 131 prosent i 1970 til 146 prosent i 1990. Ifølge framskrivingene vil det ytterligere øke til 162 prosent i 2010 for så å falle til 144 prosent i 2030.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Forsørgelsesandelen, antall yrkesaktive per yrkespassive person, viser tilsvarende utvikling som andelen 20-66 år/0-19 år og 67 år og over. I framskrivingene følger det naturlig av forutsetningen om så å si konstante yrkesfrekvenser. Stigningen i forsørgelsesandelen fra 1990 til 2010 motsvares av et omtrent like sterkt fall fra 2010 til 2030.

Antall yrkesaktive per pensjonist, den tredje kurven i figuren, viser imidlertid et annet bilde. Nedgangen er jevn, bortsett fra en svak oppgang mellom 1990 og 2000. I 1970 var det 3,2 yrkesaktive for hver pensjonist, i 1990 var det 2,3, og i 2030 antas det å bli 1,9 yrkesaktive per pensjonist.

Figur 11.2.1.1d illustrerer hva som ligger bak nedgangen i antall yrkesaktive per pensjonist. Fra 1970 til 1990 økte både arbeidsstyrken og antall pensjonister i prosent av befolkningen, men antall pensjonister økte raskest. Fra 1990 til 2010 holder andelen pensjonister i befolkningen seg på omtrent samme nivå, mens ­arbeidsstyrkens andel antas å øke svakt, gitt forutsetningene om yrkesdeltakingen. Det er særlig fra rundt 2010 forverringen i forholdet mellom antall yrkesaktive og pensjonister kommer: Andelen av befolkningen i alderen 20-66 år faller, og arbeidsstyrkens andel av befolkningen reduseres fra 52 prosent i 2010 til 50 prosent i 2030. Samtidig øker aldersgruppen 67 år og over sin andel av befolkningen. Andelen pensjonister øker fra 22 til 27 prosent av befolkningen.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Nedgangen i antall yrkesaktive per pensjonist vil være nesten like sterk fra 2010 til 2030 som fra 1970 til 1990. Dette illustrerer at en i Norge har lagt bak seg én eldre-bølge, men at en ny står for tur etter århundreskiftet.

Utviklingen fra 1990 til 2030 kan oppsummeres på følgende måte: Antall yrkesaktive per yrkespassive person er omtrent det samme i 2030 som i 1990. Imidlertid endrer sammensetningen av den yrkespassive gruppen seg, ved at de unges andel går ned, og de eldres går opp. Mens de unge yrkespassive stort sett forsørges av sine foreldre, forsørges de eldre yrkespassive i hovedsak over de offentlige budsjetter. Utviklingen skissert over innebærer derfor en stor utfordring for det offentlige.

11.2.1.2 Trender i yrkesfrekvenser, andeler pensjonister og levealder

Et av usikkerhetsmomentene i disse framskrivingene er utviklingen i arbeidsstyrken. Den historiske utviklingen i arbeidsstyrken er beskrevet i avsnitt 3.2. I framskrivingene er det som nevnt lagt til grunn at yrkesfrekvensene vil være konstante fra og med 2000. Fram til 2000 er de antatt å holde seg omtrent på det gjennomsnittlige nivået i 1990-91, bortsett fra at de forutsettes å øke med mellom 2 og 8 prosentpoeng for menn og kvinner 16-24 år og for kvinner 55-64 år.

Figur 11.2.1.2a viser den historiske utviklingen i yrkesfrekvensene for noen aldersgrupper. I perioden 1972-92 økte mennenes yrkesfrekvens først for deretter å falle. Dess eldre mennene har vært, dess raskere har yrkesfrekvensene falt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Yrkesfrekvensene blant kvinner økte i første fase, og har siden vært forholdsvis stabile. Økt yrkesdeltaking blant kvinner har vært den viktigste årsaken til at arbeidsstyrkens andel av befolkningen økte i perioden 1970-90. Dess ­yngre kvinnene har vært, dess raskere har stigningen i yrkesfrekvensen vært. Også blant kvinner har yrkesaktiviteten vist et svakt fall de siste årene. Blant kvinner i alderen 30-59 år ble toppen i yrkesdeltakingen så langt nådd på slutten av 1980-tallet. Stabiliteten ved kvinnenes yrkesfrekvenser i en periode med en vanskeligere situasjon på arbeidsmarkedet, innebærer imidlertid at kvinnenes yrkesfrekvenser kan komme til å øke svakt igjen hvis arbeidsmarkedet bedrer seg i årene framover.

Figur 11.2.1.2b viser antall alders-, uføre- og etterlattepensjonister og antall pensjonister totalt i prosent av befolkningen fra 1970, og framskrivinger til 2030. Andelen etterlattepensjonister er relativt stabil og lav. Mellom 1970 og 1990 økte andelen av både alders- og uførepensjonister i befolkningen. Framover er det ventet at andelen alderspensjonister vil holde seg omtrent uendret fram til rundt 2010, mens andelen uførepensjonister er antatt å øke også fram til 2010. Etter 2010 begynner andelen alderspensjonister å øke, mens andelen uførepensjonister er antatt å stabilisere seg.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Rikstrygdeverket og Finansdepartementet.

Framskrivingene er langt mer usikre for andelen uførepensjonister enn for andelen alderspensjonister. Som nevnt er framskrivingene basert på at tilgangsratene til uførhet vil være som i 1990/1991 i hele framskrivingsperioden. Figur 11.2.1.2c viser andelen uførepensjonister blant henholdsvis 55- og 65-årige menn og kvinner i årene 1970, 1980 og 1990. Andelen uførepensjonister har økt både blant menn og kvinner, og både blant 55- og 65-åringer. I de senere år har imidlertid hovedtendensen, på tross av visse variasjoner, vært at tilgangen til uførepensjon går ned, jamfør omtale i avsnitt 3.5. Denne utviklingen er antakelig delvis et resultat av at kriteriene for tildeling av uførepensjon ble strammet inn i 1991. Hvis utviklingen i tilgangsratene til uførhet i de senere årene holder seg, vil disse ratene bli lavere enn forutsatt i framskrivingene. Dette er imidlertid usikkert, blant annet fordi en har observert en økning i antall på attføring. Utviklingen i antall uførepensjonister under ulike forutsetninger om tilgangsratene er nærmere omtalt i 11.4.

Kilde: Rikstrygdeverket og Statistisk sentralbyrå.

Også yrkesfrekvensene ble i framskrivingene forutsatt å holde seg forholdsvis stabile på nivået i 1990-91, bortsett fra visse økninger for menn og kvinner 16-24 år og for kvinner 55-64 år. De ovenstående figurene antyder at hvis den seneste historiske trenden fortsetter, vil yrkesfrekvensene bli lavere enn det som er lagt til grunn.

Tabell 11.2.1.2a viser forventet gjenstående levealder ved alder 67 år for henholdsvis menn og kvinner. Denne økte med 5 prosent for menn og 13 prosent for kvinner fra perioden 1966-70 til 1990. Fra 1990 til 2010 er den gjenstående levealderen for 67-åringer antatt å øke ytterligere med 5 prosent for menn og 9 prosent for kvinner. Fra 2010 til 2030 antas forventet levealder å holde seg konstant. Denne forutsetningen er imidlertid frafalt i de siste befolkningsframskrivingene, jf boks 11.2.1.1a.

Økt levealder bidrar til å forlenge tiden pensjonistene i gjennomsnitt er pensjonerte. Tendensen til at folk pensjonerer seg tidligere forsterker dette. Samtidig virker økt utdanningsnivå blant de yrkesa­ktive til å redusere disses periode med full innsats i inntektsgivende arbeid ved at studietiden blir lengre. Alle disse forholdene bidrar til å redusere antall yrkesaktive per pensjonist. I den grad personer med høyt utdanningsnivå er lenger i arbeid enn andre kan dette virke i motsatt retning.

11.2.2 Betingelser for å holde antall yrkes­aktive per pensjonist konstant

I avsnitt 11.2.1 så en at antall pensjonister i befolkningen vil øke vesentlig etter 2010 i forhold til antall yrkesaktive. Nedenfor har en forsøkt å beregne hvor mange år de som er yrkesaktive ved 50 års alder i gjennomsnitt må arbeide i årene framover for at forholdet mellom yrkesaktive og pensjonister skal holde seg på samme nivå som i 1991.

I 1991 var det 2,4 yrkesaktive per pensjonist. Figur 11.2.2a viser hvordan den gjennomsnittlige alderen ved overgang til pensjon for ­arbeidstakere over 50 år må utvikle seg for at dette forholdet skal holde seg på 2,4, gitt to ulike alternativer. En har definert gjennomsnittlig alder ved overgang til pensjon ved å ta utgangspunkt i de som er yrkesaktive ved 50 år, og lagt til de gjennomsnittlige gjenstående yrkesaktive år for de yrkes­aktive 50-åringene. Yrkesaktiviteten blant de under 50 år er forutsatt holdt uendret fra referansebanen. Denne metoden avviker fra de målene for gjennomsnittlig pensjoneringsalder som er diskutert i vedlegg III. Metoden avviker også fra de beregningene av økonomiske konsekvenser av endret pensjonering som er gjennomført i 11.5 og 16.3. Figur 11.2.2a er en ren demografisk framskriving, mens det i avsnitt 11.5 og 16.3 fokuseres på utgiftene til pensjoner som andel av samlede lønnsutbetalinger.

Beregningene er gjort med utgangspunkt i en referansebane i Statistisk sentralbyrås ­modell MOSART, jamfør boks 11.2.2a. Ut fra yrkesfrekvensene og antall pensjonister i referansebanen beregner modellen antall yrkesaktive per pensjonist. Gjennomsnittlig alder ved overgang til pensjon øker noe i referansebanen uten at det er gjort noen forutsetninger om forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister. Denne utviklingen i referansebanen har blant annet sammenheng med det økende utdanningsnivået i befolkningen.

En har så beregnet to alternative baner til referansebanen. Antall yrkesaktive per pensjonist holdes på 2,4 i alle år i begge disse banene, mens forutsetningene om forholdet mellom endringer i antall yrkesaktive og antall pensjonister varierer.

• Alternativ A: Både antall yrkesaktive og antall pensjonister endres i forhold til referansebanen. De absolutte endringene i henholdsvis antall yrkesaktive og antall pensjonister forutsettes å være like store og å ha motsatte fortegn.

• Alternativ B: Den absolutte endringen i antall yrkesaktive utgjør 70 prosent av endringen i antall pensjonister, og de to endringene har motsatt fortegn. Denne andelen er ­basert på to beregninger på MOSART-modellen med henholdsvis lave og høye tilgangsrater til uførhet. Differansen mellom antall yrkesaktive i de to beregningene utgjorde om lag 70 prosent av differansen mellom antall pensjonister.

Definert på den ovennevnte måten, var den gjennomsnittlige alderen ved overgang til pensjon 63,7 år i 1991. Hvis antall pensjonister reduseres like mye i forhold til referansebanen som antall yrkesaktive øker (alternativ A), må den gjennomsnittlige alderen ved overgang til pensjon i 2030 øke til 67,5 år. Dette er 3,8 flere yrkesaktive år etter 50 år enn i 1991. Er økningen i antall yrkesaktive på 70 prosent av nedgangen i antall pensjonister (alternativ B), holder det med en gjennomsnittlig alder ved overgang til pensjon på 67,0 år. Dette er 3,3 flere yrkesaktive år enn i 1991.

De to alternativene er:

Alternativ A: Antall yrkesaktive per pensjonist er lik 2,4 i alle år. Like stor absolutt endring i antall yrkesaktive som i antall pensjonister, men med motsatt fortegn.

Alternativ B: Antall yrkesaktive per pensjonist er lik 2,4 i alle år. Den absolutte endringen i antall yrkesaktive er 70 prosent av endringen i antall pensjonister, og med motsatt fortegn.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

11.2.3 Konsekvenser av endrede yrkesfrekvenser og andeler pensjonister

Figur 11.2.3a viser at andelen pensjonister blant personer over 60 år har økt fra 1980 til 1990. For både menn og kvinner er økingen på hvert alderstrinn fra 60 til 66 år om lag 10-15 prosentpoeng. Figur 11.2.3b viser at blant menn over 60 år har yrkesfrekvensene falt sterkt fra 1980 til 1990. Blant kvinner 60-63 år har yrkesfrekvensene økt, mens de blant kvinner over 63 år er omtrent uendret.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

For begge kjønn sett under ett, er utviklingen for personer over 60 år at andelen pensjonister har økt, og andelen yrkesaktive har falt. Hvilke konsekvenser kan det ha for forholdet mellom antall yrkesaktive og antall pensjonister framover, om en greier å reversere denne utviklingen, ved både å øke yrkesfrekvensene og redusere andelene pensjonister? I det følgende presenteres tre regneeksempler som kan illustrere dette. For menn kan de tre eksemplene beskrives på følgende måte:

Eksempel A: Andelen pensjonerte blant menn i aldersgruppen 61-69 år synker fra 1990- til 1980-­nivå. Yrkesfrekvensene blant menn 61-74 år øker fra 1990- til 1980-nivå.

Eksempel B: Menn i alderen 61–74 år blir ett år yngre med hensyn til yrkesfrekvens og andel pensjonister. For eksempel går andelen pensjonister blant 61-årige menn fra 1990-nivåe­t til 1990-nivået for 60-årige menn. En forutsetter imidlertid at andelen pensjonister fra og med 70 år holder seg nær 100 prosent.

Eksempel C er en kombinasjon av A og B: Mennene når både 1980-nivået og blir ett år yngre med hensyn til yrkesfrekvenser og andel pensjonister. For eksempel går andelen pensjonister blant 61-årige menn ned fra 1990-nivået for denne aldersgruppen til 1980-nivået for 60-årige menn.

For kvinner er de tre eksemplene helt tilsvarende som for menn med hensyn til andelen pensjonister. I alle de tre eksemplene er det imidlertid antatt at kvinnenes yrkesfrekvenser endrer seg relativt like mye som mennenes. Hvis en hadde benyttet samme type forutsetninger for kvinnenes yrkesfrekvenser som for mennenes, ville resultatene bli sterkt påvirket av at yrkesfrekvensene for kvinner 61-63 år økte fra 1980 til 1990.

Eksempel A, fra 1990- til 1980-nivå, kan tolkes som virkning av at en greier å reversere trenden i retning av lavere yrkesdeltaking blant eldre på ulike alderstrinn. Eksempel B, ett år yngre, kan beskrive tenkte utslag av ett års øking i folketrygdens gjennomsnittlige pensjoneringsalder. Eksempel C, fra 1990- til 1980-nivå og ett år yngre, viser mulige konsekvenser av å gjennomføre begge typer tiltak.

Tabell 11.2.3a og 11.2.3b viser hvilke endringer i yrkesfrekvenser og andeler pensjonister de tre eksemplene gir for noen aldersgrupper. I eksempel A reduseres andelen pensjonister blant personer i alderen 61-66 år med 10-15 prosentpoeng, mens endringene for de over 66 år er mindre. I alternativ B blir det mindre reduksjoner blant 61-66-åringene, men andelen pensjonister blant 67-åringene reduseres med om lag 40 prosentpoeng. Dette følger av at i eksemplet som belyser heving av gjennomsnittlig pensjoneringsalder, vil en heving av folketrygdens pensjonsalder fra 67 år til 68 år slå ut. Reduksjonen for aldersgruppen 67-69 år sett under ett blir om lag 15 prosentpoeng. Alternativ C, som har en kombinasjon av økt pensjoneringsalder og økt yrkesdeltaking i hver aldersgruppe, har selvfølgelig sterkest effekt av de tre alternativene på andelen pensjonister blant både 61-66-åringene og de over 66 år. Yrkesfrekvensene øker mest i eksempel C, minst i eksempel B.

Tabell 11.2.3c oppsummerer konsekvensene for antall ­yrkesaktive og antall pensjonister hvis disse endringene hadde skjedd i 1990.

Eksempel A innebærer at om andelen pensjonister blant personer i alderen 61-69 år hadde blitt redusert fra 1990- til 1980-nivået, ville dette ha redusert antall pensjonister med 3,6 prosent. Hvis menn 61-74 år samtidig hadde økt sine yrkesfrekvenser fra 1990- til 1980-nivået, og kvinner i samme aldersgruppe hadde økt sine yrkesfrekvenser relativt sett like mye, ville arbeidsstyrken ha økt med 2,8 prosent. Resultatet ville ha vært en øking i antall yrkesaktive per pensjonist på 6,6 prosent. Det ville dermed ha vært 2,5 yrkesaktive per pensjonist, mens det i 1990 faktisk var 2,3 yrkesaktive per pensjonist.

Eksempel B, som illustrerer virkningen av økt gjennomsnittlig avgangsalder, vil slå svakere ut. Kombinasjonen av de to eksemplene, eksempel C, gir naturlig nok de sterkeste effektene.

Effektene vil gjennomgående bli noe sterkere i 2010 og 2030, enn i 1990, ettersom en da har en eldre befolkning. Forskjellene er imidlertid moderate. I basisalternativet i Langtidsprogrammet 1994-97 (nærmere beskrevet i ­ avsnitt 11.4) faller antall yrkesaktive per pensjonist fra 2,36 i 2010 til 1,86 i 2030 – det vil si et fall på 21 prosent. Hvis en gjennomfører et av alternativene A, B eller C i 2030, vil nedgangen fra 2010 til 2030 bli på henholdsvis 15, 18 og 11 prosent. Dette illustrerer hvilke muligheter en har til å begrense fallet fra 2010 til 2030 ved å øke yrkesfrekvensene og redusere andelen pensjonister blant personer over 60 år.

Antall timeverk per pensjonist vil neppe øke like mye som antall yrkesaktive per pensjonist. I 1992 arbeidet alle sysselsatte gjennomsnittlig 35,6 timer per uke. 55-66-åringene av begge kjønn arbeidet gjennomsnittlig 34,3 timer per uke, og 67-74-åringene 25,3 timer per uke. Dette er henholdvis 96 og 71 prosent av den gjennomsnittlige arbeidstiden for alle sysselsatte.

11.3 Utviklingen i offentlige stønader til private husholdninger og i utgifter til ulike pensjonsordninger

11.3.1 Offentlige stønader til private husholdninger

Det har i de siste 20 år vært en sterk vekst i offentlige stønader til private husholdninger. Tabell 11.3.1a viser stønader til private husholdninger fordelt på stønadsarter i 1992, samt gjennomsnittlig prosentvis realvekst for periodene 1973-80, 1980-90 og 1990-92. Samlede offentlige stønader til private husholdninger slik de er beregnet her, er noe høyere enn folketrygdens utgifter. Dette skyldes at en del stønader som inngår her, blant annet barnetrygd, ikke er en del av folketrygden.

Utviklingen i offentlige stønader til husholdningene er en viktig del av utviklingen i totale offentlige utgifter, og illustrerer således de kravene som må settes blant annet til den yrkesaktive befolkningen. Dette er viktig bakgrunnsinformasjon for utvalget. Samtidig går betydelige deler av de offentlige stønadene til personer i yrkesaktiv alder. Utviklingen både i nivå og sammensetning av stønadene er spesielt av betydning for utvalgets analyse av ulike sider ved overgangen fra yrkesaktivitet til pensjon for eldre.

Utgiftene til pensjoner utgjorde i 1992 om lag halvparten av offentlige stønader til private husholdninger, med folketrygdens utgifter til alderspensjon og uførepensjon som de største postene. Tabellen viser at utgiftene til alderspensjoner har vokst i hele perioden 1973-92, men med avtakende styrke. Utgiftene til uførepensjon har hatt en realvekst på om lag 5 prosent per år i perioden 1973-90, mens veksttakten fra 1990-92 har vært noe lavere. Av ­andre utgifter er det særlig dagpenger som har vokst sterkt. En gjør oppmerksom på at det i løpet av perioden 1973-92 har skjedd betydelige endringer i regelverk og nivå på ytelser som har påvirket veksten i de ulike stønadsartene.

Veksten i utgiftene skyldes både at det har blitt flere stønadsmottakere, og at utgiftene per stønadsmottaker har økt. I perioden 1973-92 har for eksempel antall alderspensjonister økt fra vel 440 000 til om lag 618 000, og antall uførepensjonister har økt fra 133 000 til om lag 236 000.

Veksten i stønader har vært langt sterkere enn veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP), og stønader til private husholdninger som andel av BNP har økt fra i underkant av 14 prosent i 1973 til vel 21 prosent i 1992.

Fra 1973 til 1992 har stønader til private husholdninger også økt klart som andel av samlede offentlige utgifter, mens utgiftene til blant annet offentlig konsum og netto realinvesteringer er redusert som andel av samlede offentlige utgifter.

11.3.2 Utgifter til ulike tjenestepensjonsordninger

Som omtalt i avsnitt 3.4 omfattes alle arbeidstakere i offentlig sektor, samt om lag 39 prosent av arbeidstakerne i privat sektor av tjenestepensjonsordninger. En vil her gi en oversikt over utviklingen i utbetalinger fra disse ordningene.

Nettoutgiftene til Statens Pensjonskasse og Kommunal Landspensjonskasse (KLP) beregnes ved å ta utgangspunkt i brutto pensjonsutgifter, og så trekke fra samordningsfradraget som utbetales av folketrygden. Nettoutgiftene til Statens Pensjonskasse har vist en relativt moderat vekst i perioden 1970-92.

De fleste kommuner har etablert pensjonsordninger gjennom KLP. I tillegg har en del kommuner egne pensjonskasser og noen har etablert pensjonsordninger gjennom andre forsikringsselskap enn KLP. Tabell 11.3.2a viser at utbetalte nettopensjoner fra KLP er langt ­lavere enn fra Statens Pensjonskasse, men at veksten i utbetalingene har vært langt sterkere. Den sterke veksten i utbetalingene har blant annet sammenheng med den sterke veksten i sysselsettingen i kommunesektoren, og med at kommunale pensjonsordninger er blitt bygget ut på et senere tidspunkt enn statlige.

Veksten i utgiftene i tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor har også i noen grad sammenheng med endringer i regelverket for pensjonsordninger. Som eksempler på endringer i regelverket kan kort nevnes:

• Pensjonsordningene i kommunal sektor gjaldt før 1.1.1978 for fast ansatte med minst 18 timer per uke. Grensen ble senket til 15 timer per uke fra 1.1.1978, og videre til 14 timer per uke i forbindelse med arbeidstidsforkortelsen 1.1.1987.

• Innføring av AFP i offentlig sektor fra 1.1.1989 medførte økte kostnader ved at denne ordningen fullfinansieres av tjenestepensjonsordningene.

• Fra 1.5.1991 ble pensjonsgrunnlaget utvidet for store grupper av kommunale arbeidstakere ved at man innførte T-tillegg som skulle være pensjonsgivende. Dette medførte at de tidligere ubekvemsttilleggene ble pensjonsgivende.

I 1992 utgjorde antall medlemmer i kommunale pensjonsordninger utenom KLP vel 35 prosent av antall medlemmer i KLP. Om en antar at netto pensjonsutbetalinger fra disse ordningene utgjør vel 35 prosent av netto pensjonsutbetalingene i KLP, kan det anslås at samlede netto utbetalinger fra kommunale pensjonsordninger var vel 2 milliarder kroner i 1992.

Tabell 11.3.2a viser at utbetalinger fra private tjenestepensjonsordninger i 1992 var mindre enn fra Statens Pensjonskasse, men større enn fra KLP. Veksten i perioden 1970-92 har vært sterkere enn for Statens Pensjonskasse, men svakere enn for KLP.

Utbetalinger fra KLP og private tjenestepensjonsordninger omfatter alderspensjon, uførepensjon, etterlattepensjon og premiefritak. Når en person blir ufør er denne personen/vedkommendes arbeidsgiver ikke lenger forpliktet til å foreta innbetalinger til tjenestepensjonsordningen. Dette premiefritaket regnes som en del av utbetalte pensjoner.

Tabell 11.3.2b viser samlede utbetalinger til alders-, uføre- og etterlattepensjon fordelt på folketrygden, Statens Pensjonskasse, KLP og private tjenestepensjonsordninger. Andre kommunale pensjonsordninger enn KLP er ikke inkludert i denne tabellen. Tabellen viser at folketrygden i 1992 stod for om lag 86 prosent av samlede utbetalinger.

Foruten de kollektive tjenestepensjonsordningene finnes det individuelle forsikringsordninger når det gjelder alders-, etterlatte- og uførepensjon. Disse er nærmere beskrevet i ekspertutvalget som skal vurdere den samfunnsmessige rolle for privat pensjonsforsikring. I 1992 ble det samlet utbetalt vel 1500 millioner kroner i alders-, etterlatte- og uførepensjon fra individuelle ordninger. Dette er således om lag halvparten av hva som ble utbetalt fra tjenestepensjonsordninger i privat sektor. Utbetalinger fra individuelle pensjonsforsikringer har hatt en relativ sterk vekst i perioden 1980-92, på om lag 15 prosent per år målt i faste priser.

11.3.3 Utgifter til ulike førtidspensjonsordninger

Både i offentlig og privat sektor finnes ulike ordninger der det ytes pensjon før ordinær pensjonsalder i folketrygden, jamfør omtale i avsnitt 3.4. ­Nedenfor omtales utgiftene til noen av disse ordningene. Det gjelder AFP-ordningen i offentlig og privat sektor og utgifter forbundet med særaldersgrenser og førtidspensjon i staten.

Det gis også en oversikt over utviklingen i utgiftene til sluttvederlagsordningen. Denne ordningen skiller seg ut fra førtidspensjonsordninger ved at det utbetales et engangs sluttvederlag til arbeidstakere i LO-NHO-området som blir arbeidsledige eller går over på uførepensjon.

Blant ordninger en ikke har oversikt over utgiftene til er førtidspensjonsordninger i privat sektor, samt gavepensjoner og utgifter som følge av særaldersgrenser i en del yrker i privat sektor.

11.3.3.1 AFP-ordningen

AFP-ordningen trådte i kraft 1.1.1989 både i privat og offentlig sektor. Tabell 11.3.3.1a gir en oversikt over samlede utbetalinger til AFP-pensjonister fordelt på privat sektor, statlig sektor og kommunal sektor.

Som en ser, har de totale utgiftene til AFP-ordningen vokst relativt sterkt målt i faste priser fra om lag 106 millioner kroner i 1989 til om lag 458 millioner kroner i 1992. Tallene viser at utgiftene til AFP-ordningen i de senere år har vært størst i statlig sektor fulgt av privat sektor og kommunal sektor.

Utgiftsveksten kan delvis forklares ved endringer i regelverket. Ordningen fra 1.1.1989 gjaldt fra 66 år og fra 1.1.1990 fra 65 år. Fra 1.10.1992 ble det innført et sluttvederlag som økte utgiftene per AFP-pensjonist, jamfør nærmere omtale av regelverket i kapittel 6.

11.3.3.2 Særaldersgrenser i staten

I staten finnes en rekke særaldersgrenser for ulike yrker, jamfør blant annet avsnitt 8.2.2. Særaldersgrenser gjelder for eksempel for ansatte i politiet og forsvaret. I tabell 11.3.3b er det gitt en oversikt over utgifter som Statens Pensjonskasse har til utbetaling av pensjoner til per­son­er med særaldergrenser.

Tabell 11.3.3.2a gjelder utbetalinger i desember 1993. For hver aldersgrense er det summert utbetalinger til personer som er født i 1927 eller senere, det vil si som er 66 år eller yngre i 1993. Personer som har aldersgrense 68 år har ­mulighet til å gå av 3 år før aldersgrense som følge av 85-årsregelen. Tallene angir pensjonsutgifter til personer med aldersgrense 68 år som oppstår før de blir 67 år. Tallene omfatter ikke utgifter til AFP og førtidspensjon. Det er noe usikkerhet knyttet til beregningene.

I desember 1993 er Statens Pensjonskasses nettoutgifter til alderspensjon totalt om lag 321 millioner kroner, og nettoutgifter til alle pensjoner er om lag 522 millioner kroner. Nettoutgiftene til personer med særaldersgrenser utgjør dermed om lag 20 prosent av nettoutgiftene til alderspensjon, og om lag 12 prosent av Statens Pensjonskasses samlede nettoutgifter. Andelen av bruttoutgiftene er lavere som følge av at personer med særaldersgrenser i liten grad får sine pensjoner samordnet med folketrygdens pensjoner.

Som et grovt anslag på nettoutgifter i hele 1993 til personer med særaldersgrenser kan nettoutgiftene for desember multipliseres med 12. En får da et anslag på 774 millioner på årsbasis. Dette anslaget er trolig noe høyt som følge av at antall pensjonister og utgiftene per pensjonist øker noe gjennom året. Utgiftene til AFP i statlig sektor var til sammenligning 213 millioner i 1992. Utgiftene til Statens Pensjonskasse som følge av særaldersgrenser kan dermed anslås å være 3-4 ganger så høye som utgiftene til AFP.

11.3.3.3 Førtidspensjon i staten

Etter at Stortinget har gitt sin godkjennelse til det, har enkelte statlige virksomheter tatt i bruk førtidspensjonsordninger i forbindelse med effektivisering og omstillinger som medfører nedbemanning. Det er satt krav om at førtidspensjonering ikke må gå utover det som er strengt nødvendig i forbindelse med omstilling og nedbemanning, og at ordningen ikke må medføre generell utstøting av eldre arbeidstakere. Førtidspensjonering som virkemiddel skal også være klart situasjonsbestemt.

I NSB er det etablert en midlertidig ordning med adgang til å ta ut førtidspensjon fra fylte 60 år. I 1992 ble det utbetalt 41,3 millioner kroner i pensjon til disse førtidspensjonistene. Dette omfatter samlede utgifter for førtidspensjonister fra de går av, tidligst ved 60 år, til de oppnår aldersgrensen ved 67 år. For de som har særaldersgrense gjelder utgiftene fram til denne aldersgrensen. For 1993 antas en samlet utbetaling til førtidspensjonister i NSB på om lag 75 millioner kroner.

I Televerket er det anslått at samlet utbetaling til førtidspensjonister vil utgjøre om lag 25 millioner kroner i 1993. For 1994 er samlet utbetaling til førtidspensjonister i Televerket anslått til om lag 75-80 millioner kroner.

Postverket har for deler av sin virksomhet fått adgang til å tilby førtidspensjonering fra fylte 60 år i 1994. Sivilt ansatte i forsvaret og overtallige ved statlige spesialpedagogiske kompetansesenter kan også tilbys førtidspensjon. Kostnadene ved de ulike førtidspensjonsordningene dekkes fullt ut av den enkelte etat.

11.3.3.4 Sluttvederlagsordningen i LO-NHO-området

I LO-NHO-området utbetales det et sluttvederlag til arbeidstakere som etter alder 50 år blir sagt opp uten at oppsigelsen skyldes eget forhold, eller når arbeidsforholdet opphører som følge av sykdom eller svekket helse. Ordningen er nærmere omtalt i avsnitt 10.6. Kostnadene ved ordningen dekkes ved en premie på de enkeltes lønn.

Tabell 11.3.3.4a viser utgiftene til sluttvederlagsordningen i perioden 1982-92.

Utgiftene til sluttvederlagsordningen har steget noe over tid målt i faste priser, og utgjorde i 1992 vel 130 millioner kroner. Antall personer som er innvilget sluttvederlag har de siste årene vært om lag 6 000. Inntil 1990 ble de fleste sluttvederlagene utbetalt på grunn av sykdom, mens arbeidsledighet har vært viktigste årsak til utbetaling av sluttvederlag i 1991 og 1992.

11.4 Makroøkonomiske fram­skrivinger til 2030

11.4.1 Innledning

Ovenfor er det gitt en oversikt over en del viktige trekk ved utviklingen i demografiske forhold og i stønader til private husholdninger, både fra det offentlige og fra ulike arbeidsmarkedsrelaterte ordninger. Dette danner viktige bakgrunnsmateriale for de spørsmål utvalget er bedt om å utrede:

«.... utredningen (skal) belyse konsekvensene for arbeidsmarkedet av den utforming trygde- og stønadsordningene har fått. Det legges i analysen vekt på forhold som utviklingen i arbeidsstyrkens størrelse, etterspørselen etter arbeidskraft i årene framover og de økonomiske konsekvenser av endringer i arbeidsstyrken.»

En vurdering av hva endringer i eldres ­yrkesaktivitet betyr for den totale verdiskaping i samfunnet, utgjør også en svært viktig del av en samlet analyse av overgang fra yrkesaktivitet til pensjon.

I utvalgets mandat heter det:

«Analysen av konsekvensene av endret ­arbeidsstyrke og eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet skal ha et langsiktig perspektiv med år 2010 og år 2030 som referanseår. Utredningsarbeidet skal bygge på de langsiktige vurderinger av Folketrygdens økonomi og den demografiske og makroøkonomiske utviklingen som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet 1994-1997. Utvalget skal spesielt se på konsekvenser for Folketrygdens økonomi av tilbud om pensjons- og stønadsordninger utenfor Folketrygden.»

De makroøkonomiske framskrivingene til 2030 som er gjengitt nedenfor er de samme som i Langtidsprogrammet 1994-1997. Utvalget har ikke selv vurdert de forutsetningene som legges til grunn.

Formålet med beregningene til 2030 i Langtidsprogrammet var ikke å lage prognoser for framtiden, men å utnytte den informasjonen som foreligger om demografiske og ressurs­messige utviklingstrekk på en systematisk måte. Dette kan blant annet gi holdepunkter for politiske beslutninger vedrørende pensjoneringsspørsmål på kort og mellomlang sikt.

Beregningene er gjort ved hjelp av MSG-modellen­, som er nærmere omtalt i boks 11.4.1a.

11.4.2 Forutsetninger i Langtidsprogrammets Basisalternativ

Som referansebane for å illustrere virkningene av økt pensjoneringsalder, benyttes Basisalternativet i Langtidsprogrammet. Beregningene, som går fram til 2030, er grundig beskrevet i vedlegg II i Langtidsprogrammet. Her gis det kun en kort beskrivelse av forutsetninger og resultater.

11.4.2.1 Framskriving av folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon.

Framskrivingene av folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon er gjort i faste grunnbeløp (G), og en har forutsatt at G vokser i takt med gjennomsnittlig utbetalt lønn per lønnstaker per år.

På 1980-tallet vokste folketrygdens samlede utgifter til alders- og uførepensjon med gjennomsnittlig 3,9 prosent per år utover års­lønns­veksten. Den sterke veksten i utgiftene på 1980-tallet skyldes en vekst i antall pensjonister, særlig antall uførepensjonister. I tillegg har pensjonistene i gjennomsnitt fått høyere ­poengopptjening. Pensjonistbestanden endres stadig ved at de eldste pensjonistene med kort opptjeningsperiode og dermed lave tilleggspensjoner faller fra, mens nye pensjonistkull med høyere poengopptjening kommer til.

Framskrivinger av folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon til 2030 er vist i tabell 11.4.2.1a. Framskrivingene tar hensyn til befolkningsutviklingen, og til at stønadsnivået påvirkes av at de som pensjoneres får lengre opptjeningstid og høyere inntektsgrunnlag i perioden fram til 2030. Framskrivingen er basert på at det ikke foretas noen endringer av gjeldende regelverk for stønadsordningene utover det som allerede er vedtatt.

Utgiftene til alderspensjon regnet på denne måten kan framskrives med rimelig grad av sikkerhet, ut fra beregnet utvikling i antall ­alderspensjonister og dagens regelverk. Det er imidlertid stor usikkerhet knyttet til utviklingen i utgiftene til uførepensjoner.

Framskrivingene viser at de samlede utgiftene til alders- og uførepensjon vil kunne stige med i gjennomsnitt 1,7 prosent per år fra 1990 til 2010, og med 1,8 prosent per år fra 2010 til 2030 regnet i faste G.

Anslagene for utviklingen i antall uførepensjonister bygger på gjennomsnittlige kjønns- og aldersspesifikke tilgangs- og avgangsrater for uførepensjon for 1990-91. Antall uførepensjonister er med disse forutsetningene anslått å stige fra 239 000 i 1991 til 360 000 i 2010 og 370 000 i 2030. Utgiftene til uførepensjon er beregnet å øke sterkt til 2010 mens veksten i perioden 2010-2030 blir svakere.

Framskrivinger av antall uførepensjonister er usikre, og vil avhenge sterkt av hvilke tilgangsrater en bruker. Tilgangsratene til uførepensjon økte fra 1986 til 1989, mens de har falt fra 1989 til 1992. Avgangsratene har vært forholdsvis stabile fra 1980 til 1992.

Rikstrygdeverket har høsten 1993 gjort nye anslag på utviklingen i antall uførepensjonister basert på tilgangs- og avgangsrater for henholdsvis 1991 og 1992. Med rater fra 1991 vil antall uførepensjonister øke til om lag 346 000 i 2010 og 359 000 i 2030. Dette er noe lavere enn det anslaget som ble lagt til grunn i Langtidsprogrammet.

Hvis de lave tilgangsratene fra 1992 holder seg, vil økningen i antall uførepensjonister bli langt mindre enn lagt til grunn i Langtidsprogrammet. Beregninger på bakgrunn av 1992-ratene viser at antall uførepensjonister vil øke til 280 000 i 2010 og 282 000 i 2030. Dette illustrerer noe av usikkerheten ved framskrivinger av utgiftene til uførepensjon. Virkningen av denne usikkerheten ble illustrert i Langtidsprogrammet gjennom beregninger med ulike forutsetninger om tilgangen av uføre­pen­sjon­ister.

Utgiftene til alderspensjon er beregnet å stige relativt moderat fram til 2010. Antall pensjonister faller svakt, mens alderspensjonen per pensjonist øker som følge av større gjennomsnittlige tilleggspensjoner. I perioden 2010-2030 ventes utgiftsveksten å bli langt sterkere, som følge av økende antall alderspensjonister.

I 2007 vil det første kull med alderspen­sjon­ister ha fått mulighet til full opptjening av tilleggspensjoner. Fram til 2007 vil den andelen bruttopensjonen utgjør av pensjonsgivende inntekt ved pensjoneringstidspunktet øke, men med avtakende styrke. Det er da forutsatt at pensjonsgivende inntekt har vært den samme i forhold til G i alle 40 opptjeningsår. For de som uførepensjoneres brukes framskrevet beregnet pensjonsgivende inntekt.

Fra 2007 vil den høyeste maksimale bruttopensjonsdekning gå gradvis ned til om lag ­dagens dekningsnivå i 2032, da en får full virkning av de nye reglene for beregning av tilleggspensjonen som trådte i kraft i 1992. I 1992 ble grensen der en bare godskrives pensjonspoeng for en tredel av inntekten senket fra 8G til 6G for framtidig pensjonsopptjening. Samtidig ble pensjonsopptjeningen redusert for alle inntektsnivåer ved at pensjonsprosentsatsen ble senket fra 45 til 42 for framtidig opptjening.

De nye opptjeningsreglene demper utgiftsveksten i forhold til det som en stadig høyere pensjonsopptjening i befolkningen ellers ville ha medført. Den gjennomsnittlige alders- og uførepensjonen regnet i faste G er likevel antatt å øke fram til 2030 på grunn av endringer i sammensetningen av pensjonistgruppen. Det er imidlertid en viss usikkerhet knyttet til utviklingen i gjennomsnittlig pensjon blant annet som følge av usikkerhet knyttet til framtidig yrkesaktivitet og poengopptjening.

Figurene 11.4.2.1a og 11.4.2.1b viser utviklingen i alderspensjon etter pensjoneringsår, og etter gamle og nye regler for tilleggspensjon. Figur 11.4.2.1a viser at minstepensjonen er trappet opp i forhold til G fra 1967 til 1992, mens minstepensjonen er antatt holdt uendret i antall G i perioden 1992-2030. Figurene viser at mye av opptrappingen av pensjonsinntekt for en alderspensjonist med maksimal opptjening allerede er foretatt. Det har vært en sterk vekst i utbetalt pensjon fra 1967 og fram til i dag, mens veksten fram til systemet er fullt utbygd i 2007 vil bli mer moderat. Figurene viser ellers at det særlig er på høye inntektsnivåer innstrammingene som ble gjort fra 1992 vil ha effekt.

Figurene viser ellers at fram til 2007 vil pensjonen for de som har maksimal opptjening fortsette å stige i forhold til utbetalt lønn. Ordninger som er basert på poengopptjening i folketrygden og som åpner for større fleksibilitet nedover i valg av pensjoneringsalder kan derfor blir mer attraktive over tid. Dette gjelder for eksempel AFP i privat sektor.

En gjør oppmerksom på at figurene belyser pensjoner til en førsteårspensjonist som pensjonerer seg som 67-åring på ulike tidspunkt. Figurene sier således ikke noe om samlede utgifter til alderspensjon.

Kilde: Rikstrygdeverket.

Kilde: Rikstrygdeverket.

11.4.2.2 Befolkningsutvikling, arbeidsstyrke og timeverksinnsats

Tilgjengelig arbeidskraft målt i timeverk ­bestemmes av utviklingen i arbeidsstyrken, som avhenger av befolkningsutviklingen, befolkningens sammensetning, yrkesfrekvensene i ulike aldersgrupper, og av den gjennomsnittlige arbeidstiden blant grupper av yrkesaktive. Sysselsettingen og antall utførte timeverk avhenger i tillegg av etterspørselen etter arbeidskraft. Befolkningsframskrivinger viser at det vil bli markerte endringer i befolkningssammensetningen etter århundreskiftet, jamfør avsnitt 11.2.

Befolkningsutviklingen og forutsetningene om yrkesfrekvensene innebærer en sterk økning i antallet pensjonister i forhold til antall yrkesaktive i perioden fra 2010 til 2030, jamfør tabell 11.4.2.2a. I tabell 11.4.2.2a omfattes kun pensjonister som mottar pensjon fra folketrygden. Hvis en også hadde inkludert pensjonister med særaldersgrenser i offentlig sektor, personer på AFP med videre, ville antall pensjonister som andel av arbeidsstyrken vært noe høyere. Pensjonister som ikke mottar pensjon fra folketrygden utgjør imidlertid bare en liten andel av alle pensjonister slik at forholdstallet ikke blir forrykket vesentlig. Hvis pensjonsordninger utenfor folketrygden blir mer vanlig, kan forskjellen på lengre sikt mellom antall pensjonister i folketrygden og totalt antall pensjonister bli større.

Det er i Langtidsprogrammet forutsatt at den gjennomsnittlige arbeidstiden per sysselsatt går ned med totalt 9 prosent fra 1990 til 2010 og deretter holdes konstant. Det innebærer at gjennomsnittlig antall timeverk per sysselsatt reduseres fra om lag 1 400 timer årlig i 1991 til om lag 1 300 timer i 2030. Dette er en langt svakere reduksjon i gjennomsnittlig ­arbeidstid enn i de foregående tiårene. Det er flere årsaker til at en i beregningene i Langtidsprogrammet har valgt en forutsetning som bryter med den historiske trenden. I de senere årene har den underliggende nedgangen i ­arbeidstiden blitt dempet noe, og det synes å være en tendens til at kvinner nærmer seg menns atferd når det gjelder arbeidstid. Dessuten kan forutsetningene sees i lys av at blant de OECD-land en har tall for, er Norge det landet som har lavest gjennomsnittlig arbeidstid per år.

Av disse forutsetningene følger en vekst i timeverkene fra 1990 til 2010 på om lag 5 prosent. Over perioden fra 2010 til 2030 reduseres timeverkene med om lag 1 prosent, som følge av reduksjonen i arbeidsstyrken.

11.4.2.3 Sparing og finansiell formuestilpasning i husholdningssektoren

Det er antatt at endringer i befolkningssammensetningen i retning av større andel pensjonister etter 2010 medfører et ønske om oppbygging av finansformue, og relativt høye sparerater i husholdningene, fram til 2010. Etter 2010 er det forutsatt at de store pensjonistkullene trekker i retning av lavere sparerater og en viss tæring på den reelle netto finansformuen ut framskrivingsperioden. Dette baseres på en antakelse om at framtidens pensjonister i større grad enn dagens vil forbruke oppspart formue fra sin yrkesaktive periode. Det er lagt til grunn en sparerate for husholdningene fram til århundreskiftet på nær 5 prosent, som gradvis reduseres til vel 2 prosent i 2010, og til om lag 1 1/2 prosent ved slutten av beregningsperioden.

11.4.2.4 Offentlig sektor

I perioden fra 2010 til 2030 vil veksten i offentlige inntekter kunne bli relativt svak på grunn av nedtrapping av petroleumsvirksomheten og stagnasjon i arbeidsstyrken. Samtidig vil ­utgiftene til pensjoner kunne øke sterkt på grunn av en aldrende befolkning med store pensjonsrettigheter.

Med en parallell utvikling i grunnbeløpet og årslønningene er det anslått at stønadene til husholdninger som andel av BNP vokser med vel 6 1/2 prosentpoeng fra 2010 til 2030. Totale stønader til husholdningene er forutsatt å følge av antatt utvikling i blant annet antallet pensjonister og av den lønnsutviklingen beregningene gir.

For offentlig forvaltning har en lagt til grunn et krav om at budsjettet, vurdert over en lengre periode, må gå i balanse. Etter en nedtrapping av den offentlige forvaltnings finansformue fram mot århundreskiftet, er det forutsatt en viss gjenoppbygging i årene før oljeproduksjonen faller sterkt og de store etterkrigskullene blir alderspensjonister. Det er således forutsatt at offentlig forvaltning skal ha et moderat budsjettoverskudd i 2010 og et mindre underskudd i 2030.

Enkelte andre viktige forutsetninger bak beregningene er:

• Gjennomsnittlig vekst i bruttonasjonalproduktet (BNP) hos handelspartnerne antas å bli 2 1/2 prosent per år fram til århundreskiftet og om lag 2 prosent videre.

• I beregningene er det forutsatt en markedsvekst for norske eksportprodukter på om lag 4 prosent per år i gjennomsnitt fram til århundreskiftet, og at markedsveksten gradvis reduseres utover i beregningsperioden, til om lag 2 1/2 prosent per år.

• Beregningene er basert på en forutsetning om at realrentenivået internasjonalt og i Norge vil falle fram mot århundreskiftet. Realrentenivået på langsiktige statsobligasjoner er etter århundreskiftet forutsatt å bli 3 prosent.

• Det er antatt en konsumprisvekst på 3 prosent per år hos Norges handelspartnere, og at prisene på norske importvarer vil vokse med om lag 2 1/2 prosent per år.

• Det er forutsatt at lønnskostnadene per produsert enhet (LPE) i industrien hos handelspartnerne regnet i norske kroner øker med om lag 2 prosent per år i gjennomsnitt over hele beregningsperioden.

• Det er stor usikkerhet knyttet til størrelsen på olje- og gassressursene på norsk sokkel og til prisutviklingen på petroleumsprodukter. I beregningene er det lagt til grunn at den internasjonale råoljeprisen vil ligge stabilt på om lag 130 kroner per fat ut framskrivingsperioden, målt i 1993-kroner.

• Det forutsettes en kraftig økning i utvinningen av petroleum fra om lag 132 millioner tonn oljeekvivalenter (mtoe) i 1992 til 165 mtoe i 2000. Beregningsteknisk er det forutsatt at petroleumsutvinningen avtar til 137 mtoe i 2010, og 87 mtoe i 2030.

• I annen halvdel av 1990-årene er det forutsatt at oljeinvesteringene går markert ned. Nivået i 2010 er forutsatt å være under halvparten av dagens nivå. Fram mot 2030 er det antatt en ytterligere nedgang.

• Statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten er beregnet å utgjøre 5 prosent av BNP i 2010 og 2 1/2 prosent i 2030, mot 5 1/2 prosent i 1990.

• Vekst i total faktorproduktivitet er den delen av BNP-veksten som ikke kan tilbakeføres til veksten i bruken av arbeidskraft og realkapital. For næringene i Fastlands-Norge sett under ett er det lagt til grunn en årlig vekst i faktorproduktiviteten på om lag 1 prosent i gjennomsnitt for perioden fram til 2030. Dette er høyere enn veksten gjennom 1980-årene, men lavere enn i 1970-årene.

• I beregningene er det lagt til grunn en lønnsutvikling som er forenlig med full sysselsetting og en oppbygging av fordringer på utlandet fram mot 2010.

11.4.3 Hovedresultater i Langtidsprogrammets Basisalternativ

11.4.3.1 Vekstutsiktene

Beregningene i Langtidsprogrammets Basisalternativ indikerer at vekstutsiktene for norsk økonomi på lang sikt er forholdsvis moderate, både sammenlignet med den historiske utviklingen og den forutsatte veksten hos våre handelspartnere. Dette skyldes svakere arbeidskrafttilgang etter 2010, forutsetningen om nedgang i petroleumsaktiviteten, avtagende vekstimpulser fra andre råvarebaserte næringer og forutsetningen om en moderat vekst i samlet faktorproduktivitet framover.

Bruttonasjonalproduktet for Fastlands-Norge øker med om lag 2 prosent per år fram til 2010, og veksten avtar deretter til om lag 1 1/2 prosent per år fram til 2030. Til sammenligning var den årlige veksten i 1970-årene på 3,7 prosent, og fra 1980 til 1990 på 1,6 prosent. Beregningene tilsier således om lag en fordobling av verdiskapingen på 40 år. Fra 1950 til 1990 ble BNP til sammenligning om lag firedoblet. Den årlige veksten i privat konsum er i beregningene 2 1/2 prosent fram til 2010 og 1 3/4 prosent mellom 2010 og 2030, jamfør tabell 11.4.3.1a.

Driftsoverskuddet overfor utlandet som andel av bruttonasjonalproduktet er forutsatt å bli om lag 3 1/2 prosent i 2010, og reduseres så til om lag 1/2 prosent i 2030. Dette innebærer at nettogjelden overfor utlandet snus til positive nettofordringer, som øker sterkt til 60-70 prosent av BNP i 2010, og så avtar til vel 40 prosent av BNP i 2030.

11.4.3.2 Sysselsetting etter næring

Fordelingen av sysselsetting etter næring framgår av tabell 11.4.3.2a. Slike framskrivinger langt fram i tid vil selvfølgelig være svært usikre, og kan ikke oppfattes som prognoser. Tallene i tabell 11.4.3.2a viser at det historisk har skjedd store endringer i fordelingen av sysselsetting. Dette må sees på bakgrunn av både teknologiske endringer i næringene og endringer i næringenes plass i norsk økonomi. Den næringsvise fordelingen av sysselsettingen vil kunne ha betydning for framtidige pensjon­eringsforhold. Som bakgrunn for den videre drøfting vil således en slik framskriving, som er konsistent med de øvrige forutsetninger i Langtidsprogrammet om utviklingen framover, være nyttig.

Sysselsettingen er anslått å øke spesielt sterkt i offentlig og privat tjenesteyting. Sysselsettingsandelen i offentlig forvaltning vokser i beregningen fra nær 25 prosent i 1990 til vel 30 prosent i 2030. I privat tjenesteyting vokser andelen fra nær 40 til 45 prosent i samme periode. Dette skyldes både høyere etterspørsel etter tjenester og at produksjonen av tjenester er mer sysselsettingsintensiv enn vare­produksjonen. Primærnæringenes andel av sysselsetting er anslått å gå ned gjennom hele beregningsperioden. Samlet sett gir beregningene en reduksjon i sysselsettingsandelen i de vareproduserende næringene, men nedgangen bremses mot slutten av perioden. I 1990 sto disse næringene for 34 prosent av antall utførte timeverk. I 2030 gir beregningene en andel på vel 20 prosent.

11.4.3.3 Perspektiver for offentlig forvaltning

Framskrivingene innebærer at utgiftene til ­alders- og uførepensjoner vil stige sterkt i forhold til samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne, jamfør figur 11.5.3a. Utgiftene til alders- og uførepensjoner utgjorde i 1973 snaut 12 prosent av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne. Denne andelen økte til 19 prosent i 1990, og vil med de forutsetninger som er lagt til grunn, øke til vel 23 prosent i 2010, og vel 32 prosent i 2030.

Med begrenset vekst i offentlig sektors inntekter, reallønnsvekst og sterkt økende utgifter til folketrygden, vil kravet til en rimelig offentlig budsjettbalanse, legge sterke begrensninger på mulighetene for vekst i offentlige investeringer og konsum framover. I beregningene er offentlig konsum i 2010 og 2030 regnet som andel av BNP om lag som i 1990.

I Basisalternativet er det beregningsteknisk forutsatt at det finansielle rommet for utgifter til offentlig konsum gir en volumvekst i offentlig konsum på om lag 1 1/2 prosent per år fram til 2010 og deretter 1/2 prosent per år ut beregningsperioden.

De offentlige stønadene til husholdningene øker sterkt som andel av BNP, fra snaut 20 prosent i 1990 til vel 21 prosent i 2010 og 28 prosent i 2030. For at de økte offentlige stønadsutbetalingene ikke skal føre til en for sterk svekkelse av offentlige finanser, er det i beregningene rent teknisk forutsatt en økning i husholdningenes gjennomsnittsskatt med om lag 4 prosentpoeng fra 2010 til 2030.

Beregningene viser altså at selv uten noen endringer i gjeldende stønadsordninger vil stønadsutbetalingene øke kraftig til 2030, og særlig i perioden 2010-2030. De økte stønadsutbetalingene vil kreve økte skatter og/eller at en mindre andel av de offentlige utgiftene går til offentlig tjenesteproduksjon og investeringer. Et mulig tiltak for å motvirke denne utviklingen vil være å stimulere til økt yrkesaktivitet i eldre aldersgrupper. Mulige økonomiske effekter av å øke yrkesaktiviteten til personer over 50 år er omtalt i avsnitt 11.5.

11.5 Økonomiske konsekvenser av endret pensjonering

11.5.1 Forutsetninger

Virkningene av mindre pensjonering kan illustreres på flere måter. Som det framgår av avsnitt 11.2, faller yrkesfrekvensene, det vil si andelen av en aldersgruppe som er yrkesaktiv, med stigende alder for de som er over 50 år. Dersom yrkesfrekvensen for en aldersgruppe øker, innebærer det isolert sett at arbeidstilbudet øker. Som et stilisert eksempel på økt yrkesaktivitet blant eldre, har en her valgt å ta utgangspunkt i den økningen en får i samlet arbeidstilbud dersom yrkesfrekvensen for alle aldersgrupper over 50 år øker til yrkefrekvensen til de som er ett år yngre. Dette innebærer at de som er 68 år får yrkesfrekvensene til de som er 67 år og så videre. En slik endring kan komme som følge av at pensjonsalderen i folketrygden og ulike aldersgrenser økes med ett år og/eller andre tiltak som øker de økonomiske incitamenter til å stå lenger i arbeid.

En endret holdning til yrkesaktivitet blant eldre vil selvsagt ikke slå ut i endret yrkesaktivitet for alle aldersgrupper umiddelbart. Ettersom en her skal se på et stilisert eksempel, antas det at endringen i yrkesfrekvensene skjer fra 2000 og i alle etterfølgende år. Statistisk sentralbyrå har benyttet modellen MOSART (nærmere omtalt i boks 11.2.2a) til å beregne virkningen på arbeidsstyrken av en slik økning i yrkesfrekvensene. En har lagt til grunn at nedgangen i antall pensjonister motsvares av en tilsvarende økning i arbeidsstyrken. Dette er en skissemessig valgt forutsetning. Ut fra formålet med eksemplet, å illustrere virkninger av økt motivasjon til fortsatt yrkesaktivitet, kan det imidlertid være et nærliggende valg.

Det er videre lagt til grunn at totalt antall utførte timeverk øker relativt sett like mye som økingen i arbeidsstyrken ifølge MOSART. Dette innebærer implisitt en litt optimistisk forutsetning om at gjennomsnittlig arbeidstid for de som ellers ville vært pensjonister, er den samme som for resten av de sysselsatte. I avsnitt 11.2.3 er det vist at eldre arbeidstakere i gjennomsnitt hadde en noe lavere ukentlig ­arbeidstid enn sysselsatte i alt. Med de forutsetningene som er skissert, vil antall timeverk øke med 1,3 prosent i 2000, med 1,7 prosent i 2010 og med 1,9 prosent i 2030 i forhold til Basisalternativet.

Forutsetningene innebærer at antall pensjonister reduseres med nær 30 000 i 2000, 38 000 i 2010 og 44 000 i 2030. Det antas at hver ekstra person i arbeidsstyrken alternativt ville ha mottatt gjennomsnittspensjon. Dette betyr at utgiftene til pensjoner målt i antall G reduseres med 4,5 prosent i 2000, vel 6 prosent i 2010 og vel 5 prosent i 2030 i forhold til Basisalternativet. Forutsetningen om at utgiftene til pensjoner reduseres relativt sett like mye som antall pensjonister kan være noe optimistisk. Hvis en tenker seg at pensjonsalderen økes og systemet for pensjonsopptjening forøvrig holdes uendret, er det realistisk å regne med at gjennomsnittlig pensjon per pensjonist vil øke noe som følge av økt poengopptjening. Hvis en tenker seg at reduksjonen i antall pensjonister skal skje ved incentiver som gjør det gunstigere å arbeide etter 67 år kan reduksjonen i offentlige utgifter til pensjoner bli enda mindre.

Det er lagt til grunn at driftsbalansen i prosent av BNP, og privat og offentlig sektors ­balanser (finansinvesteringer), skal være uendret i forhold til Basisalternativet, jamfør avsnitt 11.4.2.

Reduksjonen i utgiftene til pensjoner for offentlig forvaltning, og økte skatteinntekter som følge av økt verdiskaping og sysselsetting, styrker det finanspolitiske handlingsrommet. Dette handlingsrommet kan utnyttes på ulike måter. Her har en sett på to alternativer som kan belyse spørsmålet om økonomiske konsekvenser av endret pensjon. I det ene tilfellet, omtalt i avsnitt 11.5.2, benyttes hele det økte finanspolitiske handlingsrommet til å øke offentlig kjøp av varer og tjenester (offentlig konsum). I det andre, omtalt i avsnitt 11.5.3, reduseres skattenivået for husholdningene.

Styrken i de endelige virkningene av endret pensjonering blir ulik i de to tilfellene, ettersom ressursene i det ene alternativet kanaliseres inn i offentlig konsum, men i det andre tilfellet disponeres av privat sektor. Mekanismene er likevel i hovedsak nokså like. I begge beregningene er det forutsatt at driftsbalansen overfor utlandet og offentlig budsjettbalanse er uendret i forhold til Basisalternativet.

11.5.2 Alternativet med økt offentlig konsum

Den økte tilgangen på timeverk som følge av senere avgangsalder fra yrkeslivet, innebærer at det samlede produksjonspotensialet i økonomien øker. For at det skal være lønnsomt for bedriftene å avta det økte arbeidstilbudet, gitt at driftsbalansen skal opprettholdes, må reallønningene per time gå ned. I dette alternativet er imidlertid ikke reallønnsnedgangen per time på mer enn 0,2-0,3 prosent i forhold til Basisalternativet, fordi offentlig sektor avtar en ­betydelig del av det økte arbeidstilbudet, jam­før tabell 11.5.2a.

Realkapitalmengden øker noe, men langt mindre enn økingen i timeverk, både fordi realkapitalen blir relativt sett dyrere enn ­arbeidskraften, og fordi en stor del av den økte produksjonen finner sted i offentlig tjenesteproduksjon som per forutsetning ikke er motsvart av økte offentlige investeringer. Videre har en antatt at den totale faktorproduktiviteten innen hver næring ikke endres som følge av økt arbeidskrafttilgang, og at produktivitetsveksten i offentlig sektor er lavere enn i privat virksomhet. Dette innebærer at samlet produksjon øker mindre i forhold til ­Basisalternativet enn timeverkene. BNP for Fastlands-Norge er anslått å øke med om lag 1,2 prosent i forhold til Basisalternativet. Reduksjonen i reallønn fører også til en viss bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen i industrien, noe som kan forklare økningen i bruttoproduktet i denne sektoren på 1,3 og 1,1 prosent i henholdsvis 2010 og 2030.

I dette alternativet er skattesatsene for husholdningene holdt uendret i forhold til Basisalternativet. Som følge av økt produksjon og flere sysselsatte, vil samlet disponibel realinntekt for husholdningene øke noe, til tross for reallønnsnedgangen og nedgangen i stønadsinntektene. Husholdningene kan dermed øke sitt konsum noe, i størrelsesorden 0,2-0,3 prosent i forhold til Basisalternativet.

De totale stønadene synker reelt sett i forhold til Basisalternativet, og skatteinntektene øker reelt sett som følge av høyere lønnsinntekter og mer indirekte skatter fra et noe høyere privat konsum. Dette skjer uten at skattesatsene øker. Offentlig forvaltning vil kunne kjøpe flere timeverk for samme beløp når timelønningene går ned. De økte skatteinntektene, reduserte utgifter per timeverk og reduserte stønadsutbetalinger gir dermed alt i alt rom for en øking i offentlig konsum på nær 5 prosent i forhold til Basisalternativet i 2030.

11.5.3 Alternativet med reduserte skatter for husholdningene

Som nevnt ovenfor var det i Langtidsprogrammets beregninger nødvendig rent teknisk å legge inn en skatteøking etter 2010 for å sikre en rimelig budsjettutvikling. I dette alternativet er det økte finanspolitiske handlingsrommet i offentlig sektor som følger av reduserte pensjonsutgifter og økte skatteinntekter, motsvart av en reduksjon i beskatningen av husholdningene i forhold til Basisalternativet.

Også i dette tilfellet innebærer den økte tilgangen på arbeidskraft at det samlede produksjonspotensialet øker, men den økte aktiviteten i dette alternativet er forutsatt å foregå i privat sektor. Privat næringsvirksomhet skal avta hele det økte arbeidstilbudet. Reallønningene må derfor falle sterkere i forhold til Basisalternativet enn i tilfellet over, der store deler av det økte arbeidstilbudet ble absorbert av offentlig sektor. Reallønn per time er anslått å måtte reduseres med om lag 1 prosent i forhold til utgangspunktet.

Også realkapitalmengden øker sterkere i dette alternativet enn i alternativet med økt offentlig konsum, ettersom det særlig er kapitalintensiv industri som ekspanderer. Uendrede kapitalkostnader og reduserte arbeidskraftskostnader gjør at kapital blir relativt sett dyrere enn arbeidskraften, slik at kapitalbeholdningen heller ikke i dette alternativet øker like mye som timeverkene. I 2030 er beholdningen av kapital 1 1/2 prosent høyere enn i Basisalternativet, mens nivået for BNP for Fastlands-Norge ligger 2 1/4 prosent høyere. Den relativt sterke reduksjonen i reallønningene gir en større bedring i industriens kostnadsmessige konkurranseevne enn i alternativet med økt offentlig konsum. Dette forklarer økingen i bruttoproduktet i industrien på om lag 4 1/2 prosent i 2030.

Ifølge beregningene kan husholdningenes gjennomsnittlige inntektsskatt som andel av disponibel inntekt reduseres med om lag 1 1/2 – 2 prosentpoeng – fra 28 til om lag 26 prosent av disponibel inntekt. Skattereduksjonen er større enn reduksjonen i stønadsinntektene. Gjennom en slik øking i de eldres yrkesaktivitet, vil behovet for skatteøkninger for framtidige generasjoner bli vesentlig redusert, sammenlignet med Langtidsprogrammets beregninger. Også i dette alternativet er det en viss økning i de samlede lønnsinntektene, som følge av flere sysselsatte. Samlet sett øker husholdningenes disponible realinntekt langt sterkere enn i alternativet med økt offentlig konsum, slik at privat konsum i dette tilfellet anslås å øke med 1,6 og 2,3 prosent i henholdvis 2010 og 2030 i forhold til Basisalternativet. På grunn av at nivået på privat konsum i utgangspunktet er langt høyere enn nivået på offentlig konsum, er den absolutte økningen i samlet forbruk større i dette alternativet enn i alternativet med økt offentlig konsum.

Figur 11.5.3a viser utviklingen i utgiftene til alders- og uførepensjon som andel av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne i de langsiktige beregningene til Langtidsprogrammet, og illustrerer hvordan finansieringen av trygde­ytelsene vil bli en stor belastning på de offentlige budsjettene. Som det framgår av avsnitt 11.4, skjer det i en periode der inntektene fra petroleumsvirksomheten er antatt å gå ned. Figuren illustrerer også at den økingen i yrkesaktiviteten blant eldre en her har lagt inn, er langt fra tilstrekkelig til å unngå en sterk vekst i samlede pensjonsutgifter som andel av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne.

Kilde: Rikstrygdeverket, Sosialdepartementet og Finans­departementet.

Eventuelle tiltak og endringer som fører til ytterligere øking i eldres yrkesaktivitet, ville forsterke de realøkonomiske effektene beskrevet i de to avsnittene over.

11.6 Førtidspensjonering som et sysselsettingspolitisk ­virkemiddel

I diskusjonen rundt offentlige rammebetingelser for førtidspensjonering, har det vært argumentert med at dette kan være et virkemiddel for å bekjempe arbeidsledigheten. Internasjonalt har førtidspensjonering vært brukt som virkemiddel for å forsøke å bekjempe den høye og langvarige arbeidsledigheten som nesten hele OECD-området har hatt siden 1970-årene.

Som omtalt i avsnitt 11.5 kan ikke MSG-modellen­ brukes til å si noe om spørsmål knyttet til ledighetsproblemer. Som utgangspunkt for å drøfte førtidspensjonering som syssel­settings­politisk virkemiddel, kan det derfor være på sin plass å berøre noen sider ved arbeidsmarkedet i dag og utviklingstrekk framover.

Det økende ledighetsnivået i Norge, og frykten for et langvarig høyt ledighetsnivå, var bakgrunnen for at Sysselsettingsutvalget ble nedsatt i 1991. I sin innstilling NOU 1992:26, En nasjonal strategi for økt sysselsetting i 1990-årene, ga utvalget en bred drøfting av hva som skal til for å øke sysselsettingen på varig basis i Norge. Utvalget understreket at det ikke finnes enkle og kortsiktige løsninger på de problemene en her står overfor. En helt sentral forutsetning for å få til en tilfredsstillende vekst i sysselsettingen, er etter utvalgets syn at en oppnår en vesentlig bedring i den kostnadsmessige konkurranseevnen og vekst i privat næringsvirksomhet. I tillegg til det høye kostnadsnivået og den svake konkurranseevnen, pekte utvalget på strukturproblemer i arbeidsmarkedet og utstøting av arbeidskraft til uførepensjon og andre typer førtidspensjon som de grunnleggende problemene for å få til en øking av sysselsettingen.

Sysselsettingsutvalgets Solidaritetsalternativ var et viktig utgangspunkt da Regjeringen utformet sin sysselsettingstrategi i Langtidsprogrammet 1994-1997. Ut fra de forutsetningene som der er lagt til grunn, vil det være grunnlag for en gradvis nedgang i arbeidsledigheten i årene framover.

Sysselsettingsutvalget drøftet også hva slags konsekvenser endret arbeidstid ville ha. Økt førtidspensjonering er en måte å redusere arbeidstiden på. Utvalget pekte på at en ulempe med et slikt tiltak er svekkelse av det framtidige produksjonspotensialet.

Ifølge Layard, Nickell og Jackman (1991) vil effekten av førtidspensjonering som virkemiddel mot arbeidsledigheten avhenge av hva som skjer med den totale aktiviteten i økonomien. Dersom denne forblir uendret, vil bruk av førtidspensjonering virke til å omfordele arbeidsplassene fra de eldre til yngre arbeidstakere. Ettersom førtidspensjonering vil redusere den samlede arbeidsstyrken, vil dette isolert sett bidra til at arbeidsledigheten reduseres når produksjon og sysselsetting er uendret. Redusert arbeidsledighet vil i sin tur øke lønnspresset og inflasjonen, noe som i neste omgang virker til redusert aktivitet, og sysselsetting, hvis det settes inn tiltak for å redusere inflasjonen. Selv om det på kort sikt kan skje en viss reduksjon i ledigheten, er det således usikkert om det vil være noen virkning på lang sikt.

I sin gjennomgang av konsekvenser av førtidspensjonering beskriver Wadensjö (1991) en liknende sammenheng. Han hevder at økt bruk av førtidspensjonering reduserer arbeidstilbudet, og på helt kort sikt kan dette redusere arbeidsledigheten. I løpet av noen få år vil det imidlertid føre til redusert sysselsetting. Lavere sysselsetting betyr lavere skatteinntekter og høyere offentlige utgifter. I følge Wadensjö bør myndighetenes politikk derfor isteden være at en bedrift som vil nedbemanne så langt som mulig bør følge ansiennitetsprinsippet og heller si opp yngre ansatte. På den måten kan en lettere hindre at det oppstår stivheter i arbeidsmarkedet, og lettere få fylt ledige stillinger ­andre steder i økonomien, også i perioder med generell ledighet, samtidig som en unngår å raskt støte på kapasitetsskranker når aktiviteten tar seg opp igjen.

OECD (1993) deler dette synet på hvordan bruk av førtidspensjonering påvirker mekanismene i arbeidsmarkedet. De hevder at den reduserte arbeidsledigheten på kort sikt som følge av førtidspensjonering av eldre arbeidstakere, vil medføre økt lønns- og inflasjonspress. Myndighetenes politikk for å kontrollere inflasjonen vil øke arbeidsledigheten blant den resterende arbeidsstokken.

Empirisk støtte til påstanden om at førtidspensjonering virker inflasjonsdrivende, ga Grubb (1984) i en undersøkelse av de 19 OECD-landene. Han fant at redusert arbeidsstyrke har samme effekt på inflasjonspresset i økonomien som en sysselsettingsøking, og vil dermed øke inflasjonspresset for et gitt produksjons- og sysselsettingsnivå. For at arbeidsledigheten skal kunne reduseres vil derfor myndighetene måtte akseptere den høyere inflasjonen. Hvis det er nødvendig å dempe inflasjonen, for eksempel av konkurranseevnehensyn, vil dette ­bidra til lavere aktivitet.

Det kan riktignok innvendes at dersom førtidspensjonsordningen er spesielt rettet mot å bringe langtidsledige tilbake til sysselsetting, kan inflasjonspresset bli mindre, fordi empiriske analyser tyder på at disse påvirker lønnspresset i mindre grad enn korttidsledige (jamfør blant annet OECD (1993)).

For å kunne vurdere effekten av førtidspensjonering som et virkemiddel mot arbeidsledigheten, har Mirkin (1987) sammenstilt flere ulike arbeider som har beregnet erstatningsraten, det vil si hvor mange prosent av de førtidspensjonerte som har blitt erstattet med andre arbeids­takere, for ulike land. Resultatene er gjengitt i tabell 11.6a. Det er til dels stor variasjon mellom de enkelte land. Ordningen i Frankrike var utformet slik at de førtidspensjonerte mottok 65 prosent av bruttoinntekten inntil ordinær alderspensjon var tilgjengelig, på den beting­elsen at de ble erstattet av ungdom eller arbeidsledige som ble ansatt i minst 2 år. Erstatningsraten for Frankrike på 95 prosent kan i utgangspunktet virke høy, men en skal her huske at erstatning var en betingelse for at ytelse ble gitt. En kan videre se av tabell 11.6a at Belgia, som også hadde en ordning med krav til at det skulle ansettes personer under 30 år i deres sted for en periode på minst ett år, bare hadde en erstatningsrate på 67 prosent, det vil si at 3 eldre måtte gå av for å skaffe plass til 2 yngre. I Tyskland ble det etablert en avtalebasert førtidspensjonsordning som sikret rett til pensjon på 65 prosent av tidligere inntekt fra fylte 58 år. Arbeidsgiver fikk subsidiert 35 prosent av kostnadene dersom en arbeidsledig ble rekruttert til å fylle den ledige plassen. I Tyskland lå erstatningsraten på 60 prosent. I Storbritannia var det tilsvarende kravet at de skulle erstattes med noen fra ledighetsregistret, og erstatningsraten lå på fra 70-75 prosent.

Et viktig ankepunkt mot disse beregningene er imidlertid at de kun ivaretar korttidseffekten på ledighetsnivået. For eksempel ble studiene av ordningene i Belgia og Frankrike avsluttet før perioden med obligatorisk krav til sysselsetting, som var henholdsvis ett og to år, var avsluttet. Effekten på litt lengre sikt kan således være betydelig lavere enn beregningene i denne analysen indikerer.

Med de erstatningsratene en kan ­observere internasjonalt synes det klart at gevinsten ved slike ordninger ikke kan stå i forhold til kostnadene, og at førtidspensjonering er et kostbart sysselsettingspolitisk virkemiddel. I den forbindelse kan det nevnes at ordningen i Frankrike ble innført i 1982 og avviklet i 1988, ordningen i Belgia ble etablert i 1976 og avviklet i 1983, ordningen i Tyskland ble etablert i 1984 og avviklet i 1988, mens ordningen i Storbritannia ble etablert i 1977 og avviklet i 1988. Dette kan være en indikasjon på at ordningene ikke fungerte etter hensikten.

En annen måte en kan belyse effekten av førtidspensjonering som et virkemiddel til å bekjempe arbeidsledigheten på, er ved en sammenligning mellom land av sammenhengen mellom endring i arbeidsledighetsraten og endring i omfanget av førtidspensjonering over tid. ­ Figur 11.6a viser en slik sammenligning for endring over perioden 1975-89. En ser av figuren at det stort sett er de samme landene: Spania, Frankrike, Storbritannia og Nederland som har hatt høyest vekst både i arbeidsledigheten og omfanget av førtidspensjonering. Som ­Layard, Nickell og Jackman (1991) påpeker, kan en stille spørsmålstegn ved årsak-virkning sammenhengen, men bevisbyrden ut fra dette må klart ligge på dem som hevder at førtidspensjonering er et egnet virkemiddel mot arbeidsledighet.

Kilde: OECD.

OECD har også flere ganger reist tvil om effekten på arbeidsledigheten av de ulike førtidspensjonsordningene. I et arbeidsnotat fra OECD hevder Elmeskov (1993) blant annet at det er svært tvilsomt om førtidspensjonering overhodet har redusert ledigheten unntatt på helt kort sikt, og selv om det eksisterer lite informasjon om effektene av en slik politikk, virker det som om den ikke har betydd mye for arbeidsledigheten.

Et felles trekk ved de fleste førtidspensjonsordningene i OECD-området er at omfanget av førtidspensjonister er blitt større enn intensjonen var da de ble etablert. Dette har medført press på de offentlige finansene i disse landene, som sett i sammenheng med at effekten på arbeids­ledigheten har vært beskjeden, nok har vært viktige årsaker til at ordningene ble avsluttet sist på 1980-tallet. I en rapport om arbeid­markedspolitikk for 1990-årene (OECD:1990), hevdes det blant annet at førtidspensjonsordninger har vist seg å være av tvilsom nytte og noen ganger medført store finansielle belastninger for myndighetene som det ikke finnes noen vei ut av. Videre påpekes det at interessen nå retter seg mer mot å reversere denne politikken og åpne for at eldre kan fortsette å jobbe etter at pensjonsalderen nås, ved å utvide pensjonsrettighetene deres. Enkelte land beholder imidlertid førtidspensjonsordningene som et middel til å slanke arbeidsstyrken i næringer med strukturproblemer (for eksempel stålindustrien i Italia), mer enn for å løse generelle arbeidmarkedsproblemer.

Organisasjonen (OECD, 1993) er da også bekymret for det faktum at politikktiltak som reduserer arbeidsstyrken har en tendens til å være irreversible. Med den demografiske ­utviklingen de fleste medlemslandene står overfor, vil dette bidra til å forsterke de økonomiske problemene fordi den stadig aldrende befolkningen øker forsørgingsbyrden som legges på de yrkesaktive. I den forbindelse kan det nevnes at myndighetene i Sverige i 1992 foreslo en plan for en gradvis heving av den formelle pensjonsalderen, jamfør kapittel 4.

Den danske sosialkommisjonen tar opp spørsmålet om førtidspensjonering som virkemiddel mot arbeidsledigheten. Konklusjonen deres er at det er tvilsomt om den tidlige tilbaketrekkingen har redusert ledigheten blant de øvrige gruppene på arbeidsmarkedet. De hevder at det skyldes at det på lengre sikt ikke er noen en-til-en sammenheng mellom arbeidsstyrken og ledighetsnivået. Modellberegninger de har foretatt viser at på lang sikt vil en femdel av en reduksjon i arbeidstilbudet slå ut i redusert ledighet, mens fire femdeler slår ut i redusert sysselsetting.

Når førtidspensjoneringen, på tross av de erfaringene som er høstet, fortsatt nevnes som et mulig sysselsettingspolitisk virkemiddel i en del sammenhenger, kan det ha sammenheng med vurderinger knyttet til den enkelte bedrift. På bedriftsnivå kan behovet for nedbemanning ofte tallfestes konkret. I den grad behovet for nedbemanning kan dekkes ved førtidspensjonering av bedriftens eldre ansatte, vil en i denne bedriften unngå oppsigelser av andre, og yngre, ansatte.

I enkelte tilfeller vil det også kunne forsvares å bruke førtidspensjonering som ett av flere virkemidler i en situasjonsbestemt omstilling i en bedrift. Både de vurderinger og tilrådinger som Sysselsettingsutvalget kom med, og erfaringer fra andre land, viser imidlertid at førtidspensjonering generelt sett er uegnet som virkemiddel for redusert ledighet.

11.7 Oppsummering

Endringer i pensjonsordninger vil kunne ha en rekke konsekvenser av betydning for landets økonomi. Ved endringer i pensjonssystemet er det derfor viktig å foreta en mest mulig helhetlig vurdering av de økonomiske konsekvensene, blant annet når det gjelder mulighetene for framtidig verdiskaping, fordeling mellom generasjoner, offentlige utgifter, og skattebyrde for å finansiere pensjonene.

Fra 1970 til 1990 falt antall yrkesaktive personer per pensjonist fra 3,2 til 2,3. Yrkesaktive personer defineres da som sysselsatte eller arbeids­søkende personer, og pensjonister som ­alders-, uføre- eller etterlattepensjonister. I 2000 og 2010 antas dette forholdstallet å bli om lag 2,4. Deretter forventes det å falle ytterligere, til 1,9 yrkesaktive per pensjonist i 2030. Framskrivingene over er basert på omtrent uendrede eller økende yrkesfrekvenser fram til år 2000, og konstante yrkesfrekvenser deretter. Yrkesfrekvensene i de senere år har vist en fallende tendens, særlig for eldre menn og ungdom ­under 25 år.

Befolkningsframskrivingene i denne utredningen er basert på framskrivinger fra Statistisk sentralbyrå fra 1990. Statistisk sentralbyrå publiserte sent i 1993 nye befolkningsframskrivinger. Disse viser at det i 2010 og 2030 vil bli flere pensjonister i forhold til antall yrkesaktive enn det som er forutsatt i denne utredningen.

Det har i de siste 20 år vært en sterk vekst i offentlige stønader til private husholdninger, og disse utgjorde i 1992 totalt 150,8 milliarder kroner. Av dette utgjorde utgiftene til ulike pensjonsordninger om lag halvparten. Veksten i stønader har vært langt sterkere enn veksten i bruttonasjonalproduktet (BNP), og stønader til private husholdninger som ­andel av BNP har vokst fra i underkant av 14 prosent i 1973 til vel 21 prosent i 1992.

Når det gjelder utbetalinger av pensjon fra tjenestepensjonsordninger er Statens Pensjonskasse størst, fulgt av private tjenestepensjonsordninger og kommunale tjenestepensjonsordninger. Utbetalingene fra disse ordningene samlet utgjør likevel bare om lag en sjettedel av Folketrygdens utbetalinger til ­alders- uføre- og etterlattepensjon.

Det er også gitt en oversikt over utgifter til enkelte førtidspensjonsordninger. Utgiftene til AFP-ordningen har gjennom utviklingen av ordningen fått en relativt sterk vekst siden starten i 1989, og utgiftene til ordningen i privat sektor har kommet opp i om lag 146 millioner kroner i 1992. Av dette står det statlige bidraget for 57 millioner kroner. Utgiftene til AFP i offentlig sektor samlet beløp seg i 1992 til om lag 312 millioner kroner. Utgiftene Statens Pensjonskasse har som følge av særaldersgrenser i staten kan på årsbasis grovt sett anslås til 700-800 millioner kroner.

Det heter i utvalgets mandat at analysen av konsekvensene av endret arbeidsstyrke og ­eldre arbeidstakeres stilling i arbeidsmarkedet skal ha et langsiktig perspektiv, basert på framskrivingene i Langtidsprogrammet 1994-1997. Disse framskrivingene viser at utgiftene til ­alders- og uførepensjoner er anslått å vokse sterkt som andel av samlede lønnsutbetalinger til lønnstakerne, særlig i perioden 2010-2030. Økingen i trygdeutgiftene vil komme i en ­periode der veksten i offentlige inntekter vil kunne bli relativt svak som følge av en mulig nedtrapping av petroleumsvirksomheten og en stagnasjon i arbeidsstyrkens størrelse. ­Finansieringen av trygdeytelsene vil med andre ord bli en stor belastning på de offentlige ­utgiftene. Et mulig tiltak for å motvirke denne utviklingen vil være å stimulere til økt yrkesaktivitet i eldre aldersgrupper.

Som et stilisert eksempel har en valgt å ta utgangspunkt i den økingen en får i samlet arbeidstilbud dersom yrkesfrekvensen for alle aldersgrupper over 50 år øker til yrkesfrekvensen til de som er 1 år yngre. En har lagt til grunn at økingen i yrkesaktiviteten fører til en tilsvarende reduksjon i antall pensjonister. Reduks­jonen i utgiftene til alderspensjoner for offentlig forvaltning kan – ved uendret offentlig budsjettbalanse, gi plass til lavere skatter eller høyere offentlige konsum:

• Hvis hele det finanspolitiske handlingsrommet brukes til økt offentlig konsum, viser beregningene med de forutsetninger som er lagt til grunn at offentlig konsum kan økes med nær 5 prosent i 2030 i forhold til Basisalternativet. BNP i Fastlands-Norge øker med vel 1 prosent som følge av den økte yrkesaktiviteten.

• Hvis det finanspolitiske handlingsrommet brukes til reduserte skatter, anslår beregningene at gjennomsnittlig skatt for husholdninger kan reduseres med knapt 2 prosentpoeng, og privat konsum kan øke med vel 2 prosent i 2030. BNP i Fastlands-Norge øker i dette tilfellet med vel 2 prosent.

I diskusjonen rundt offentlige rammebetingelser for førtidspensjonering har det vært argumentert for at dette kan være et virkemiddel for å redusere arbeidsledigheten. I mange land har førtidspensjonering vært brukt som et virkemiddel for å forsøke å bekjempe den høye og langvarige arbeidsledigheten som store deler av OECD-området har hatt siden 1970-årene. Analyser fra en del andre europeiske land kan tyde på at førtidspensjon er et svært kostbart og lite effektivt sysselsettingspolitisk virkemiddel. Det kan også nevnes at en del av de ordningene som ble etablert i ulike land har blitt avviklet i løpet av 1980-tallet.