1 Innledning
1.1 Oppnevning, sammensetning og mandat
Ved kongelig resolusjon av 24. mars 1995 ble det oppnevnt en offentlig granskingskommisjon for å gjennomgå praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til barne- og ungdomsorganisasjoner. Fylkesmann Kåre Gjønnes ble oppnevnt som kommisjonens leder.
Etter at kommisjonen var oppnevnt, ble det reist spørsmål om kommisjonslederens habilitet. Kåre Gjønnes ba seg løst fra ledervervet og Regjeringen imøtekom hans anmodning. Ved kongelig resolusjon av 30. mars 1995 ble ny kommisjonsleder oppnevnt.
Granskingskommisjonen har etter dette hatt følgende sammensetning:
Lagdommer Rune Fjeld (leder)
Førstebyskriver Brit Seim Jahre
Statsautorisert revisor Kjell Melhus
EDB- koordinator Tørres Sande
Forskningsleder Hege Torp
Daværende fylkesrådmann Ole Johan Lund ble oppnevnt som kommisjonens sekretær.
Granskingskommisjonen fikk følgende mandat :
«Granskingskommisjonen skal gjennomgå praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til barne- og ungdomsorganisasjoner fra 1975 og frem til i dag.
Granskingskommisjonen skal:
lage en oversikt over de ulike regelverk for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene for hvert år i perioden 1975 og frem til i dag og beskrive eventuelle uklarheter i regelverket
lage oversikt over hvor mye de ulike organisasjonene har fått i støtte hvert år i perioden, vurdere dette i forhold til det til enhver tid gjeldende regelverk og departementenes rutiner for praktisering av dette
kartlegge organisasjonenes søknader om tilskudd
granske organisasjonenes praksis for beregning av medlemstallet som har vært lagt til grunn ved søknad om tilskudd.
Granskingskommisjonens arbeid skal skje i henhold til bestemmelsene som er gitt i Justis- og politidepartementets rundskriv G – 48/75 av 4. mars 1975 om Regler for granskingskommisjoner.
Granskingskommisjonen forutsettes å legge frem sin rapport innen tre måneder etter at kommisjonen er oppnevnt.
Granskingskommisjonens rapport overleveres Barne- og familieministeren.»
1.2 Bakgrunnen for kommisjonens arbeid
I foredraget til kongelig resolusjon av 24. mars 1995 heter det følgende om bakgrunnen for oppnevnelsen av granskingskommisjonen:
«Det er i den siste tiden fremkommet opplysninger om at den statlige tilskuddsordningen til barne- og ungdomsorganisasjonene kan ha blitt praktisert på en måte som er i strid med regelverket for slike tilskudd.
Opplysningene omhandler at organisasjonene skal ha innrapportert feilaktige medlemstall til departementet, slik at disse organisasjonene har fått større tilskuddsbeløp enn det har vært grunnlag for i forhold til det reelle medlemstallet i tilskuddsperioden.
I tillegg er det fremkommet påstander om at regelverket for tilskudd har vært så uklart at det kan ha gitt grunnlag for ulike tolkinger med hensyn til praktiseringen av dette.
På denne bakgrunn mener Regjeringen det bør nedsettes en granskingskommisjon som kan foreta en uavhengig vurdering av saken.»
Fra 1975 og til i dag har flere departementer gitt økonomisk stønad til barne- og ungdomsorganisasjoner, og stønadsordningene har hatt ulik karakter. Kommisjonen har lagt til grunn at mandatet omfatter den stønadsordning som fra 1975 ble forvaltet av Kirke- og undervisningsdepartementet over statsbudsjettets kapittel 365, post 73, Tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjoner. Som følge av flere omorganiseringer har stønadsordningen hørt inn under ulike departementer gjennom årene. Kommisjonen finner ikke grunn til å redegjøre nærmere for dette. Det har hele tiden vært samme avdeling som har administrert ordningen. Etter at den ble hørende inn under Barne- og familiedepartementet fra 1991, er det bevilget midler over statsbudsjettets kapittel 857 post 70.
Kommisjonen vil ikke vurdere nærmere praktiseringen av bevilgningen til barne- og ungdomsorganisasjoner til internasjonalt ungdomsarbeid, statsbudsjettets kapittel 857 post 79, som Barne- og familiedepartementet har ansvaret for i dag.
Kommisjonens oppdrag omfatter et tidsrom på 21 år og berører et stort antall organisasjoner og medlemmer. Tidsrammen for kommmisjonens arbeid er satt til tre måneder. Kommisjonen har på denne bakgrunn ikke funnet det hensiktsmessig å foreta noen nærmere vurdering av regelverket og praktiseringen av dette forsåvidt gjelder instruktørstønaden, som det ble gitt særskilt tilskudd til inntil 1979.
Kursstønaden vil heller ikke bli nærmere vurdert, fordi det ganske tidlig under kommisjonens arbeid var klart at denne stønaden hadde vært gjenstand for jevnlig kontroll og avklaring av regler mellom departement og organisasjonene. Regelverket er forsåvidt klart selv om det likevel ikke er til hinder for en viss konkret uenighet om hva som i det enkelte tilfelle er et stønadsberettiget kurs.
Kommisjonen har heller ikke gjort nærmere undersøkelse av de regler som gjelder gruppeplassering, verken når det gjelder vilkår for å bli ansett stønadsberettiget eller avgjørelsene om gruppeplassering. Imidlertid er det på det rene at det kan være av stor økonomisk betydning om en organisasjon blir ansett stønadsberettiget og i hvilken gruppe organisasjonen i så fall plasseres.
I mandatet er det spesielt reist spørsmål vedrørende organisasjonenes praksis for beregning av det antall medlemmer som er oppgitt i søknadene om tilskudd. Kommisjonen har derfor konsentrert sitt arbeid om den del av stønadsordningen som er gjort avhengig av organisasjonenes medlemstall.
På grunn av det betydelige antall berørte organisasjoner har kommisjonen, som nevnt ovenfor, måttet foreta avgrensninger av sitt arbeid. I løpet av perioden 1974 til 1995 er det foretatt en rekke justeringer og endringer i regelverket. Kommisjonen har valgt å rette spesiell oppmerksomhet mot større endringer i vilkårene, dvs. i 1979, 1985 og 1993. Det har derfor vært naturlig å dele de årene som omfattes av granskingen i følgende perioder; tiden fra 1977 til 1984, 1985 til 1992 og 1993 til 1995.
Gjenstand for gransking har vært den beregningspraksis organisasjonenes sentralledd har fulgt i sin innrapportering av medlemstall i forbindelse med søknad om driftstilskudd fra staten. Kommisjonen har ikke foretatt nærmere undersøkelse av den praksis for registrering og rapportering som er fulgt innen den enkelte organisasjons lokale og regionale ledd. Den informasjon om praksis på lokalt og regionalt nivå som kommisjonen har bygget på, er gitt av sentralt tillitsvalgte og hentet fra organisasjonenes egne skriftlige redegjørelser.
Det faller utenfor kommisjonens mandat å undersøke de ulike kommunale og fylkeskommunale stønadsordninger.
Under henvisning til retningslinjene for granskingskommisjoner og mandatet skal kommisjonen så vidt mulig presentere de faktiske forhold, og påpeke eventuelle uklarheter i forbindelse med vilkårene for tilskudd samt vurdere praktiseringen av disse.
1.3 Kommisjonens arbeid
Når det gjelder fremgangsmåten for kommisjonens gransking, er det i mandatet vist til at arbeidet skal skje i henhold til Justis- og politidepartementets regler for granskingskommisjoner, inntatt i departementets rundskriv av 4. mars 1975.
Embets- og tjenestemenn fra Barne- og familiedepartementet samt andre som har deltatt i administreringen av stønadsordningen, har møtt for kommisjonen og forklart seg om ordningen. De er blitt gjort kjent med reglene som gjelder granskingskommisjoner, og gjort oppmerksom på de regler som gjelder om forklaringsplikt for granskingskommisjoner. Disse har vært løst fra sin taushetsplikt, slik som forutsatt i foredraget til den kongelige resolusjon av 24. mars 1995. Deres forklaringer har utgjort en del av grunnlagsmaterialet for kommisjonen til forståelse og fremstilling av ordningen. De innkalte til denne type redegjørelse, er blitt gjort oppmerksom på at de kunne bli innkalt til forklaring på et senere tidspunkt, dersom kommisjonen skulle finne det nødvendig. Det er skrevet referat fra redegjørelsene som er tilsendt de respektive, med anledning til å kommentere referatet.
19 representanter fra organisasjonene har blitt innkalt for å avgi forklaring for kommisjonen. Ved valg av organisasjonsrepresentanter har kommisjonen lagt vekt på å få belyst ulike problemstillinger i de perioder kommisjonen særlig har rettet oppmerksomhet mot.
Ingen av organisasjonsrepresentantene har ønsket å møte med fullmektig. Samtlige innkalte har vært villige til å avgi forklaring etter å ha fått opplyst at de ikke hadde plikt til å forklare seg for kommisjonen, og gjort kjent med retningslinjene som gjelder for granskingskommisjoner. Deres forklaringer er blitt protokollert og tilsendt de respektive med anledning til kommentarer.
Tre revisorer har blitt innkalt for å avgi forklaring. Disse er av sine oppdragsgivere løst fra sin taushetsplikt fra den organisasjon de var knyttet til som revisor.
Ingen av de innkalte har gitt forklaring med status som part.
Vedlegg 1 viser hvilke personer som har avgitt forklaring for kommisjonen. Når fristen for å bekrefte forklaringene er utgått, vil forklaringene bli gjort offentlige i eget vedlegg.
Kommisjonen har gjennomgått et stort antall utredninger, innstillinger, proposisjoner og andre stortingsdokumenter. Også forhandlingene i Stortinget er gjennomgått med sikte på å finne eventuelle omtaler av stønadsordningen av betydning for granskingen.
Kommisjonen har også gjennomgått et betydelig materiale som har tilknytning til administreringen av stønadsordningen, slik som kunngjøringsbrev, retningslinjer, søknadsskjemaer og protokoller for diverse organer. I tillegg er gjennomgått store deler av korrespondansen mellom de aktuelle departementer, innstillende organer og de organisasjoner som har deltatt i stønadsordningen.
Barne- og familiedepartementet har oversendt til kommisjonen diverse interne departementsnotater og kommisjonen har selv hatt tilgang til slike ved egne undersøkelser i departementets arkiv. Det er lagt til grunn at dette materialet har samme status som det øvrige materialet kommisjonen har hatt adgang til, og det er i rapporten sitert fra slike interne notater.
I tillegg har kommisjonen i brev til organisasjonene bedt dem redegjøre for hvilket beregningsgrunnlag som er nyttet for det medlemstall som er oppgitt i søknadene om driftstilskudd i perioden fra 1975 til 1992.
Når det gjelder beregningspraksisen i perioden fra og med 1993, har kommisjonen hatt tilgang til organisasjonenes redegjørelser til Fordelingsutvalget som er innhentet i sammenheng med utvalgets undersøkelser for perioden 1993 til 1995.
Kommisjonen har hatt 16 møter. Dens leder og sekretær har arbeidet på heltid og noen av kommisjonsmedlemmene har utført utredningsoppgaver for kommisjonen.
Kommisjonen har vært kjent med Statskonsults rapport nr 1995:3, Statlige overføringer til frivillige organisasjoner, hvor bl a stønadsordningen for barne- og ungdomsorganisasjonene er kartlagt og vurdert.
Kommisjonen har også vært kjent med at Oslo kommunerevisjon har utført regnskapskontroll i AUF i Oslo og har fått tilsendt revisjonens rapport av 19. mai 1995. Dessuten er kommisjonen kjent med at Riksrevisjonen har besluttet å gjennomføre en undersøkelse av statens ordning med driftstilskudd til frivillige barne- og ungdomsorganisasjoner. Igangsettelsen av undersøkelsen er meddelt organisasjonene i Riksrevisjonens brev av 29. juni 1995.
Endelig er kommisjonen kjent med Fordelingsutvalgets delrapport av 12. juli 1995 om organisasjonenes grunnlag for oppgitte medlemstall i tiden 1993-95.