3 Formål for statsbudsjettet og statsregnskapet

3.1 Innledning

Statsbudsjettet eller Gul Bok (St.prp. nr. 1) inneholder forslag til vedtak om hvordan statens aktiviteter skal finansieres, og hvordan statens midler skal anvendes. Utformingen av statsbudsjettet må gi grunnlag for:

• At Stortinget kan treffe beslutninger om bruk av statens midler.

• At midlene kan fordeles i tråd med Stortingets beslutninger.

• Kontroll av at midlene er brukt i tråd med Stortingets beslutninger.

• At midlene brukes effektivt.

• At midlene brukes på en måte som bidrar til å stabilisere økonomien på kort, mellomlang og lang sikt.

Disse egenskapene ved budsjettutformingen ble framhevet av budsjettreformutvalget av 1996 som evaluerte reformer av Stortingets behandling av stats- og nasjonalbudsjettet, jf. Innst.S.nr. 243 (1996-1997). Utvalget la vekt på at budsjettbehandlingen i Stortinget skal bidra til:

• En langsiktig opprettholdbar budsjettpolitikk.

• Effektiv ressursbruk.

• Demokratisk behandling.

• Rasjonell budsjettprosess.

Overnevnte innebærer at statsbudsjettet skal ivareta flere ulike formål. Dette reflekteres også i utvalgets mandat, der de ulike formålene er summert opp i tre hovedhensyn som statsbudsjettet skal ivareta:

• Et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene.

• Et finanspolitisk verktøy som skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling.

• Bidra til effektiv bruk av statens midler.

Utvalget skal i følge mandatet « . . .belyse fordeler og ulemper ved alternative budsjetteringsprinsipper ut fra de formål som et statsbudsjett har . . .». Utvalget drøfter i dette kapitlet de tre hovedformålene som er listet opp i mandatet, og gir en kort vurdering av disse i forhold til budsjetteringsprinsippene, herunder valg av tidshorisont, jf. avsnittene 3.2.2, 3.3.4 og 3.4.4. I kapittel 9 foretar utvalget en samlet vurdering av disse formålene sammen med mer operative krav til et budsjett- og regnskapssystem.

Statsbudsjettet vil i tillegg til disse tre formålene ha andre viktige funksjoner, blant annet knyttet til fordelingspolitiske spørsmål. Utvalget vil begrense drøftingen til de tre formålene som er nevnt i mandatet, og mer operative krav som kan avledes fra disse, men vil likevel peke på at når statsbudsjettet skal gi et godt grunnlag for Stortinget til å foreta politiske prioriteringer, vil også fordelingshensyn stå sentralt.

Formålene for statsbudsjettet som er listet opp i mandatet er ikke nødvendigvis uavhengig av hverandre. Eksempelvis kan muligheten til å ivareta hensynet til effektiv ressursbruk være avhengig av ambisjonsnivået for den makroøkonomiske styringen. I slike tilfeller vil den relative vektleggingen av formålene kunne ha betydning for hvilke egenskaper som er viktig ved utformingen av budsjettsystemet.

Utvalget oppfatter at det første formålet som er listet opp (statsbudsjettet som administrativt system for fordeling av midler og grunnlag for kontroll) stiller i en noe annen kategori enn de to øvrige, idet dette formålet kan betraktes som et grunnleggende krav til et budsjettsystem. Budsjettet er et viktig redskap for Stortinget for å gjennomføre politiske prioriteringer, og for å kontrollere bruken av statens midler. Derfor må dette formålet ivaretas uavhengig av føringsprinsipp eller tidshorisont for budsjettet. I tillegg må systemet ivareta andre hensyn, hvorav mandatet fremhever to: Budsjettet skal bidra til en forsvarlig makroøkonomisk utvikling og til en effektiv bruk av statens midler. Utvalget har valgt å drøfte disse to hensynene før det går inn på det overordnede formålet.

Mandatet nevner ikke noe eksplisitt formål for statsregnskapet. Understrekingen av at statsbudsjettet skal gi grunnlag for å kontrollere at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene henspeiler likevel på regnskapets funksjon. God kontroll med bruk av midlene er en nødvendig forutsetning for at budsjettet blant annet skal bidra til å oppfylle formålet om effektiv bruk av statens midler. Utvalget legger derfor til grunn at formålene for statsbudsjettet og statsregnskapet må ses i sammenheng.

I avsnitt 3.2 drøftes statsbudsjettet som et finanspolitisk verktøy. Avsnitt 3.3 omtaler statsbudsjettets og statsregnskapets rolle i å bidra til en effektiv bruk av statens midler. I avsnitt 3.4 drøftes statsbudsjettets og statsregnskapets funksjon som et administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi grunnlag for kontroll av bruken av midlene.

3.2 Statsbudsjettet som et finanspolitisk verktøy

Statsbudsjettets rolle som finanspolitisk verktøy har tradisjonelt blitt tillagt stor vekt. Med finanspolitisk verktøy menes at Stortinget gjennom å bestemme nivået på, og sammensetningen av statens utgifter og inntekter, bruker statsbudsjettet som et redskap for å påvirke aktiviteten i økonomien. Finanspolitikken omfatter således alle vedtak som tar sikte på å endre skatte- og avgiftsinntektene, overføringene til private og kommunene, statlig sysselsetting, statens kjøp av varer og tjenester og statlige investeringer.

I Norge er det gjennom de siste tiårene blitt lagt betydelig vekt på at myndighetene - innenfor et kort og mellomlangt perspektiv - bør påvirke den samlede etterspørselen og aktivitetsnivået i økonomien gjennom finanspolitiske tiltak (motkonjunkturpolitikk) for å sikre høy sysselsetting og lav arbeidsledighet. 1 Det er imidlertid også understreket at finanspolitikken må ses i sammenheng med andre viktige elementer i den økonomiske politikken; pengepolitikken, inntektspolitikken og strukturpolitikken, jf. St.meld.nr. 1 (2002-2003), s. 56.

Flere forhold bidrar i praksis til å begrense hva en kan oppnå gjennom en aktiv motkonjunkturpolitikk. For eksempel kan det være vanskelig å iverksette finanspolitiske tiltak til riktig tid og i riktig omfang. Anslagene for hvor økonomien befinner seg i konjunkturfasen vil være usikre. Dette kan isolert sett tale for at myndighetene i en viss grad bør dempe ambisjonsnivået om å finstyre økonomien og i større grad overlate konjunkturreguleringen til automatiske stabilisatorer, dvs. mekanismer som bidrar til å redusere effekten av sjokk på samlet etterspørsel og aktivitetsnivå i økonomien. I tillegg bør ambisjonene i og utformingen av finanspolitikken ses i forhold til hvordan en har valgt å bruke andre områder av den økonomiske politikken (særlig pengepolitikken) i aktivitetsstyringen.

3.2.1 Finanspolitikkens betydning for makroøkonomisk stabilitet

3.2.1.1 Kostnader ved makroøkonomisk ustabilitet

Veksten i økonomien vil variere over tid. Ved at en normalt vil ha en vekst i økonomien vil aktivitetsnivået i økonomien bevege seg syklisk rundt et stigende normalnivå (trend), jf. figur 3.1. I en lavkonjunktur ligger aktivitetsnivået under trenden, mens det i en høykonjunktur ligger over. Både uventede forstyrrelser i økonomien (finanskrise, oljeprissjokk osv.) og inngrep fra myndighetene kan bidra til at aktivitetsnivået i økonomien avviker fra normalnivået.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Hensikten med å bruke statsbudsjettet som et finanspolitisk verktøy er å bidra til å stabilisere utviklingen i landets produksjon og sysselsetting. Erfaringer viser at sterke konjunktursvingninger med alternerende høy arbeidsledighet og høy kapasitetsutnyttelse har store samfunnsøkonomiske kostnader: 2

• Lavere disponibel realinntekt for landet. Arbeidsledighet innebærer at en ikke utnytter potensialet for verdiskaping fullt ut - noe som innebærer sløsing med samfunnets ressurser. Arbeidskraften utgjør om lag 80 pst. av den samlede nasjonalformuen. Virkningen på verdiskapingen forsterkes ved at arbeidsledighet også bidrar til lav utnyttelse av realkapitalen.

• Ujevn fordeling av produksjonstapet. Husholdninger som rammes av arbeidsledighet taper inntekter på kort sikt og kan få redusert sitt framtidige inntektspotensiale. Arbeidsledighet er dermed også et betydelig problem for fordelingen av velferd mellom de som har arbeid og de som er eller har vært arbeidsledige.

• Økte utgifter og reduserte inntekter på statsbudsjettet som følge av utgifter til arbeidsledighetstrygd og arbeidsmarkedstiltak samt tap av skatteinntekter.

• Hysterese. Både norske og spesielt europeiske erfaringer tyder på at perioder med høy arbeidsledighet kan få lange ettervirkninger, ved at ledigheten stabiliserer seg på et høyere nivå etter at en nedgangskonjunktur er over. I mange land har det vist seg vanskelig å få ledigheten ned dersom den først har blitt høy.

• Feilinvesteringer i realkapital. Kraftige konjunkturbevegelser bidrar til feilinvesteringer i realkapital. Eksempelvis økte de private investeringene i boliger og næringsbygg betydelig under oppgangen midt på 1980-tallet, noe som ga økt beholdning av boliger og næringsbygg og økt produksjonskapasitet i bygg- og anleggsnæringen. Det påfølgende fallet i etterspørselen førte dermed til stor overkapasitet, særlig for næringsbygg. Det tok mange år med prisnedgang og lave nyinvesteringer før markedet for næringsbygg igjen var i rimelig balanse.

• Finansielle kriser. Eksempelvis bidro den sterke nedgangen i prisene på boliger og næringseiendommer på slutten av 1980-tallet i stor grad til finansielle problemer som bygde seg opp i privat sektor. Dette ledet igjen fram til bankkrisen tidlig på 1990-tallet. Mange andre land har gjort tilsvarende erfaringer. Sterke svingninger i eiendoms- og aksjemarkedene innebærer en betydelig risiko for alvorlig finanskriser.

• Redusert troverdighet om den økonomiske politikken. Realøkonomisk ustabilitet kan svekke penge- og finanspolitikkens troverdighet, som igjen kan forsterke de makroøkonomiske problemene.

Store samfunnsøkonomiske kostnader ved en ustabil makroøkonomisk utvikling taler isolert sett for at en bør ha et høyt ambisjonsnivå for finanspolitikken.

Som nevnt innledningsvis, kan innrettingen av finanspolitikken anta to former:

• Automatisk stabilisering, dvs. at myndighetene utformer og «lener seg mot» mekanismer som bidrar til å redusere effekten av sjokk på samlet etterspørsel og aktivitetsnivå i økonomien uavhengig av eksplisitte vedtak.

• Aktiv finanspolitikk, dvs. aktive politiske beslutninger som endrer statens inntekter og utgifter.

I det følgende gjennomgås disse formene for finanspolitikk, samt finanspolitikkens rolle i den samlede økonomiske politikken.

3.2.1.2 Automatisk stabilisering

Automatiske stabilisatorer er mekanismer som bidrar til å dempe konjunktursvingninger uten eksplisitte vedtak om å endre statens inntekter eller utgifter. Eksempelvis tar det offentlige inn store skatteinntekter i en høykonjunktur som følge av at aktivitetsnivået er høyt. Dette bidrar isolert sett til å dempe den innenlandske etterspørselen ved at veksten i inntektene i privat sektor blir lavere enn om skatteinntektene hadde vært upåvirket av høykonjunkturen. Motsatt vil en nedgangskonjunktur redusere skatteinntektene selv om skattesatsene holdes uendret. Dette reduserer inntektsbortfallet for privat sektor og bidrar isolert sett til å stimulere innenlandsk etterspørsel. En annen viktig automatisk stabilisator (på utgiftssiden) er arbeidsledighetstrygd, som bidrar til å redusere inntektsbortfallet for husholdningene ved arbeidsledighet.

Automatiske stabilisatorer på statsbudsjettets inntektsside virker først og fremst gjennom endringer i disponibel inntekt for husholdninger. Progressiv inntektsskatt, dvs. høy marginalskattesats for høye arbeidsinntekter og lav marginalskattesats for lave arbeidsinntekter, vil forsterke graden av automatisk stabilisering sammenliknet med et regime med flat skattesats.

Automatiske stabilisatorer bidrar til at private bedrifter og husholdninger får mer stabile rammebetingelser over konjunktursykelen på områder som er viktige for planlegging og økonomiske disposisjoner, samtidig som trygder og enkelte andre overføringer virker som forsikring ved inntektsbortfall. Automatiske stabilisatorer har dessuten en gunstig egenskap sammenliknet med aktiv finanspolitikk ved at det i liten grad er tidsetterslep knyttet til iverksettelse.

Automatiske stabilisatorer ser ut til å ha mindre betydning i USA og Japan enn i EU-landene og Norge (se OECD, 2000a). 3 Forskjeller mellom landene skyldes i stor grad ulik størrelse på offentlig sektor. Ifølge Fatás og Mihov (1999), bidrar et høyt nivå på offentlig utgifter og inntekter normalt til at de automatiske stabilisatorene har stor effekt, mens et lavt nivå innebærer at utslagene av konjunkturendringer ikke i samme grad vil dempes via automatisk stabilisering.

3.2.1.3 Aktiv finanspolitikk

Gjennom automatiske stabilisatorer bidrar statsbudsjettet til å dempe svingningene i økonomien, uten at det gjøres særskilte beslutninger om endringer i statens inntekter og utgifter. En mer ambisiøs målsetting er å føre en aktiv finanspolitikk, dvs. beslutte tiltak som endrer statsbudsjettets inntekts- og/eller utgiftsside med sikte på å stabilisere den økonomiske utviklingen utover det som følger av automatisk stabilisering.

Store konjunkturbevegelser kan medføre betydelige samfunnsmessige kostnader gjennom de mekanismer som ble beskrevet foran. Det er krevende å regulere konjunkturene gjennom en aktiv finanspolitikk, blant annet fordi det ofte er vanskelig å forutsi varigheten og størrelsen på konjunktursvingningene. Videre tar det normalt en del tid fra konjunktursituasjonen endres til finanspolitiske tiltak kan iverksettes, og ytterligere tid før tiltakene får effekt på økonomien. I praksis er det verken mulig eller ønskelig å finstyre utviklingen slik at konjunktursvingninger helt unngås.

En aktiv finanspolitikk innebærer at offentlige utgifter, inkludert overføringer til husholdninger og næringsliv, og skatte- og avgiftssatser justeres aktivt for å påvirke den økonomiske utviklingen. Store variasjoner i disse størrelsene vil imidlertid medføre ustabile rammebetingelser for privat sektor og for offentlig virksomhet. Dette kan bidra til at aktørene foretar feiltilpasninger, med dårligere ressursutnytting som resultat.

Finanspolitikkens potensiale påvirkes bl.a. av formelle budsjettrutiner og parlamentariske forhold. Handlingsfriheten i finanspolitikken vil også avhenge av mulighetene for å omdisponere og tidsforskyve midler på budsjettet. Blant annet kan gjennomføringen av vedtatte reformer redusere handlefriheten i budsjettpolitikken på kort sikt. Dersom finanspolitikken må strammes til samtidig som en større reform fases inn, blir belastningen på resten av budsjettet forsterket. Dette vil også være tilfelle dersom veksten i utgiftene under rettighetsbaserte ordninger, som uføretrygd, sykelønn og lignende, er sterk.

Normalt vil det være lettere å skape politisk flertall for en ekspansiv politikk under en lavkonjunktur enn å skape flertall for forslag om spesifikke innstramminger under en høykonjunktur. Denne politiske asymmetrien kan forsterkes av forventninger om høye inntekter selv om disse, som de norske petroleumsinntektene, skulle være forbigående. Denne politiske asymmetrien kan resultere i at finanspolitikken samlet sett blir ekspansiv over konjunktursykelen, jf. NOU 2001:21, s. 197. Den iboende ekspansive tendensen innenfor et system der finanspolitikk brukes aktivt i stabiliseringsøyemed, åpner for en potensiell konflikt mellom aktiv motkonjunkturpolitikk og mer langsiktige hensyn knyttet til bærekraftige offentlige finanser. Forholdet kan forsterkes av forventninger om at høye inntekter i en høykonjunktur og inntekter som ikke er varige som de norske petroleumsinntektene, kan bidra til å finansiere offentlige velferdstjenester på mer varig basis.

Dersom det offentlige ikke har tilstrekkelig god finansiell posisjon i utgangspunktet, kan økende offentlig gjeld etter hvert gjøre det nødvendig å stramme inn finanspolitikken, selv om økonomien er inne i en konjunkturnedgang. Enkelte land har kommet i en slik situasjon, bl.a. Finland og Sverige på første del av 1990-tallet. I Norge er den statsfinansielle situasjonen relativt solid. De automatiske stabilisatorene har i hovedsak fått lov å virke fullt ut, og Stortinget har drevet en aktiv finanspolitikk.

Figur 3.2viser at finanspolitikken i Norge gjennomgående har hatt en stabiliserende innretning det siste tiåret. Uttrykt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet bidro finanspolitikken til å stimulere økonomien gjennom lavkonjunkturen på slutten av 1980-tallet og helt fram til 1993. Deretter ble det foretatt en kraftig innstramming i 1994 og 1995, etterfulgt av en noe mer forsiktig innstramming fra 1996. I årene 1999-2000 ble det lagt vekt på at finanspolitikken skulle virke om lag nøytralt på økonomien. 4

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

Hoveddelen av offentlig produksjon av velferdsgoder foregår desentralisert i kommuner og fylkeskommuner. Det er ikke ønskelig at nivået på viktige offentlige tjenester som skoletilbud, helse og eldreomsorg, varierer over konjunktursykelen. Dimensjoneringen av kommunenes virksomhet har derfor hatt et mer langsiktig perspektiv. Det er imidlertid vanskelig å styre det kommunale aktivitetsnivået ut fra hensynet til en stabil utvikling i samlet etterspørsel, først og fremst fordi kommunenes skatteinntekter utvikler seg medsyklisk.

På denne bakgrunn har det stabiliseringspolitiske fokus på kommuneforvaltningen først og fremst gått ut på å unngå at sektoren virker destabiliserende, gjennom å legge til rette for en stabil og forutsigbar utvikling i kommunenes inntekter. De siste årene har imidlertid en vesentlig del av utgiftsveksten i kommunene vært knyttet til gjennomføringen av ulike reformer vedtatt i Stortinget. Særlig har reformer innenfor helse, omsorg og skole bidratt til å øke sysselsettingsbehovet i deler av kommunal sektor hvor det allerede i utgangspunktet var mangel på kvalifisert arbeidskraft. Innfasingen av reformer kan på denne måten bidra til å forsterke konjunktursvingninger.

I tillegg har kommunene hatt en viktig funksjon ved gjennomføring av de statlige arbeidsmarkedstiltakene i nedgangskonjunktur. Aktiviteten i kommuneforvaltningen har også variert som følge av gjennomføringen av flyktningpolitikken.

3.2.1.4 Finanspolitikkens rolle i den samlede økonomiske politikken

Den økonomiske utviklingen påvirkes ikke alene av finanspolitiske tiltak. Også andre elementer i den økonomiske politikken (pengepolitikken, inntektspolitikk, strukturpolitikk) og andre faktorer (finanskrise, oljeprissjokk etc.) spiller inn. Videre vil økonomiens virkemåte ha betydning for ressursutnyttelsen. Eksempelvis vil omfattende reguleringer, omfattende skjerming av næringer fra konkurranse, liten mobilitet i arbeidsstyrken osv. kunne resultere i en dårlig utnyttelse av samfunnets samlede ressurser.

Hensynet til forutsigbarhet i den økonomiske politikken og behovet for mekanismer som sikrer finanspolitisk disiplin kan tale for mer presise retningslinjer for finanspolitikken enn et generelt siktemål om å dempe konjunktursvingningene. Maastricht-kriteriet om at budsjettunderskuddet i de enkelte EU-landene ikke skal overstige 3 pst. av BNP, kan ses som en slik operativ retningslinje. 5 Den internasjonale utviklingen i retning av å innføre inflasjonsmål for pengepolitikken kan også ses på som myndighetens forsøk på å disiplinere seg til ikke å foreta kortsiktige endringer i virkemiddelbruken. Ved utformingen av slike regler eller mekanismer som innebærer at myndighetene «binder seg til masten», er det en utfordring hvordan man skal gjøre disse troverdige. 6 I privat sektor reguleres mange framtidige handlinger av juridisk bindende kontrakter. I offentlig sektor er det ikke alltid mulig å bruke slike kontrakter. Dette gjelder for eksempel ved utformingen av den økonomiske politikken. Det er dermed viktig med andre mekanismer som skaper troverdighet.

Også i Norge har myndighetene innført mekanismer både for finanspolitikken og pengepolitikken som sikter mot å gjøre den økonomiske politikken mer konkret og forutsigbar.

Regjeringen Stoltenberg fremmet i St.meld. nr. 29 (2000-2001) nye retningslinjer for finanspolitikken (budsjettpolitikken) og pengepolitikken. Et bredt flertall i Stortinget sluttet seg til retningslinjene, som innebærer at:

• Finanspolitikken skal bidra til en stabil økonomisk utvikling bl.a. gjennom en jevn og gradvis innfasing av petroleumsinntektene i norsk økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet («handlingsregelen»).

• Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Regjeringen legger vekt på at det inntektspolitiske samarbeidet må bidra til et velfungerende system for lønnsdannelse, slik at arbeidsledigheten kan holdes lav og yrkesdeltakelsen høy, jf. St.meld. nr. 1 (2002-2003), s. 56. Dette er sentralt i en situasjon der valutakursen og dermed konkurranseevnen til konkurranseutsatt næringsvirksomhet vil kunne variere mer enn tidligere.

De nye retningslinjene for finanspolitikken innebærer at fokus i finanspolitikken er endret fra det kortsiktige til det mer mellomlangsiktige. Samtidig har pengepolitikken fått økt ansvar for å stabilisere samlet etterspørsel og aktivitetsnivået i økonomien på kort sikt. En annen måte å betrakte omleggingen på er at en har fjernet et potensielt destabiliserende element i den samlede økonomiske politikken, ved å redusere risikoen for en destabiliserende pengepolitikk. Under regimet med stabil valutakurs fram til våren 2001 bidro pengepolitikken i flere perioder til å forsterke konjunktursvingningene - noe som medførte at finanspolitikkens ansvar for stabilisering ble meget stort. 7 De nye retningslinjene innebærer dermed at ambisjonsnivået for bruk at statsbudsjettet som et finanspolitisk verktøy kan reduseres noe i forhold til tidligere. 8

3.2.2 Utvalgets vurderinger av statsbudsjettet som finanspolitisk verktøy

Makroøkonomisk stabilitet er viktig for en høy utnytting av samfunnets ressurser. Utvalget mener at finanspolitikken kan bidra til å sikre slik stabilitet. Det er særlig viktig at de automatiske stabilisatorene får virke fullt ut. Det betydelige omfanget av slike stabilisatorer i Norge bidrar til å begrense behovet for aktive finanspolitiske tiltak.

Problemene knyttet til «timing» og «dosering» av finanspolitiske tiltak bidrar til at det er krevende å ha en løpende finstyring av aktivitetsnivået i økonomien. Finanspolitikkens betydning er samtidig noe endret ved at innføringen av et inflasjonsmål har gitt pengepolitikken et større ansvar for konjunkturstyringen enn tidligere. Innføringen av nye retningslinjer for den økonomiske politikken trekker dermed isolert sett i retning av at statsbudsjettet framover i større grad enn tidligere kan vektlegge andre hensyn enn finanspolitisk styring.

Utvalget vil likevel understreke at en omlegging av statsbudsjettets føringsprinsipper og/eller tidshorisont ikke bør være tidsbestemt, men ha et langsiktig perspektiv. Utvalget legger avgjørende vekt på at et eventuelt nytt budsjettsystem skal kunne tilpasses endringer i politiske styringsbehov, og endringer i ansvars- og rollefordelingen mellom ulike aktiviteter (for eksempel endringer i arbeidsdelingen mellom politikkområder eller endringer mellom det som er et statlig ansvar, et kommunalt ansvar og det som er et privat ansvar). Selv om en ikke kan ta hensyn til alle mulige framtidige omlegginger, bør en ta høyde for at det kan bli behov for at finanspolitikken i framtiden både vil kunne få redusert og økt betydning for å ivareta makroøkonomisk stabilitet. Samtidig bør en kunne vektlegge visse utviklingstrekk mot en mindre finstyring gjennom konjunkturpolitikken.

Basert på disse vurderingene legger utvalget til grunn at statsbudsjettet fortsatt må kunne gi informasjon om statens bidrag til aktiviteten i økonomien, uavhengig av det løpende ambisjonsnivået i budsjettpolitikken. Budsjett og regnskap må presenteres på en slik måte at det gir et godt uttrykk for statens samlede etterspørsel etter varer og tjenester, og dermed for hvor mye av tilgjengelige ressurser som staten legger beslag på i samfunnet. Dette krever at budsjettet også inneholder informasjon om kontantstrømmer. Både dagens kontantprinsipp og et periodiseringsprinsipp (gjennom krav til kontantstrømoppstilling) ivaretar dette (se kapittel 10).

Utvalget mener at flerårige budsjetter som binder opp inntekts- og utgiftssiden på budsjettet i en viss grad vil bidra til å redusere handlefriheten i finanspolitikken. Ulike former for finanspolitiske regler, som «handlingsregelen» og retningslinjene for pengepolitikken, kan gi en viss grad av forutsigbarhet knyttet til utøvelsen av finanspolitikken i de kommende budsjettår.

3.3 Effektiv bruk av statens midler

3.3.1 Innledning

I mandatet heter det at

« . . .Utvalget skal vurdere prinsippene for budsjettering og regnskapsføring av statsbudsjettet/-regnskapet, herunder forholdet mellom kontantprinsippet og budsjett- og regnskapsføring etter bedriftsøkonomiske prinsipper . . .».

Utvalget legger til grunn at det er bedt om å vurdere fordeler og ulemper ved å føre statsregnskapet etter et prinsipp der utgifter og inntekter periodiseres i tråd med forbruket av ressurser, og ikke at statsbudsjettet og statsregnskapet skal vurderes etter bedriftsøkonomiske virksomhetsmål 9 .

De fleste aktivitetene som styres gjennom statsbudsjettet vil være rettet mot å nå bestemte samfunnsmessige mål. Det vil derfor være regnskaps- og budsjetteringsprinsippenes evne til å bidra til å realisere mål om samfunnsøkonomisk - og ikke privatøkonomisk - effektivitet og lønnsomhet som skal vurderes. I boks 3.1 er det gitt en nærmere redegjørelse av begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet.

I dette avsnittet gjøres i stor grad vurderinger som har gyldighet både for statlig og kommunal virksomhet. Det vises derfor til offentlig sektor generelt, med unntak for vurderinger som er knyttet til statsbudsjettet. For øvrig er det utenfor utvalgets mandat å foreslå endringer knyttet til kommunesektoren, utover den delen av kommunale utgifter som finansieres direkte over statsbudsjettet.

Offentlig sektor legger beslag på en betydelig del av den samlede verdiskapingen i økonomien. Det er derfor blitt mer fokus på effektivisering av offentlig virksomhet, ikke bare i Norge men også i en rekke OECD-land. 10 Hensikten med økt fokus på effektivitet har vært flere:

• Å få mer ut av de ressurser som benyttes i offentlig sektor.

• Å redusere de løpende kostnadene ved offentlig virksomhet for å skape rom for satsinger på andre områder.

• Å redusere det samlede skattenivået og/eller underskuddet i offentlig sektor.

• Å bedre kvaliteten på de offentlige tjenestene.

Offentlig virksomhet er ofte begrunnet med markedssvikt, som innebærer at markedet ikke vil frambringe et - sett fra samfunnets ståsted - effektivt omfang av ulike goder. I noen tilfeller har godene en slik egenskap at de ikke kan eller bør omsettes i et marked. Dette gjelder for eksempel forsvar og rettsvesen. Fordelingshensyn er en annen viktig årsak til at en har valgt å ikke bruke markedsmekanismen for å fordele produksjonen på brukerne. 11

For å sikre en effektiv offentlig sektor er det nødvendig å vite hvilke varer og tjenester som fremstilles, og hvor stor ressursinnsats som går med i produksjonen av disse godene. I mange tilfeller er det vanskelig å måle verdien av produksjonen i offentlig virksomhet fordi godene ikke prises, verken i forhold til betalingsvillighet eller kostnader. For å måle effektivitet i offentlig virksomhet må en derfor bruke effektivitetsmål som er uavhengig av markedspriser for produktene, og som for eksempel kan beregnes på grunnlag av antall enheter som blir produsert av en vare eller tjeneste. Selv om kostnadene i prinsippet kan være enklere å måle, fordi det offentlige i større grad konkurrerer i det private markedet når det gjelder innsatsfaktorer, er det ofte mangelfull informasjon om kostnadene fordi en fra statens side har valgt ikke å føre oversikt over det løpende forbruket av ressurser (dvs. kostnader).

3.3.2 Nærmere om effektivitetsbegrepet

I boks 3.1 ble begrepet samfunnsøkonomisk effektivitet beskrevet, og det ble vist til at det grunnleggende effektivitetsbegrepet er knyttet til paretokriteriet. Paretokriteriet innebærer at en allokering av ressurser er effektiv dersom det ikke er mulig å foreta en omallokering som gjør at minst en konsument får økt velferd uten at andre får redusert velferd. Dette effektivitetskriteriet er vanskelig å operasjonalisere, og i praktiske analyser benyttes derfor andre mer anvendbare effektivitetskriterier som er nært knyttet til paretokriteriet.

I NOU 1991:28 drøftes tre ulike effektivitetskriterier:

• Kostnadseffektivitet. Kostnadseffektivitet vil oppnås når et produkt av gitt kvalitet framstilles til lavest mulig total kostnad. Kostnadseffektivitet er en forutsetning for paretooptimalitet.

• Resultateffektivitet. Det vil ofte være mulig å oppnå et gitt samfunnsmessig mål ved hjelp av flere ulike tiltak eller virkemidler. Resultateffektivitet innebærer at man velger de virkemidlene der en oppnår det spesifiserte målet til lavest mulig kostnad. Resultateffektivitet forutsetter kostnadseffektivitet, siden beslutningen om bruk av virkemidler må baseres på en korrekt vurdering av hva den lavest mulige implementeringskostnaden er.

• Nytte-/kostnadseffektivitet. Nytte-/kostnadseffektivitet er et kriterium for optimal dimensjonering av offentlig innsats. Kriteriet innebærer at nytten av én krones økt innsats på ett politikkområde, ikke skal være større enn nytten av én krones økt innsats på et annet område. Dette innebærer at en omfordeling av innsats fra et område til et annet ikke skal kunne gi en positiv netto nytteeffekt. Nytten vil i denne sammenhengen være subjektiv og avhengig av beslutningstakers preferanser. Kriteriet innebærer også at den totale størrelsen på offentlig sektor bør tilpasses slik at verdsettingen av den siste inntektskronen (skattekronen) er den samme i offentlig og privat sektor.

Felles for de tre effektivitetsbegrepene er at de forutsetter kunnskap om de samlede kostnadene knyttet til produksjonen eller formålene. For å gjennomføre en vurdering av effektiviteten i offentlig virksomhet må slike kostnadsdata kombineres med data for produksjon. I offentlig sektor kan det være komplisert å finne slike produksjonsdata fordi en stor del av offentlig virksomhet er produksjon av heterogene tjenester som ikke har markedspriser, samtidig som produktets kvalitet tillegges stor betydning 12 . Offentlig virksomhet omfatter videre ikke-materielle fellesgoder, for eksempel rent miljø, rettferdig fordeling og sikkerhet for liv, helse og eiendeler. Selv om framstilling av slike goder er forbundet med forbruk av ressurser, er det imidlertid svært vanskelig å måle produksjonen ettersom godene har som karakteristikk at de er udelelige - de er goder som mange nyter godt av. I andre tilfeller fordeles offentlig produserte tjenester av fordelingspolitiske grunner uten bruk av markedsmekanismen, selv om dette i praksis hadde vært mulig (sykehustjenester, utdanning osv.).

Effektiv ressursbruk innebærer at offentlige virksomheter innretter sin aktivitet på en slik måte at de mål som settes oppfylles på en kostnadseffektiv måte. I omtalen av mål- og resultatstyring i kapittel 4 vises det til at konkrete målsettinger skal knyttes til tildelingen av midler. Ettersom ressurstilgangen er bestemt gjennom bevilgningsvedtaket i statsbudsjettet, er hovedutfordringen for virksomhetene å benytte de tildelte ressurser på en slik måte at de fastlagte målene oppfylles best mulig. Dette forutsetter at det defineres klare målsettinger for det produktet som virksomheten skal levere.

Måten statsbudsjettet og statsregnskapet utformes på vil kunne ha betydning for i hvilken grad virksomhetene får informasjon om kostnadene, og dermed greier å oppnå en mer effektiv bruk av ressurser. Videre vil andre faktorer slik som økonomiregelverk, organisasjons- og beslutningsstruktur, ansvarsfordeling og oppfølging, mulige og faktiske reaksjoner dersom resultatet ikke blitt tilfredsstillende mv. kunne ha betydning.

3.3.3 Omfanget av offentlig sektor

Offentlig forbruk og investering i Norge tilsvarer i underkant av 25 pst. av bruttonasjonalproduktet 13 . Ettersom størstedelen av offentlig produksjon ikke omsettes i markeder, måles verdiskapningen i offentlig sektor i nasjonalregnskapet med utgangspunkt i ressursinnsatsen. Det eksisterer derfor ikke noe samlet mål på offentlig produksjon, til tross for at en betydelig del av landets samlede ressurser brukes til å produsere offentlige tjenester.

I tillegg til at offentlig sektor utgjør en stor og økende andel av den samlede verdiskapingen i økonomien, er sektoren arbeidsintensiv. 14 Dette bidrar til at offentlig sektor legger beslag på en stor del av landets ressurser. Om lag 1/3 av antall sysselsatte personer i landet arbeider i offentlig sektor. Gjennom de siste tiårene har sysselsettingen i offentlig sektor gjennomgående vokst raskere enn den samlede sysselsettingen, slik at sektoren som andel av total sysselsetting øker.

En årsak til den relativt sterke veksten i offentlige sysselsetting er økt etterspørsel etter offentlige produserte varer og tjenester som en følge av et høyere velferdsnivå. Samtidig har det offentlige i større grad tatt over oppgaver som tidligere ble ivaretatt av husholdningene, for eksempel barnepass og stell av eldre og syke. Denne utviklingen må dels ses i sammenheng med et større behov for offentlige tjenester som et resultat av kvinnenes inntog på arbeidsmarkedet. Økt kvinnelig arbeidsdeltakelse har imidlertid også vært en viktig ressurstilgang som blant annet har gjort det mulig for offentlig sektor å vokse. Etter hvert som kvinnenes arbeidsdeltagelse stabiliseres vil det bli vanskeligere å understøtte en ytterligere oppgang i offentlig sektors andel av den samlede sysselsettingen. Dette forsterkes av en svak vekst i samlet tilgang på arbeidskraft.

Utvalget har i sin vurdering av hvordan endringer i budsjetteringsprinsipper for statsbudsjett og statsregnskap kan bidra til økt effektivitet, valgt å fokusere på utgifter til statlig forbruk og investeringer og i mindre grad statlige overføringer. Denne vurderingen innebærer imidlertid ikke at effektivitetshensyn knyttet til overføringer og andre utgiftsarter ikke bør vektlegges. I den grad Stortinget ønsker å styre bruken av disse midlene er det mer naturlig at det stilles egne krav for tildeling til mottakerne. Budsjetteringsprinsippene for disse utgiftsartene vil dermed sannsynligvis ha mindre betydning for effektiviteten i bruken av disse midlene enn for bruken av midlene i statlig forvaltning.

3.3.4 Utvalgets vurderinger av statsbudsjettet i forhold til effektiv ressursbruk

Informasjon om kostnader vil være en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for effektiv bruk av midler. For å understøtte formålet om effektiv bruk av statens midler mener utvalget derfor at det er viktig at statens budsjettsystem gir oversikt over de samlede kostnadene for å kunne vurdere om statens midler brukes effektivt. Dagens budsjettsystem oppfyller ikke dette kravet, idet flere kostnadskomponenter (bl.a. de årlige kostnader ved forbruk av realkapital) ikke framkommer i de løpende regnskapsoppstillingene. Stortingets grunnlag for å foreta politiske prioriteringer mellom ulike virksomheter basert på forbruk av ressurser, er derfor mangelfullt siden kontantprinsippet ikke gir mulighet for å vurdere forbruk av ressurser (kostnader) i forhold til måloppnåelse. Et regnskap ført etter periodiseringsprinsippet vil gi informasjon om kostnader. Siktemålet med et periodisert budsjett og regnskap er nettopp å framskaffe mer fullstendig informasjon om de samlede kostnader.

Dette betyr ikke at utvalget mener at kravet om effektiv ressursbruk ikke vektlegges i dagens system. Effektiv ressursbruk er som nevnt et uttrykt formål for statsbudsjettet, og er tillagt vekt ved departementenes styring av de enkelte statlige virksomhetene.

Formålet om effektiv bruk av statens midler kan for visse områder, særlig på virksomhetsnivået, forutsette at rammebetingelsene er forutsigbare over tid. Dette innebærer ikke nødvendigvis flerårige budsjetter, men at virksomhetene har en viss grad av forutsigbarhet til å kunne fastlegge planer som strekker seg over flere år. Selv om dagens statsbudsjett er basert på ettårsprinsippet, er store deler av statens aktivitet av mer langsiktig karakter. Statsbudsjett og statsregnskap satt opp etter et periodiseringsprinsipp kan på enkelte områder ivareta langsiktighet uten at dette formaliseres. Ved å synliggjøre kostnader og framtidige forpliktelser fanger dette føringsprinsippet i større grad enn kontantprinsippet opp de framtidige konsekvensene av dagens beslutninger.

3.4 Statsbudsjettet som et administrativt system for fordeling av midler og mulighet for kontroll

I dette avsnittet drøftes formålet om statsbudsjettet som administrativt system for å fordele budsjettmidler og gi grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene, jf. avsnitt 3.1.

For å avklare hva som menes med administrativt system for å fordele midler og gi grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene, er det nyttig å ta utgangspunkt i tidligere stortingsdokumenter. I St.prp. nr. 144 (1958), «Om endringer i statens budsjett- og regnskapssystem» ble det pekt på to hovedfunksjoner for statsbudsjettet:

1. Statsbudsjettets konstitusjonelle funksjon

2. Statsbudsjettets politiske funksjon

I Innstilling I fra «Den finanspolitiske komité», som er trykt som vedlegg til St.meld. nr. 39 (1966-67) ble disse betraktningene utdypet og statsbudsjettet ble tillagt ytterligere en hovedfunksjon:

1. Statsbudsjettets administrative funksjon

Denne opplistingen er fremdeles allment oppfattet som en god og dekkende beskrivelse av statsbudsjettets hovedfunksjoner (se Finansdepartementet, 2000a).

Med «funksjon» menes her ikke det samme som «formål». I utvalgets mandat er det brukt ordet « . . .administrativt system . . .». Utvalget oppfatter at det her ikke refereres til «statsadministrasjonen» i betydningen «statsforvaltningen», men til hele prosessen fra utarbeidelse av budsjettforslag, behandlingen i Stortinget, implementering av vedtakene i statsforvaltningen og til resultatrapportering, regnskapsavlegging og behandling av statsregnskapet. Med denne tolkningen dekker uttrykket «administrativt system» alle de tre hovedfunksjonene for statsbudsjettet som er nevnt ovenfor. Formålet om at statsbudsjettet skal være «Et administrativ system for å fordele budsjettmidler og gi et grunnlag for kontroll av at midlene er brukt i samsvar med forutsetningene», kan på denne bakgrunn forstås slik at de tre funksjonene skal oppfylles. Dette er nærmere utdypet nedenfor.

3.4.1 Statsbudsjettets konstitusjonelle funksjon

Ifølge Grunnloven § 75 pkt d, tillegger det Stortinget å bevilge penger til statens utgifter. Tilsvarende er retten til å skattlegge statens innbyggere forbeholdt Stortinget i Grunnloven § 75 pkt. a. 15 Dette innebærer at enhver utbetaling av statens midler, samt innkreving av skatter og avgifter må ha hjemmel i et vedtak fattet av Stortinget.

Statsbudsjettet er derfor et vedtaksdokument, og det må utformes ut fra dette. Som en følge av konstitusjonell sedvane utformes ikke statsbudsjettet i lovs form, slik det gjøres bl.a. i Danmark. Bevilgningsvedtakene er bindende for regjeringen og departementene ved statsbudsjettets gjennomføring. Tilsiktede resultater beskrevet i budsjettproposisjonene kan betraktes som forutsetninger som Stortinget legger til grunn for sitt budsjettvedtak. Stortinget stiller derfor gjennom budsjettvedtaket også spesifikke krav i forhold til budsjettgjennomføringen med hensyn til resultater, aktivitetsnivå, servicegrad- og kvalitetsnivå på vedtatte tiltak og ytelser.

Grunnloven § 75 pkt. k tillegger Stortinget:

«at utnævne fem Revisorer, der aarligen skulle gjennemse Statens Regnskaber og bekjendtgjøre Extrakter av samme ved Trykken, hvilke Regnskaber derfor skulle tilstilles disse Revisorer inden sex Maaneder efter Udgangen ad det Aar, for hvilket Storthingets Bevilgninger ere givne, samt at træffe Bestemmelser angaaende Ordningen af Decisionsmyndigheten overfor Statens Regnskapsbetjente.»

Denne bestemmelsen fastsetter Riksrevisjonens særstilling som statens revisor. Riksrevisjonen har bl.a. som oppgave å kontrollere at alle bevilgninger er brukt i samsvar med Stortingets forutsetninger. Statsbudsjettet utgjør det formelle vedtaksgrunnlaget, og det er derfor utgangspunkt for revisjonen. Samsvar mellom statsbudsjett og statsregnskap er viktig for å kunne føre god kontroll med bruk av statens midler. I henhold til lov om statens revisionsvæsen av 8. februar 1918, § 1 pkt. a, påligger det Riksrevisjonen å revidere

«samtlige av den øverste administration og av andre overfor staten regnskapspliktige myndigheter og personer avlagte regnskaper over penger, forraad og værdier av enhver art og kontrollere de av dem trufne dispositioner over disse».

I Stortingets instruks for Statsrevisionen av 30. januar 1918, § 5. 4.ledd, pålegges Riksrevisjonen i forhold til budsjettvedtaket og budsjettgjennomføringen særlig å våke over

«at de besluttede foranstaltninger blir gjennomført uten unødig opphold, og at der ved budgetternes gjennomførelse vises skjønnssomhet og skyldige økonomiske hensyn.»

Både forvaltningsrevisjon og «kontroll av disposisjonene» som del av Riksrevisjonens regnskapsrevisjon har utgangspunkt i bestemmelsen i lov om statens revisionsvæsen om at det påligger Riksrevisjonen å kontrollere de

«trufne dispositioner»

og i instruksen for Statsrevisionen om at Riksrevisjonen under utførelsen av sitt verv særlig skal våke over

«at der ved budgetternes gjennemførelse vises skjønnssomhet og skyldige økonomiske hensyn».

Regnskapsrevisjon (som også kan benevnes finansiell revisjon) har som formål å framskaffe relevant informasjon om et regnskap og de disposisjoner som ligger til grunn for det, for å ta standpunkt til om regnskapet kan bekreftes og disposisjoner kan aksepteres. Riksrevisjonen har delt regnskapsrevisjonsoppgavene i to deler:

1. Regnskapsteknisk revisjon: Nødvendige kontrollhandler for å bekrefte med tilbørlig nøyaktighet at regnskapet er fullstendig, nøyaktig og pålitelig.

2. Kontroll av disposisjonene defineres som kontroll av om de disposisjoner som ligger til grunn for regnskapet, er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger og gjeldende regelverk, og om disposisjonene er akseptable ut fra normer og standarder for statlig økonomiforvaltning.

Gjennom regnskapsrevisjon kontrollerer således Riksrevisjonen at virksomhetens regnskap er avlagt i samsvar med regler og retningslinjer for regnskapsførsel og økonomiforvaltning i staten. Videre skal regnskapet være i tråd med bevilgningsreglementet. Det skal også kontrolleres for at midlene er disponert og forvaltet på en økonomisk forsvarlig måte og det kontrolleres for at regnskapet for virksomheten er i overensstemmelse med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Riksrevisjonens standard for regnskapsrevisjon beskriver krav til revisjonsprosessen, metodikk og dokumentasjon.

Riksrevisjonen definerer forvaltningsrevisjon som «systematiske undersøkelser av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger». Gjennom forvaltningsrevisjon retter Riksrevisjonen søkelyset mot utvalgte områder innen statsforvaltningen hvor det er risiko for avvik og/eller svakheter i forhold til Stortingets vedtak og forutsetninger.

Blant annet vil man i forvaltningsrevisjon kunne undersøke om:

• forvaltningen bruker ressursene til å løse oppgaver som samsvarer med Stortingets vedtak og forutsetninger

• forvaltningens ressursbruk er rimelig og i forhold til oppgavene som skal løses

• regelverket er hensiktsmessig

• forvaltningens styringsvirkemidler (for eksempel på budsjett- og økonomiområdet) er hensiktsmessige.

Retningslinjer for forvaltningsrevisjon gir veiledning om planlegging, gjennomføring (herunder fasene i revisjonsprosessen og metodisk tilnærming) og rapportering av en forvaltningsrevisjon.

Etter bevilgningsreglementet § 13, 5. ledd, skal det i tilknytning til bevilgningsregnskapet gis nødvendige forklaringer om ikke uvesentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall til Riksrevisjonen. Forklaringene er ikke avgrenset til rent finansielle avvik, men skal også avgis ved avvik i forhold til budsjettgjennomføringen, eller som det heter i Finansdepartementets årlige rundskriv til statsregnskapet:

«Av særlig interesse er avvik som skyldes endringer i tiltakenes/ytelsenes sammensetning, omfang eller kvalitet. Det skal redegjøres for vesentlige endringer i framdrift for investeringsprosjekter og vesentlige endringer i iverksettelsestidspunkt for nye tiltak.»

3.4.2 Statsbudsjettets politiske funksjon

Statsbudsjettet er et av de viktigste virkemidler Stortinget har til å foreta politiske prioriteringer. Det er derfor av sentral betydning at statsbudsjettet er oppdelt slik at det er mulig å foreta prioriteringer mellom ulike politiske verdier og mål.

Desto mer detaljert statsbudsjettet er, jo større kontroll har i prinsippet Stortinget. På den annen side kan for detaljerte forslag til budsjett gjøre at hovedspørsmålene blir borte i detaljene, og kontrollen kan bli svekket pga. mangel på fokus og oversikt. Statens inntekter fra skatter, avgifter, gebyrer, egenandeler og lisenser mv. er i stor grad regulert gjennom lover og vedtak i statsbudsjettet. Det er derfor begrenset adgang for statlige virksomheter til å endre disse. Stortinget vedtar utgiftsrammer for statlige virksomheter. Bruk av statens bevilgninger er derimot i stor grad overlatt til de enkelte statlige virksomhetene. Departementene har i mange tilfeller fått delegert ansvar for fordeling av midler til underordnede virksomheter. Det er derfor spesielt på utgiftssiden at spørsmålet om graden av politisk kontroll er aktuelt.

Det er Stortinget som utøver den demokratiske makten. Adgangen til å skattlegge for å kunne finansiere offentlige utgifter er gitt Stortinget av det norske folk gjennom Grunnloven, og det er demokratisk valgte representanter som er satt til å utøve denne makten. Desto større kontroll som tillegges Stortinget gjennom bevilgningsvedtak, jo større blir også den formelle demokratiske kontrollen.

Et bevilgningsvedtak innebærer ikke bare en rett til å bruke av statens midler, det innebære også en plikt til å gjennomføre tiltakene. Således setter ikke statsbudsjettet bare et tak for virksomhetenes aktivitet, men gir et direkte pålegg om aktivitetsnivået, jf. avsnitt 3.4.3.

3.4.3 Statsbudsjettets administrative funksjon

Bevilgningsvedtaket gir et direkte pålegg til forvaltningen om hva slags nivå Stortinget ønsker at virksomhetenes aktivitet skal legges på. Slik henger den administrative og politiske funksjon nøye sammen.

Prosessen knyttet til utformingen og oppfølgingen av budsjettene har stor betydning for forvaltningen, både ettersom denne prosessen kan være ressurs- og tidkrevende, og fordi den vil være med å avgjøre bevilgningens størrelse.

Statsbudsjettets og statsregnskapets form kan også påvirke forvaltningen på flere andre måter:

• Gjennom gruppering og organisering av bevilgning til virksomhetene.

• Gjennom omfang, dvs. hvilke kostnader og inntekter som omfattes.

• Gjennom finansieringsmåten: aktivitetsavhengig eller rammebasert.

• Gjennom krav til rapportering, oppfølging osv.

Første strekpunkt henspeiler på omtalen i foregående avsnitt. Større samleposter og delegering av fordeling av midler til departementene gir forvaltningen større frihet og fleksibilitet i bruk av midlene. Med annet strekpunkt, menes omfang av kostnader og inntekter som framkommer av budsjettet, jf. beskrivelsen av kontant-, ettårs-, fullstendighet- og bruttoprinsippet i kapittel 4. Tredje strekpunkt henspeiler på at finansieringsmåten kan påvirke incentivstrukturen. Fjerde strekpunkt innebærer kostnader for forvaltningen, men kan også medføre bedre effektivitet gjennom større fokus på mål og resultater og god bruk av ressurser.

Disse påvirkningsmekanismene er nært knyttet til spørsmålet om effektiv bruk av statens midler (jf. avsnitt 3.3).

3.4.4 Utvalgets vurderinger av statsbudsjettet som administrativt system og grunnlag for kontroll

Som nevnt i avsnitt 3.1 anser utvalget at formålet om statsbudsjettet som et administrativt system for å fordele budsjettmidler, og som skal gi grunnlag for kontroll, stiller i en noe annen kategori enn statsbudsjettet som finanspolitisk verktøy og i forhold til effektiv bruk av statens midler.

Utvalget anser formålet om administrativt system og grunnlag for kontroll som et absolutt krav, mens drøftingen foran viser at de to andre formålene kan vektlegges og utøves på ulike måter. Blant annet kan hensikten med finanspolitiske tiltak også ivaretas av andre politikkområder (som pengepolitikken). Videre kan hensynet til effektiv bruk av statens midler ivaretas av ulike organisasjons- og styringsformer for statlig virksomhet, i tillegg til statsbudsjettet. Statsbudsjettet som administrativt system for fordeling av budsjettmidler og kontrollfunksjonen må ivaretas av budsjettet alene. Dette formålet kan ikke avveies mot, eller utøves av andre enn Stortinget direkte gjennom budsjettbehandlingen.