6 Det offentliges ansvar

6.1 Ansvar

Utvalget blir i mandatet bedt om å vurdere kriterier for å trekke en grense mellom det offentliges ansvar og ansvaret som bedriftene og det private har for slik opplæring. I det følgende oppsummeres hva det offentliges ansvar er i dag. Videre foreslås en framtidig ansvarsfordeling med utgangspunkt i forslaget til kriteriesett og forslaget om lovtilknytning i kapittel 7. I forbindelse med dette arbeidet er utvalget blitt klar over at det også er behov for å synliggjøre hvordan ansvaret på de ulike nivåene kan utøves. Dette er ikke mulig uten at en samtidig ser på styringssystem og ordninger som kan sikre oversikt og en tilfredsstillende oppfølging på området. Dette kapitlet inneholder derfor også drøftinger av og forslag til et system for styring og organisering.

Det offentlige ved utdanningsmyndighetene har dag et ansvar for teknisk fagskole, en del yrkesrettede tilbud godkjent etter privatskoleloven og en del yrkesrettede tilbud godkjent for lånekassestøtte. Graden av offentlig ansvar og engasjement er forskjellig for de tre nevnte områder, jf. kapittel 2.3, der tilskuddsordningene blir beskrevet.

For å få en samlet politikk og styring på dette området mener utvalget at staten må ha ansvaret. Dette innebærer at staten påtar seg et overordnet systemansvar for utdanning som drives av ulike tilbydere. I enkelte sammenhenger kan det være statlige etater som tilbyr slik utdanning, men utvalget ser ikke for seg at staten i særlig utstrekning skal drive utdanningen. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet må imidlertid ha ansvar for systemer og ordninger og for tildeling av statstilskudd.

Det er slått fast at dette utdanningsområdet omfatter mange forskjellige typer utdanning og mange ulike utdanningsinstitusjoner og tilbydere. Det understrekes at utvalget ikke forutsetter at alle utdanninger som er beskrevet foran, hører til den opplæringen som bør reguleres gjennom felles lov og forskrift. Tilbud som ikke passer inn i det systemet som her foreslås, kan være verdifulle og hensiktsmessige når det gjelder kompetanseutvikling. I et fritt marked vil kortere tilbud oppstå og avvikles etter behov. Det sier seg selv at utdanningsmyndighetene ikke kan ta ansvar for alt. Det foreslåtte kriteriesettet må oppfylles før et tilbud blir et offentlig ansvar. Det foreslås også at det kun skal være én felles godkjenningsordning – altså ikke én for privatskoleloven og én for lånekassegodkjenning.

6.2 Styring og organisering

Utvalget ser det som nødvendig å komme fram til en ordning som plasserer det øverste systemansvaret hos departementet, men som samtidig er slik organisert og regulert at utdanningstilbydere og faglige miljøer og bransjer får større innflytelse, spesielt over innholdet i opplæringen. Det er viktig på dette området å stimulere og legge til rette for desentralisert pedagogisk utviklingsarbeid som kommer de reelle behov i møte.

I tillegg til det kriteriesettet som er foreslått, mener utvalget at det må fastsettes et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling som alle tilbydere må forplikte seg til å følge for å få offentlig godkjenning. Kvalitetsystemet er nærmere omtalt under kapittel 6.4.

Ut fra kriterier og et system for oppfølging når det gjelder kvalitet, vil det klart kunne framgå om de som har fått godkjenning for drift av utdanningstilbud, oppfyller sine forpliktelser.

Utvalgets forslag til styring og organisering er illustrert i figur 6.1.

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet skal ha systemansvaret og ansvaret for forvaltningen av dette utdanningsområdet. Det vil bl.a. innebære å gi forskrifter og ha det overordnede ansvaret for godkjenning av nye tilbud og tilbydere. Videre innebærer dette at budsjettsaker og statstilskudd er departementets ansvar. Utvalget mener at definerte oppgaver kan delegeres til fagrådene.

6.2.1 Rådsstruktur

Organisasjonsmodellen i figur 6.1 viser at forvaltningsansvaret for mellomnivåutdanningene ligger i departementet. Den formelle forvaltningen ligger i linje fra departementet til fagrådene og utdanningstilbyderne. I tillegg foreslår utvalget et nasjonalt råd som skal være et strategisk rådgivende organ. I det følgende er det forutsatt at utdanningstilbydere og fagråd skal ha et stort ansvar når det gjelder tilrådinger om nye tilbud, samt oppfølging og kontroll.

Det kan anføres argumenter mot å bygge opp et nytt styringssystem for dette området. Det kan bli tungrodd, ressurskrevende og byråkratisk. Utvalget er likevel kommet til at et slikt system er den beste løsningen på dagens utfordringer, bl.a. manglende oversikt, samordning og kvalitetssikring. Denne løsningen må også ses i lys av at utvalget ønsker fleksibilitet gjennom mange typer tilbydere, ikke at det nødvendigvis skal bygges opp nye utdanningsinstitusjoner.

6.2.1.1 Nasjonalt råd

En ordning med et nasjonalt råd og en rekke fagråd er ny. Nasjonalt råd skal etter utvalgets forslag ikke ha utøvende forvaltningsfunksjoner, og det skal ikke være overordnet fagrådene. Dette rådet skal være et policy-organ og gi råd til departementet i utdanningspolitiske saker og faglige saker som er av overordnet nasjonal interesse. Sett i lys av den utviklingen utvalget regner med når det gjelder denne typen utdanninger, er det nødvendig at det gis en kanal for innspill og råd fra parter, organisasjoner og personer som har god oversikt over og innflytelse innenfor arbeidslivet og den frivillige sektor. Spesielt er utvalget opptatt av at det i etableringsfasen av dette systemet finnes en samordnende instans som vil ha blikket rettet mot utviklingen av sektoren. En oppgave for nasjonalt råd vil være å gi råd til departementet om hvilke fagråd som bør opprettes.

Utvalget foreslår et bredt sammensatt råd med representanter for skoleeiere, partene i arbeidslivet, organisasjoner, høgre utdanning og studenter. Nasjonalt råd forutsettes oppnevnt av regjeringen etter forslag fra parter og/eller organisasjoner som har interesser i dette utdanningsområdet.

6.2.1.2 Fagråd

Utvalget vil foreslå et råd innenfor hvert hovedområde av tilbud, f.eks. økonomiske og administrative fag, helsefag, kunstfag, bibelskoler og innenfor maritime fag, tekniske fag og håndverksfag. Rådene vil være svært forskjellige når det gjelder omfang og sammensetning. Utvalget antar at beslektede fag kan omfattes av samme fagråd.

Selv om Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet er øverste ansvarlige instans, kan departementet finne det hensiktsmessig å delegere arbeidsoppgaver til fagrådene. Et spesielt ansvar for rådene må være å følge med i utviklingen på sine fagområder.

Hvor mange slike fagråd det skal være og hvordan de skal settes sammen og organiseres, tar ikke utvalget endelig stilling til. Rådene skal være sammensatt av representanter for de aktuelle partene på de ulike områdene. Det tenkes her bl.a. på bransjene, fagmiljøene, organisasjonene, brukerne, skoleeierne og høgskolene. Utvalget ser det som viktig at studentene blir representert i disse fagrådene, eventuelt ved nyutdannede innenfor fagfeltet. Kunnskap og erfaring når det gjelder voksenpedagogikk og alternative opplæringsformer, må finnes i rådene. Miljøene og organisasjonene som berøres, må høres når det gjelder rådsstruktur og representasjon.

Disse fagrådene blir etter utvalgets oppfatning meget viktige for styringen av utdanningsfeltet og for muligheten til å sikre kvaliteten. De vil representere fagkunnskapen og ha oversikt over behov på sine områder. De vil identifisere seg med sine fag og ønske at det skal gis opplæring av god kvalitet. Fagrådene vil være de nærmeste til å definere og gi råd om normalenhetene på ett år og hvilke moduler som kan inngå i disse. De forutsettes å gi råd om behov og geografisk fordeling av tilbud, om spesielle inntakskrav, om nye planer og tilbydere, samt følge opp rapportering, evaluering og kvalitetssikring. Det vil videre være en oppgave for fagrådene å se til at det voksenpedagogiske aspektet i opplæringen ivaretas. Fagrådene forutsettes videre å få delegert spesielt ansvar når det gjelder godkjenning av fagplaner på områder der det eksisterer nasjonale rammeplaner, og når det gjelder eksamen. Utvalget foreslår at fagrådene oppnevnes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet etter forslag fra de parter og organisasjoner som har interesse i fagområdet.

6.2.1.3 Institusjonene/utdanningstilbyderne

Utvalget legger opp til en godkjenningsordning rettet både mot tilbud og institusjon eller tilbyder. Utvalget mener at utdanningstilbudene er det sentrale, men er opptatt av at tilbyderne må oppfylle visse krav og forplikte seg gjennom en form for godkjenningskontrakt. I denne skal det bl.a. ligge en forpliktelse om årlig rapportering. Hver institusjon skal ha sin egen klageinstans for behandling av formelle klager fra studentene. Oppgaver for utdanningstilbyderne kan sammenfattes slik: utvikle fagplaner selv eller delta i fagplanutvikling der det skal være nasjonale planer, kvalitetssikring, dokumentasjon og eksamensavvikling. Den opplæringen som drives, må være i tråd med utviklingen når det gjelder ulike former for fleksibel opplæring.

6.3 Organisering av utdanningen

Utvalget har flere steder understreket at fleksibilitet er et nøkkelord for denne utdanningstypen, og at det skal utvikles tilbud, ikke bygges institusjoner. Det er viktig at tilbyderne står mest mulig fritt når det gjelder organiseringen av opplæringen knyttet til deres spesielle områder. De nasjonale fagplanene som blir godkjent, skal være rammeplaner. Det bør likevel ligge til grunn noen føringer og krav ut fra at tilbudene er for voksne. Utdanningstilbyderen må stimuleres til å ta i bruk ulike former for fjernundervisning, periodisert undervisning, og en viss bruk av selvstudium. Det voksenpedagogiske aspektet må ivaretas. I tenkningen omkring fleksibilitet ligger også at opplæringstilbudene kan ha andre starttidspunkt og andre forløp enn det som vanligvis gjelder for et skoleår eller studieår.

Det har vært drøftet i utvalget om det kunne være aktuelt med forsøksordninger i forbindelse med overgang til et nytt system, men utvalget er kommet til at dette ikke er nødvendig.

For å få en smidig igangsetting foreslår utvalget at det legges opp til overgangsordninger og foreløpige godkjenninger. Alle tilbud som er godkjent etter de bestemmelsene som gjelder i dag, bør få en frist på to år til å omarbeide fagplanene etter de nye retningslinjene. Når det gjelder nye tilbud, vil det særlig i de første årene være hensiktsmessig å gi en foreløpig godkjenning av fagplanene. Da vil en ha muligheter til justering av kravene, bl.a. ut fra erfaringene med forholdet mellom rammeplanene og den kvalitetssikringen og rapporteringen som er forutsatt.

Utvalget har understreket at utdanningstilbudene ikke skal være blindgater. De skal kunne inngå i en realkompetansetenkning. Forslaget om opptak til høgre utdanning på grunnlag av realkompetanse, blir viktig for utdanningene på mellomnivået. Denne siden må ivaretas når tilbud planlegges og godkjennes. Kompetanse for yrkesutøvelse er sentral for disse utdanningstilbudene. Det er likevel avgjørende at en også sikrer seg aksept i universitets- og høgskolesystemet, slik at de som ønsker det, kan fortsette den veien. Utvalget vil se det som en fordel om tilbyder og fagråd samarbeider med et universitet eller en høgskole om innholdet i utdanningen for å få avklart hvilke muligheter det er for godskriving eller avkorting av studier. Slik kan en finne faglige løsninger på systemnivå som gjennom avtaler løser både inntaks- og avkortingsspørsmål for studenter som ønsker å fortsette på et universitet eller en høgskole. Det er heller ikke noe til hinder for at høgskoler selv kan gi tilbud på mellomnivået.

Utvalget tilrår at ordningen blir evaluert fire år etter iverksetting.

6.4 Kvalitetssikring

Utvalget anser det som nødvendig at det utvikles et system for kvalitetssikring for denne typen utdanning. Uansett hvilken lovtilknytning som velges, må kvalitetssikringen forankres i lov, evt. med en utdypende forskrift. Ansvaret plasseres hos fagråd og utdanningstilbyder. Det påligger utdanningstilbyder å utvikle et system for kvalitetssikring.

Denne kvalitetssikringen bør minst omfatte:

• system for informasjon og veiledning overfor søkere og studenter

• inntakprosedyrer basert på formelle krav og/eller realkompetanse

• oversiktlig og modulstrukturert læreplanverk

• tilrettelagt og fleksibel organisering av opplæringen

• organisert samarbeid med relevante organisasjoner, bransjer og utdanningsinstitusjoner

• krav til lærer- og instruktørkompetanse og ledelse

• utstyrskrav

• system for behandling av klager

• system for evaluering og dokumentasjon

• prosess for kvalitetsutvikling som bl. a. ivaretar:

  • at ledere, lærere og instruktører får nødvendig kompetanseutvikling

  • at det blir lagt fram en offentlig evaluering som innbefatter forslag til forbedringer når det gjelder kvaliteten på utdanningen – en evaluering der både studenter og brukere har vært involvert

De enkelte fagråd har ansvar for å veilede og følge opp utdanningstilbyderen når det gjelder kvalitetssikring og kvalitetsutvikling og foreta jevnlige behovsanalyser i forhold til utdanningstilbudet.

Departementet kan innhente nødvendige opplysninger om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling fra utdanningstilbyderen og gi konkrete pålegg om forbedringer.

En forskrift om kvalitetssikring vil samtidig kunne være styrende overfor private utdanningstilbydere som ikke har offentlig godkjenning. Man setter her en standard som disse tilbyderne kan finne det nyttig og hensiktsmessig å bruke.