14 Økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget

14.1 Generelt

Utvalget foreslår tre materielle endringsbestemmelser i lovforslaget som kan ha miljømessige, økonomiske eller administrative konsekvenser: opprettelsen av et havressursfond, fastsettelse av en generell ilandføringsplikt og plikt til å innhente tillatelse for bioprospektering i sjø. Med unntak av disse tre lovforslagene som drøftes nedenfor under kap. 14.2, kan lovforslaget fremmes med en forutsetning om uendret ressursbruk på kort sikt. Dersom lovforslaget skal fremmes med uendret ressursbruk forutsettes at lovforslaget § 2-7 og § 13-3 erstattes med dagens saltvannsfiskelov §§ 7 og 11 tredje ledd. I tillegg forutsettes at § 5-1 utgår, samt at § 2-6 erstattes med ordningen etter dagens saltvannsfiskelov § 11.

Videre foreslås ordningen med lokale oppsyn etter saltvannsfiskeloven §§ 38 og 39 fjernet.

For øvrig medfører ikke lovforslaget og de utvidede fullmakter i seg selv økt ressursbruk, men nye og viktige områder for fullmaktshjemlene kan gi ulike miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser avhengig av hvordan hjemlene benyttes. Bestemmelser som ikke videreføres (kap. 16) antas ikke å medføre økonomiske eller administrative konsekvenser. Overføringen av forvaltningen av bunnfaste arter og foreslåtte endringer i kontinentalsokkelloven i kap. 16.2.6 kan medføre en miljømessig svekkelse av disse artenes vern etter kontinentalsokkelloven, dersom det ikke ved lovens ikrafttredelse etableres forskrifter som gir artene tilsvarende vern.

14.2 Materielle endringer i saltvannsfiskelovens system

Havressursfondet

Lovforslaget § 2-7 tar utgangspunkt i at verdien av ulovlig fangst og merfangst over kvote skal tilfalle et sentralt opprettet havressursfond i stedet for vedkommende salgslag som har førstehåndsomsetningen for fangsten i medhold av råfiskloven. I tillegg skal tvangsmulkt etter lovutkastet §13-1 og overtredelsesgebyr etter lovutkastet § 13-2 inngå i Havressursfondet. Havressursfondet vil disponere betydelige beløp. En oversikt fra Fiskeri- og kystdepartementet for perioden 1999 – 2003, viser at det ble tatt inn 5,8 millioner kroner i medhold av saltvannsfiskeloven § 11 (ulovlig fangst) og 245,6 millioner kroner i medhold av saltvannsfiskeloven § 7 (kvoteoverskridelse). Midlene blir benyttet til kontroll, prisutjevningstilskudd og ilandføringstilskudd. Prisutjevningstilskudd benyttes særlig i den pelagiske høstingen hvor fartøyene får tildelt mindre kvote (underregulering), siden merfangst over kvote er vanlig som følge av store enkeltfangster. Norges Sildesalgslag sto alene for 224,6 millioner kroner i tilbakeførte midler for kvoteoverskridelser i perioden 1999-2003. Ilandføringstilskudd benyttes i torskefiskeriene for å oppfordre til ilandføring av fangst som høster ikke har lov til å beholde. Endringer i bruken av midlene som går utover tilskuddene vil medføre miljømessige og økonomiske konsekvenser, ved at det må forventes at flere fangster kastes på sjøen i stedet for å føres til land. Midler fra tvangsmulkt må forventes å bli små. Fra overtredelsesgebyr større.

Det mest effektive og minst kostnadskrevende i forhold til fordeling av fondets midler, er at hvert salgslag disponerer egne konti i fondets navn, hvor innbetaling skjer à konto i henhold til gitte pålegg fra fondets bestyrer (departementet). En unngår da å overføre og refordele midler mellom den sentrale og lokale administrasjon, ved å kreve inn midler fra salgslagene for siden å måtte overføre nødvendige midler til kontroll og tilskudd til prisutjevning og ilandføring. Ved en slik organisering vil systemet fungere omtrent som i dag, bortsett fra at midlene tilhører Havressursfondet og ikke vedkommende salgslag. Havressursfondet ved departementet har den suverene disposisjonsrett til midlene, og salgslagene kan derfor ikke lovlig disponere midlene utover fullmakt eller samtykke. Ved behov kan fondets bestyrer overføre eller øremerke midler til formål hvor det er behov for ekstra innsats. Hvor vide fullmaktene skal være og omfanget av kontrollen, vil således avgjøres av departementet på en mer direkte måte enn i dag.

Utvalgets intensjon med Havressursfondet er ikke å styre ressurs- og kontrolloppgavene til salgslagene sentralt, men snarere å sørge for en sentral tilbakeføring av midlene. Utvalget forutsetter således at lokal styring vil gi best ressursutnyttelse. Det bør derfor fortsatt være salgslagene som styrer oppgavene med kontroll og utbetaling av tilskudd til prisutjevning og ilandføring. Merkostnadene vil etter dette kun beløpe seg til den sentrale administrasjon av fondet. Departementet har allerede i dag ansvaret med salgslagenes regnskap og skal godkjenne dem. Lovforslaget vil derfor ikke medføre betydelig merarbeid i forbindelse med å kontrollere innbetalinger til fondet og eventuelt å styre utbetalinger fra fondet. Merkostnadene for departementet og salgslagene vil her avhenge av hvor detaljstyrt kontrollen med fondets midler skal være.

Inntekter til salgslagene regnes i dag ikke som statsmidler, og inntektsføres av den grunn ikke i statsbudsjettet. Havressursfondet er ikke ment å endre på dette. Midlene skal således øremerkes kontroll og utbetaling av tilskudd til prisutjevning og ilandføring. Begrunnelsen for øremerking er som nevnt ovenfor å unngå negative miljømessige og ressursmessige konsekvenser, og slik øremerking er eksempelvis gjennomført i forhold til det kommunale viltfondet. Havressursfondet er således ment å være en selvstendig enhet, hvor fondets midler ikke kan overføres til departementet, til tross for at departementet har styringsretten over midlene.

Ilandføring

Lovforslaget § 2-6 tar utgangspunkt i en speilvendt modell hvor all fangst skal ilandføres, til forskjell fra dagens saltvannsfiskelov hvor ilandføring må pålegges for høsting av den enkelte art. Dersom det ikke dispenseres fra bestemmelsen i tilfeller hvor det av praktiske hensyn ikke bør kreves at fangsten ilandføres, kan bestemmelsen medføre uheldige miljømessige, økonomiske og administrative konsekvenser. Det forutsettes imidlertid og legges opp til at departementet vil dispensere fra bestemmelsen, slik at ilandføringsplikten blir håndterbar i forhold til blant annet fangst som ikke er omfattet av salgslagenes omsetningsrett og ødelagt fangst, på en måte som motiverer til ilandføring av fangst og som ikke er urimelig tungvint eller kostnadskrevende for næringen. I lovkommentarene til § 2-6 er det gitt eksempler på praktiske tilfeller, hvor det forutsettes at forskriftene gir dispensasjon fra ilandføringsplikten.

Bestemmelsen retter seg også mot utenlandske rettssubjekter innenfor lovens stedlige virkeområde, og som en konsekvens av dette vil utenlandske fartøy måtte overholde ilandføringsplikten i norske farvann. Plikten vil gjelde mens fartøyene befinner seg i norske jurisdiksjonsområder selv når fangsten skal ilandføres utenfor Norge, med mindre det dispenseres fra plikten. Kystvakten vil dermed måtte holde oppsyn med at det ikke forekommer utkast av fangst fra utenlandske fartøy, mens disse befinner seg innenfor norske jurisdiksjonsområder.

Tillatelse til bioprospektering

Lovforslaget § 5-1 fastslår at uttak og undersøkelse i sjø som ledd i marin bioprospektering må ha tillatelse fra Fiskeridirektoratet. Dagens aktivitet i forhold til marin bioprospektering er av mindre omfang. Lovforslaget innebærer imidlertid formelt noe økte administrative konsekvenser for departementet og Fiskeridirektoratet. Søker må også inngi melding til miljøvernmyndighetene i medhold av forslag til ny naturmangfoldlov. Det vises her til NOU 2004:28 s. 569.

Fiskeridirektoratet må i dag godkjenne utlendingers søknad om vitenskapelig havforskning i norske farvann, i henhold til forskrift om utenlandsk vitenskapelig havforskning i Norges indre farvann, sjøterritorium, økonomiske sone og på kontinentalsokkelen (forskrift 30. mars 2001 nr. 360). I påvente av et eget regelverk om bioprospektering har denne forskriften også utgjort hjemmelsgrunnlaget for å kreve søknad om tillatelse til bioprospektering, selv om forskriften primært er beregnet på grunnforskning i regi av utenlandske forskningsinstitusjoner og universiteter med kunnskapsbaserte formål. For både utenlandske og norske aktører vil imidlertid reglene etter lovforslaget bli at det må søkes om tillatelse til prospektering og eventuelt om dispensasjon for å få tillatelse til uttak med trål, not og liknende gjennom bestemmelsene om praktiske fiskeforsøk eller havforskning, når leting og uttak skjer med fartøy uten nødvendige tillatelse.

Fiskerioppsynet

Det vises til drøftelse under kap. 9.3, jf. 9.2, hvor det konkluderes med at det ikke lenger er behov for et havsjøgående fiskerioppsyn, slik som Lofotoppsynet. Utvalget legger til grunn at ordningen med et havgående fiskerioppsyn erstattes med tilsynspersoner. Lovforslaget er ikke til hinder for at tilsynspersoner her kan gis for eksempel Lofotoppsynets tidligere oppgaver, da loven forutsetter at tilsynspersonene også skal ”hindre overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av loven”. Tilsynspersonene kan her gis politimyndighet etter politiloven § 20, dersom dette er nødvendig. Lovforslaget behøver derfor ikke å medføre økonomiske og administrative konsekvenser. Tradisjonelt kontrollarbeid forutsettes imidlertid utført av Fiskeridirektoratet og Kystvakten.

14.3 Økonomiske og administrative konsekvenser ved forutsatt bruk av enkelte fullmaktshjemler

Innkreving av fordeler fra marint genetisk materiale

Utvalget har angitt hjemmel og virkeområde i loven, slik at det kan kreves inn fordeler og økonomisk overskudd fra utnyttelse av norsk marint genetisk materiale. Etter Biomangfoldkonvensjonen fra 1992 eier statene sine genressurser og kan stille vilkår for utnyttelsen. Norske myndigheter har således adgang til å sette vilkår om avgivelse av fordeler som kunnskapsdeling eller betaling for statens samtykke gjennom avgift eller økonomisk andel i utbyttet. Det er ikke staket ut noen kurs verken nasjonalt eller internasjonalt på dette nye området.

Innkreving av fordeler fra marint genetisk materiale vil kunne innebære betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, som det vil være vanskelig å forutsi omfanget av.

Kvotesystemet

Utvalget legger til grunn at dagens regulerings- og fordelingssystem videreføres, og foreslår ingen bestemt kvotemodell eller system for overføring av kvoterettigheter. Det vil være den generelle fiskeri- og næringspolitikken som angir hva slags kvotesystem som er ønskelig. Det vises til kap. 7.5 og vedlegg III som skisserer forskjellige økonomiske konsekvenser av ulik innsats- og kvoteregulering, graden av omsettelighet for kvoter, strukturering og ressursrente.

Det nye forslaget om tildeling av kvote til industribedrift vil innebære økonomiske og administrative konsekvenser. Forslaget bygger på en prøveordning, som skal evalueres i 2005. Evalueringen av prøveordningen vil indikere mulige økonomiske og administrative konsekvenser ved anvendelse av fullmakten.

Det nye forslaget om hjemmel for regulering gjennom kvotedager forutsettes ikke innført i dag, og økonomiske og administrative konsekvenser av dette bør således utredes særskilt dersom det skulle bli aktuelt. Systemet fungerer godt på Færøyene, men antas å ikke være like egnet for norske forhold med dagens flåtestruktur.

Det nye forslaget om hjemmel for kvoter til og registrering for person eller foretak som ikke benytter merkeregistrert høstingsfartøy i virksomheten, vil kunne medføre økte økonomiske og administrative konsekvenser dersom det utvikles virksomhet som må kontrolleres opp mot tildelte kvoter. Kvoter tildeles i dag kun merkeregistrerte høstingsfartøy. Ved lovens ikrafttredelse forutsettes derfor ikke økt ressursbruk til slik kvotetildeling og eventuell registrering, med mindre kommersiell høstingsvirksomhet etableres, som krever registrering og kvoteavregning.

Ressursrente

Utvalget har foreslått en hjemmel for benytte en ressursavgift til å kreve inn deler av ressursrenten i høstingsvirksomhet. De økonomiske konsekvensene for næringen vil være avhengig av hvordan hjemmelen benyttes. I dag realiseres ressursrenten primært gjennom overkapasitet i fiskeriene. I høstingsvirksomheter hvor det foregår en strukturering tar de som selger seg ut av høsting med seg det som anses som den realiserbare delen av ressursrenten. I slike virksomheter vil en ressursavgift fordele deler av ressursrenten til staten istedenfor de individene som selger seg ut. En ressursavgift vil imidlertid også kunne gi noe svakere incentiver til strukturering.

De administrative konsekvensene av en ressursavgift er moderate, da den kan kreves inn i forbindelse med merkeregistrene, landing av fisk eller salg av fiskefartøy med kvote.

Forvaltningsavgift

Forslaget vil innebære økonomiske kostnader for næringen avhengig av størrelsen på avgiften, og dermed lede til lavere sysselsetting og færre fartøy i en høstingsvirksomheti. I de fleste virksomheter vil dette primært lede til en reduksjon i overkapasitet. I den grad en forvaltningsavgift kreves inn vil det synliggjøre i hvilken grad næringen faktisk betaler for den forvaltningen som er nødvendig for en ansvarlig gjennomføring av høstingen.

En nærmere redegjørelse av økonomiske og administrative konsekvenser er gitt i Ot. prp. nr. 3 (2004-2005) om lov om endring i lov 13. juni 1983 nr. 40 om saltvannsfiske mv. (avgiftsheimel) s. 3.

Kontroll

Lovforslaget innebærer i utgangspunktet ikke utvidede økonomiske eller administrative kostnader i forbindelse med gjennomføring av kontroll. Fiskeridirektoratets og Kystvaktens kontrollansvar utvides riktignok formelt til å gjelde uttakskontroll av alle viltlevende marine ressurser, noe som vil kunne medføre økte kontrollopgaver på sikt.

Eventuelle endringer i ressursbruken forutsetter at det iverksettes kommersiell virksomhet på viltlevende marine ressurser som i dag ikke beskattes kommersielt – og i et slikt omfang at kontrollordninger må etableres. Salgslagenes kontrollansvar er i utgangspunktet begrenset til de ressurser som naturlig følger av deres virksomhet, men lovforslaget inneholder likevel hjemmel til å pålegge salgslagene kontroll av ressurser som ikke omfattes av deres rett til førstehåndsomsetning mot inndekning av kontrollutgiftene. Utvalget viser her til drøftelsene av kontroll- og registreringsbehov for nye kommersielle uttak av viltlevende marine ressurser under 7.17 og 11.6.

Lovforslaget legger opp til at rapportering og undersøkelser kan skje med moderne metoder som for eksempel elektronisk føring og oversendelse av fangstdagbok. Økonomiske eller administrative konsekvenser av slik ny virksomhet vil selvsagt være betinget av omfanget og viktigheten av en effektiv kontroll av uttaket.

Økosystembasert forvaltning

Økosystembasert forvaltning krever integrert fiskeri-, havbruks- og miljøforskning. Havforskningsinstituttet har innenfor dagens ressursbruk allerede foretatt en organisatorisk omstilling for å være tilpasset en økosystembasert forvaltning. Havforskningsinstituttet er nå inndelt i programmer basert på de tre store økosystemene i norske farvann, og søker å legge økosystembaserte analyser til grunn i sin forskning og rådgivning til forvaltningen. Fagsentre for havbruk, miljø og ressurser med tilhørende fagseksjoner og spesifikke tematiske forskningsprogrammer er i dag erstattet av en flatere organisasjon med forsknings- og forskningstekniske grupper.

Utvalgets lovforslag inneholder likevel en målsetting om at forvaltningen skal få økt kunnskap om arts- og bestandsinteraksjoner, mattilfanget, klimaendringer og havstrømmer. Der det er behovet for økt kunnskap må imidlertid forvaltningen selv foreslå nødvendig oppskalering og opprustning. Det er behov for mer kunnskap om uregulerte arter og bestander på grunn av høyt fiskepress, samt generelt om interaksjoner og påvirkninger innen de marine økosystemer. De økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag vil i stor grad avhenge av hvordan man praktisk sett iverksetter utvalgets lovforslag.

Utvidet virkeområde

Lovens fullmakter er utvidet i samsvar med lovens utvidede virkeområde, som etter forslaget vil omfatte utnyttelse av alle viltlevende marine ressurser. Utvidelsen innebærer for det første at forvaltningsansvaret etter loven utvides biologisk fra å omfatte sjøpattedyr, fisk, bruskfisk, pigghuder og skall- og bløtdyr som i dag, til alle viltlevende marine ressurser.

Store deler av forvaltningsansvaret for blant annet planteplankton, tang og tare, koraller, skjell og mikroorganismer ivaretas allerede av forvaltningen gjennom blant annet internasjonalt samarbeid, anvendt forskning eller ved delegasjon av forvaltningsansvar, slik det er blitt gjort for tang og tare. Således forskes det til en viss grad på og holdes en viss oversikt med flere av ressursene som ikke omfattes av virkeområdet i saltvannsfiskeloven. En økosystembasert tilnærming er allerede en etablert politisk målsetting, hvilket forutsetter en vurdering av mattilfang utenfor det biologiske virkeområdet i saltvannsfiskeloven. Den formelle utvidelsen av lovens biologiske virkeområde antas således i seg selv ikke å medføre økt ressursbruk for forvaltningen, med mindre nye høstingsvirksomheter igangsettes.

Utvidelsen av virkeområdet fra fiske og fangst til all utnyttelse innebærer for det andre at nye aktiviteter ved siden av ren høstingsvirksomhet som marin bioprospektering, hvalsafari og enkelte former for dykking nå omfattes av loven. Regulering av disse virksomhetene vil forutsette at det er behov for å beskytte viltlevende marine ressurser mot negativ påvirkning fra virksomheten. Det vises her til vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser for marin bioprospektering ovenfor.

Kontinentalsokkelloven (lov 21. juni 1963 nr. 12) har i dag i § 2 et forbud mot utnyttelse av undersjøiske naturforekomster, herunder bunnfaste arter. Det følger av § 2 annet ledd at det må gis tillatelse til utnyttelse av tang- og tareforekomster. Ved utvidelsen av virkeområde foreslås havressursloven å overta forvaltningen av bunnfaste arter, slik at kontinentalsokkelloven og forbudet i § 2 ikke lenger gjelder tang og tare og andre bunnfaste arter. Dette innebærer at § 2 tredje ledd foreslås fjernet. Ettersom lovforslagets flertall legger til grunn at høsting er tillatt med mindre virksomheten er forbudt, kan overføringen av forvaltningen for bunnfaste arter fra kontinentalsokkellov til ny havressurslov medføre negative miljømessige konsekvenser for slike arter, med mindre det opprettes et forbud mot høsting av bunnfaste arter som det kan dispenseres fra. Et slikt forbud kan gis som forskrift. Utvalget foreslår at de forbud som i dag gjelder videreføres i forskrift, og fremmer derfor ikke en egen lovbestemmelse om forbud mot høsting av bunnfaste arter.

Administrative reaksjoner

Utvalget foreslår i kap. 13 hjemmel til å reagere på overtredelser av loven med administrative reaksjoner som overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Det antas at muligheten til å reagere med en administrativ reaksjon fremfor straffeprosessuell forfølgning, vil innebære at flere forhold avgjøres administrativt av forvaltningen, i stedet for i straffeprosessuelle former. Dette vil også trolig innebære at det reageres overfor flere overtredelser. Dette vil medføre administrativt merarbeid for fiskeriforvaltningen, som vil medføre ekstra kostnader, men samlet vil det være en kostnadsbesparelse for det offentlige.