2 Bakgrunn og problemstillinger
2.1 Oppnevning og mandat
Utvalget ble oppnevnt i statsråd 27. juni 2008, og ble gitt følgende mandat:
«1. Bakgrunn
I St.meld. nr. 5 (2006 – 2007) – Opptjening og uttak av alderspensjon i folketrygden – står det at Regjeringen vil ‘…vurdere bredere pensjonsordninger som kan forvaltes i samarbeid med arbeidslivets parter.’ I Soria Moria-erklæringen ble det formulert at ‘Regjeringen vil legge til rette for ikke kommersielle tjenestepensjonsordninger, med best mulig tilbud til arbeidstakere og bedrifter’.
I brev av 15. februar 2008 til Landsorganisasjonen i Norge meddelte statsminister Jens Stoltenberg at Regjeringen vil nedsette et utvalg for å utrede brede tjenestepensjonsordninger.
2. Kartlegging av tjenestepensjonssystemet i Norge og i de øvrige nordiske land
Som grunnlag for å vurdere brede tjenestepensjonsordninger i Norge, bes utvalget kartlegge private tjenestepensjonsordninger i Norge og i de øvrige nordiske land, og hvordan tjenestepensjonssystemene virker sammen med landets folketrygd eller tilsvarende offentlige trygdesystem. Vurderingen og kartleggingen skal avgrenses til tjenestepensjonsordninger for ansatte i privat virksomhet.
Utvalget bes beskrive likheter og ulikheter i tjenestepensjonssystemet knyttet til bl.a. organisering, dekningsomfang, dekningsgrad, kostnader, arbeidstakermobilitet og hvordan ulikheter knyttet til levelengde og premiesetting betinget på kjønn og alder håndteres. Det bes om at kartleggingen innrettes med sikte på å gi svar på de problemstillinger som omtales nedenfor. Utvalget bes derfor vurdere om det er andre relevante forhold som bør kartlegges.
3. Vurderinger
Med utgangspunkt i kartleggingen bes utvalget skissere og vurdere ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer følgende hensyn:
Bedre innflytelse for arbeidslivets parter.
Økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier.
Enklere skifte av stilling/arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen (mobilitet i arbeidslivet).
Lavere driftskostnader.
Sikkerheten for pensjonsmidlene må ivaretas.
De nåværende økonomiske rammene skal legges til grunn.
4. Avgivelse
Det bes om at utvalget avgir en utredning til Finansdepartementet innen 31. mars 2009. Finansdepartementet kan foreta endringer i mandatet.»
Etter anmodning fra utvalgsleder om utsatt frist for avlevering, satte Finansdepartementet i brev 11. mars ny avleveringsfrist til 29. mai 2009. Av praktiske grunner ble utredningen overlevert Finansdepartementet 5. juni 2009.
2.2 Utvalgets sammensetning
Utvalget hadde ved avgivelsen av utredningen følgende medlemmer:
Jon M. Hippe, leder (daglig leder, Fafo)
Alf Erling Risa, ekspertmedlem (professor, dekanus, Institutt for økonomi ved Universitetet i Bergen)
Ingrid Andresen (seniorrådgiver, Arbeids- og inkluderingsdepartementet)
Per Øystein Eikrem (avdelingsdirektør, Finansdepartementet)
Mari Cecilie Gjølstad (fagsjef/advokat, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og småbrukarlag)
Ørnulf Kastet (advokat, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund)
Torill Lødemel (prosjektdirektør, Næringslivets Hovedorganisasjon)
Sissel Monsvold (seksjonsleder, HSH)
Bjørn Myhre (direktør, Spekter)
Else Margrethe Nergård (rådgiver, Fornyings- og administrasjonsdepartementet)
Erik Orskaug (sjeføkonom, Unio)
Stein Reegård (sjeføkonom, Landsorganisasjonen i Norge)
Sissel Rødevand (avdelingsdirektør, Finansnæringens Hovedorganisasjon)
Pål Einar Skarsbak (fagsjef, Akademikerne)
Finansdepartementet oppnevnte i brev 19. desember 2008, Pål Einar Skarsbak (fagsjef, Akademikerne) til medlem i utvalget. Anders Kleppe (tidl. fagsjef, Akademikerne) ble fritatt fra verv i utvalget etter bytte av arbeidsgiver.
Sekretariatet har, ved utarbeidelsen av denne utredningen, bestått av Knut Håkon Brox (seniorrådgiver, Fornyings- og administrasjonsdepartementet), Geir Veland (forsker, Fafo) og Marius B. Østli (førstekonsulent, Finansdepartementet).
Utvalget har avholdt i alt 14 møter fra 27. august 2008 til 28. mai 2009. Alle møtene har funnet sted i Finansdepartementet.
2.3 Sentrale problemstillinger og utredningens struktur
Mandatet for utvalgets arbeid reiser flere grunnleggende problemstillinger om hvordan systemet for tjenestepensjoner i det private arbeidsmarkedet i Norge kan organiseres på en bedre måte. Utvalget skal kartlegge private tjenestepensjonsordninger i Norge og Norden og vurdere hvordan såkalte brede pensjonsordninger kan oppfylle en rekke kriterier satt i mandatet. Begrepet «brede pensjonsordninger» er imidlertid ikke et etablert begrep i norsk pensjonsdebatt eller forskningslitteratur. Utvalget har derfor, som et utgangspunkt for diskusjonen av hva som skal til for å gjøre private tjenestepensjonsordninger bredere, utviklet en definisjon av brede pensjonsordninger. Utvalget tar i kapittel 7 utgangspunkt i at to dimensjoner bidrar til at en pensjonsordning kan kalles «bred»:
For det første kan bredde vurderes ut fra leveranseforholdene til pensjonsordninger. En tverrgående leveranse av pensjonsprodukter vil bidra til at de enkelte pensjonsordningene som omfattes, kan anses som brede pensjonsordninger. Bredde henspiller i så tilfelle på hvor mange arbeidstakere og foretak som omfattes, ved at drift og leveranse er organisert felles (på en eller annen måte) på tvers av uavhengige foretak. Bred leveranse av pensjonsprodukter kan prinsipielt gjøres gjennom etablering av egne fellesinnretninger (fellespensjonskasse eller leverandørselskap), innkjøpsfellesskap eller fellesordning etter forsikringsvirksomhetsloven.
For det andre kan bredde knytte seg til utformingen av pensjonsproduktet, for eksempel til fastsettelsen av alderspensjonsytelsene i en pensjonsordning. Bredde henspiller da på i hvilken grad ulike pensjonsprodukter er harmonisert eller standardisert i forhold til andre produkter i andre ordninger, hovedsakelig med hensyn til hvordan rettighetsopptjeningene samspiller på tvers av ordninger.
Bredde omhandler dermed både leveransen av en tjenestepensjonsordning og hvordan produktet eller opptjening av ytelsene er utformet. Videre omfatter et samspill mellom ulike produkter både harmonisering mellom ulike tjenestepensjonsordninger og mellom tjenestepensjonsordninger og det offentlige trygdesystemet.
Omleggingen av alderspensjonen i folketrygden gir et særlig behov for tilpasninger av tjenestepensjonsordningene. I tillegg er det viktig å skape alternativer mellom de tradisjonelle ytelsesbaserte tjenestepensjonsordningene og de rene innskuddsordningene, både for foretakene og for arbeidstakerne.
En forståelse av «bredde» som i punktene ovenfor, åpner for at bredere ordninger kan realiseres gradvis og på flere ulike måter. Bredde er ikke en klart definert tilstand, men en dimensjon ved pensjonsordninger og ved et tjenestepensjonssystem. Med dette som utgangspunkt vil utvalget å bidra til en bedre forståelse av hvordan dagens tjenestepensjonssystem fungerer, og legge til rette for at det i fremtiden kan utformes et tjenestepensjonssystem som sikrer høy grad av effektivitet, enkelhet, og et godt samspill mellom de ulike elementene.
Utvalget har lagt vekt på å utvikle betingelser for bredere pensjonsordninger innenfor norsk pensjonsmessig reguleringstradisjon. Det er lagt særlig vekt på å videreføre prinsippene om likebehandling og forholdsmessighet for foretaksansatte.
Til en forbedringsprosess mot å utvikle bredere pensjonsordninger, er det knyttet flere spørsmål, blant annet om best mulig utforming av pensjonsordningene ut fra et trygghets- og økonomiperspektiv: hva er kostnadene, hvilken sikkerhet finnes for pensjonsmidlene, og hvordan skjer opptjeningen av rettigheter? Det reises også spørsmål om innflytelse: hvem skal ha hvilken innflytelse over beslutninger i en tjenestepensjonsordning? Den enkelte arbeidstaker, foretaket eller representanter for partene i arbeidslivet?
Videre kan en finne et demokratiperspektiv i en slik prosess: hva er det enkelte individs mulighet til å forstå og ha oversikt over sin pensjonsopptjening, og hva er muligheten for å forstå om valg i arbeidslivet knyttet til jobb og jobbskifter påvirker rettighetene? Bredde i pensjonsordningene er dessuten også et spørsmål om samfunnsøkonomisk effektivitet i den grad et bredt system kan bidra til lavere kostnader sett i forhold til avkastning på oppspart kapital, og ved å fjerne eller redusere barrierer mot arbeidskraftsmobilitet.
Utvalget har i denne utredningen lagt vekt på å beskrive dagens system og forholdet mellom tjenestepensjonsordningene og folketrygden. For å forstå særtrekk ved det norske systemet er det også lagt vekt på å kartlegge tilsvarende ordninger i andre nordiske land. Med bakgrunn i kartleggingen drøftes forståelsen av begrepet «brede pensjonsordninger» og hvordan bredere ordninger kan bidra til de forhold som er beskrevet i mandatet, det vil si bedre innflytelse for arbeidslivets parter, økt bruk av alders- og kjønnsnøytrale premier, enklere skifte av stilling, lavere driftskostnader og fortsatt sikkerhet for pensjonsmidlene. Avslutningsvis i utredningen settes ulike måter å håndtere disse dimensjonene på, sammen til modeller for bredere pensjonsordninger. Utvalget ønsker å bidra til en prosess som kan gi et mer velfungerende samlet norsk pensjonssystem. I denne prosessen har både de politiske myndigheter og partene i arbeidslivet et sentral rolle å spille.
Utvalget beskriver i kapittel 3 det samlede norske pensjonssystemet slik det fungerer i dag og etter det omfattende reformarbeidet som er gjort de senere årene. Folketrygden, avtalefestet pensjon (AFP), samt offentlige og private tjenestepensjonsordninger, og individuelle pensjonsspareordninger, gjennomgås sammen med en beskrivelse av nylige (og dels fremtidige) reformer, og bakgrunnen for disse. Kapitlet avsluttes med en drøfting av systemmessige forhold knyttet til samspillet mellom de ulike elementene i pensjonssystemet. Dette samspillet illustreres med eksempler på ytelser og rettigheter enkeltpersoner vil kunne opparbeide seg.
I kapittel 4 gjennomgås markedet for tjenestepensjonsordninger i Norge, herunder omfang, utvikling, organisering og utforming av ordningene. Konkurranseforholdene mellom de ulike aktørene på det norske markedet drøftes, og det gis en redegjørelse for omfanget av avtalebaserte tjenestepensjonsordninger.
I kapittel 5 beskrives hovedtrekkene i tjenestepensjonssystemene i Sverige, Danmark og Finland.
Særtrekk i det norske tjenestepensjonssystemet beskrives i kapittel 6 med utgangspunkt i gjennomgangen i kapittel 3, 4 og 5. Det legges vekt på å få frem klare systemforskjeller mellom det norske systemet og løsningene i de andre nordiske landene. Som beskrevet i mandatet, søkes det å beskrive likheter og ulikheter mellom Norge og de øvrige landene som et grunnlag for å vurdere bredere pensjonsordninger.
Hva som kan menes med «bredde» og «brede pensjonsordninger» drøftes nærmere i kapittel 7. Dessuten formuleres de forutsetninger for realisering av bredere pensjonsordninger, i henhold til de to dimensjonene ovenfor, utvalget ser at kan gjøre seg gjeldende.
I kapittel 8 diskuterer utvalget de sentrale spørsmål og problemstillinger som er reist i mandatet, og vurderer ulike alternativer for å organisere et system for tjenestepensjonsordninger som fremmer innflytelse for arbeidslivets parter, økt bruk av kjønns- og aldersnøytrale premier, enklere skifte av arbeidsgiver uten ulempe for pensjonsopptjeningen, lavere driftskostnader, og som ivaretar sikkerheten for pensjonsmidlene.
Utvalgets sentrale drøftinger og vurderinger, konkrete og overordnede, samles i kapittel 9 samtidig som utvalget skisserer nye modeller for bredere pensjonsordninger.
Kapittel 10 handler om de økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets arbeid og anbefalinger.