NOU 2006: 18

Et klimavennlig Norge

Til innholdsfortegnelse

3 Den globale klimautfordringen og konsekvenser for Norge: Hvorfor bør Norge redusere sine klimagassutslipp med to tredjedeler innen 2050?

3.1 Hva er den menneskeskapte drivhuseffekten?

Jordens klima har alltid vært i endring gjennom de 4,6 milliarder år kloden har eksistert. Likevel er dagens klimaendringer dramatiske, fordi de er store, de er globale, de skjer hurtig og de er i stor grad menneskeskapte (IPCC, 2001).

I store trekk har jorden gjennom sin historie opplevd fire-fem såkalte istidsperioder, perioder der jorden har gått inn og ut av istider. I mellom disse istidsperiodene har det vært varmt, langt varmere enn i dag, og snø og is har så godt som vært fraværende fra klodens overflate. I dag er jorden i en istidsperiode som startet for rundt 2,5 mill. år siden, og har siden den gang vært igjennom flere titalls istider. Figur 3.1 viser temperaturvariasjonene gjennom de fire siste istidene over de siste 400 000 år i Antarktis (ved forskningsstasjonen Vostok). Den siste istiden sluttet for ca. 12 000 år siden, og den neste antas å komme om ca. 40 000 år. Det er i perioden etter siste istid at menneskene har utviklet sin sivilisasjon, med byer, skriftspråk osv. Den menneskelige sivilisasjon har med andre ord aldri opplevd de virkelig store klimaendringene som følger fra overgang fra en istid til en mellomistid, ei heller de store og hurtige variasjonene vi finner spor av under siste istid.

Figur 3.1 Variasjoner i CO2-konsentrasjon (venstre skala)
 og temperatur (høyre skala) på Sydpolen gjennom
 de fire siste istider.

Figur 3.1 Variasjoner i CO2-konsentrasjon (venstre skala) og temperatur (høyre skala) på Sydpolen gjennom de fire siste istider.

Kilde: Petit et al. (1999), Barnola et al. (1999).

Konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren har gjennom hele denne perioden fulgt temperaturvariasjonene tett, se figur 3.1. I dag er situasjonen eksepsjonell i den forstand at konsentrasjonen av CO2, som nå er på ca. 380 ppmv, er høyere enn den har vært den siste million år. Man kan ikke med sikkerhet si det samme om temperaturen, men den stiger raskt.

Årsakene til disse klimaendringene er mange, men kan grovt deles inn i to typer: Endringer i ytre drivkrefter og indre tilbakekoplingsmekanismer. Med ytre drivkrefter forstår vi forhold som solens utstråling, jordens bane rundt solen, kontinentenes plassering på jordoverflaten og lignende. Altså forhold som påvirker klimasystemet, men som selv ikke påvirkes av dette. De indre tilbakekoplingsmekanismene derimot er tettere koplet til klimasystemet.

Jordens refleksjonsevne er for eksempel med på å bestemme hvor mye av solenergien som absorberes ved overflaten og påvirker således klimaet. Samtidig er klimaet med på å bestemme hvor mye snø og is det er på jorden til enhver tid. Dette påvirker refleksjonsevnen og er et eksempel på en positiv tilbakekoplingsmekanisme; en mekanisme som forsterker signalet utenfra. Blir det varmere reduseres mengden snø og is, og mer varme absorberes. Dermed stiger temperaturen ytterligere.

Vegetasjon kan være et eksempel på en negativ tilbakekoplingsmekanisme. I et varmere klima vil, om det er nok nedbør, normalt vegetasjonen vokse fortere. Dette binder CO2 fra atmosfæren, en viktig drivhusgass, og bidrar dermed til å bremse oppvarmingen.

Boks 3.1 FNs klimapanel (IPCC) om klimaendringer

Allerede i 2001 konkluderte FNs klimapanel med følgende:

«Mesteparten av den observerte oppvarmingen over de siste 50 år er sannsynligvis forårsaket av økt konsentrasjon av drivhusgasser som følge av menneskelig aktivitet.

Økningen i midlere global overflatetemperatur i det 21. århundre har sannsynligvis vært raskere enn noen annen gang de siste 10 000 år.

Nesten alle landområder vil høyst sannsynlig oppleve sterkere oppvarming enn det globale gjennomsnittet, med flere svært varme dager og hetebølger og færre kalde dager og kuldebølger.

Økningen i havnivå i det 21. århundre vil fortsette i flere hundre år.

Det hydrologiske kretsløpet vil forsterkes. Økte midlere nedbørsmengder og mer intense nedbørsperioder er meget sannsynlig over mange områder.

Økt sommertørke og fare for lengre tørkeperioder er sannsynlig over det indre av kontinentene på midlere breddegrader.»

Fra IPCCs synteserapport til den tredje hovedrapporten (2001). Den fjerde hovedrapporten ventes ferdig i 2007.

Figur 3.2 Årlige globale utslipp av CO2 fra forbrenning
 av fossile brensler og arealbruksendringer 1850-2002.

Figur 3.2 Årlige globale utslipp av CO2 fra forbrenning av fossile brensler og arealbruksendringer 1850-2002.

Kilde: Marland et al. 2006.

Det er mangfoldige slike tilbakekoplingsmekanismer som opererer på ulike tidsskalaer, og som gjør det krevende å forstå klimasystemet og forutsi framtidige klimaendringer.

Figur 3.3 Konsentrasjon av CO2 og CH4 gjennom de
 siste 1000 år.

Figur 3.3 Konsentrasjon av CO2 og CH4 gjennom de siste 1000 år.

Kilde: Etheridge et al. 2002.

På toppen av de naturlige klimavariasjonene har klimaet nå fått en ny drivkraft, nemlig menneskeskapte utslipp av drivhusgasser. Etter den industrielle revolusjon for om lag 200 år siden har man i stadig økende tempo tatt opp karbonholdig kull, olje og gass fra undergrunnen og gjennom forbrenning sluppet ut karbondioksid (CO2) til atmosfæren. CO2 er en drivhusgass som slipper igjennom kortbølget stråling fra solen, men hindrer langbølget varmestråling fra jorden i å unnslippe. Dermed stiger temperaturen.

Boks 3.2 Sharp rise in CO2 levels recorded

By David Shukman, BBC science correspondent.

US climate scientists have recorded a significant rise in the concentration of carbon di­oxide in the atmosphere, pushing it to a new record level. BBC News has learned the latest data shows CO2 levels now stand at 381 parts pr. million (ppm) - 100ppm above the pre-industrial average. The research indicates that 2005 saw one of the largest increases on record - a rise of 2.6 ppm. The figures are seen as a benchmark for climate scientists around the globe.

The US National Oceanic and Atmospheric Administration (NOAA) has been analysing samples of air taken from all over the world, including America's Rocky Mountains. The chief carbon dioxide analyst for NOAA says the latest data confirms a worrying trend that recent years have, on average, recorded double the rate of increase from just 30 years ago.

«We don't see any sign of a decrease; in fact, we're seeing the opposite, the rate of increase is accelerating,» Dr Pieter Tans told the BBC.

The precise level of carbon dioxide in the atmosphere is of global concern because climate scientists fear certain thresholds may be «tipping points» that trigger sudden changes. The UK government's chief scientific adviser, Professor Sir David King, said the new data highlighted the importance of taking urgent action to limit carbon emissions.

«Today we're over 380 ppm,» he said. «That's higher than we've been for over a million years, possibly 30 million years. Mankind is changing the climate.»

Source: http://news.bbc.co.uk/go/pr/fr/-/2/hi/science/nature/4803460.stm. Published: 2006/03/14 00:12:43 GMT. © BBC MMVI

Den menneskeskapte drivhuseffekten skyldes altså stadig økende utslipp av klimagasser som CO2 samt nedbygging av økosystemenes evne til å ta opp CO2 (sistnevnte omtales som sluk for karbon) først og fremst gjennom avskogning. Den viktigste drivhusgassen i atmosfæren er likevel vanndamp (H2O), men dette er en komponent som i liten grad slippes ut direkte. Mengden av vanndamp i atmosfæren er hovedsakelig styrt av temperaturen og den fordampningen av vann denne medfører. Som tillegg kommer forekomst av gasser som karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O) og en lang rekke andre gasser som mer direkte styres av menneskeskapte utslipp. Den klart viktigste drivhusgassen blant disse er CO2 som hovedsakelig kommer fra forbrenning av fossile brensler som kull, olje og gass. Økte utslipp av disse gassene siden den industrielle revolusjonen har ført til økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren, se figur 3.3. På ca. 200 år har konsentrasjonen av CO2 i atmosfæren steget med 30 prosent over det naturlige maksimumsnivået vi har hatt minst de siste 670 000 år. Dette har medvirket til at den globale gjennomsnittstemperaturen har økt med ca. 0,6 grader siden den industrielle revolusjonen. Temperaturen er nå høyere enn den har vært på svært lenge (sett i historisk målestokk), og den vokser raskt, se figur 3.4, figur 3,5 og figur 3.6.

Figur 3.4 Rekonstruksjon av temperaturvariasjoner på den nordlige
 halvkule de siste 1000 år samt temperaturmålinger
 de siste 130 år relativt til temperaturen 1960-1991.

Figur 3.4 Rekonstruksjon av temperaturvariasjoner på den nordlige halvkule de siste 1000 år samt temperaturmålinger de siste 130 år relativt til temperaturen 1960-1991.

Kilde: IPCC (2001a).

Figur 3.5 Årlig gjennomsnittstemperatur målt på Blindern
 fra 1816 til 2005.

Figur 3.5 Årlig gjennomsnittstemperatur målt på Blindern fra 1816 til 2005.

Kilde: ftp://ftp.ncdc.noaa.gov/pub/data/anomalies/global_meanT_C.all

Disse menneskeskapte klimaendringer blir ofte framhevet som en av de største miljø- og samfunnstruslene man står overfor i dag. FNs klimapanel (Intergovernmental Panel on Climate Change - IPCC) har i stadig klarere ordelag påpekt at det er overveiende sannsynlig at man i dag observerer menneskeskapte klimaendringer, og at om det ikke gjøres noe med klimagassutslippene, vil det kunne oppstå betydelige skader som følge av kl­imaendringer de kommende tiår. Dette bildet er om mulig enda klarere i nordområdene. Der har en observert og forventer fortsatt en utvikling med temperaturendringer som er omtrent det dobbelte av hva en observerer og forventer globalt (ACIA, 2004, 2005).

Figur 3.6 Målte globale månedsmiddeltemperaturer 1880-2005.

Figur 3.6 Målte globale månedsmiddeltemperaturer 1880-2005.

Kilde: www.rimfrost.no/met.no

De fleste av klimagassene har svært lang levetid eller omløpstid i atmosfæren, slik at det spiller liten rolle hvor gassene slippes ut for effekten på klimaet 1 . Omvendt så blir det da slik at det i hovedsak heller ikke spiller noen rolle hvor utslippsreduksjoner finner sted om man vil motvirke den menneskeskapte drivhuseffekten. Fordelingen av utslippsreduksjoner mellom land og sektorer blir derfor til syvende og sist et økonomisk, etisk og politisk spørsmål.

3.2 Hva er kjernen av klimaproblemet?

Klimaproblemet har så mange dimensjoner at det kan være vanskelig å peke presist på hva «kjernen» av klimaproblemet er. Faktisk er det flere forhold som hver for seg er alvorlige nok, men som sammen gjør at klimaproblemet med rette blir oppfattet som en svært alvorlig trussel:

  • Under siste istid (som varte fra ca. 90 000 til 12 000 år før vår tid) opplevde jorden et svært ustabilt klima med voldsomme svingninger over kort tid. Etter siste istid har imidlertid klimaet «roet seg ned». Det er i denne perioden med «pent vær» at menneskene har klart å etablere hva man i dag forstår med sivilisasjon: Stedfast jordbruk, byer, skriftspråk, osv. Det er en fare for at sterke pådriv på klimaet, for eksempel i form av raske og store utslipp av klimagasser, kan provosere klimaet til å bli mer ustabilt, med de vanskeligheter dette vil medføre blant annet for bosetting og jordbruk.

  • De industrialiserte landene har til nå stått for de største utslippene av klimagasser og klimaendringer i de kommende tiårene er derfor hovedsakelig forårsaket av de rike landene. Samtidig er det hevet over tvil at det er de fattige landene som rammes hardest av klimaendringer. Vår «vestlige livsstil» er derfor med på å begrense mulighetene for sosial og økonomisk utvikling i den fattige delen av verden. Sånn sett er klimaproblemet et viktig element i konflikten mellom «nord» og «sør» .

  • De ekstremt raske klimaendringene menneskelig aktivitet nå påtvinger naturen truer økosystemenes tilpasningsevne. Enten man liker det eller ikke er vår sivilisasjon avhengig av en lang rekke velfungerende økosystemer. Raske klimaendringer truer derfor på en grunnleggende måte grunnlaget for vår sivilisasjon.

  • Mer ekstrem fordeling av nedbør som følge av økt oppvarming medfører økt fare for flom, ras og lignende på den ene siden, og økt fare for tørke og generell vannmangel på den andre siden. Begge deler skaper flyktninger som i sin tur kan skape sosial uro i tillegg til den nøden som genererer flyktninger i første omgang.

  • Økt oppvarming øker sannsynligheten for ekstreme hetebølger. Dette dreper de svakeste i samfunnet, men medfører også produktivitetssvikt av stort omfang, slik man fikk oppleve det i Europa sommeren 2003.

  • En viktig side ved klimaproblemet er at det ikke spiller noen stor rolle hvor utslippene finner sted. Det kreves derfor en global og koordinert innsats for å «løse» problemet. Dette gjør det svært utfordrende å få til bindende avtaler om utslippsreduksjoner.

Boks 3.3 Seks fakta om klima

  1. Forskerne er enige om at en vesentlig del av de klimaendringene man nå observerer er menneskeskapte . FNs klimapanel vurderer all vitenskapelig kunnskap om hva som påvirker klimaet. Panelet har konkludert at «mesteparten av oppvarmingen observert over de siste 50 årene kan tilskrives menneskelige aktiviteter.» Konklusjonen har fått tilslutning fra mange uavhengige forskningsorganisasjoner.

  2. Selv om menneskets utslipp av CO2 bare er 5 prosent av de naturlige, kan det forårsake klimaproblemer. De naturlige utslippene inngår i et kretsløp og blir tatt opp igjen i naturen. De menneskeskapte utslippene kommer på toppen av de naturlige, og naturen klarer ikke å absorbere alt. Rundt halvparten av våre utslipp blir igjen i atmosfæren. En god sammenligning er et budsjett i ubalanse. Hvis inntektene er 100 mill. og utgiftene like store er de i balanse. Hvis du øker utgiftene med bare 2 mill. høres det kanskje ikke så mye ut. Men hvis utgiftene er 2 mill. høyere enn inntektene over lengre tid får du et problem.

  3. Selv om det er vanskelig å si sikkert hvordan været blir i morgen er det likevel mulig å si noe om hvordan det blir om hundre år. Det er stor forskjell på hva man kan si med sikkerhet om været på kort sikt og været over lengre perioder (som er det vi kaller klima). Du ville kanskje ikke veddet på at det blir varmere i morgen enn i dag. Men kanskje på at det blir varmere 15. juli enn 15. januar? Været varierer mye fra dag til dag, men det har regelmessige variasjoner over lengre tidsrom. Disse variasjonene bestemmes av strålingen inn til jorda. Vi vet at det økte innholdet av klimagasser i atmosfæren vil føre til at mer varmestråling fra jorda blir reflektert tilbake til jorda, og da vil temperaturen øke.

  4. Klimaendringer er ikke bare et problem for framtida . Klimaendringene vil riktignok bli mer alvorlige lengre fram i tid, men de finner sted allerede. Den globale temperaturen har økt med 0,6 grader de siste 150 år. Endringene vil trolig skje raskere i framtida, og de vil være irreversible. Klimagassene vi slipper ut i dag vil forbli i atmosfæren i opp til flere hundre år, og klimaet vil fortsette å endre seg lenge etter vi har kuttet utslippene. Derfor er det for sent med tiltak når alvorlige klimaendringer har vist seg.

  5. At variasjoner i klima er naturlig betyr ikke at det er uproblematisk. Klimaet har alltid endret seg. Vi vet også mye om hva som forårsaket endringene. Men at det har vært naturlige klimaendringer tidligere betyr ikke at menneskeskapte endringer er uproblematiske. Også fortidens klimaendinger hadde alvorlige konsekvenser. Det er trolig at Mayasivilisasjonen gikk under på grunn av klimaendringer (tørke). Videre er vi tilpasset det klimaet vi lever i. Endringer vil medføre smertefulle og kostbare tilpasninger.

  6. Varmere vær er både godt og dårlig nytt for Norge. Klimaendringer kan føre med seg visse fordeler for Norge. Jordbruket kan bli mer produktivt, og vi vil få flere varme somre. Men mest trolig vil vi ikke få en jevn økning i temperatur eller nedbør. Vi vil kunne få sterkere stormer, og kraftigere nedbør som kan gi flom. Norge vil likevel være godt rustet til å møte moderate klimaendringer. Poenget er derfor at mens Norge isolert sett kan oppleve noen fordeler, vil størsteparten av verden oppleve langt mer negative konsekvenser. Det har økonomiske, politiske og moralske følger.

3.3 Hva gjøres internasjonalt for å bekjempe klimaproblemet?

På 1980-tallet, etter knapt tretti år med kontinuerlige målinger av CO2-innholdet i atmosfæren, målinger som viste en ubrutt voksende trend, se figur 3.7, bredte det seg en uro i visse forskerkretser knyttet til at hvis denne trenden ikke blir brutt, så vil man etter hvert uvegerlig oppleve menneskeskapte klimaendringer. Verdens meteorologiorganisasjon (WMO) og FNs miljøorganisasjon (UNEP) gikk derfor i 1988 sammen om å etablere FNs klimapanel (IPCC = Intergovernmental Panel on Climate Change). Dette panelet settes sammen av forskere nominert og oppnevnt av verdens regjeringer, og har som mandat å sammenfatte den vitenskapelige kunnskapen nedfelt i litteraturen om alle sider ved klimaproblemet; fra utslipp, via endringer i klimasystemet, og til effekter på mennesker, dyr og samfunn. Den første rapporten (First assessment report) kom i 1990 og ga viktig informasjon til toppmøtet i Rio de Janeiro om miljø og utvikling som fant sted i 1992. Under dette møtet ble nesten samtlige av verdens land enige om den såkalte klimakonvensjonen (United Nations Framework Convention on Climate Change - UNFCCC, 1992) som har som mål å bekjempe «skadelige klimaendringer». Det ble videre slått fast at det i første omgang er de industrialiserte landenes ansvar å få redusert sine utslipp. U-landene skal gis muligheter til økonomisk og sosial utvikling før de pålegges utslippsforpliktelser.

Figur 3.7 Gjennomsnittlig månedlig CO2-konsentrasjon
 1959-2004, målt på Mauna Loa, Hawaii.

Figur 3.7 Gjennomsnittlig månedlig CO2-konsentrasjon 1959-2004, målt på Mauna Loa, Hawaii.

Kilde: Keeling, C.D. and T.P. Whorf. 2005.

Dette ble senere konkretisert i den såkalte Kyoto-protokollen, der hvert av de industrialiserte landene fikk fastsatt et øvre tak på sine utslipp av klimagasser i perioden 2008-2012, se avsnitt 3.3.1. Taket ble satt som en andel av utslippene i et basisår, som regel 1990. Samlet skulle dette redusere utslippene fra de industrialiserte land med om lag 5 prosent fra 1990-nivå, se figur 3.8. USA og Australia trakk seg imidlertid fra avtalen, så pr. i dag gir ikke avtalen utslippsreduksjoner av betydning. Årsaken til at USA trakk seg var at de fant det urimelig at de skulle redusere sine utslipp mye uten at viktige konkurrenter i verdensmarkedet som Kina og India behøvde å redusere sine utslipp. Dette illustrerer at fordelingsspørsmål knyttet til utslippsreduksjoner er et vanskelig tema.

Figur 3.8 Illustrasjon av Kyoto-protokollen. 
 Figuren viser tildelte utslipprettigheter eller kvoter relativt
 til utslipp i 1990 og forventede utslipp i 2010 under såkalte
 business-as-usual (BAU) 
 antakelser i enkelte grupper av land.

Figur 3.8 Illustrasjon av Kyoto-protokollen. Figuren viser tildelte utslipprettigheter eller kvoter relativt til utslipp i 1990 og forventede utslipp i 2010 under såkalte business-as-usual (BAU) antakelser i enkelte grupper av land.

Kilde: Lavutslippsutvalget.

3.3.1 Utdyping: Kyoto-protokollen

I FNs klimakonvensjon, som er godkjent av nær alle verdens land, er det nedfelt en forpliktelse om å bekjempe skadelige klimaendringer (artikkel 2). Etter at denne konvensjonen ble framforhandlet under toppmøtet i Rio de Janeiro i 1992, startet man allerede året etter med forhandlinger for å konkretisere denne forpliktelsen. Resultatet ble Kyoto-protokollen, som ble undertegnet i 1997 etterfulgt av videre forhandlinger om det mer detaljerte regelverket. I dag har alle industriland utenom USA og Australia ratifisert Kyoto-protokollen. Protokollen fastsetter handlingsregler og begrensninger på utslipp av i alt seks (grupper av) klimagasser fra de industrialiserte landene. Gassene er karbondioksid (CO2), metan (CH4), lystgass (N2O), perfluorkarbon (PFK), hydrofluorkarbon (HFK) og svovelheksafluorid (SF6).

Kyoto-protokollen regulerer industrilandenes utslipp fra eget territorium i perioden 2008-2012, se tabell 3.1, men innfører også tre såkalte fleksible mekanismer som gjør at utslippsforpliktelsene kan oppfylles på andre måter enn ved å redusere egne utslipp. Et land med utslippsforpliktelse kan således investere i utslippsreduserende tiltak i et annet industrialisert land, og få godskrevet de utslippsreduksjoner som dermed oppnås. Denne type tiltak kalles «felles gjennomføring» (joint implementation - JI). Alternativt kan et land kjøpe kvoter av et annet land med utslippsforpliktelser (kvotehandel). Endelig åpner den såkalte grønne utviklingsmekanismen (Clean Development Mechanism - CDM) for at et industrialisert land med utslippsforpliktelser under visse betingelser kan investere i utslippsreduserende tiltak i et u-land uten slik forpliktelse og få godskrevet utslippsreduksjonene.

Tabell 3.1 Industrilandenes utslippsbegrensninger i Kyoto-protokollen.

LandNasjonal kvote i forhold til 1990-utslipp (i prosent)*
Bulgaria, Liechtenstein, Monaco, Romania, Sveits, EU-25 minus Kypros, Ungarn, Malta og Polen92
USA93
Canada, Ungarn, Japan, Polen94
Kroatia95
New Zealand, Russland, Ukraina100
Norge101
Australia108
Island110

* Noen land med såkalte overgangsøkonomier, dvs. tidligere kommunistiske land, er gitt anledning til å velge et annet basisår enn 1990 på grunn av den spesielle situasjonen i disse landene rundt 1990. EU-15-landene ble gitt anledning til å omfordele EU-kvoten seg imellom.

Kilde: UNFCCC.

I tillegg til fordelingen vist i tabell 3.1, har de «gamle» EU-landene, dvs. de landene som var medlemmer av EU før utvidelsen 1.5.2004 (EU-15), foretatt en intern byrdefordeling av det overordnede målet der særlig enkelte søreuropeiske land har fått nasjonale kvoter som ligger langt over 1990-utslippene. Tyskland har derimot fått redusert sin kvote til 79 prosent av 1990-utslippene.

Siden 1990 har utviklingen vært preget av fallende utslipp i land med overgangsøkonomier, lav utslippsvekst i Vest-Europa og høy utslippsvekst i USA. Situasjonen er derfor at de tidligere kommandoøkonomiene, hovedsakelig Russland og Ukraina, har kvoter som mer enn dekker hva som ventes å bli deres utslipp i første forpliktelsesperiode (2008-2012), EU har samlet sett en kvote som er noe mindre enn forventede utslipp i denne perioden, mens USA fikk en kvote som ligger betydelig lavere enn forventede utslippene, se figur 3.8. Dette var en av årsakene til at USA sammen med Australia valgte å trekke seg fra Kyoto-protokollen.

3.4 Hva er dagens globale utslipp?

Det er ikke lett å finne helt ut sammenliknbare tall for klimagassutslipp fra alle verdens land (det er lettere om man bare ser på utslipp av CO2), men ved å bruke tall innrapportert til FNs klimapanel for noen ulike år rundt år 2000 (fra 1994 til 2003) finner man et samlet utslipp på nesten 30 milliarder tonn CO2-ekvivalenter pr. år. Dette svarer til et gjennomsnittlig utslipp på 4,8 tonn CO2-ekvivalenter pr. person og år. Da er ikke den stadige binding av karbon i skog trukket fra. På den annen side er ikke samtlige utslipp av de langlivede fluorholdige industrielle gassene tatt med (de såkalte F-gassene PFK, HFK og SF6). Fordelingen av utslippene blant landene er illustrert i figur 3.9 der dessverre (eller snarere heldigvis!) ikke alle land er synlige. Vi ser at de fem største utslippslandene står for ca. 50 prosent av de samlede utslipp, med USA ansvarlig for nesten 25 prosent.

Figur 3.9 Fordeling av «dagens» utslipp mellom land.
 Data er hentet fra perioden 1994-2003.

Figur 3.9 Fordeling av «dagens» utslipp mellom land. Data er hentet fra perioden 1994-2003.

Kilde: Data er hovedsakelig fra år rundt 1999 og er hentet fra: http://ghg.unfccc.int/tables/queries.html (30.03.2006). Der data har manglet er det tatt CO2 data fra CDIAC: http://cdiac.ornl.gov/trends/emis/em_cont.htm (mars 2006).

Figur 3.10 viser klimagassutslipp pr. innbygger i noen utvalgte industrialiserte land. Norges utslipp var i 2005 55 MtCO2-ekv. hvorav 44 mill. tonn er CO2. Fordelt på ca. 4,6 mill. innbyggere, gir det nesten 12 tCO2-ekv. pr. innbygger når alle klimagasser telles med, og nesten 10tCO2 om bare CO2 regnes med.

Figur 3.10 Årlige klimagassutslipp pr. innbygger i noen industrialiserte
 land i 2002.

Figur 3.10 Årlige klimagassutslipp pr. innbygger i noen industrialiserte land i 2002.

Kilde: UNFCCC http:/ghg.unfccc.int (mars 2006).

Om vi ser på dagens klimagassutslipp pr. innbygger i enkelte større regioner blir bildet som i figur 3.11. Nord-Amerika, Midt-Østen, Japan og Europa ligger alle over det globale gjennomsnittet. Norge, med sitt utslipp på 12 tCO2-ekv. pr. innbygger og år ligger blant de land som har høyest utslipp pr. innbygger, bare «slått» av Oseania, Nord-Amerika og Russland.

Figur 3.11 Årlige klimagassutslipp pr. innbygger i viktige regioner.
 De årlige utslippene er proporsjonal med boksenes flateinnhold.

Figur 3.11 Årlige klimagassutslipp pr. innbygger i viktige regioner. De årlige utslippene er proporsjonal med boksenes flateinnhold.

Kilde: Data er hovedsakelig fra år rundt 1999 og er hentet fra: http://ghg.unfccc.int/tables/queries.html (30.3.2006).

Enkelte u-land, med Brasil i spissen, er opptatt av de akkumulerte historiske utslipp som en indikator på hvem som «har skyld» for klimaendringene. Det er klart at om man bare ser på CO2 fra fossil forbrenning, så har de industrialiserte landene stått for det helt overveiende største andelen av disse utslippene gjennom historien. Om man tar med andre klimagasser og andre kilder til utslipp endres imidlertid bildet noe. Figur 3.12 bygger på regionale utslipp av klimagasser, inklusive utslipp som skyldes avskogning, over perioden 1890-2000 (Fuglestvedt og Romstad, 2006). Ved hjelp av en enkel klimamodell er så disse utslippene omsatt til temperaturendringer. Figuren viser fordelingen av «skylden» for temperaturøkningen fordelt på enkelte store regioner. Ved denne måten å regne på framstår u-landene med en relativt større andel av historisk «skyld» enn om man ser på utslipp av CO2 fra fossil forbrenning alene. Mens OECD-landene typisk er ansvarlig for 70 prosent av temperaturøkningen når bare utslipp fra fossile brensler tas med, får u-landene et langt større ansvar når utslipp som følge av avskogning o.l. inkluderes.

Figur 3.12 Fordeling av «skyld» for temperaturøkning
 når utslipp av klimagasser fra perioden 1890-2000 legges
 til grunn.

Figur 3.12 Fordeling av «skyld» for temperaturøkning når utslipp av klimagasser fra perioden 1890-2000 legges til grunn.

Kilde: Fuglestvedt og Romstad (2006).

3.5 Hva bør en global utslippsmålsetting være?

FNs klimakonvensjon har som erklært målsetting å bekjempe «skadelige klimaendringer». Dessverre er det svært usikkert hvor store utslipp klimasystemet tåler uten at vi får «skadelige klimaendringer». Til dette kommer usikkerheten knyttet til hva det faktisk vil koste å begrense og redusere utslippene. Riktig utslippsnivå lar seg derfor vanskelig fastslå presist. Det er likevel mulig å tentativt tallfeste noen mulige utslippsmål. EU har i flere sammenhenger, mye basert på tyske studier (WBGU, 2003a), erklært som målsetting at den gjennomsnittlige globale middeltemperatur ikke bør stige med mer enn 2°C utover før-industrielt nivå 2 (økningen til nå er på om lag 0,6 °C). Tyskland legger i tillegg til at temperaturøkningen ikke må skje for raskt, presisert til at temperaturøkningen ikke må overstige 0,2 °C pr. tiår. Det er imidlertid viktig å være klar over at grensen på 2 °C temperaturøkning på ingen måte garanterer mot skadelige klimaendringer. Snarere er det slik at det blir ansett å være et realistisk kompromiss mellom klimaskader og kostnader ved utslippsreduksjoner.

Figur 3.13 Temperaturøkning (ved ny likevekt) som funksjon av
 klimagasskonsentrasjon ved ulike klimafølsomheter. Lav,
 gjennomsnittlig og høy følsomhet er henholdsvis
 1,5, 3 og 6 grader C.

Figur 3.13 Temperaturøkning (ved ny likevekt) som funksjon av klimagasskonsentrasjon ved ulike klimafølsomheter. Lav, gjennomsnittlig og høy følsomhet er henholdsvis 1,5, 3 og 6 grader C.

Kilde: Basert på formelen T = S*log(CO2/280)/log(2) der T er temperaturøkningen og S følsomheten uttrykt som likevektsøkning i temperatur ved en dobling av CO2-konsentrasjonen fra før-industrielt nivå. (Meinshausen, 2004).

På grunn av klimasystemets kompleksitet og de mange tilbakevirkningsmekanismene som finnes i systemet, er det ingen enkel og fullt ut kjent sammenheng mellom konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren på den ene side, og økningen i global middeltemperatur på den andre siden. De fleste modellstudier antyder likevel at man har relativt stor sannsynlighet for å holde målsettingen om maksimum 2 °C økning i global middeltemperatur om konsentrasjonen av klimagasser ikke overstiger ca. 400-450 ppmv CO2 -ekvivalenter, se figur 3.13. Tar man hensyn til den forventede utvikling i ikke-CO2-gassene, tilsvarer dette et tak på CO2 -konsentrasjonen alene i atmosfæren på ca. 350-400 ppmv (Eickhout et al., 2003, WBGU, 2003b, Azar, 2005). I dag er konsentrasjonen i overkant av 380 ppmv, opp fra et nivå på rundt 280 ppmv i før-industriell tid. Man er med andre ord allerede over det nivået man må stabilisere klimagasskonsentrasjonen på om man skal ha rimelig grad av sannsynlighet for å holde oss under 2 °C økning i global middeltemperatur framover. Skal man nå målsettinger om å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på rimelige nivå, må de globale utslippene rundt regnet halveres fram mot 2050, og med fortsatt store reduksjoner deretter, se figur 3.14. Det er trist å fastslå at målet om å halvere de globale utslippene innen 2050 synes urealistisk, blant annet på grunn av nødvendig økonomisk og sosial utvikling i den fattige delen av verden.

Figur 3.14 Krav til framtidige årlige utslipp av CO2 dersom
 man ønsker å stabilisere CO2-konsentrasjonen
 på henholdsvis 400, 450 og 550 ppmv.

Figur 3.14 Krav til framtidige årlige utslipp av CO2 dersom man ønsker å stabilisere CO2-konsentrasjonen på henholdsvis 400, 450 og 550 ppmv.

Kilde: Meinshausen (2004).

Et mer realistisk mål er å søke å stabilisere klimagasskonsentrasjonen på om lag det dobbelte av hva konsentrasjonen var i før-industriell tid, det vil si på et nivå av størrelsesorden 550 ppmv. Da må CO2-konsentrasjonen alene stabiliseres på om lag 450 ppmv. En typisk bane som leder til ca. 450 ppmv CO2-konsentrasjon, og dermed rundt 550 ppmv CO2 -ekvivalent konsentrasjon i det lange løp, er belyst av Criqui et al. (2003). Her tillates de globale utslippene å øke med opp til 35 prosent fra 1990 til 2020, for så å reduseres til et nivå på 15 prosent under 1990-nivå i 2050, med ytterligere reduksjon til et nivå 30 prosent under 1990-nivå i 2100. Denne banen er også benyttet i en nyere studie fra European Environment Agency (EEA) om krav til klimapolitikken i EU (EEA, 2005). Dette tilsier at verdens pr. capita utslipp av CO2 i dag må omtrent halveres til om lag 2,2 tonn CO2 rundt 2050. Norske utslipp av CO2 alene i dag (2004) tilsvarer rundt regnet 10 tonn CO2 pr. capita. Disse må altså reduseres med om lag 70-80 prosent om utslippene skal bli likt fordelt pr. innbygger i 2050 og målsettingen om å stabilisere CO2-konsentrasjonen på om lag 450 ppmv i det lange løp skal være innen rekkevidde.

Selv en relativt svak målsetting om å stabilisere klimagasskonsentrasjonen i atmosfæren på ca. 550 ppmv, med ventet temperaturøkning på mellom 3 og 4 grader C, tilsier altså at Norge, sammen med andre industrialiserte land, bør redusere sine utslipp med om lag to tredjedeler innen midten av dette århundre.

3.6 Hva kan de lokale effektene av klimaendringer bli?

Nesten uansett hva man i dag gjør med de globale utslippene vil jorden, på grunn av tregheter i klimasystemet – først og fremst knyttet til havet – oppleve fortsatt temperaturøkning og klimaendringer i tiårene framover. I store trekk vil oppvarmingen bli størst i områder og på tider som i dag er relativt kjølige. Det er også ventet at nedbørsøkningen vil bli mer ekstremt fordelt med mer nedbør i allerede fuktige områder og mindre i tørre områder. I Norge vil klimaendringene i noen grad fordele seg på samme måte (RegClim, 2006). Det er lite tvil om at denne utviklingen vil være til skade for de fleste mennesker i de fleste områdene på jorda, og at skadene vil øke betydelig med økende temperatur. Det er først fra midten av dette århundret og utover at man har muligheter for å endre denne utviklingen. Dette bildet er vel dokumentert i de siste rapportene fra FNs klimapanel (IPCC, 2001a, b, c).

En innfallsvinkel for å diskutere fornuftige utslippsmål for Norge er å se på hvilke muligheter Norge har for å delta i en verdensomspennende avtale som sikter mot å redusere klimaendringer i framtiden. Hvor mye utslippene bør reduseres er til syvende og sist et spørsmål om hvilke ulemper utslippsreduksjonene fører med seg sammenliknet med de ulempene en tilpasning til klimaendringer innebærer.

Det knytter seg imidlertid meget stor usikkerhet til hvilke ulemper, og eventuelle fordeler, kl­imaendringer vil medføre for Norge.

Temperaturøkninger gir forlenget vekstsesong for næringer som jord- og skogbruk. I utgangspunktet er dette en fordel for disse næringene, selv om mer nedbør kan føre til jorderosjon og følgelig merkostnader i jordbruket. Nye skadedyr vil ventelig få innpass, mens andre kan få redusert utbredelse. Det har imidlertid vært pekt på at økonomien i jordbruket i Norge først og fremst er et politisk spørsmål, og avhenger i liten grad av vekstforhold. For skogbruket, som er sterkt eksponert for internasjonal handel, er situasjonen en annen. Endringer på verdensmarkedet, for eksempel som en følge av virkninger av klimaendringer på skog i andre land, er viktigere enn hva som skjer med produktiviteten av norsk skog. Mest sannsynlig er det at tilbudet av trevirke kan øke i flere regioner og føre til lavere priser på verdensmarkedet. Lavere priser gir en velferdsgevinst for forbrukerne, men skogeierne vil miste inntekter.

Mer nedbør kan gi merinntekter for norsk elektrisitetsforsyning. Det knytter seg imidlertid kostnader til å utnytte potensialet for å øke kraftproduksjonen. Anslag over endring i nedbør tyder på at den største økningen kommer på høsten, særlig i de store kraftfylkene på Vestlandet. Dette er den tiden på året magasinene allerede er fulle. Derfor vil det kreves større magasinkapasitet, og det er grunn til å tro at det vil bli dyrt å utvide denne. På den annen side må en anta at prisen på elektrisitet også vil øke, blant annet som følge av klimapolitikk i Europa. Mer skog og endringer i vindforhold kan også få virkninger på mulighetene til å produsere ny fornybar energi i form av biomasse og vindkraft.

Klimaendringer virker inn på havtemperatur og havstrømmer, og gjennom det på havbruk og fiskerier. Det er imidlertid svært vanskelig å si hvordan, fordi man strengt tatt ikke vet hvordan forholdene i havet endrer seg med klimaet. Økt vanntemperatur gir generelt bedre vekstvilkår for fisk. Dersom temperaturen i Norskehavet øker vil blant annet torskebestanden kunne øke, men det er også sannsynlig at den vil flytte nordover og inn i Barents­havet. Nye arter kan komme inn i Norskehavet eller eksisterende arter, som makrell, vil flytte nordover. For oppdrettsnæringen antas det at laks og ørret vil vokse fortere dersom vanntemperaturen øker. Dette fører til at fisken kan slaktes tidligere enn nå, og således redusere kostnadene i næringen. På den annen side kan det bli oppblomstring av giftige alger og større risiko for parasitter og sykdommer.

Det er ikke bare de ressursbaserte næringene som blir påvirket av klimaendringer. Ekstreme værsituasjoner med påfølgende flom, skred eller direkte ødeleggelser krever reparasjoner, som i og for seg er en fordel for bygge- og anleggsektoren, men som i en nasjonal sammenheng innebærer et formuestap. Høyere temperatur vil redusere oppvarmingsbehovet i boliger og næringsbygg, men øke behov for avkjøling.

Lengre sommersesong gjør at flere vil gå eller sykle i stedet for å bruke motorisert transport, men på landsbasis motvirkes dette av at det blir mer nedbør, som trekker motsatt vei. I enkelte byer kan endringene i transportmønsteret bli merkbare. For langdistansetransport utgjør oftere stengte veier en mulig konsekvens, men en vet foreløpig lite om hvordan dette vil slå ut.

Det er sannsynlig at klimaendringer også vil få virkninger for turistnæringen i Norge. Det synes som om vintersportssteder som må basere seg på en betydelig kortere sesong er mest utsatt. Eventuelle virkninger for sommerturisme er mer usikre. Det er forholdsvis lite kunnskap om hvor avhengig sommerturisme er av vær og vind, selv om mye tyder på at nordmenns ønsker om å feriere i Norge er mer følsomt for klima – i betydning av siste par års vær – enn utlendingers.

Det gir god mening å uttrykke eventuelle næringsøkonomiske konsekvenser av klimaendringer, som de som er nevnt ovenfor, i form av samlede økonomiske konsekvenser for Norge. I mange sammenhenger gir imidlertid et aggregert tall for et helt land utilstrekkelig informasjon om virkningene av klimaendringer. Et eksempel er virkninger av ekstreme hendelser som orkan, flom eller skred. Disse rammer normalt bare en liten del av befolkningen. Det er derfor grunn til å tro at et anslag over kostnad, beregnet som reduksjon i økonomisk aktivitet («endring i BNP»), vil bli relativt små. I noen tilfeller kan effekten på BNP til og med bli positiv fordi gjenoppbygging gjerne medfører økt økonomisk aktivitet gjennom mobilisering av ellers uutnyttede ressurser. Til sammenlikning vil en liten endring i tilpasningen hos alle i befolkningen, som for eksempel mindre fyringsutgifter, kunne få merkbare økonomiske konsekvenser.

Videre betyr ikke nødvendigvis en liten reduksjon i næringsinntektene at de sosiale kostnadene blir små. Det vil blant annet avhenge av hvor lett det er å gjennomføre de nødvendige omstillingene blant dem som blir rammet. Igjen er det snakk om lokale forhold som gjør konsekvensene større enn det som går fram av et aggregert tall for hele landet. Man skal derfor tolke anslag over virkningene av klimaendringer for et helt land med forsiktighet. Dette bidrar til å vanskeliggjøre en avveining mellom kostnadene ved utslippsreduksjoner og ulempene ved tilpasning.

Utfordringen består i å finne uttrykk for de samlede nasjonale konsekvenser som i rimelig grad kan sammenliknes med konsekvensene av å redusere utslipp. Det kan pekes på to faktorer som bør inkluderes i nasjonale anslag over ulemper og kostnader ved å tilpasse seg klimaendringer.

Den ene er lokale omstillingskostnader. Dersom inntektsgrunnlaget forsvinner, for eksempel på grunn av at fiskebestanden flytter seg, vil de samlede konsekvensene avhenge av om de fiskerne som blir berørt bor i et lite lokalsamfunn eller i en større by. I lokalsamfunnet er det vanligvis få eller ingen alternative sysselsettingsmuligheter. Det kan føre til fraflytning, noe som igjen rammer andre næringer i lokalsamfunnet. I et større bysamfunn vil den rammede fiskeren lettere kunne finne alternativt arbeid. Det gjør at andre næringer blir berørt i mindre grad og samfunnet blir derfor mer robust for slike endringer.

Den andre faktoren er kostnader som skyldes formuestap knyttet til klimaendringer. Klimaendringer kan føre til at verdien av bygninger og anlegg endres. I eksempelet ovenfor vil fiskeren som bor i et lokalsamfunn sannsynligvis bli påført et formuestap fordi det blir vanskeligere å omsette boligen, og således skaffe seg penger til å kjøpe ny bolig på et nytt sted. Tapet er derfor reelt. Verdien av boligen til fiskeren i bysamfunnet vil ikke påvirkes, i alle fall ikke i samme grad. Verdi av bygninger og anlegg kan også bli direkte berørt av klimaendringer dersom sannsynligheten for ødeleggelser ved ekstreme hendelser, som flom eller skred, øker som følge av klimaendring.

Oppsummeringsvis kan man slå fast at Norge som nasjon er relativt robust for klimaendringer så lenge ikke Atlanterhavsstrømmen svekkes for mye 3. Enkelte lokalsamfunn vil imidlertid kunne bli hardere rammet. På nasjonalt nivå og i det korte løp vil likevel de største ulempene ved klimaendringene trolig komme gjennom sosial uro i det internasjonale samfunnet.

3.7 Er det fornuftig av Norge å redusere sine utslipp med to tredjedeler?

Norge står i dag for omtrent 2 promille av verdens klimagassutslipp. Det kan derfor stilles spørsmål ved om Norge bør ha som målsetning å begrense egne utslipp vesentlig. Dette er en problemstilling Norge langt fra er alene om å stå overfor. Langt de fleste av verdens vel 200 nasjoner er i mer eller mindre grad i samme situasjon; deres egne klimagassutslipp teller lite i et globalt perspektiv, se figur 3.9. Nettopp dette er et kjennetegn og en spesiell utfordring i klimasammenheng. Hvordan skal man få til avtaler som hindrer at enkeltland blir gratispassasjerer på andre lands forsøk på ansvarlighet i klimaproblematikken?

Ett er i hvert fall sikkert: Skal man ha noen som helst mulighet til å få enighet om en global avtale om reduksjoner i klimagassutslipp, må særlig et velstående land som Norge være villig til å delta. Klimakonvensjonen har nettopp nedfelt at de rike og industrialiserte landene må gå foran i bestrebelsene på å redusere utslippene, delvis fordi de har stått for størstedelen av de historiske menneskeskapte utslippene (jf. figur 3.11), og delvis fordi de har ressurser til å bære kostnadene ved å gå først.

Er så en to tredjedeler reduksjon av klimagassutslippene over noen tiår et riktig nivå på et utslippsmål for Norge? Svaret på dette henger sammen med hvordan man synes at byrdene ved utslippsreduksjoner skal fordeles mellom verdens land og folk. Det finnes etter hvert en meget stor litteratur som går igjennom ulike rettferdighetsprinsipper basert blant annet på velstandsnivå (evne til å betale), historiske utslipp (gjøre opp for tidligere synder), befolkningsnivå (behov for å kunne slippe ut), mm., samt varianter der de ulike elementene veies sammen (se f.eks. Ringius et al., 2002). Det foregår også en diskusjon om hvordan og hvor fort slike utslippsmålsettinger bør innfases.

Det har likevel etter hvert blitt mange som forfekter det syn at på lang sikt bør mulighetene til å slippe ut klimagasser fordeles mellom jordens folk med en lik mengde pr. innbygger og år. Dette er en enkel fordelingsregel som også har en intuitiv rettferdighetstolkning (selv om noen vil hevde at folk i svært varme eller svært kalde strøk bør få tildelt større kvoter en folk i mer tempererte områder). Fordelingen av utslipp pr. innbygger i dag svært ujevnt fordelt, se figur 3.11. Man må derfor akseptere en overgangsperiode der utslippsnivåene pr. innbygger konvergerer før man når den endelige fordelingsnøkkelen. Denne ideen om «kontraksjon og konvergens» («contraction and convergence») har lenge blitt forfektet av Meyer (2000) ved Global Commons Institute, se boks 3.4. Denne måten å begrense utslippene på innebærer at Norge bør redusere sine utslipp med om lag to tredjedeler i løpet av en femti års periode. Sett i lys av dette, kan det synes fornuftig å utrede hvordan Norge kan nå et slikt ambisiøst utslippsmål.

Til dette kommer det faktum at enkelte andre industrialiserte land som Storbritannia, Sverige og Frankrike og enkelte stater på østkysten av USA og California har allerede vedtatt eller utredet målsettinger som er av samme karakter, se boks 3.5.

Utvalget mener Norge bør tilhøre den gruppen av land som søker å ta ansvar for sin andel av klima­gassutslippene.

Boks 3.4 Kontraksjon & konvergens

Ideen om «kontraksjon og konvergens» («contraction & convergence») gir en tilnærming til spørsmålene om hvor mye det er nødvendig å redusere klimagassutslippene, og hvordan dette kan oppnås. Grunnleggende foreslås det at hver innbygger etter en overgangsperiode skal ha lik rett til å slippe ut klimagasser, slik at forskjellene mellom utslipp pr. innbygger i ulike land utjevnes. Det vil selvsagt være svært vanskelig å foreta drastiske kutt i klimagassutslippene over et kort tidsrom for både å nærme seg det som totalt er nødvendig av utslippsreduksjoner, og nå en lik fordeling av utslippene mellom alle jordens innbyggere. Man må derfor akseptere en overgangsperiode der utslippsnivåene pr. innbygger konvergerer før man når den endelige fordelingsnøkkelen og begrenser totalutslippet til et nivå hvor skadelige klimaendringer unngås.

Figur 3.15 illustrerer hvordan utslippene i ulike regioner vil utvikle seg om man over en femti års periode skal nærme seg en bane som stabiliserer CO2-konsentrasjonen på rundt 450 ppmv og man samtidig skal nå fram til like utslipp pr. innbygger.

Figur 3.15 Årlige utslipp fra ulike regioner 
 historisk og i en bane som vil kunne stabilere CO2-utslippene
 på 450 ppm og forutsatt like utslipp pr. verdensborger.

Figur 3.15 Årlige utslipp fra ulike regioner historisk og i en bane som vil kunne stabilere CO2-utslippene på 450 ppm og forutsatt like utslipp pr. verdensborger.

Kilde: http://www.gci.org.uk/

Boks 3.5 Langsiktige klimamål i noen andre land

Storbritannia: Man har vedtatt et langsiktig kl­imamål om å redusere Storbritannias utslipp av klimagasser med 60 prosent innen 2050. I meldingen til parlamentet «Our Energy Future – creating a low carbon economy» fra februar 2003 fastsettes dette, og samtidig diskuteres det hvordan målet kan nås. De vektlegger en sterk satsing på fornybar energi sammen med reduksjoner i energiforbruket. Et viktig virkemiddel for å oppnå målet vil være bruk av et kvotehandelssystem. Videre framheves det at det også skal satses på forskning for å frambringe nye teknologier eller forbedre eksisterende teknologier.

Frankrike: Frankrike har fastsatt et mål om å redusere sine klimagassutslipp med 75 – 80 prosent innen 2050 under forutsetning av at andre land også gjør det samme. Frankrikes klimahandlingsplan fra 2004 setter opp en rekke tiltak for å nå landets kortsiktige Kyoto-forpliktelser, og tiltak som er viktige for å nå det langsiktige målet. Dette er tiltak knyttet til mange sektorer som transportsektoren, bygningssektoren, industri, primærnæringer og energisektoren. Den framhever fem satsingsområder for tiltak; bruk biodrivstoff, skatterabatt for de som har miljøvennlige boliger, merking av energivarer, finansielle incentiver basert på klimagassutslipp og arbeid med bærekraftig bruk av luftkjøling (air-conditioning).

Sverige: I en svensk offentlig utredning fra 2000 gis et forslag til en svensk strategi for reduksjon av utslipp av klimagasser. Her foreslås et langsiktig klimamål hvor Sverige skal redusere sine klimagassutslipp med 50 prosent fra 1990-nivå innen 2050. En rekke tiltak for å redusere utslippene fram mot 2010 er foreslått. Tiltakslisten spenner fra internasjonalt engasjement til kommunal energiplanlegging, fra vindkraftsprogram til større bruk av biobrensel og fra energieffektive vinduer til økte opptak i karbonsluk. I 2004 kom så den svenske regjeringen med en redegjørelse for hva som er dens mål på miljøområdet. Her fastslås det at Sverige skal jobbe internasjonalt for at det globale utslippet av klimagasser stabiliseres på et nivå som er under 550ppm i atmosfæren. Innen 2050 er målet å redusere utslippene av klimagasser i Sverige til et nivå under 4,5 tonn CO2-ekvivalenter pr. innbygger og år. Dette svarer til en reduksjon på litt i overkant av 40 prosent.

California: Guvernør Arnold Schwarzenegger sa i 2005 at California skal ha som mål å stabilisere utslippet av klimagasser på 2000-nivå innen 2010, redusere utslippene til 1990-nivå innen 2020 og redusere utslippet med 80 prosent under 1990-nivået innen 2050. En kommisjon avga innstilling på hvordan dette kan gjøres i mars 2006.

Delstater i New England i USA og de østlige provinsene i Canada: Politiske ledere i delstater i New England i USA og de østlige provinsene av Canada vedtok i 2001 en klimahandlingsplan. Her fastsetter de et mål om å stabilisere utslippet av klimagasser til 1990-nivå innen 2010, om å redusere utslippet av klimagasser med 10 prosent fra 1990-nivå innen 2020 og et langsiktig mål om å redusere utslippene med 75 til 85 prosent fra dagens nivå. Planen skisserer 9 tiltaksområder som spenner fra etablering av en database over utslipp til tiltak innenfor energiproduksjonssektoren.

New Mexico, USA: Guvernør Bill Richardson i New Mexico ga i 2005 en erklæring hvor han ber om at det nedsettes en rådgivningsgruppe for hvordan New Mexico kan nå ulike klimamål. Klimamålene som gruppen skal vurdere er stabilisering av New Mexicos utslipp av klimagasser på nivået i 2000 innen 2012 og 10 prosent og 75 prosent under dette nivået i henholdsvis 2020 og 2050. Videre skal det etableres en database for klimagassutslipp, og det skal utarbeides en rapport over arbeidet med å redusere utslippet hvert år.

3.8 Bør Norge redusere sine utslipp mye selv om andre land gjør lite?

I mandatet til utvalget er vi bedt om å utrede mulighetene for at Norge kan redusere sine klimagassutslipp med 50-80 prosent over en tidshorisont på 40-50 år. Dette tilsier at målet for Norges utslippsreduksjon er gitt uansett om den globale utviklingen for eksempel går i retning av at svært få andre land gjør noe med sine utslipp. En målsetting som har denne karakteren tilsier at Norges rolle ikke lenger utelukkende er å bidra til en kostnadseffektiv klimapolitikk på global basis, men også å være en pådriver internasjonalt for en pro-aktiv klimapolitikk. Dette vil gjøre det mulig for Norge å opptre som rollemodell på den internasjonale arena. Det kan tenkes at om Norge for eksempel velger å utvikle og selv bære kostnadene ved å implementere og bruke teknologier for CO2-fangst og -lagring i et stort omfang, så kan dette danne grunnlag for at enkelte andre land vil gjøre det samme når det gjennom norske erfaringer er framskaffet mer sikker informasjon om effekter, kostnader osv. av å implementere slik teknologi. Også andre pilotteknologier kan tenkes utprøvd i Norge som brenselceller i båter, klimavennlig produksjon av aluminium, silisium og sement, o.l.

Hvis Norge kan utvikle slike teknologier, vil dette kunne ha betydningen for hvordan andre land vil utvikle sine regelverk for klimagassutslipp. Den samme effekten kan også oppnås ved at Norge spiller en aktiv og konstruktiv rolle i de internasjonale klimaforhandlingene.

Et ytterligere argument for sterke nasjonale klimamål bygger på en tro om at verden vil måtte redusere sine utslipp av klimagasser før eller siden, og at det i den forbindelse vil bli et marked for klimavennlige teknologier. Det kan derfor ligge næringsmessige interesser i å gå tidlig inn for utvikling av slike løsninger. Investering i klimavennlig teknologi i næringer som har store utslipp kan også bidra til at denne type næringer kan opprettholdes i Norge også under et regime der utslippene må reduseres betraktelig.

Endelig kan det framheves at Norge, uansett klimaframtid, vil trenge og ha nytte av høy teknologisk kompetanse. Slik kompetanse kan like godt bygges opp ved storstilt satsing på utvikling av klimavennlige teknologier som ved annen type satsing.

3.8.1 Utdyping: Virkemiddelbruk i norsk klimapolitikk

Norge var tidlig ute med å sette et mål for å redusere utslippet av klimagasser. I 1989 bestemte Stortinget å sette et mål om å stabilisere Norges CO2-utslipp på 1989-nivå innen år 2000. Denne målsettingen ble fulgt opp med innføringen av CO2-avgiften i 1991. Denne omfatter per i dag ca. 70 prosent av CO2-utslippene, og ca. 50 prosent av de samlede utslippene av klimagasser. Utover på 1990-tallet ble det imidlertid klart at det kunne bli vanskelig å nå målet om å stabilisere det innenlandske utslippet på 1989-nivå innen år 2000. Internasjonalt var Norge derfor blant de land som tok initiativ til å opprette fleksible mekanismer (kvotehandel, den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring) for å få en mer kostnadseffektiv reduksjon av utslippene. Under Kyoto-prosessen var Norge del av Paraplygruppen som sto sterkt på for å få inkludert de fleksible mekanismene i Kyoto-protokollen. Under Kyoto-protokollen påtok Norge seg en forpliktelse om å ikke øke sitt årlige utslipp med mer enn 1 prosent i forhold til 1990 nivå i Kyoto-protokollens måleperiode (2008-2012). Målet kan imidlertid nås ved bruk av fleksible mekanismer.

I april 1998 la Bondevik I-regjeringen fram en stortingsmelding (St.meld. nr. 29, 1997-1998) om Norges oppfølging av Kyoto-protokollen og en stortingsproposisjon (St. prp. nr. 54, 1997-1998) om Grønne skatter. I disse to dokumentene ble det foreslått nye virkemidler som et første skritt for å oppfylle Kyoto-forpliktelsen. Regjeringen foreslo bl.a. å innføre en avgift på 100 kroner pr. tonn CO2 for virksomheter som ikke betalte avgift, eller som hadde lavere avgift enn dette. Stortingsflertallet ønsket imidlertid at et nasjonalt kvotesystem skulle utredes og det ble nedsatt et kvoteutvalg som konkluderte med at nesten 90 prosent av klimagassutslippene i 1997 kunne inkluderes i et norsk kvotesystem (NOU 2000:1). Året etter kom en stortingsmelding (St. meld. 54, 2000-2001; K­limameldingen) som fulgte opp dette arbeidet. Den daværende regjeringen (Stoltenberg I) sluttet seg til prinsippene om et bredest mulig kvotesystem, men fant likevel ut at enkelte utslippskilder, som for eksempel avfallsdeponier, var vanskelig å inkludere fra starten av. Det foreslåtte omfanget av kvotesystemet ble derfor noe redusert.

Året etter kom Bondevik II-regjeringen med en tilleggsmelding (St.meld. nr. 15, 2001-2002) til K­limameldingen, der det ble foreslått at bedrifter som betaler CO2-avgift på hoveddelen av sine utslipp unntas fra kvotehandelssystemet. Dette ble vedtatt, og omfanget av (det tidlige) kvotesystemet (2005-07) ble dermed redusert til ca. 27 prosent av norske utslipp.

Siden den gang har EU innført et eget regionalt kvotehandelssystem der kun utslipp av CO2 (altså ingen andre klimagasser) fra større forbrenningsanlegg, raffinerier, treforedlingsindustri og prosessutslipp fra jern-, stål- og sementproduksjon inngår (Direktiv 2003/87/EC). Regjeringen foreslo i 2004 at det norske kvotehandelssystemet i store trekk skulle følge EUs system. Det norske kvotehandelssystemet dekker nå rundt 10 prosent av de norske utslippene.

I dag reguleres dermed de norske utslippene av klimagasser på en rekke ulike måter. En del sektorer er pålagt CO2-avgift med variable satser avhengig av type brensel og sektor utslippene finner sted i. Videre har Norge fra 2005 innført et nasjonalt kvotehandelssystem etter modell av EUs system. Det finnes også frivillige overenskomster med deler av industrien om å redusere klimagassutslippene. Elektrobransjen inngikk 2002 en frivillig avtale med Miljøverndepartementet om å redusere utslippet av SF6 med 13 prosent innen 2005 og 30 prosent innen 2010 relativt til utslippet i 2000. Miljøverndepartementet inngikk videre i 2004 en avtale med Prosessindu­strien om å redusere klimagassutslippene med 20 prosent fra 1990-nivå innen 2007. Avtalen gjelder for den delen av industrien som ikke er omfattet av CO2-avgiften. Figur 3.16 gir en oversikt over hvordan de ulike utslippene er regulert for de ulike utslippskildene.

Figur 3.16 Virkemiddelbruk i norsk klimapolitikk.

Figur 3.16 Virkemiddelbruk i norsk klimapolitikk.

Kilde: Lavutslippsutvalget.

3.9 Sammenfatning

Vi har ovenfor beskrevet den trolige virkningen av klimaendringer i Norge og presentert noen argumenter for at Norge bør arbeide for å redusere sine klimagassutslipp med i størrelsesorden to tredjedeler innen midten av dette århundret. En slik avgjørelse i dag betyr imidlertid ikke at man er «bundet til masten» de neste 45 år. Som alltid vil en fornuftig strategi være å stake ut en kurs, etablere noen langsiktige intensjoner og mål og legge til rette for at disse kan oppnås. Mye vil imidlertid skje både i Norge og i vår omverden som gjør at det vil være fornuftig å foreta en ny vurdering av målsettingen om 10-15 år. Foruten at vi da har et nytt grunnlag for å vurdere om målsettingen om sterke reduksjoner i klimagassutslippene fortsatt er fornuftig, vil vi helt sikkert også ha ny kunnskap som tilsier at planene om hvordan utslippene bør reduseres bør bli revurdert.

Utvalget mener at Norge bør etablere en formell målsetting om å redusere klimagassutslippene fra norsk territorium med to tredjedeler innen 2050 sett i forhold til Norges Kyoto-forpliktelse, og revurdere denne målsettingen på nytt i 2020.

Fotnoter

1.

Et unntak her er utslipp av partikler som, med unntak av mørke sotpartikler, virker avkjølende. Partiklene har som regel en relativt kort levetid i atmosfæren (fra noen timer til noen uker) slik at effekten av disse blir mer lokal rundt utslippsstedet.

2.

«[...] overall global annual mean surface temperature increase should not exceed 2°C above pre-industrial levels in order to limit high risks, including irreversible impacts of climate change; RECOGNISES that 2°C would already imply significant impacts on ecosystems and water resources [...]». (2610th Council Meeting, Luxembourg, 14 October 2004, Council 2004, 25-26 March 2004)].

3.

Det er spekulasjoner om at raske klimaendringer kan bidra til å stoppe «Golfstrømmen». Dette anses som lite sannsynlig, men en global oppvarming kan likevel bidra til å svekke den varme havstrømmen mot våre områder. Om Golfstrømmen skulle stanse, vil Norge kunne bli ubeboelig på sikt.

Til forsiden