1 Innledning og sammendrag
1.1 Utvalgets mandat og sammensetning
Ved kongelig resolusjon 2. desember 1994 ble det oppnevnt et utvalg for å vurdere utviklingen i sparingen og egenkapitaltilgangen til næringslivet i Norge og andre land. Følgende medlemmer ble oppnevnt til utvalget:
Tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland, leder, Oslo
Assisterende direktør Anne Berit Christiansen, Oslo
Førsteamanuensis Nils-Henrik Mørch von der Fehr, Hurdal
Forsker Torunn Kvinge, Oslo
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Problemstillinger knyttet til egenkapitalsituasjonen i næringslivet har vært sterkt fokusert de senere årene. Dette kan ses på bakgrunn av blant annet svake konjunkturer, virkninger av bankkrisen og internasjonaliseringen av norsk næringsliv. Myndighetene har gjennomført omfattende tiltak for å styrke egenkapitalutviklingen til bedriftene.
Det har fra næringslivets side vært stilt spørsmål ved om sparingen blir tilstrekkelig i tiden framover, og om en tilstrekkelig andel av sparingen avleirer seg som egenkapital i norske bedrifter. Blant utgangspunktene for disse spørsmålene har vært bekymring for omfanget av investeringer og produksjon i Norge, samt at det er ønskelig at det finnes et rimelig antall norskeide konsern med internasjonal virksomhet.
Utvalget bes om:
Å gi en oversikt over utviklingen i sparingen, realinvesteringene og egenkapitaltilgangen i Norge og andre land.
Å vurdere om det er ønskelig med særskilte tiltak fra myndighetenes side for å påvirke omfanget av landets sparing og sparingen i de ulike sektorer og egenkapitaltilgangen til næringslivet, herunder om det er ønskelig med tiltak for å bedre egenkapitalmarkedets virkemåte. Muligheter og begrensninger ved bruk av skattereglene i denne sammenheng bør vurderes særskilt, under den forutsetning at hovedprinsippene for skattereformen videreføres. Utgangspunktet for vurderingene bør være Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken i Langstidsprogrammet 1994-97. Det bør også tas som utgangspunkt at folketrygden skal utgjøre en bærebjelke i det samlede pensjonssystem.
Utvalget bes på hensiktsmessig måte ta hensyn til og avgrense arbeidet i forhold annet relevant utredningsarbeid. Det vises blant annet til Lund-utvalget, Hylland-utvalget, og den grønne skattekommisjonen som nå skal settes ned.
Utvalget skal levere sin rapport innen 15. mai 1995.»
Denne fristen ble senere endret til 29. mai 1995. Utvalget hadde under arbeidet en referansegruppe med medlemmer fra arbeids- og næringsliv. Utvalgets sekretærer har vært avdelingsdirektør Lars Wahl og rådgiver Dag Aarnes fra Finansdepartementet og rådgiver Trond Mellingsæter og førstekonsulent Marit Svensgaard fra Nærings- og energidepartementet.
1.2 Tidligere utvalg
Tidligere utvalg og arbeidsgrupper har vurdert ulike problemstillinger vedrørende sparing, bedriftenes finansieringsmuligheter og risikokapitaltilgang i næringslivet. Nedenfor følger en kort beskrivelse av arbeidene i utvalgene som har vurdert disse problem-stillingene i den senere tid, samt av endringer som ble foretatt som følge av forslag som ble fremmet.
1.2.1 Bergo-utvalget: Utredning om tilgangen på risikovillig kapital i næringslivet
Finansdepartementet og Næringsdepartementet oppnevnte 3. oktober 1988 en arbeidsgruppe for å vurdere tilgangen på risikovillig kapital til næringslivet. Gruppen ble ledet av direktør Jarle Bergo, Norges Bank.
Arbeidsgruppen gjorde rede for tilgangen på risikovillig kapital til næringslivet, samt for i hvilken grad denne kunne antas å ha påvirket omfanget av investeringer, nyskaping og utvikling. Gruppen vurderte tiltak som kunne bedre tilgangen på risikovillig kapital til industri og annen konkurranseutsatt næringsvirksomhet, herunder offentlig deltagelse i ett eller flere venture- eller utviklingsselskaper. Gruppen drøftet spesielt betydningen av ulike strukturelle og konjunkturelle forhold for tilbud og etterspørsel etter risikokapital, herunder institusjonelle og tekniske forhold som påvirket det norske risikokapital-markedets funksjonsdyktighet.
Som følge av gruppens forslag ble beløpsgrensene for Aksjesparing med skattefradrag (AMS) hevet fra 2000 og 4000 kroner til 3000 og 6000 kroner i henholdsvis skatteklasse 1 og 2 fra og med 1989. Samtidig ble AMS og Sparing med skattefradrag (SMS) samordnet slik at ubenyttet SMS (og livsforsikring) kunne brukes til AMS. Totalgrensen ble satt til 7000 og 14000 kroner. AMS-ordningen er senere endret ytterligere, jf. avsnitt 4.6. SMS-ordningen ble senere opphevet med virkning fra og med 1992, og ble erstattet av Boligsparing for ungdom-ordningen. Omsetningsavgiften ved annenhåndsomsetning av aksjer ble fjernet fra og med 1989, og bindingstiden for plassering i aksjefond ble endret til å gjelde fra innskuddsdato. Videre ble Norsk Vekst AS etablert i 1989 med det hovedformål å gå inn med langsiktig egenkapital i små og mellomstore, forholdsvis nyetablerte bedrifter, til bedriftene kunne finansieres på en annen måte.
1.2.2 Eklund-utvalget: Utredning om bedriftenes finansieringsmuligheter
Finansdepartementet oppnevnte 5. november 1992 en arbeidsgruppe som skulle vurdere bedriftenes finansieringsmuligheter. Gruppen ble ledet av ass. direktør Trond Eklund fra Norges Bank.
Arbeidsgruppen beskrev hvordan innenlandske fastlandsforetak finansierte sin virksomhet. Gruppen analyserte om foretakenes muligheter til å innhente fremmedkapital hadde endret seg i løpet av de senere år, og hvorvidt dette skyldtes finansmarkedenes funksjonsmåte eller inntjening og egenkapital i bedriftene.
Arbeidsgruppen konkluderte med at det ikke syntes å være grunnlag for å hevde at det var generell mangel på tilbud av kapital (fremmedkapital og/eller egenkapital) til lønnsomme prosjekter. Arbeidsgruppen fremmet ingen forslag.
1.2.3 Hylland-utvalget: NOU 1994:6 – Private pensjonsordninger
Utvalget, ledet av professor Aanund Hylland, ble nedsatt ved kongelig resolusjon 14. mai 1993.
Den skattemessige behandlingen av private pensjonsordninger fikk størst oppmerksomhet i utvalgets arbeid, men utvalget foretok også noen generelle betraktninger omkring sparing. Utvalget tok utgangspunkt i at hovedvirkningen av en skattemessig favorisering av en type sparing var en flytting av sparing til den skattebegunstigede ordningen, uten at den samlede sparingen økte. Utvalget så ikke hensynet til samlet langsiktig sparing og kapitaldannelse som et særlig sterkt argument for skattemessig favorisering av pensjonssparing. private
Utvalget antok at dersom sparingen i Norge systematisk og over lang tid ble for lav, ville dette slå ut i reduserte fordringer på utlandet og bare i liten grad redusere innenlandske realinvesteringer. Lav samlet sparing kunne således føre til utenlandsk overtakelse av norsk realkapital. Utvalget så ikke hensynet til langsiktig eierskap i norsk næringsliv som noe selvstendig moment av betydning i diskusjonen av private pensjonsordninger.
Utvalget foreslo ikke fundamentale endringer i systemet som gjaldt for behandling av pensjonssparing, og fremholdt at den skattemessige behandlingen av pensjonssparing i hovedsak burde opprettholdes.
1.3 Sammendrag av utvalgets vurderinger
I tillegg til dette innledningskapittelet er utredningen delt inn i 4 kapitler hvorav det første er beskrivende og gir en oversikt over utviklingen i sparing og investeringer i Norge og andre OECD-land. Kapittel 3 drøfter spørsmålet som er gitt i mandatet om sparingen i Norge er tilstrekkelig. I kapittel 4 drøftes egenkapital-tilgangen til norske bedrifter, og kapittel 5 tar opp spørsmål knyttet til nasjonalt eierskap. Hvert av kapitlene 3- 5 avsluttes med utvalgets vurderinger.
I nasjonalregnskapet er sparing definert som inntekt fratrukket forbruk, og måling av sparingen i de ulike sektorene i samfunnet støter på de samme praktiske problemene som beregning av inntekt og forbruk. I perioden 1990 – 93 lå samlet sparing i Norge på knappe 10 pst. av total disponibel inntekt for landet. Dette er om lag som i de øvrige OECD-landene. Gjennom de siste 30 – 40 årene har sparingen falt i de fleste land, og for 30 år siden lå sparingen i Norge på 15 – 17 pst. Den lave sparingen i den industrialiserte del av verden gir grunn til bekymring fordi den innebærer at lite realressurser stilles til disposisjon for investeringer, og at en derfor får et gjennomgående høyt realrentenivå. Det gis i kapittel 3 uttrykk for at i denne forstand er sparingen ikke tilstrekkelig, verken i Norge eller OECD-området som helhet.
Norge skiller seg fra de andre landene i OECD ved at en betydelig høyere andel av sparingen foregår i offentlig sektor, mens husholdningene sparer mindre enn i andre land. I tillegg har det meste av sparingen vært knyttet til investeringer i egen bolig. Dette har ført til at norske husholdninger har lave finansielle fordringer sammenliknet med andre land.
På den annen side har offentlig sektor i Norge en finansiell stiling som er meget sterk sammenliknet med andre OECD-land. Vår særstilling på dette området må ses i sammenheng med statens store petroleumsinntekter. Disse inntektene må ventes å vise gradvis fall utover i neste århundre, etter at de gjennom de nærmeste 10-15 år vil være svært høye. Det vil stille store krav til finanspolitikken å sikre en forsvarlig balanse i de offentlige budsjetter til tross for nedgangen i petroleumsinntektene og de forpliktelser som påhviler folketrygden. Utvalget har ikke sett det som sin oppgave å drøfte utformingen av finanspolitikken i dette perspektiv.
Sparingens sammensetning betyr at spørsmålet om å sikre en tilfredsstillende kapitaldannelse har en annen karakter i Norge enn hva som er typisk i den industrialiserte verden for øvrig, men det betyr ikke at problemet er mindre. At samlet sparing i stigende grad blir avhengig av at det finner sted tilstrekkelig sparing i husholdningene, gjør heller utfordringene større.
Utvalget tar til etterretning at folketrygden skal være en bærebjelke i det norske pensjonssystemet. Det kan likevel registreres en viss usikkerhet blant folk med hensyn til om man vil oppnå den realinntekt i pensjonsalderen som det etter dagens regler er rimelig å forvente. Denne usikkerheten kan i noen grad føre til høyere sparing i husholdningene. Utvalget peker videre på at det norske skattesystemet hører til blant de mer generøse i OECD-området med hensyn til behandlingen av gjeldsrenter, og at dette må antas å trekke i retning av lavere sparing. Også systemet for formues- og eiendomsskatt i Norge påvirker sparingens sammensetning i retning av formuesoppbygging i bolig på bekostning av finansielle fordringer. Disse vil lett kunne få en negativ realavkastning etter skatt. Denne forskjellsbehandlingen kan reduseres ved at det foretas en forskyvning av skattleggingen fra finansformue over mot fast eiendom blant annet ved at satsene for formuesskatt settes ned.
I kapittel 4 pekes det på at den viktigste kilde til egenkapital i næringslivet er den sparing som finner sted i bedriftene selv gjennom tilbakeholdt overskudd. Siden 1990 har det vært en klar tendens til økning i industribedriftenes egenkapitalandel, men dette kan i minst like høy grad tilskrives et lavt investeringsnivå som øking i tilbakeholdt overskudd. Egenkapitaldannelsen innenfor bedriftene selv er et spørsmål av generell nærings- og skattepolitisk karakter som en ikke har sett det som utvalgets oppgave å ta opp. En har derfor begrenset seg til en behandling av tilgangen på egenkapital fra privat sektor og gjennom tilførsel av statlig kapital.
Fra bedriftenes side er det en klar interesse i at mer av den private fordringsøkingen kan kanaliseres over til egenkapital. Det vil bidra til å gjøre egenkapitalen billigere. I tillegg er man interessert i å ha eiere med en langsiktig interesse i bedriften, såkalte stabile eiere.
For plasseringen av den private sektors finansielle fordringer er det i utgangspunktet naturlig å legge til grunn at den skjer ut fra markedsmessige vurderinger der en avveining mellom avkastning, risiko og likviditet er avgjørende. Hva som for næringslivet oppleves som en sviktende tilgang på egenkapital, kan derfor være uttrykk for at forventet avkastning ikke gir dekning for den risiko som knytter seg til plasseringen.
Bankene og livselskapene står som hovedmottakere av husholdningenes finansielle sparing, og disse institusjonenes valg av plasseringsform vil derfor være av stor betydning for hvor mye av husholdningenes sparing som tilflyter egenkapitalmarkedet. Utvalget peker på at regelverket for livsforsikring i dag begrenser selskapenes muligheter for å plassere midler i aksjer. Utvalget anbefaler at en vurderer regler som gir mer valgfrihet for kundene og mulighet for selskapene til å tilby typer av forsikringskontrakter som gir grunnlag for mer langsiktige plasseringer av sparemidlene, noe som også kan gi høyere avkastning.
En økonomisk begrunnelse for skattemessig stimulering av husholdningenes plassering i aksjer kan være at risikoen samfunnsøkonomisk sett er mindre enn for den enkelte investor som har risikoen knyttet til et smalt segment av markedet. Utvalget antar at de ordninger som allerede er etablert (AMS og rabatt ved formuesansettelsen) ivaretar dette hensyn.
Utvalget ser Folketrygdfondets plasseringer i aksjemarkedet som begrunnet i en spesiell situasjon, og reiser spørsmål om denne formen for statlig eierskap er hensiktsmessig på lenger sikt. En avvikling kan imidlertid ha uheldige virkninger i en periode da staten skal bygge ned sine eierandeler i forretningsbankene.
Utvalget viser til ordninger for tilførsel av risiko- og egenkapital til små og mellomstore bedrifter gjennom SND. Disse ordningene er ennå nokså nye og det er for tidlig å foreta noen vurdering av hvor godt de virker. De utredninger som er gjort på feltet tyder for øvrig på at tilførsel av egenkapital må skje i sammenheng med en styrking av kompetanse.
I kapittel 5 drøfter utvalget spørsmål knyttet til nasjonalt eierskap, og gir uttrykk for at det er vanskelig å trekke sikre konklusjoner på dette området. Utvalget peker på at det er av betydning at det finnes et rimelig antall større internasjonalt orienterte bedrifter som har basisfunksjoner som ledelse, forskning og utvikling i Norge. Slike sentrale funksjoner blir gjerne lokalisert dit eierne befinner seg. Det kompetansemiljø som dermed utvikles får også betydning for andre foretak.
For den enkelte bedrift er det imidlertid aller viktigst at den har kompetente eiere. Det er mange eksempler på at utenlandske eiere har vært helt avgjørende for nyskaping og næringsutvikling. Dersom en ønsker en dreining av næringslivet mot nye virksomheter, kan det være en forutsetning at man klarer å tiltrekke seg utenlandske interesser.
Selv om nasjonalt eierskap kan være av betydning, har vi gjennom EØS gått inn i et samarbeid der det er et kjernepunkt at egne foretak ikke skal favoriseres og der kapitalbevegelsene er frie, også for direkte investeringer. Det gir norske foretak frihet til å overta bedrifter innenfor området, men vi kan på den annen side ikke gjennom offentlige tiltak forhindre at norske bedrifter blir overtatt av utlandet.