4 Regelverket
4.1 Om regelverksbegrepet
Kommisjonen har erfart at det er ulike oppfatninger av hva som oppfattes som regelverket for tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene. Noen har f eks skilt mellom retningslinjene som det egentlige regelverk og kunngjøringsbrevet til organisasjonene som informasjon om dette regelverket. I det materialet kommisjonen har gjennomgått er det også anvendt ulike begreper for regelverket, som f eks regler, vilkår, retningslinjer, kriterier, betingelser.
Som utgangspunkt legger kommisjonen til grunn at regelverket er de bestemmelser de- partementet har oppstilt som vilkår for fordeling av tilskudd til organisasjonene, som følger av den alminnelige kompetanse det offentlige har til å stille vilkår for tildeling av offentlige ytelser, innenfor de rammer lov, forskrifter, alminnelig forvaltnings- og rettspraksis gir. Slik vilkårsstillelse fremgår forutsetningsvis av Stortingets bevilgningsreglement, fastsatt ved plenarvedtak 19. november 1959, § 17. Etter denne bestemmelsen kan det iverksettes kontroll med at midlene nyttes etter forutsetningene.
Regelverket vil derfor være de vilkår som er oppstilt for tildeling av tilskudd til barne- og ungdomsorganisasjonene, og som fremgår av både det årlige kunngjøringsbrevet og retningslinjene.
I den grad departementet overfor organisasjonene nærmere har presisert vilkårene for stønad, f eks ved brev eller rundskriv, vil slike være å anse som tolkninger av regelverket. Eksempler på slike fortolkninger er departementets brev av henholdsvis 19. november 1991 og 12. november 1984 til organisasjonene, jf vedleggene 9 og 10.
Det er på det rene at det har vært en utstrakt kontakt og meningsutveksling mellom de ulike aktørene innenfor dette området, hvor bl a vilkårene for stønad har vært informert om og diskutert, f eks ved henvendelser fra organisasjonene til departementet og på Hadelandskonferansene. I den utstrekning det i disse sammenhenger har vært gitt uttrykk for praktisering av enkelte vilkår, vil også det være å oppfatte som tolkninger av regelverket.
En annen tolkningsfaktor vil være uttalelser som er fremkommet under budsjettforhandlinger, stortingsdebatter o.l.. Dette vil kommisjonen komme tilbake til.
4.2 Oversikt over regelverket av betydning for organisasjonenes praksis for beregning av medlemstall
4.2.1 Innledning
Fra noen år til andre i granskingsperioden har det ikke vært regelendringer, eller disse har bare vært av mindre betydning. Den oversikt over regelverket som etterspørres i kommisjonens mandat konsentreres derfor til den del av regelverket fra 1975 til 1995 som har særlig betydning for organisasjonenes praksis for beregning av medlemstallet.
Fra begynnelsen av 1960- årene og til og med 1976 hadde antall medlemmer i en organisasjon bare betydning i forhold til spørsmålet om en organisasjon kunne bli medlem i det sentrale ungdomssamarbeidet. Vilkåret for slik deltakelse var at en organisasjon måtte være landsomfattende og ha egen valgt sentralledelse. I tillegg måtte organisasjonen ha minst 1 500 medlemmer under 25 år. I denne perioden foretok departementet ikke noen avgrensning eller presisering i regelverket av hvilket medlemsbegrep som skulle legges til grunn for søknaden .
4.2.2 Perioden fra 1977 til 1984
I tillegg til den faste grunnstønaden, som ble etablert i 1975, ble det for 1977 innført en bevegelig grunnstønad avhengig av en organisasjons medlemstall, jf kapittel 3.2. I kunngjøringsbrevet av 8. desember 1976 for tilskudd for 1977 er det ikke inntatt regler om den bevegelige grunnstønaden, da denne ble besluttet innført av Stortinget i forbindelse med en ekstrabevilgning til barne- og ungdomsorganisasjonene. I bevilgningsproposisjonen, St prp nr 203 (1976-77), heter det følgende om medlemskapsbegrepet:
«Videre foreslås – i tråd med det som er sagt foran – at det blir innført en bevegelig grunnstønad basert på registrerte/betalende medlemmer i organisasjonene. Regjeringen vil etter å ha innhentet nøyaktige medlemstall fra organisasjonene utforme nærmere regler.»
I kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1978, av 29. desember 1977, heter det følgende om fordelingen av den bevegelige grunnstønaden som hadde funnet sted for 1977:
«Posten ble innført i forbindelse med tilleggsbevilgningen til ungdomsarbeidet på statsbudsjettet for 1977. Ved fordelingen av tilleggsbevilgningen viste det seg at de innsendte medlemsoppgaver var så uensartede at de vanskelig kunne brukes som uttrykk for sammenlignbart og likeverdig medlemskap.»
Når det gjelder beregningsgrunnlaget for antall medlemmer som kunne oppgis, heter det følgende i samme kunngjøringsbrev for 1978:
«Stønad av denne post skal etter bestemmelsene ytes barne- og ungdomsorganisasjonene som er med i det sentrale ungdomssamarbeidet på grunnlag av antall registrerte/betalende medlemmer under 25 år.»
Etter omfattende arbeid i Statens ungdomsråd og gjentatte behandlinger på ungdomskonferanser, ble det for stønadsåret 1979 innført nye vilkår for å få tildelt fast og bevegelig grunnstønad. Det fremgår av kunngjøringsbrevet av 22. desember 1978 at rett til stønad hadde landsomfattende organisasjoner som:
Er med i det sentrale ungdomssamarbeidet
Har egen sentralledelse
Har minst 1 500 registrerte, individuelle og frivillige medlemmer under 25 år som:
Står tilsluttet en lokal- eller kretsorganisasjon
Har betalt medlemskontingent til organisasjonene for foregående år
Har lovfestet rett til å påvirke organisasjonenes virksomhet.
Medlemstallet må være attestert av registrert revisor.
Etter samråd med Statens ungdomsråd kan departementet vurdere dispensasjon fra kravet om medlemskontingent for organisasjoner som av særskilte grunner ikke vil innføre medlemskontingent.
Har minst 25 lag/foreninger og organisert virksomhet i minst 6 fylker.
Det kan ytes fast grunnstønad til samarbeidsorganisasjoner for nasjonalt ungdomsarbeid.»
Bakgrunnen for at grunnstønaden ble basert på medlemstall var at dette ble ansett enkelt å administrere både for søkere og for staten, samt at organisasjonene lettere kunne forutse hvor stor stønaden ville bli fremover. Det ville muliggjøre bedre planlegging av virksomheten. Dessuten var oppfatningen at det individuelle medlemskap var den mest positive og gjensidig forpliktende form for tilknytning mellom person og organisasjon. Stønaden skulle innrettes mot organisasjonenes sentralledd. Deres arbeid var i det alt vesentlige administrasjon, og omfanget av det administrative arbeid ble i stor utstrekning bestemt av omfanget av medlemsmassen.
I søknadsskjemaet for stønadsåret 1979 ble organisasjonene bedt om å oppgi medlemstallet pr 31. desember 1977. I brev fra STUI av 2. mars 1979, jf vedlegg 11 som viser brevet til Unge Høyres Landsforbund, ble organisasjonene minnet om å legge til grunn dette medlemstallet, og ikke medlemstallet ved utgangen av 1978. Årsaken var at en rekke organisasjoner ville ha problemer med å fremskaffe fullstendige opplysninger i løpet av januar 1979 og innen søknadsfristen 1. februar s.å. Tildeling av stønad til organisasjonene ble beregnet på grunnlag av antallet betalende medlemmer i samsvar med vilkårene i kunngjøringsbrevet for 1979.
Den første perioden med bevegelig grunnstønad kan oppsummeres slik : Fra å ha omfattet både kontingentbetalende og registrerte medlemmer i 1977 og 1978, ble beregningsgrunnlaget for antall stønadsberettigede medlemmer fra og med 1979 bestemt til å være bare betalende medlemmer fra foregående år.
Sammen med kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1981, jf vedlegg 6, sendte STUI for første gang ut en nærmere orientering om bevilgningene, søknadsprosedyre og saksbehandlingsrutiner, jf vedlegg 12 som også inneholder eksempler på korrekt utfylling av søknadsskjema. Bakgrunnen for orienteringen var at STUI lenge hadde følt at forskjellig praksis og uvitenhet i organisasjonene ga seg utslag i forskjellsbehandling ved saksbehandlingen. I orienteringen går det frem at alle medlemmer som oppgis skal være bekreftet av revisor, og tillitsforholdet som ordningen bygger på, nevnes særskilt. Det er videre orientert om hvordan kontrollen foregår og om følgene av å bryte forutsetningene – organisasjonen vil miste retten til stønad det påfølgende året.
Fra og med stønadsåret 1981 ble dispensasjonsadgangen for organisasjoner som ikke ville innføre kontingentbetaling, utvidet fra å være en adgang til dispensasjon fra kravet om kontingent, til også å omfatte adgang til dispensasjon fra kravet til bl a å stå tilsluttet en lokal- eller kretsorganisasjon og kravet til at medlemmene skulle ha lik rett til innflytelse på formålet, virksomheten og vedtak og valg i organisasjonen.
Verken kunngjøringsbrevene eller retningslinjene for stønadsårene 1979 til 1984 har fastsatt nærmere krav til aktiviteter, antall fremmøter pr år, for organisasjoner som fikk adgang til å dispensere fra kravet om medlemskontingent.
Vilkårene for den faste og bevegelige grunnstønad, som er gjengitt ovenfor for 1979, var de samme til og med 1984. Fra og med for året 1980 til og med 1984 fremgikk det av kunngjøringsbrevene at medlemstallet skulle beregnes pr. 31. desember foregående år.
Vedlegg 6 viser kunngjøringsbrevet for stønadsåret 1981. Det ble da utarbeidet nye regler for fordelingen av ungdomsmidlene og innført en deling i stønadstype 1 og 2. De nye reglene endret imidlertid ikke medlemskapsbegrepet.
4.2.3 Perioden fra 1985 til 1992
Etter behandling i LNU i mars 1984, utarbeidet Innstillingsrådet i september måned s.å forslag til nye retningslinjer for tildeling av stønad til barne- og ungdomsorganisasjonene over Kultur- og vitenskapsdepartementets budsjett. Etter vedtak i departementet ble retningslinjene gjort gjeldende fra og med 1985. Kunngjøringsbrevet av 4. oktober 1984, for stønadsåret 1985, og de medfølgende retningslinjer er vist i vedlegg 13. Også medlemsbegrepet ble endret. I kunngjøringsbrevet fremgår det følgende om individuelt medlemskap:
«I beregningsgrunnlaget for driftstilskuddet inngår antall medlemmer under 25 år og som står tilsluttet et lokallag. Som medlem forstås en person som individuelt har meldt seg inn i organisasjonen, enten i form av årlig kontingent eller årlig bekreftet medlemskap.
Departementet må for å kunne kontrollere at organisasjonen fyller de krav som er satt, også få oppgitt organisasjonens totale medlemstall og antall medlemmer under 35 år. Dersom organisasjonen har minst 2/3 av medlemmene sine under 25 år, behøver ikke antall under 35 år registreres.
Organisasjoner som helt eller delvis har medlemmer som er kollektivt tilsluttet andre organisasjoner som også mottar driftstilskudd fra staten, må påse at disse medlemmene bare tas med i søknaden fra en organisasjon.»
Ordningen med medlemmer som hadde bekreftet sitt medlemskap var ment å gjelde de organisasjoner som falt inn under dispensasjonsadgangen i det tidligere regelverket. I LNUs innstilling av mars 1984 til forslag om ny stønadsordning for fordeling av ungdomsmidlene, heter det følgende om forslaget om å innføre vilkåret om bekreftet medlemskap:
«LNU mener det er viktig for organisasjonene å ha medlemmer som selv viser at organisasjonen betyr noe for dem. De fleste organisasjoner bruker i denne forbindelse en årlig kontingent. Noen organisasjoner, spesielt barneorganisasjoner, har imidlertid lang tradisjon og bevisst målsetting med å føre frammøtelister med minstekrav for medlemskap. LNU mener det vil gripe for sterkt inn i organisasjonenes egenart å ikke ta hensyn til dette.»
Etter innføringen av kategorien bekreftede medlemmer, var det derfor ikke nødvendig å opprettholde dispensasjonsadgangen.
Kunngjøringsbrevene og retningslinjene for årene 1985 til 1992 inneholder ikke nærmere bestemmelser om kravet til fremmøter pr år for medlemmer som hadde bekreftet sitt medlemskap. I brev av 12. november 1984 fra Kultur- og vitenskapsdepartementet til organisasjonene, jf vedlegg 10, presiseres det imidlertid følgende:
«I forbindelse med søknad om driftstilskudd baserer tradisjonelt noen organisasjoner sitt medlemstall på registrering av medlemmenes fremmøte. For å unngå enhver form for usikkerhet eller misforståelser vil departementet presisere følgende:
For organisasjoner som beregner sitt medlemstall på fremmøteregistrering, forutsettes minimum 10 bekreftede oppmøter pr. år for å kunne medtas i medlemstallet det søkes støtte for.
Presiseringen er i første rekke gjort for å få en klar avgrensning mot såkalt åpen virksomhet.
Forøvrig vises til Retningslinjene for driftstilskott til barne- og ungdomsorganisasjoner.»
For årene 1985 og 1986 fremgår det ikke av kunngjøringsbrevene eller retningslinjene hvilket registreringstidspunkt som skal legges til grunn for innrapportering av medlemmer til departementet i forbindelse med søknaden om tilskudd.
Fra 1987 legges imidlertid et nytt registreringstidspunkt til grunn i forhold til det registreringstidspunkt som var uttrykkelig fastsatt for stønadsårene 1980 til 1984. Om dette heter det i kunngjøringsbrevet av 14. oktober 1987:
«I søknaden for 1987 er det eldste godkjente tidspunkt for registrering av medlemstall 1.11.85.»
En slik ordning innebar for søknaden for 1987 at en organisasjon kunne rapportere det gunstigste medlemstall som fremkom på hvilket som helst tidspunkt i en 13-månedersperiode fra 1. november 1985 til søknadstidspunktet 1. desember 1986. Denne måten å fastsette registreringstidspunktet på er fastholdt, og er fortsatt ordningen i dag. Fra og med 1989 ble det i tillegg innført det vilkår at en organisasjon ikke kan bruke samme registreringstidspunkt to år på rad.
Retningslinjene ble justert noe i 1987 og 1988. Hensikten var å samle bevilgninger til generell driftsstønad til barne- og ungdomsorganisasjonene på ett sted i statsbudsjettet. Beregningsgrunnlaget for antall medlemmer som kunne innrapporteres til departementet ble ikke endret.
Foruten brevet av 12. november 1984, jf vedlegg 10, kjenner kommisjonen ikke til at departementene etter dette har gitt ytterligere skriftlige presiseringer av beregningsgrunnlaget for medlemstall før Barne- og familiedepartementet i brev av 19. november 1991, jf vedlegg 9, uttalte følgende om forståelsen av retningslinjenes og kriterienes punkt om medlemstall:
«Beregningen av medlemstall skjer ved at man oppgir de medlemmer som har betalt medlemskontingen for det året registreringstidspunktet hører til. Der man ikke har kontingent regner man med de som på annen måte har bekreftet medlemskapet. I tillegg kan man oppgi medlemmer som betalte kontingent året før, men som ennå ikke har fornyet medlemsskapet. Man vil dermed få med i beregningsgrunnlaget de medlemmer som ikke har betalt årets kontingentkrav, men hvor organisasjonen er inne i en runde med purring på innbetaling. Man kan imidlertid ikke ta med medlemmer som betalte kontingent året før, men som har meldt seg ut av organisasjonen. Man kan heller ikke ta med i beregningen medlemmer som ikke har betalt kontingent de siste to år før beregningstidspunktet (hvis man rapporterer medlemmer pr. 01.10.91 kan man ikke ta med medlemmer som verken betalte kontingent for 1989 eller 1990.)»
4.2.4 Perioden fra 1993 til 1995
På initiativ fra Innstillingsrådet, og etter en omfattende høringsrunde blant organisasjonene, ble det fra og med stønadsåret 1993 innført nye vilkår for tilskudd til organisasjonene, som vist i vedlegg 14, hvor kunngjøringsbrev og retningslinjer for dette år er gjengitt i sin helhet. Det ble i vilkårene foretatt presiseringer av medlemskapsbegrepet i forhold til de vilkår som ble avløst. I kunngjøringsbrevet fremgår det følgende om medlemstall:
«Organisasjonen skal både oppgi det totale medlemstall og antall medlemmer under 25 år. I søknaden for 1993 er det eldste godkjente tidspunkt for registrering av medlemstall 1. november 1991. Som vedlegg skal det sendes en bekreftelse fra registrert revisor på det oppgitte medlemstall under 25 år.
Som medlem forstås en person som tilfredstiller kravene nevnt i retningslinjene, og som har fulle demokratiske rettigheter i organisasjonen. Støttemedlemmer og andre som har sluttet seg til organisasjonens formål og/eller ikke har fulle rettigheter, er ikke å regne som medlemmer i denne sammenheng. Organisasjonen kan innen en virksomhetstype (f.eks. søndagsskole- eller korvirksomhet) velge enten kontingentinnbetaling eller skriftlig bekreftelse på medlemskap. Av bekreftelsen skal det framkomme hvilket år denne gjelder. Frammøteregistreringen skal inneholde oppmøtedato. Det er anledning til å ha spesielle kontingentordninger, som familiemedlemskap, søskenrabatter, kontingentfritak for medlemmer med svak økonomi.
Organisasjoner som helt eller delvis har medlemmer som er kollektivt tilsluttet andre organisasjoner som også mottar driftstilskudd fra staten, må påse at disse medlemmene bare tas med i søknaden fra en organisasjon.»
Om medlemskapsbegrepet heter det følgende i retningslinjene for driftstilskuddet:
«- minst 1500 medlemmer under 25 år som individuelt har meldt seg inn i organisasjonen og har betalt kontingent eller skriftlig stadfesta sitt medlemskap siste året. For dei medlemmene som ikkje betaler kontingent må det vere frammøte på minst 10 aktivitetar i året i tillegg til stadfestinga av medlemskapet. Medlemmene skal stå tilslutta eit lokallag. Minst 2/3 av medlemmene må vere under 25 år.»
Vilkårene for stønad som ble oppstilt for stønadsåret 1993 er fortsatt gjeldende, og kommisjonen er ikke kjent med at det etter 1993 er foretatt noen endringer av vilkårene.
4.2.5 Uklarheter i regelverket i de ulike perioder
Kommisjonen skal i dette avsnittet gi en oversikt over de uklarheter som fremstår som mest åpenbare i de ulike regelsett i granskingsperioden. En nærmere beskrivelse og vurdering av uklarheter som særlig har betydning for beregningsgrunnlaget for antall medlemmer, vil bli foretatt i kapittel 6 i forbindelse med gjennomgangen av organisasjonenes praksis for beregning av sine medlemstall.
Perioden 1977-84
Medlemskapsbegrepet. Det fremgår av Markegård-utvalgets innstilling av 1974 at det på dette tidspunkt aldri hadde vært gjennomført kontroll eller nøye gransking av organisasjonenes medlemstall, samt at medlemsdefinisjonen antagelig varierte fra organisasjon til organisasjon. Stønaden var ikke knyttet til en bestemt medlemsdefinisjon, men var rettet inn mot organisasjoner med ulike medlemskriterier. Ved innføring av den bevegelige grunnstønaden i 1977 ble det ikke gjort noe forsøk på å distingvere mellom betalende og registrerte medlemmer, eller på å definere hver av dem. I ettertid erfarte man at dette var problematisk. I kunngjøringsbrevet av 29. desember 1977 for stønadsåret 1978 gis det uttrykk for at ved tildelingen av den bevegelige grunnstønaden, viste det seg at de innsendte medlemsoppgaver var så uensartede at de vanskelig kunne brukes som uttrykk for sammenlignbart og likeverdig medlemskap.
Som det er blitt forklart for kommisjonen, ble det fra 1979 innført et enkelt medlemskapskriterium for å få en så ensartet praksis som mulig. Modellen for de nye medlemskriterier var det betalende medlem i en politisk ungdomsorganisasjon. Departementet var på dette tidspunktet klar over at ikke alle organisasjoner oppfylte det oppstilte vilkår for medlemskap, men ønsket en utvikling mot en felles oppfatning av hva et medlemskap var. I et notat av 5. desember 1979 fra STUI til bl a statsråden understrekes at forslaget til vilkår for stønadsberettigelse stilte strengere krav til medlemskapsform.
Også i forhold til betalt medlemskap har det eksistert en rekke uklarheter, f eks i forbindelse med rabattordninger, støttemedlemskap, nyinnmeldte og tidligere medlemmer som ikke hadde betalt medlemskontingent på rapporteringstidspunktet. Kommisjonen har i materialet for denne perioden også registrert at det har vært drøftet hva kontingent innebærer – om gaver, avisabonnement, betaling for å delta på studieopplegg eller andre arrangement i organisasjonen skal anses som kontingent.
Selv om det i kunngjøringsbrevet for 1979 og senere kunngjøringsbrev til og med 1984 var oppstilt et entydig vilkår om betaling av kontingent fra foregående år, har organisasjonenes praksis vist at vilkåret var uklart. Det ble ikke oppfattet uttømmende og noen organisasjoner oppga også andre kategorier medlemmer enn betalende i denne perioden. Dette er nærmere drøftet i avsnitt 6.2.2.
Dispensasjonsordningen. Dispensasjonsordningen var opprinnelig et unntak for organisasjoner som hadde medlemmer som ikke betalte kontingent. Fra stønadsåret 1981 ble dispensasjonsadgangen utvidet til også å omfatte unntak fra andre stønadsvilkår, som redegjort for i avsnitt 4.2.2. Slik unntaksbestemmelsen kan leses gjøres det også unntak fra kravet om et minste antall medlemmer på 1 500. Det fremgår ellers ingen steder at unntaksregelen kan tolkes på denne måten. Det var heller ikke meningen, og denne uklarheten må bero på en uheldig formulering.
Videre fremgår det heller ikke av regelverket fra 1979 og senere fra 1981 hvilke forutsetninger som ble oppstilt for at en organisasjon skulle få dispensasjon fra kravet om kontingentbetaling. Det vises til avsnitt 6.2.1 for nærmere drøftelse av dette.
For aktivitetsbasert medlemskap er det også uklart hvilke typer aktiviteter som kan legges til grunn.
Andre uklarheter. Ved innføringen av nye retningslinjer fra stønadsåret 1979 ble det diskutert hva som måtte forstås med kravet til egen sentralledelse, og hva som med rimelighet kunne oppfattes som lovfestet rett til å påvirke organisasjonens formål og virksomhet. I forhold til organisasjoner med mange ulike måter å organisere sin virksomhet på var disse vilkårene ikke klare.
Det ble også reist spørsmål ved forståelsen av aldersgrensen på under 25 år for støtteberettigede medlemmer – om dette skulle være fødselsår eller alder pr. en gitt dato.
Kommisjonen vil påpeke at det sannsynligvis finnes alternative tolkninger f eks av vilkårene individuelt, betalt og det å være tilsluttet et lokallag, dvs hva skal til for å anses tilsluttet.
Perioden 1985-1992
Heller ikke de vilkårene som ble gjort gjeldende fra og med stønadsåret 1985, inneholdt noen nærmere definisjon av hva som skulle forstås med et betalende medlem. Med hensyn til disse uklarheter vises til det som er anført for perioden 1977 til 1984. Ved at vilkårene om medlemskap er like i begge perioder vil også de samme uklarheter ha gjort seg gjeldende.
Fra stønadsåret 1985 ble det i tillegg til kontingentbasert medlemskap åpnet for aktivitetsbasert medlemskap i organisasjoner som tidligere hadde falt inn under dispensasjonsordningen. Det ble stilt krav til at medlemskapet ble bekreftet. Det er ikke oppstilt nærmere vilkår om på hvilken måte medlemskapet skulle bekreftes, f eks om det var tilstrekkelig med muntlig bekreftelse.
Det fremstår også som en uklarhet i regelverket fra denne perioden at det ikke var presisert hvilke krav til fremmøter som ble oppstilt for at et medlem skulle anses å oppfylle kravet til bekreftet medlemskap. Departementet presiserte riktignok et krav om antall i sitt brev av 12. november 1984, jf vedlegg 10. Kravet ble ikke inntatt verken i etterfølgende kunngjøringsbrev eller retningslinjer. Ved dette kan det stilles spørsmål om kravet til 10 fremmøter pr år hadde gyldighet for annet enn stønadsåret 1985, og i alle fall må kravet ha fortont seg uklart i tiden etter 1985 for personer og organisasjoner som ikke hadde kjennskap til brevet.
En ytterligere uklarhet som skal nevnes er at det verken i kunngjøringsbrevene eller retningslinjene for 1985 og 1986 ble tatt med noen bestemmelse om opptellingstidspunkt /-periode.
Det vilkår som det har knyttet seg betydelig uklarhet til, ved at det har dannet grunnlag for forskjellig praksis fra organisasjonenes side, er endringen av bestemmelsen om hvilket opptellingstidspunkt for antall medlemmer som skulle legges til grunn, jf en nærmere omtale av dette i avsnitt 6.2.3.
En ytterligere uklarhet i regelverket har sammenheng med at beregningsgrunnlaget vedrørende medlemskap, enten i form av årlig kontingent eller årlig bekreftelse, kan forstås slik at en organisasjon kan anvende begge registreringsmåter for medlemskap samtidig, uavhengig av virksomhetsområde. Slik har også en rekke organisasjoner oppfattet og praktisert vilkårene på dette punkt, jf avsnitt 6.2.2 for en nærmere omtale av organisasjonenes praktisering.
En del organisasjoner har også praktisert regelverket slik at dette dobbeltsporede system, med betalt og bekreftet medlemskap, kan anvendes også i ett og samme lokallag/ – gruppe. Kommisjonen er enig med de organisasjoner som har uttalt at regelverkets ordlyd kan forstås slik, selv om denne oppfatningen vil stride mot det som var intensjonen med vilkårene på dette punkt.
Perioden 1993-1995
Beregningsgrunnlaget. Før 1993 fremgikk det av kunngjøringsbrevene og retningslinjene at som medlem skulle forstås en person som individuelt hadde meldt seg inn i organisasjonen, enten i form av årlig betalt kontingent eller årlig bekreftet medlemskap. Kommisjonen har funnet dette uklart, jf beskrivelsen ovenfor. I henhold til kunngjøringsbrevene og retningslinjene fra og med 1993 skal et medlem være under 25 år og individuelt ha meldt seg inn i organisasjonen og ha betalt kontingent eller skriftlig bekreftet sitt medlemskap siste året. Ved at de to medlemskapstypene nå er oppstilt alternativt, er en naturlig forståelse at det eksisterer en valgmulighet for en og samme organisasjon til å anvende begge medlemskapstypene samtidig, uavhengig av virksomhetstype. Formuleringen utelukker endog ikke de to typer medlemskap praktisert i ett og samme lokallag innen en organisasjon.
Også den regeltekniske utforming bidrar til uklarheten. Det er klart uheldig når aktivitetskravet i forbindelse med bekreftet medlemskap, som nærmest må anses som et tilleggsvilkår, bare er referert i kunngjøringsbrevene i denne perioden og ikke er inntatt i retningslinjene.
Kontingentbegrepet. Heller ikke nåværende vilkår definerer nærmere kontingentbegrepet. Praksis viser at et mindre antall organisasjoner benyttet betalingsordninger, søkergebyr, kollekt o.l, som kan være tvilsomme i forhold til det som skal oppfattes som kontingent i regelverkets forstand.
Betalt kontingent. I medlemsdefinisjonen i retningslinjene framgår at et medlem skal ha betalt kontingent det siste året. Det fremstår som uklart om dette betyr betalt i eller for det siste året, dvs om betalingshandlingen skal ha skjedd det siste året på tilsvarende måte som i forhold til vilkårene om årlig bekreftelse og fremmøte pr år. Dette har betydning for om det vil være i tråd med vilkårene at en organisasjon praktiserer flerårskontingent.
Opptellingstidstidspunktet/- perioden. Praksis viser at det opptellingstidspunkt/ – periode som ble oppstilt fra og med 1987 også i denne perioden har skapt uklarhet ved de ulike måter dette er praktisert på av organisasjonene. For en nærmere omtale vises til 6.2.3.
Departementets brev av 19. november 1991 til organisasjonene har etter kommisjonens oppfatning bidratt til en rekke uklarheter og forskjellig praktisering fra organisasjonenes side.
For det første vil valg av presentasjonsform kunne tilsi at brevet gjør rede for gjeldende praksis – både før 1991, i 1991, og for stønadsåret 1992.
Etter kommisjonens vurdering innebærer den ordning brevet ga adgang til et klart brudd med de vilkår som gjaldt t.o.m stønadsåret 1991. Flere organisasjoner har gitt uttrykk for at de mener brevet beskriver ordningen også i årene før 1992. Fra departementets side vises det til at brevet kun gjaldt for stønadsåret 1992. Året etter, for stønadsåret 1993, gjøres det imidlertid ikke eksplisitt oppmerksom på at man går bort fra ordningen som ble innført i 1991. Flere organisasjoner har gitt uttrykk for at de fremdeles legger dette brevet til grunn for sin tolkning av retningslinjene.
For det andre er det en rekke av formuleringene i brevet som kan skape uklarheter.
Av brevet fremgår det bl a følgende:
«Beregningen av medlemstall skjer ved at man oppgir de medlemmer som har betalt medlemskontingent for det året registreringstidspunktet hører til. Der man ikke har kontingent regner man med de som på annen måte har bekreftet medlemskap. I tillegg kan man oppgi medlemmer som betalte kontingent året før, men som ennå ikke har fornyet medlemskapet.»
I dette ligger en uklarhet ved at det er usikkert om det ved henvisning til det året eller året før er ment kalenderåret eller siste 12 månedersperiode.
Også følgende har reist tvil:
«Man kan imidlertid ikke ta med medlemmer som betalte kontingent året før, men som har meldt seg ut av organisasjonen. Man kan heller ikke ta med i beregningen medlemmer som ikke har betalt kontingent de siste to år før beregningstidspunktet (hvis man rapporterer medlemmer pr 01.10.91 kan man ikke ta med medlemmer som verken betalte kontingent for 1989 eller 1990.)»
Noen organisasjoner har oppfattet dette som at medlemmer som ikke hadde betalt kontingent siste to år ikke lenger kan medregnes, som en innskjerping av tidligere praksis.
Denne del av brevet er av andre organisasjoner blitt tolket som en liberalisering i forhold til tidligere praksis. Disse organisasjonene oppfattet det slik at det bare var medlemmer som hadde betalt kontingent året før eller innen registreringstidspunktet som kunne telle med, i overensstemmelse med retningslinjenes ordlyd.
Brevet er datert 19. november 1991, og skulle selvsagt ha gyldighet for stønadsåret 1992. Ettersom brevet ikke har noen avgrensning for hvor lenge ordningen som er beskrevet i brevet skulle vare, er det organisasjoner som også i dag, selv etter innføringen av nye retningslinjer fra og med 1993, legger brevet til grunn som gjeldende og foretar tolkninger utfra dette.
Bekreftet medlemskap. I retningslinjene av oktober 1992 og senere er det for bekreftet medlemskap stilt vilkår om fremmøte på minst 10 aktiviteter pr år i tillegg til bekreftelse av medlemskapet. Også her kan det regeltekniske ha bidratt til uklarhet. I retningslinjene oppstilles krav om at det skal foreligge både skriftlig bekreftelse og 10 registrerte fremmøter. I kunngjøringsbrevet er det bare henvist til kravet om skriftlig bekreftelse på medlemskapet og ikke til aktivitetskravet.
Begrunnelsen for tilføyelse av aktivitetskravet fremgår av notat av 16. oktober 1992 fra den ansvarlige departementsavdeling til departementets ledelse:
«- For organisasjonene i gruppe 2 godtas også en årlig bekreftelse av medlemskapet som et alternativ til kontingent. Det foreslås å ta inn at disse medlemmene må delta på minst 10 aktiviteter i året. Dette er et krav som i mange år har vært gjeldende for søndagsskolebevegelsen, og avdelingen mener dette gjøres gjeldende for alle slik at det blir lik behandling av alle organisasjoner med sammenfallende aktivitetsform.»
Uttalelsen fremstår som uklar. Det kan synes som om aktivitetskravet til organisasjoner med bekreftet medlemskap før 1993 bare har referert seg til organisasjoner innen søndagsskolebevegelsen, men at det er uklart hvilke aktivitetskrav som er oppstilt for andre organisasjoner med bekreftet medlemskap før 1993.
Lokallagstilhørighet. Av retningslinjene for stønadsordningen fremgår det at medlemmene skal stå tilsluttet et lokallag. Direkte medlemskap i organisasjonen på lands- eller regionplan vil være i strid med vilkårene. En uklarhet er det om det her skal legges samme definisjon av lokallag til grunn som i kunngjøringsbrevets del om tellende lokallag – en selvstendig enhet med eget demokratisk valgt styre, egne vedtekter, regnskap og årsmelding, og minst 10 medlemmer.Valg av definisjon kan være av stor betydning for medlemstallet i organisasjoner med mange små og svakt organiserte grupper.