Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2012: 15

Politikk for likestilling

Til innholdsfortegnelse

Del 4
Anbefalinger

16 Innsatsområder

16.1 Innledning

I mandatet bes utvalget om å identifisere områder der likestilling ikke er oppnådd, og på dette grunnlaget fremme forslag om egnede tiltak og virkemidler. Her må utvalget, heter det i mandatet, ta hensyn til «den praktiske anvendbarheten». Vi bes også om å vurdere nye kunnskapsbehov. I utredningens del 3, likestillingsstatus, har vi svart på første del av dette oppdraget. I del 4 presenterer vi våre anbefalinger om nye innsatsområder, og om kunnskapsutvikling.

Dette kapittelet konsentrerer seg om reformforslag på fire innsatsområder. Disse har vi kalt folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet. Vi bygger her på den forståelsen av likestilling utvalget legger til grunn gjennom drøftingen i kapittel 4. Utvalget mener at likestillingspolitikken bør ta utgangspunkt i prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår.

Startpunktet er, som utvalget beskriver, rettferdighetsbetraktninger: Likestilling er grunnleggende sett et spørsmål om rettferdighet. Å være likestilt er noe hver og en av oss har rett til, som en følge av den respekt hver og en av oss har krav på som personer. Et samfunn som ikke garanterer borgerne denne respekten og de rettighetene og det medborgerskapet som følger, er et urettferdig samfunn. Motsatt er et likestilt og rettferdig samfunn et samfunn der alle borgere deltar i samfunnet på like vilkår, der kjønn, klassebakgrunn, etnisitet, hvor man befinner seg i livsløpet og andre forhold som er utenfor den enkeltes kontroll, ikke forringer levekår og livsmuligheter. Prinsippet krever at statens politikk tar som utgangspunkt at ethvert individ skal vises respekt og anerkjennes verdighet, og at mennesker behandles som mål i seg selv. Samtidig er like vilkår ikke identisk med likt levde liv. Prinsippet om samfunnsdeltagelse på like vilkår privilegerer ikke én bestemt livsstil eller livsmåte – det står enhver fritt til å benytte seg av mulighetsrommet prinsippet tillater og garanterer. Prinsippet omfatter videre hver enkelt, med samme vekt, på tvers av det som måtte være av forskjeller og forskjellighet mellom personer og grupper. Likestillingsarbeid må være flerdimensjonalt, og motarbeide diskriminering og urettferdighet uansett type og grunnlag.

Nedenfor vil utvalget utdype de fire innsatsområdene nærmere:

Folkestyre: Et rettferdig samfunn er et samfunn der borgerne har reell innflytelse og medbestemmelse. Den demokratiske normen er at alle skal inkluderes på like fot i politiske prosesser og samfunnsmessige beslutninger. Ingen gruppe får systematisk utelukkes fra fora og sfærer der politiske spørsmål drøftes og avgjøres. Slik marginalisering og eksklusjon er uforenelig med prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår. Folkevalgte forsamlinger må være representative.

Valgfrihet: Samfunnsdeltagelse omfatter deltagelse i utdanning, arbeidsliv og politikk, men også i familieliv og sivilsamfunn. Like vilkår betyr fravær av vold og tvang, av diskriminering, marginalisering og utestengning, men også, mer positivt, like livssjanser, og lik anledning – i alle relasjoner – til å være jevnbyrdig. Frihet til å velge i tråd med tradisjonelle kjønnsroller er bare reell om den enkelte også har frihet til å velge på tvers av tradisjon. Målestokken for rettferdighet er ikke at alle benytter seg av alle de muligheter medborgerskapet måtte gi, men at de mulighetene som gis er gode nok og rimelig like.

Fordeling: Den økonomiske fordelingen i samfunnet er viktig: prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår forutsetter en fordeling av materielle ressurser som fremmer uavhengighet og ikke institusjonaliserer forsakelse og utnyttelse. Fordelingen av arbeid og omsorg må være slik at alle gis rimelig like og gode livsmuligheter. Stor relativ ulikhet gir noen betydelig større økonomisk makt enn andre, en makt som igjen kan transformeres til politisk makt.

Sårbarhet: Samfunnsdeltakelse på like vilkår innebærer at det settes klare grenser for markedslogikk og varegjøring av menneskelige relasjoner. Vi har alle en rett, som individer, til kroppslig integritet, til å bli vernet mot diskriminering, tvang og vold og bli tatt vare på når det er nødvendig. Dette gjelder uavhengig av status og livssituasjon; deltagelse på like vilkår forutsetter mønstre for kulturell verdsetting som gir alle borgere like muligheter til å oppnå personlig og sosial respekt.

På sine respektive ansvarsområder har norske myndigheter og norske arbeidsgivere i dag en lovpålagt plikt til stadig å drive aktivt, målrettet og planmessig arbeid for å fremme likestilling. Mens diskrimineringsvernet er en rettighet på individnivå, er det proaktive arbeidet en plikt som virksomheter og institusjoner har. Stortinget har bestemt at både stat og kommune skal ha en slik plikt som offentlig myndighet, det vil si i rollen som myndighetsutøvere og tjenesteytere. Alle arbeidsgivere har også plikt til å drive et aktivt likestillingsarbeid innenfor rammen av sine virksomheter. Det samme har organisasjonene i arbeidslivet, både på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden. Som utvalget har beskrevet i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, følger slike plikter både av likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Slik de er vedtatt av Stortinget, uttrykker altså disse pliktene en klar lovgivervilje.

Siden midten av 1980-tallet har norske myndigheter lagt en integreringsstrategi til grunn for likestillingsarbeid i forvaltningen. Integreringsstrategien innebærer at arbeidet for å fremme likestilling skal integreres i det daglige arbeidet i virksomhetene, i alle beslutningsprosesser, på alle nivå og i alle steg i prosessene og av de aktører som normalt deltar i arbeidet med å fatte beslutninger. Integreringsstrategien skal blant annet synliggjøre og vurdere virkningene politiske beslutninger har for kvinner og menn, jenter og gutter, og hvordan tilsynelatende kjønnsnøytral politikk og forvaltning kan bidra til å opprettholde eller forsterke stereotype kjønnsroller.

Offentlige myndigheter har dermed høye ambisjoner i likestillingspolitikken. Likestilling beskrives gjerne som en samfunnsmessig grunnverdi, og innsats for å fremme likestilling anses som en menneskerettslig forpliktelse, det vil si som en plikt staten har når internasjonale menneskerettigheter skal gjennomføres i norsk rett og forvaltningspraksis. Samtidig fremheves det ofte at aktivt likestillingsarbeid er god økonomisk politikk. Da ses for eksempel høy yrkesdeltakelse for både kvinner og menn som et vesentlig bidrag til utvikling av velferdsstaten, og til økonomisk vekst og velstandsutvikling mer generelt.

Når Norge regelmessig oppnår toppscorer i internasjonale kåringer av «mest likestilte land», som for eksempel i World Economic Forum’s Global Gender Gap Index, skyldes dette først og fremst en, relativt sett, god kjønnsbalanse i høyere utdanning, i sysselsetting, og i administrative og politiske lederverv. Jenter under utdanning, småbarnsmødre i lønnsarbeid og kvinnelige statsråder bidrar til å føre Norge til toppen av slike statistikker. Statistikkene sier ingen ting om innflytelse og arbeidsvilkår i kommunestyre og fylkesting, om arbeidsmiljøet i bedrifter, om rekrutteringspraksiser eller ansettelsespolitikk. De belyser ikke friheten til utradisjonelle valg for folk flest. De vurderer ikke utsattheten for vold, eller ulikheter i sårbarhet. De konsentrerer seg om den graden av kjønnslikestilling folk skaffer seg selv; om utvalgte «utfalls»-variable. Slike kartlegginger rangerer altså ikke det likestillingsarbeidet som eventuelt måtte drives i myndighets- og virksomhetsregi.1

I NOU 2011:18 har utvalget vurdert forvaltningsstrukturen for gjennomføring av likestillingspolitikk i Norge. Den er, i lys av de offentlige ambisjonene for aktivt likestillingsarbeid, forbløffende svak. Likestillingsarbeid i offentlig regi preges ikke av langsiktighet, systematikk og konsekvens. Det er i stedet – om enn med enkelte prisverdige unntak – adhocpreget og «dugnads»-drevet. Stortinget har vedtatt at det skal drives bredt og aktivt likestillingsarbeid i hele landet. Men man har ikke avsatt egne ressurser til driften, og ikke lagt vekt på systematisk kompetansebygging i offentlig regi. Det finnes ikke noe landsdekkende veiledningstilbud i praktisk likestillingsarbeid, og tilsynsmyndigheten er i beste fall uklar. Utvalgets forslag til reform av likestillingsapparatet i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling er ment å bøte på dette.

Tiltakene vi foreslår i dette kapittelet bygger i stor utstrekning på den forvaltningsreformen vi har anbefalt i den første utredningen fra utvalget. Mange av tiltakene kan slik konkretisere hva aktivt likestillingsarbeid faktisk betyr, på ulike innsatsområder, og på ulike forvaltningsnivåer. Men utvalget fremmer også forslag om tiltak som peker ut over den rammen som angis gjennom forslaget til forvaltningsreform i NOU 2011:18. De er alle slik også mandatet beskriver utredningens oppdrag, ment å bidra til en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk for fremtiden. Vi har lagt stor vekt på mandatets henstilling om tiltakenes praktiske anvendbarhet.

16.2 Folkestyre

16.2.1 Bakgrunn

Likestilling forutsetter at politiske diskusjons- og beslutningsprosesser må kunne inkludere alle. Det enkelte individ har rett til å påvirke de vilkår vedkommende lever under, og det er viktig at folkevalgte forsamlinger, organisasjoner og medieoffentligheten er representative hva gjelder deltakernes bakgrunn og utgangspunkt. Dersom det er store skjevheter her reiser det spørsmål om hvorvidt alles synspunkter og erfaringer blir ivaretatt. Skjevheter i representasjon og tilstedeværelse kan være en indikasjon på at det ikke er like vilkår for deltakelse i den politiske offentligheten.

Det er, som redegjort for i kapittel 6, gjennomgående og vedvarende mønstre av skjev representasjon innenfor folkevalgte forsamlinger, i medieoffentligheten, og i organisasjonssamfunnet. Når vi legger utvikling over tid til grunn, kan det se ut til at folkevalgte forsamlinger, med unntak av Sametinget, har stagnert i en posisjon av underrepresentasjon for kvinner. Samtidig er det store variasjoner i representasjonsmønstre kommunestyrene imellom. Som vist i kapittel 6.2.1, er det etter valget i 2011 60 prosent av kommunestyrene som har under 40 prosent kvinner blant representantene, mens 40 prosent av kommunestyrene har over 40 prosent. Det er også skjevheter med hensyn til etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn. Det er få representanter med etnisk minoritetsbakgrunn på Stortinget. Det er valgt inn mange representanter med etnisk minoritetsbakgrunn i enkelte kommunestyrer, men langt fra i den grad man kunne forvente gitt deres andel i befolkningen.

Det er skjevheter med hensyn til alder og klassebakgrunn. Ungdom og eldre er underrepresentert, og folkevalgte forsamlinger er sosialt skjevt sammensatt. I topposisjoner er skjevhetene enda tydeligere. Blant ledere for Stortingets komiteer, og blant ordførere og fylkesordførere, er kvinneandelen i dag så vidt over 20 prosent. Ingen med etnisk minoritetsbakgrunn har så langt vært komitéleder på Stortinget, ordfører eller fylkesordfører.

Utvalget vil påpeke at den offentlige oppmerksomheten knyttet til skjevt sammensatte folkevalgte forsamlinger er bemerkelsesverdig liten, tilstanden tatt i betraktning. Det gjelder særlig mangelen på kjønnsbalanse. Det synes å være en utbredt oppfatning at norsk politikk er kjønnslikestilt. Enkelte prosjektsatsninger i offentlig regi har tidvis gitt oppmerksomhet om ulikheter i folkevalgtes arbeids- og karrierevilkår. Men særlig vedvarende har ikke denne oppmerksomheten vært.

De politiske partiene har hånd om rekruttering til valglister og rangering av kandidater, og dermed et betydelig ansvar for skjevhetene. Utvalget vil imidlertid understreke at offentlige myndigheter, på vegne av allmennheten, har et overordnet ansvar. Offentlige myndigheter kan, gjennom lovgivning og bruk av økonomiske og organisatoriske virkemidler bidra til økt bredde i representasjon, både blant representanter i folkevalgte forsamlinger og i topposisjoner.

I det følgende drøftes to konkrete innsatser som kan bidra til å utjevne til dels store skjevheter i sammensetningen av, og arbeidsvilkårene i, folkevalgte forsamlinger. Det gjelder for det første; endringer i valgloven som gjør det mulig å stille krav om kjønnsrepresentasjon på valglister, for det andre; et målrettet og langsiktig programarbeid for å skape større bredde i folkestyret.

16.2.2 Likestilte valglister

Stortinget er sikret geografisk bredde blant representantene ved at disse velges inn på fylkesbaserte partilister. Det finnes imidlertid ingen lover eller regler som ivaretar bredde hva gjelder kjønn og etnisk minoritets/majoritetsbakgrunn i nasjonalforsamlingen. Det er heller ingen bestemmelser som ivaretar og sikrer slik bredde i kommunestyrer og fylkesting. Likestillingsloven og kommuneloven gir derimot regler om kjønnsbalansert representasjon i offentlige oppnevnte styrer, råd og utvalg og i fylkeskommunale og kommunale styrer, råd og nemnder.

En rekke land har regelverk som skal sikre balansert folkevalgt representasjon av menn og kvinner. Representasjonsregler som er ment å sikre kjønnsbalanse i folkevalgte forsamlinger er gjort til del av lov eller konstitusjon i om lag femti land (Dahlerup 2011, side 63). Dette gjelder for eksempel Frankrike, Belgia, Spania og Portugal (Dahlerup og Freidenvall 2008). I ytterligere femti land har ett eller flere politiske partier tatt slike representasjonsregler inn i sine interne lover eller vedtekter (Dahlerup 2011, side 63). Norge er ett av disse landene; et flertall av partiene som er representert på Stortinget har representasjonsregler som skal sikre (tilnærmet)kjønnsbalanse som del av sine lover/vedtekter. Ett parti (SV) har også en bestemmelse i sine nasjonale vedtekter om at det blant de ordinære medlemmene av sentralstyret og de direktevalgte landsstyrerepresentantene skal være minst to med etnisk minoritetsbakgrunn.

Når representasjonsregler som skal sikre kjønnsbalanse tas inn i nasjonal lovgivning gjøres dette enten ved å fastsette krav om kjønnsbalanse på valglister, eller ved å regulere sammensetningen av folkevalgte forsamlinger ved at et visst antall representantplasser forbeholdes kvinner/menn (alternativt en eller flere minoritet(er)).

Former for nasjonal lovregulering på dette feltet har også fra tid til annen vært diskutert i norsk kontekst. Så vidt utvalget erfarer, er forslag om kjønnskvotering til folkevalgte forsamlinger bare fremmet en gang i Stortinget, da i form av et grunnlovsforslag fra SV i 1976 om at et visst antall eller en viss andel representanter på Stortinget, skulle være kvinner (Guldvik, 2005, side 78-80). Forslaget falt mot SVs stemmer.

I NOU 2001: 3 Velgere, valgordning og valgte (Valglovutvalget) diskuteres kjønnsbaserte representasjonsregler på denne måten:

«Debatten om kvinnerepresentasjon har, med jevne mellomrom, resultert i forslag om å innføre lovregler om kjønnskvotering på listeforslagene. Dette har så langt blitt avvist på prinsipielt grunnlag. Det er særlig blitt lagt vekt på den frie nominasjonsretten. Kjønnskvotering i representative forsamlinger er et radikalt forslag, som i tillegg er svært problematisk å gjennomføre. Grunnen til dette er at representasjonen er skjev på en rekke dimensjoner; ulike yrke er underrepresenterte, det samme er de med lav utdanning, de unge, de eldre og ulike etniske grupper.» (side 159)2

De politiske partiene har hånd om nominasjoner til valglister. Partiene kan, som medlemsbaserte organisasjoner, betraktes som del av sivilsamfunnet. Partiene er imidlertid i en særstilling som medlemsorganisasjoner, ved at de har ansvaret for å rekruttere representanter til folkestyrets sentrale institusjoner. Slik fungerer de som en kanal og et bindeledd fra sivilsamfunn til folkevalgte forsamlinger. Hvert enkelt parti avgjør hvilke regler de vil gjøre gjeldende for sammensetning av sine interne styrer, råd, utvalg og beslutningsfattende fora. Valglister har imidlertid ikke en slik intern karakter. Sammensetning av valglister berører det allmenne demokratiet på en måte som kan gjøre det legitimt for allmennheten å stille krav, krav som i sin tur vil legge rammebetingelser partiene må drive sin nominasjonsprosess innenfor.

Det foreligger allerede en del begrensninger i partienes frie nominasjonsrett. Dette er regler knyttet til hvem som kan stille som kandidater (valgbarhet), som at de må være fylt 18 år, ved stortingsvalg må de være norske statsborgere, og ved lokalvalg må de være bosatt i kommunen de stiller til valg i på valgdagen. Det er også regler for valglisters beskaffenhet (krav til listeforslaget), som at de må inneholde bestemte antall kandidater og at et visst antall av de øverste kandidatene på listeforslaget kan gis et stemmetillegg av partiet.

Gjennomføring av nominasjoner var lovregulert frem til 2002. Nominasjonslovene av 1920 ble innlemmet i valgloven uten substansielle endringer i 1985. Partiene var ikke pålagt å følge den fremgangsmåten ved nominasjoner som ble foreskrevet i valgloven, men dersom de fulgte denne framgangsmåten, dekket staten utgiftene partiet hadde i forbindelse med nominasjonsmøtet (Heidar og Saglie 2002, side 70). Selv om lovverket for gjennomføring av nominasjonsprosesser ble opphevet i 2002 synes det som dette fortsatt virker førende på gjennomføringen av disse prosessene i partiene (Narud og Valen 2007, side 77).

Nasjonal og internasjonal forskning diskuterer hvor demokratiske nominasjonsprosesser i partier er (se for eksempel Narud 2008a, 2008b, Rahat og Hazan 2001, Bille 2001). Sentralt i disse diskusjonene står gjerne faktorer som at partier har et begrenset antall medlemmer, og at det som regel kun er en liten del av disse som deltar i nominasjonsprosesser. Det vil si at makt forbundet med å bestemme hvem som skal være kandidater på valglister, er konsentrert til relativt få mennesker. Videre diskuteres forholdet mellom hvorvidt beslutninger i partienes nominasjonsprosesser fattes sentralt eller lokalt i organisasjonene, og hvor åpen eller lukket prosessen er – det vil si om det kun er partimedlemmer som har innflytelse, eller om også ikke-medlemmer inkluderes. Ett spørsmål er om økt bredde når det gjelder hvem som gis innflytelse i nominasjonsprosesser, vil gjøre det lettere eller vanskeligere å ivareta bredde blant kandidatene på en valgliste. Det argumenteres med at det i lukkede systemer, der partitillitsvalgte- og aktivister har kontroll, er lettere å veie ulike hensyn mot hverandre når listene settes sammen, enn det er i åpne systemer der mange deltar med ulike krav. Slik sett kan kravet om bredde i deltakelse i nominasjonsprosesser eventuelt være vanskelig å forene med krav om bredde blant kandidatene (Narud 2008a, side 567).

Det er imidlertid mulig å sikre bredde blant kandidater ved å legge inn krav, for eksempel om balansert tilstedeværelse av begge kjønn på valglistene. Slike regler om kjønnsrepresentasjon etablerer i så fall en ramme de som deltar og har innflytelse i nominasjonsprosessene må holde seg innenfor. Dette kan betraktes som en inngripen i demokratiet – fordi det stilles krav som de som tar beslutninger om nominasjoner i partiene, må følge. Men det kan også betraktes som en styrking av demokratiet ved at bredden blant kandidater på valglister og blant representantene i folkevalgte forsamlinger, sikres.

Slike representasjonsregler er mer egnet for enkelte grunnlag enn for andre. Når det i mange land er innført former for kjønnskvotering, er dette gjerne knyttet til politiske målsettinger om å inkludere hele befolkningen i folkestyrets institusjoner. Men det har også sammenheng med at kjønn er en objektiv definerbar og bestandig karakteristikk, og på denne måten et kjennetegn godt egnet for representasjonsregler. Det samme er ikke tilfelle med klassebakgrunn, som er en kategori åpen for ulike definisjoner og avveininger. Når det gjelder etnisk bakgrunn/innvandrerstatus kan det anføres noen av de samme betraktningene som er knyttet til sosial klasse; det vil være mer åpent for diskusjon hvilke kjennetegn som skal til for å tilhøre kategorier det eventuelt knyttes representasjonsregler til. Samtidig er det, om ønskelig, mulig å benytte tydelige avgrensbare kategoriseringer knyttet til egen eller foreldres innvandrerbakgrunn.

Nedenfor skisseres to alternative modeller som kan bidra til å utjevne skjevheter i folkevalgt representasjon:

1) Modell allmenn lov: Det inkluderes krav i valgloven om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent ved sammensetning av valglister til kommunevalg, fylkestingsvalg og stortingsvalg. Valgloven stiller krav til listeforslag, regler om kjønnsrepresentasjon kan tas inn som et krav for å få en valgliste godkjent.

2) Modell lokal beslutning: Det tas inn en bestemmelse i valgloven om at kommunestyrer, fylkesting og Storting høsten før valg, det vil si hvert fjerde år, drøfter likestillingsstatus i det gjeldende folkevalgte organet, og at den folkevalgte forsamlingen – på grunnlag av drøftingen, avgjør om det skal stilles krav om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent på valglister ved det kommende valget. Sametinget har, som vist i kapittel 6.2.6 nedfelt en slik bestemmelse i Forskrift om valg til Sametinget, del av § 28, punkt C:

(…)«Sametinget kan bestemme at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent blant de foreslåtte kandidatene på hver liste. Slikt vedtak må være truffet senest 15.desember året før valgåret. »(…)3

En tilsvarende bestemmelse tatt inn i valgloven kan gi mandat til sittende kommunestyre om å diskutere og fatte avgjørelse om representasjonsregler ved oppsett av valglister i angjeldende kommune ved kommende kommunestyrevalg, tilsvarende for fylkesting, og for Stortinget ved stortingsvalg.

Modell lokal beslutning gir også anledning til å inkludere krav om minsterepresentasjon på grunnlag av etnisk minoritetsbakgrunn. En slik bestemmelse, som sikrer kandidater og representanter med etnisk minoritetsbakgrunn, vil eventuelt være mest aktuell i kommuner og fylker med en betydelig andel med slik bakgrunn i befolkningen. Krav om minsterepresentasjon av kandidater med etnisk minoritetsbakgrunn/innvandrerbakgrunn vil vanskelig kunne gjøres gjeldende som allmenn lov. Den delen av Norges befolkning som har etnisk minoritetsbakgrunn er særlig konsentrert i enkelte kommuner, mens det er svært få bosatt i andre kommuner. Flere av landets kommuner vil derfor ha en befolkning som ikke gir grunnlag for å kreve en viss andel listekandidater med etnisk minoritetsbakgrunn. Dersom representasjonsregler basert på etnisk minoritetsbakgrunn skulle gjøres til del av en allmenn lov, måtte det åpnes for mulighet til å søke dispensasjon med utgangspunkt i befolkningsgrunnlag.

Fordelen med modell allmenn lov vil være at en bestemmelse gjøres gjeldende over alt. En allmenn lov vil sikre balanserte lister og at folkevalgte forsamlinger lokalt, regionalt og nasjonalt oppnår tilnærmet kjønnsbalanse i løpet av kort tid. Dette vil ikke modell lokal beslutning sikre, i alle fall ikke på kort sikt, da det vil være opp til det enkelte kommunestyre, fylkesting og storting å fatte en majoritetsbeslutning om kjønnsrepresentasjon hvert fjerde år. Modell lokal beslutning har imidlertid den fordel at det hvert fjerde år sikres debatt om likestillingsstatus i hver enkelt folkevalgt forsamling hos de som er nærmest til å ta denne diskusjonen; den folkevalgte forsamlingen selv. Videre sikrer modell lokal beslutning at et eventuelt vedtak om representasjonsregler fattes av de som til enhver tid best kjenner den lokale situasjonen. Modell lokal beslutning åpner dessuten for at det, om ønskelig, kan gis adgang til at den folkevalgte forsamlingen også kan fatte vedtak om representasjonsregler knyttet til etnisk minoritetsbakgrunn. Denne modellen er lite inngripende når det gjelder det kommunale/fylkeskommunale selvstyret. Den vektlegger i stedet betydningen av lokale drøftinger, overlegninger og beslutninger.

Utvalgets flertall anbefaler at det tas inn en bestemmelse i valgloven om at kommunestyrer, fylkesting og storting høsten før valg, det vil si hvert fjerde år, drøfter likestillingsstatus i det gjeldende folkevalgte organet og avgjør ved alminnelig flertall om det skal stilles krav om at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent på valglister ved det kommende valget.

Bestemmelsen kan ikke sikre at krav til sammensetning av valglister vil bli benyttet i et omfang som faktisk gir større bredde blant representantene i våre folkevalgte forsamlinger. Utvalgets flertall anbefaler derfor at nasjonale myndigheter følger erfaringer gjort gjennom flere valg, og eventuelt vurderer å erstatte modell lokal beslutning med modell allmenn lov.

Mindretallet, utvalgsmedlem Kjell Erik Lommerud, er ikke enig i forslaget om at et flertall i folkevalgte forsamlinger, uansett om dette er på sentralt eller lokalt nivå, skal kunne binde opp partiene på hvordan valglistene skal settes opp. De fleste partiene har alt i dag regler om minst 40 prosent representasjon av hvert kjønn. Unntakene er partier på høyresiden. Det kan oppleves som udemokratisk at en folkevalgt forsamling med sentrum-venstre flertall eventuelt skulle binde opp hvordan høyresiden satte opp valglistene sine i framtidige valg.

16.2.3 Program for bredde i folkestyret

Utvalget vil understreke at innføring av krav til sammensetning av valglister er et virkemiddel som kan skape større grad av kjønnsbalanse i folkestyrets kjerneinstitusjoner, men at et slikt regelverk i seg selv ikke skaper likestilte arbeidsforhold for folkevalgte representanter. I kapittel 6 beskrives det hvordan kvinnelige representanter og unge representanter trekker seg raskere fra vervet som folkevalgt enn øvrige representanter. Dette kan være et resultat av den enkeltes prioriteringer og livssituasjon, men det kan også skyldes arbeidsforhold i folkevalgte forsamlinger. Oppmerksomhet rundt arbeidsforhold, dokumentasjon av arbeidsforhold og reformer knyttet til arbeidsforhold er nødvendig for å sikre like vilkår i politisk arbeide. Dette kan være særlig viktig for å sikre større bredde blant de som innehar topposisjoner.

Det er påvist en viss sammenheng mellom stabilt høy kvinnerepresentasjon blant de folkevalgte i en kommune og kvinnelige toppkandidater, tilsvarende lav kvinnerepresentasjon og få kvinner som toppkandidater (Ringkjøb og Aars 2008, side 15). Slik sett kan regler som sikrer mer balansert kjønnsrepresentasjon blant de folkevalgte i seg selv skape rom for flere kvinner i topposisjoner. Utvalget vil likevel argumentere for at endringer av valgloven i tråd med modell lokal beslutning kombineres med et program for bredde i folkestyret. Et slikt program kan bygge på erfaringene fra tidligere gjennomførte enkeltprosjekter i statlig regi som Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken.

Det er gjennom de siste tiårene gjennomført flere prosjekter i offentlig regi for å øke andelen kvinner i kommunestyrene og/eller kvinner i ledende posisjoner i kommunestyrene. Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken (2007-2011) er det foreløpig siste. Dette prosjektet hadde som mål å oppnå en jevn fordeling av kvinner og menn i kommunestyrene, spesielt i ledende verv. Det ble gjennomført ved at Kommunal- og regionaldepartementet i 2006 inviterte kommunene til å søke deltakelse i prosjektet, med basis i tiltak kommunene selv mente kunne ha effekt. 22 kommuner deltok, åtte som enkeltkommuner, 14 i nettverk med tre eller fire kommuner (Aars og Christensen, 2012, side 7). Det er disponert 20 millioner kroner gjennom fireårsperioden prosjektet har vart.

Kommuneprosjektene har blant annet omfattet: Undersøkelser og informasjonstiltak rettet mot befolkningen for å øke motivasjonen for kommunestyredeltakelse. Tilrettelegging av kommunestyremøter ved for eksempel å endre tidspunkt for møtene, ha kortere møter, gode ordninger for godtgjøringer/frikjøp og/eller barnepass. Arbeid har også vært rettet mot partienes nominasjonsprosesser for å få kvinner inn på gunstige plasser på valglistene. Ulike tiltak har blitt benyttet: opplæring/skolering, mentorordninger, nettverk, motivasjonssamlinger, kvinnesamlinger og tiltak rettet mot ungdomsråd (Aars og Christensen, 2012, side 28).

Aars og Christensen (2012) oppsummerer erfaringer og resultater fra satsningen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken. Sluttrapporten konkluderer med at prosjektkommunene har hatt en viss effekt av å ha deltatt i satsningen. Mens kvinneandelen generelt i prosjektkommunene ikke skiller seg mye fra øvrige kommuner, har en større andel av prosjektkommunene enn av de øvrige kommunene hatt en positiv utvikling med hensyn til kvinnerepresentasjon i formannskap og blant ordførerne (Aars og Christensen, 2012, side 4). Antallet kvinnelige ordførere i prosjektkommunene økte fra 2 til 7 etter valget i 2011, mens ordførerandelen i resten av landet var stabil eller svakt avtagende (side 44). Aars og Christensen (2012) mener det er «sannsynlig at flere av kommunene har lyktes med å bevisstgjøre kvinnelige politikere samt gjøre dem tryggere i sine verv» (side 46).

Prosjektet synes altså å ha hatt effekt i kommunene som deltok. Spørsmålet er om slike avgrensede prosjekter i omfang og tid har effekt i kommune-Norge som sådan. Dersom prosjektet skal ha effekter av nasjonal karakter er det nødvendig at råd og erfaringer fra det gjennomførte prosjektet på en systematisk måte spres videre til andre kommuner, og ikke minst at arbeidet med å øke andelen kvinner, særlig i de ledende posisjonene, fortsetter.

Det er utvalgets klare oppfatning at mer vidtrekkende effekter kun er mulig å oppnå ved å erstatte enkeltprosjekter med mer varig og systematisk innsats. Arbeidet må omfatte kommuner som sådan, fylkesting og Stortinget, og det må ha kontinuitet over tid.

Utvalget anbefaler at det igangsettes et landsdekkende program for bredde i folkestyret, med mål å øke kvinneandel og andel med etnisk minoritetsbakgrunn på alle nivåer av folkevalgt arbeid lokalt, regionalt og nasjonalt. Det må også være et mål å øke andelen representanter som er under 30 år og over 60 år. Et program for bredde i folkestyret må inneholde statlige økonomiske midler der lokalt initierte prosjekter kan søke støtte.

I NOU 2011:18 foreslås et Likestillingsdirektorat med regionkontorer, og et tiårig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid (årlig 200 mill. kroner over 10 år). Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner av utviklingsprogrammet hvert år nyttes til lokale tiltak som del av et program for bredde i folkestyret. Kommunene kan søke med lokalt initierte prosjekter, og det bør stilles krav til supplerende egenfinansiering. Direktoratet drifter programmet, sørger for følgeforskning, dialog og utviklingsarbeid på tiltakssiden.

16.3 Valgfrihet

16.3.1 Bakgrunn

Valgfrihet når det gjelder utdanning og yrke forutsetter på den ene siden at det foreligger et handlingsrom for å velge forskjellig og bli akseptert for det, på den annen side at den som velger så langt det er mulig vet hva valget innebærer av konsekvenser for en selv. Til tross for at mange unge opplever å ha et vell av muligheter og at de velger utdanning og yrke uavhengig av sin sosiale bakgrunn, viser forskning at sosial bakgrunn fortsatt har mye å si for ungdommers valg. Tradisjonelle kjønnsroller begrenser også valgfriheten.

Gjennomgangen i kapittel 7 viser at de fleste i dag går på et utdanningsprogram i videregående skole der det er en jevn fordeling av jenter og gutter, men dette gjelder hovedsakelig studieforberedende utdanningsprogram. På de fleste yrkesfag er kjønnsfordelingen skjevere. Utvalget anser en 80/20 prosent fordeling som svært skjev kjønnsrepresentasjon. Utdanningsstatistikk per 1.10.2010 viser at mer enn 85 000 elever av 228 000 elever i videregående opplæring går på studieretninger som er svært kjønnsskjeve. På store fagutdanninger som helse og sosial og teknikk og industriell produksjon er nærmest alle elevene av samme kjønn.

Det har vært en utvikling mot jevnere kjønnsbalanse i høyere utdanning, først og fremst fordi det er blitt vanligere at kvinner velger mannsdominerte fag. Tendenser til nyorientering kommer også til uttrykk i de utdanningsvalg ungdom med minoritetsbakgrunn gjør, og da særlig sterkt blant norskfødte kvinner med innvandrerforeldre, som i større grad enn kvinner med majoritetsbakgrunn velger ingeniørstudier og tekniske fag. Utviklingen har imidlertid gått mye tregere innenfor typiske kvinnedominerte fag. Totalt er det om lag 59 000 studenter av 240 000 studenter i høyere utdanning som går på studieretninger som er sterkt kjønnsskjeve per 1.10.2010. Menn med ikke-vestlig innvandrerbakgrunn velger imidlertid noe oftere utradisjonelle fag, som omsorgs- og pleiefag enn menn med majoritetsbakgrunn, selv om dette generelt ikke er et populært fag blant menn.

Til tross for at kvinners sysselsetting nesten har nådd samme nivå som menns, er det i Norge et sterkt og vedvarende kjønnsdelt arbeidsmarked. Dette er det redegjort nærmere for i kapittel 8. De store omsorgsyrkene er blitt noe mindre segregert de siste 10-15 år, men er stadig sterkt kvinnedominerte. Flere store mannsdominerte yrker har dessuten fått redusert kvinneandel i løpet av 2000-tallet. Blant dataingeniører og teknikere har kvinneandelen blitt redusert i perioden 1996-2010, samtidig som kvinneandelen har økt blant sivilarkitekter og sivilingeniører i samme periode. Samtidig er yrker som bygg- og anleggsarbeidere, mekanikere og elektrikere å betrakte som rene mannsyrker. Tre av fire toppledere er menn. Kjønnssegregering i arbeidslivet er beskrevet i kapittel 8.

Kjønnssegregeringen er koblet sammen med prosesser som skaper ulikhet i lønn, status og utviklingsmuligheter. Arbeidsbelastninger, muligheter for kontroll med arbeidsoppgaver og fleksibilitet varierer med yrke og yrkesstrukturer. Det samme gjør arbeidstidsorganisering. I mange store kvinnedominerte yrker, både i offentlig og privat sektor, har det utviklet seg sterke føringer for deltidsarbeid. Dette er det redegjort nærmere for i kapittel 9. En arbeidstilpasning med deltid blant kvinner og heltid blant menn forsterker inntektsforskjellene mellom kvinner og menn, og ved langvarig deltid vil dette også få konsekvenser for senere pensjonsutbetalinger.

De kjønnsdelte strukturene i utdannings- og yrkesvalg bidrar til å vedlikeholde brede kulturelle forestillinger om hva det vil si å være kvinne eller mann, eller hvilke yrker som passer best til et bestemt kjønn. Denne typen oppdelinger gjør det rimelig å snakke om sterke kjønnskonservative trekk i norsk arbeidsliv. Kjønnssegregeringen i utdannings- og yrkesvalg har også en klassedimensjon i den forststand at kjønnssegregering er sterkere på yrkesfaglige utdanninger enn fag på universitetet. Foreldres utdanningsnivå har også betydning for hvor sannsynlig det er å velge utradisjonelt.

Kjønnsskjeve utdanningsvalg bidrar til kjønnsskjeve yrkesvalg. Større kjønnsbalanse i utdanningsvalg er viktig av flere grunner. Kvinner og menn bør ha de samme valgmuligheter, enten det er på skolen, under utdanning eller i arbeidslivet. Kjønnsdelte utdanningsvalg bidrar til å opprettholde et kjønnsdelt arbeidsmarked, som igjen har betydning for lønnsforskjeller, arbeidstid, arbeidsmiljø og arbeidsbelastninger. Videre kan det argumenteres for at det innenfor en rekke yrker i offentlig sektor er av stor samfunnsmessig betydning at de ansatte gjenspeiler befolkningen både når det gjelder kjønn og etnisitet. Dette er viktig både for å oppnå tillit i befolkningen og for å sikre kvaliteten på tjenestene som tilbys. Offentlige myndigheter understreker også gjerne stadig hvor viktig det er at rekrutteringen til topposisjonene i samfunnet gjenspeiler befolkningen, fordi de forvalter stor makt over enkeltindivider og slik er avhengige av bred tillit.

Utvalget mener det å bidra til desegregering i arbeidsmarkedet er en svært viktig, men også krevende, likestillingspolitisk oppgave. Et av de vanskeligste spørsmålene er knyttet til lønnsstrukturen i det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, og til individuelle livslønnsbetraktninger. Dilemmaet kan enkelt oppsummeres slik: For menn vil det ikke lønne seg å søke seg mot mer kvinnedominerte yrker. For kvinner vil det lønne seg å søke seg mot mannsdominerte yrker.

Valgfriheten på arbeidsmarkedet begrenses også av diskriminering. En stor andel av Likestillings- og diskrimineringsombudets klagesaker omhandler arbeidslivsspørsmål. Diskriminering i arbeidslivet skjer både på grunnlag av kjønn, alder, nedsatt funksjonsevne, etnisitet, religion og seksuell orientering. I en del tilfeller virker også flere diskrimineringsgrunnlag sammen (NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, side 126-130).

Det er behov for å tilrettelegge særskilt for at valgfriheten skal bli mer reell. Situasjonen innenfor utdanning og på arbeidsmarkedet med hensyn til kjønnssegregering viser også betydningen av å styrke det overordnede forvaltningsansvaret for likestillingspolitikken, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18.

Utvalget utdyper nedenfor en særlig innsats for å fremme frie utdanningsvalg. I denne inngår både bredt anlagte kompetansehevings- og støttetiltak, og bruk av insentivordninger. Videre foreslås en særlig innsats rettet mot likestillingsproblematikk i arbeidslivet. Utvalget anbefaler at myndighetene tar initativ til en trepartsavtale om likestilling, som kan etablere et konkret samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet, der likestillingsarbeidet samtidig forankres lokalt, det vil si på virksomhetsnivå.

16.3.2 Program for frie utdanningsvalg

Forutinntatte holdninger om hva som er passende kvinneyrker eller passende mannsyrker kan påvirke utdanningsvalg. Å endre slike kjønnsstereotypier er ingen enkel likestillingspolitisk oppgave. Valg av videre utdanning skjer i ungdomsskolen. Det betyr at arbeid mot kjønnsstereotypier må prioriteres tidlig i utdanningsløpet. Holdninger og praksis blant ansatte i barnehage og skole vil kunne ha stor betydning for barn og unges utdanningsvalg. Både barnehage og grunnskole er sterkt kvinnedominerte sektorer, noe som innebærer at barn møter få mannlige rollemodeller på disse sentrale samfunnsarenaene.

Etter utvalgets vurdering er det behov for å styrke arbeidet med likestilling i barnehage og skole, i førskole- og lærerutdanningene, og i utviklingen av læremidler både for utdannings- og undervisningsformål.

Utvalget anbefaler at det igangsettes et landsdekkende program for frie utdanningsvalg. Det inneholder en pedagogisk satsning for likestilling, etablering av et eget ressursmiljø for å fremme likestilling i lærerutdanning og læremidler og bruk av incentivordninger som likestillingsstipend og kjønnspoeng.

16.3.2.1 Pedagogikk for likestilling

Arbeidet med likestilling i barnehage og skole er godt forankret i lovverket, i rammeplaner for barnehagene, i læreplaner i skolen og i nasjonale handlingsplaner.4 FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, som gjelder som norsk lov, pålegger konvensjonspartene å treffe alle tiltak som er nødvendige for å avskaffe diskriminering av kvinner slik at de kan sikres den samme rett til utdanning som menn.5

I praksis prioriteres ikke arbeidet med likestilling i den daglige virksomheten i barnehagene og skolene, noe flere større evalueringer innenfor barnehage- og skolesektoren viser (Hoel mfl. 2010, Støren mfl. 2010, Mathisen mfl. 2010), se også nærmere omtale kapittel 7. Det påpekes samtidig at forankring, kompetanseheving og ressurser er grunnleggende forutsetninger som må være tilstede om man skal lykkes med likestillingsarbeid i barnehage og skole.

I sine merknader (concluding observations) til Norges åttende rapport til FNs kvinnediskrimineringskomité, anmoder komiteen Norge om å styrke arbeidet med å bekjempe stereotypier og strukturelle barrierer som hindrer utradisjonelle utdannings- og yrkesvalg blant jenter og gutter. Komiteen foreslår blant annet å styrke rådgivningen på alle nivå i utdanningsløpet. Videre anbefaler komiteen at myndighetene vurderer positive særtiltak for å styrke kvinners stilling i akademia, med for eksempel særskilte støtteordninger.

Enkelte steder i landet har lokale myndigheter iverksatt særskilte satsinger for å drive fram arbeidet med likestilling i barnehage og skole. Den tiårige likestillingssatsingen på Agder; Fritt valg, som strekker seg fra barnehage, gjennom grunn- og videregående skole og inn i lærerutdanningen er et slikt eksempel. Satsningen synliggjør hvor komplekst det er å arbeide for å fremme frie utdanningsvalg. Den viser hvordan innsatsen må rettes mot ulike målgrupper, ulike nivå og innenfor ulike sektorer. Dette fordrer også samarbeid på tvers av forvaltningsnivåer, og forutsetter at tid og ressurser øremerkes arbeidet. De som har arbeidet aktivt med å fremme frie utdanningsvalg i barnehage og skole understreker behovet for ikke bare økonomisk støtte, men også langt bedre oppfølging og veiledning fra statlig hold.6

Utdanningsmyndighetene intensiverer nå innsatsen for å fremme likestilling i barnehage og grunnopplæring.7 Hovedtyngden av innsatsen er likevel rettet mot barnehagesektoren, med kompetansehevingstiltak og oppretting av likestillingsteam i hvert fylke. Likestillingsteamene skal særlig arbeide for å øke andelen menn i barnehagene. Innsats rettet mot grunnopplæringen er mer begrenset, og har i liten grad blitt konkretisert i form av særskilte tiltak.

Utvalget vil understreke betydningen av at arbeidet med likestilling omfatter hele utdanningsløpet; barnehage, grunn- og videregående skole.

Innsatsen i en programsatsing for frie utdanningsvalg bør derfor rettes mot å styrke kompetansen blant ansatte i barnehager og skoler: på alle nivå i virksomhetene, både i form av veilednings- og opplæringstiltak og utviklingsarbeid på feltet. Opplæring i de rettslige forpliktelsene til å fremme likestilling i barnehage og skole bør også stå sentralt.

Forskning viser at kjønn og likestilling ikke prioriteres i skolens rådgivning (Mathiesen mfl. 2010). Programmet for frie utdanningsvalg bør derfor ha en egen innsats rettet mot å styrke rådgivningstjenesten og faget Utdanningsvalg i ungdomsskolen.

Å gjøre utradisjonelle utdanningsvalg kan være morsomt, men også krevende og ensomt, og øke risikoen for frafall. Elever som velger et utradisjonelt utdanningsprogram har høyere sannsynlighet for frafall enn de som utgjør majoriteten på faget.

Det er derfor viktig at utdanningsmyndighetene på lokalt og regionalt nivå iverksetter tiltak for å ivareta ungdom som velger utradisjonelt. Utvalget vil anbefale at det innenfor programmet iverksettes mentorordninger i videregående opplæring innenfor sterkt kjønnssegregerte fag.

Utvalget mener det er behov for at staten støtter arbeidet med likestilling i barnehage og grunnopplæring økonomisk. Kunnskapsdepartementet forvalter ingen tilskuddsordninger der barnehager, grunnskoler eller videregående skoler kan søke om støtte til likestillingsformål. Det vises til at utvalget i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har foreslått etablering av et 10-årig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid. Utviklingsarbeid innenfor barnehage og grunnopplæring bør etter vår vurdering være et prioritert område for støtte under dette programmet.

Utvalget anbefaler at det etableres en landsdekkende pedagogisk satsning for likestilling. Utvalget anbefaler at satsningen driftes av det foreslåtte direktoratet for likestilling, jf. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Et kompetanse- og ressursmiljø på likestilling vil måtte samarbeide tett med Utdanningsdirektoratet, som har ansvaret for utviklingen av barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Sentrale elementer i satsningen vil være kompetansehevingstiltak rettet mot ansatte i barnehage og grunnopplæring, styrking av likestillingsperspektivet i rådgivningen i skolen generelt og i faget utdanningsvalg spesielt, og mentorordninger i videregående opplæring innenfor sterkt kjønnssegregerte fag. En slik satsning må inneholde statlige økonomiske midler der lokalt initierte prosjekter kan søke støtte. Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner av det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid nyttes hvert år til lokale tiltak som del av satsningen på pedagogikk for likestilling.

16.3.2.2 Ressursmiljø for å fremme likestilling i lærerutdanning og læremidler

Undervisningen som gis på universitet og høgskole er viktig for hvilke perspektiv nyutdannede lærere og førskolelærere tar med seg inn i arbeidslivet. Et manglende likestillingsperspektiv i utdanningen gir dårlig grunnlag for å arbeide med likestilling i det pedagogiske tilbudet i skole og barnehage. Rammeplanene innen lærerutdanningen (førskolelærerutdanning, allmennlærerutdanning og praktisk- pedagogisk utdanning), har alle et generelt mål om at fagplaner skal ivareta et kjønns- og likestillingsperspektiv. Forskning viser imidlertid at det er en utfordring å nå dette målet (Koritzinsky 2006).

Innholdet i lærebøker som brukes i skolen har også stor betydning. Av likestillingsloven fremgår det at læremidler skal bygge på likestilling mellom kjønnene, jf. § 7. Utdanningsmyndighetene har også hatt en målsetting om å styrke det flerkulturelle perspektivet i læremidler. Det er imidlertid opp til forlagene selv å føre kontroll med at likestilling ivaretas i læremidlene.

Arbeidet for å fremme likestilling i førskole- og lærerutdanning bør først og fremst skje ved den enkelte utdanningsinstitusjon. Når det gjelder innholdet i læremidler, må det konkrete arbeidet skje hos forlagene. Utvalget mener imidlertid at det er behov for et eget ressursmiljø som kan støtte opp om institusjonene som tilbyr førskole- og lærerutdanning. Et slikt ressursmiljø bør også arbeide opp mot forlagene, for å bidra med faglige innspill omkring problemstillinger knyttet til likestilling, kjønn og øvrige diskrimineringsgrunnlag.

Utdanningsmyndighetene har siden 2004 hatt en egen ressursbank for likestilling i forskning, som nå heter Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif). Komiteen skal støtte opp om likestillingsarbeidet ved institusjonene i universitets- og høyskolesektoren. Komitteen har åtte medlemmer og fire varamedlemmer fra universitets- og høyskolesektoren.8 Komiteen har et eget sekretariat som er underlagt Universitets- og høyskolerådet. Etter utvalgets vurdering er det behov for et tilsvarende ressursmiljø som kan jobbe spesifikt opp mot førskole- og lærerutdanningsinstitusjonene og forlagene som utvikler læremidler.

Utvalget anbefaler at det etableres et ressursmiljø for å styrke arbeidet med likestilling i førskole- og lærerutdanning og i læremidler. Det anbefales at ressursmiljøet etableres som en faglig uavhengig komité eller et råd som administrativt kan forankres i et direktorat for likestilling. Direktoratet kan ivareta sekretariatsfunksjonen.

16.3.2.3 Likestillingsstipend

Når noen yrker er totalt dominert av ett kjønn, slik en del håndverksyrker og helse- og sosialfaglige yrker er, kan disse fremstå som tilnærmet lukket for det underrepresenterte kjønn.

Utvalget vil understreke behovet for en særlig innsats for jevnere kjønnsbalanse innenfor slike utdanninger. Innenfor enkelte yrker er det av særlig stor samfunnsmessig betydning at de ansatte gjenspeiler befolkningen både når det gjelder kjønn og etnisitet. Dette gjelder for eksempel innenfor både barnehage- og skolesektoren og helse- og omsorgssektoren. Også innenfor yrker som forvalter ordensmakt, som i politiet og fengselsvesenet, anses det som særlig viktig å rekruttere bredt.

Nasjonale myndigheter har gjennom flere år iverksatt kampanjer og tiltak for å øke rekrutteringen til lærerutdanningene generelt og andel menn som søker seg til disse yrkene spesielt. Flere utdanningsinstitusjoner har også satset særlig på å få flere kvinner til å studere realfag og tekniske fag og det har gjennom flere år vært arbeidet for å øke rekrutteringen av studenter med etnisk minoritetsbakgrunn til enkelte studier ved norske universiteter og høgskoler. Det gjelder blant annet ved ulike høyskoler med lærerutdanninger og ved Politihøyskolen.

Statistikk fra Statistisk sentralbyrå (SSB), som utvalget har innhentet, viser at studenter med etnisk minoritetsbakgrunn er relativt godt representert på en rekke studier målt i forhold til deres andel av den totale studentmassen. Dersom tallene brytes ned på kjønn, ser man imidlertid også her klare skjevheter.

Stipendordninger vil etter utvalgets vurdering kunne bidra til at flere ungdommer vurderer muligheten for å velge yrker hvor eget kjønn er sterkt underrepresentert. Utvalget legger til grunn at en stipendordning først og fremst vil bidra til å utvide det mulighetsrommet som unge mennesker ser for seg når de gjør valg av utdanning og yrke. Nedenfor vil utvalget konkretisere målgruppen for og innretningen på en stipendordning nærmere.

Underrepresentasjon i videregående utdanning etter kjønn og innvandrerbakgrunn

Statistikk fra SSB pr. 1.10.2010 viser at om lag 85 000 av totalt 228 000 elever i videregående utdanning går på en studieretning som er svært kjønnsskjev. Utvalget definerer da en kjønnsfordeling på mer enn 80/20 som svært kjønnsskjev. Tabell 16.1 viser hvilke studieretninger som har en slik kjønnsskjevhet og antallet mannlige eller kvinnelige elever som ville kunne komme i betraktning for et eventuelt likestillingsstipend i videregående utdanning for å oppnå minst 20 prosent representasjon av hvert kjønn. Til sammen vil dette utgjøre om lag 17 000 elever; 10 807 jenter og 6 302 gutter. Dette vil utgjøre en teoretisk maksimalramme for en ordning med likestillingsstipend etter kjønn.9

Tabell 16.1 Elever og lærlinger i videregående opplæring etter kjønn og studieretning med skjev kjønnsfordeling (80/20).1.10.2010. Antall og prosent. Antall elever som vil kunne få stipend

Studieretning

Antall elever

Kjønnsfordeling av elevmassen (Prosent)

Antall elever som vil kunne få stipend

Totalt

Gutter

Jenter

Gutter

Jenter

Helse- og sosialfag

23 361

12

88

4 672

0

Formgivingsfag1

231

6

94

46

0

Byggfag1

691

98

2

0

138

Tekniske byggfag1

247

95

5

0

49

Elektrofag

16 458

95

5

0

3 292

Mekaniske fag1

441

85

15

0

88

Salg og service1

353

84

16

0

71

Bygg- og anleggsteknikk

16 439

97

3

0

3 288

Design og håndverk

7 917

10

90

1 583

0

Teknikk og industriell produksjon

19 408

90

10

0

3 882

Totalt

85 546

6 302

10 807

1 Studieretningene med lavt antall elever er gamle, med noen få elever som fremdeles følger tidligere ordning fra læreplanen i Reform 94. Denne ble erstattet med læreplaner fra Kunnskapsløftet fra og med 2006. Noen få elever følger fremdeles gammel struktur fra Reform 94. Disse fagene fases ut, slik at ingen vil kunne søke på dem i fremtiden. Det kan legges til grunn at elevgrunnlaget på de gamle studieretningene for fremtiden vil inngå i de nye tilsvarende fagene, for eksempel at valg av byggfag vil erstattes med valg av bygg- og anleggsteknikk.

Kilde: Utdanningssstatikk per 1.1.2010, Statistisk sentralbyrå, i Proba samfunnsanalyse (2012).

Elever med innvandrerbakgrunn10 utgjorde 10,4 prosent av elevene i videregående opplæring per oktober 2010. Analyser Proba samfunnsanalyse (2012) har gjort for utvalget viser at elever med innvandrerbakgrunn totalt er relativt godt representert på de mest populære studieretningene sammenliknet med deres andel av elevmassen.11

Det finnes ikke noe etablert nivå for når innvandrere skal defineres som klart underrepresentert i elevmassen. Utvalget har valgt å definere klar skjevfordeling ved om elever med innvandrerbakgrunn utgjør mindre enn en tredjedel av det gruppens andel av alle elever skulle tilsi. Hvor nivået for klar skjevfordeling skal fastsettes, kan være gjenstand for nærmere vurdering. Elever med innvandrerbakgrunn regnes som klart underrepresentert om de samlet utgjør mindre enn 3,5 prosent av elevmassen dersom en tredjedel målet legges til grunn. De er blant annet underrepresentert på fag som naturbruk og musikk, dans og drama samt på noen gamle studieretninger, med noen få elever som fremdeles følger tidligere ordning.

Dersom man ser på tallene for jenter og gutter med innvandrerbakgrunn hver for seg blir bildet mer komplekst. Skjevfordelingen blir da målt etter kombinasjonen av kjønn og innvandrerbakgrunn og en tredjedel målet benyttes. I videregående opplæring utgjør både gutter og jenter med innvandrerbakgrunn 5,2 prosent av elevene. Begge kjønn regnes da som klart underrepresenterte om de utgjør mindre enn 1,7 prosent av elevmassen.

Tabell 16.2 viser hvor mange jenter og gutter med innvandrerbakgrunn som vil kunne komme i betraktning for en eventuell stipendordning, for å oppnå en minimumsrepresentasjon på en tredjedel av det deres andel av alle elever skulle tilsi. Til sammen vil dette utgjøre om lag 1 400 elever; 1 206 jenter og 209 gutter. Dette er en teoretisk maksimalramme for en ordning med likestillingsstipend for jenter eller gutter med innvandrerbakgrunn som er sterkt underrepresentert etter kombinasjonen kjønn og innvandrerbakgrunn. Tabell 16.2 viser videre at gutter med innvandrerbakgrunn er underrepresentert på relativt få studieretninger på videregående, og i hovedsak på retninger med få plasser. Derfor vil en eventuell stipendordning for å sikre minimumsrepresentasjon fra denne gruppen få moderat omfang. Jenter med innvandrerbakgrunn er underrepresentert på ti retninger, hvorav en del store yrkesfaglige retninger. Det vil imidlertid også være overlapp mellom tilfeller hvor både jenter eller gutter generelt og gutter eller jenter med innvandrerbakgrunn er underrepresentert. Ved å sammenlikne tabell 16.1 og tabell 16.2 ser man imidlertid at det ikke alltid er sammenfall mellom underrepresentasjon etter kjønn og underrepresentasjon etter kjønn kombinert med innvandrerbakgrunn.

Tabell 16.2 Elever og lærlinger med innvandrerbakgrunn i videregående opplæring etter kjønn og studieretning med skjev kjønnsfordeling. 1.10.2010. Antall og prosent. Antall elever som vil kunne få stipend

Studieretning

Antall elever

Andel med innvandrerbakgrunn (Prosent)1

Antall elever som vil kunne få stipend

Totalt

Med innvandrerbakgrunn

Gutter

Jenter

Gutter

Jenter

Musikk, dans og drama

6 383

209

1,2

2,1

111

0

Naturbruk

5 131

104

1,3

0,8

89

88

Formgivingsfag

228

15

0,9

5,7

4

0

Mekaniske fag

214

3

1,4

0,0

4

4

Salg og service

61

1

0,0

1,6

1

1

Allmenne, økonomiske og administrative fag

36

2

0,0

5,6

1

0

Teknikk og industriell produksjon

19 688

1 385

6,8

0,3

0

339

Elektrofag

16 612

1 092

6,4

0,1

0

286

Bygg- og anleggsteknikk

16 417

1 233

7,3

0,2

0

282

Idrettsfag

11 355

535

3,9

0,8

0

195

Byggfag

332

14

4,2

0,0

0

6

Tekniske byggfag

250

16

5,6

0,8

0

4

Trearbeidsfag

38

1

2,6

0,0

0

1

I alt

76 745

4 610

209

1 206

1 Andelene er beregnet ut fra samlet studentmasse.

Kilde: Utdanningsstatikk per 1.1.2010, Statistisk sentralbyrå, i Proba samfunnsanalyse (2012).

Underrepresentasjon i høyere utdanning etter fagfelt, kjønn og innvandrerbakgrunn

Statistikk fra SSB pr. 1.1.2010 over studenter i høyere utdanning viser at om lag en fjerdedel av studentene i høyere utdanning går på fagretninger hvor kjønnsbalansen er svært skjev (her definert som 80/20). Dette utgjør om lag 60 000 studenter. Tabell 16.3 viser at nærmere 12 000 studenter; 10 168 menn og 1 671 kvinner ville kunne komme i betraktning for et eventuelt likestillingsstipend i høyere utdanning for å oppnå minst 20 prosent representasjon av hvert kjønn på de ulike fagfeltene.12 Dette er en teoretisk maksimalramme for en ordning med likestillingsstipend i høyere utdanning (etter kjønn).

Tabell 16.3 Studenter i høyere utdanning etter kjønn og fagfelt med skjev kjønnsfordeling (80/20). 1.10.2010. Antall og prosent. Antall studenter som vil kunne få stipend

Fagfelt

Antall studenter

Kjønnsfordeling av studentmassen (Prosent)

Antall studenter som vil kunne få stipend

Totalt

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Førskolelærerutdanninger

7 701

13

87

1 540

0

Utdanninger i pedagogikk

6 766

18

82

1 353

0

Informasjons- og datateknologi

8 353

81

19

0

1 671

Pleie- og omsorgsfag

19 059

12

88

3 812

0

Sosialfag

6 599

16

84

1 320

0

Veterinærfag

791

11

89

158

0

Helse-, sosial- og idrettsfag, andre

9 897

19

81

1 979

0

Totalt

59 166

10 168

1 671

Kilde: Utdanningsstatikk per 1.1.2010, Statistisk sentralbyrå, i Proba samfunnsanalyse (2012).

Per oktober 2010 hadde 10,8 prosent av studentene på høyere utdanning innvandrerbakgrunn. Utvalget definerer her skjevfordeling som at den aktuelle gruppens andel av studentene utgjør mindre enn en tredjedel av det gruppens andel av alle studenter skulle tilsi. Studenter med innvandrerbakgrunn totalt vil regnes som klart underrepresentert på fagfelt hvor de utgjør mindre enn 3,6 prosent av studentmassen. Menn med innvandrerbakgrunn utgjør 4,5 prosent av studentene i høyere utdanning og kvinner med innvandrerbakgrunn utgjør 6,3 prosent av studentene i høyere utdanning. Dersom vi måler skjevfordeling etter kombinasjonen kjønn og innvandrerbakgrunn vil menn som har innvandrerbakgrunn regnes som underrepresentert på fagfelt hvor gruppen utgjør mindre enn 1,5 prosent av studentmassen. Tilsvarende tall for kvinner med innvandrerbakgrunn er 2,1 prosent.

Analyser Proba samfunnsanalyse (2012) har gjort for utvalget viser at studenter med innvandrerbakgrunn totalt kun er underrepresentert på ett fagfelt; allmennlærerutdanningen. Tabell 16.4 viser skjevfordeling etter kombinasjonen av kjønn og innvandrerbakgrunn. Kvinner med innvandrerbakgrunn er underrepresentert på fire studier, hvorav to har såpass lavt antall plasser at det behøves bare henholdsvis fire og fem stipender for å fjerne underrepresentasjonen. Menn med innvandrerbakgrunn er underrepresentert på syv studier, hvorav det er en del «store studier» som lærerutdanninger. Om lag 500 studenter med innvandrerbakgrunn; 343 menn og 164 kvinner ville kunne komme i betraktning for en eventuell stipendordning i høyere utdanning for å oppnå en minimumsrepresentasjon på en tredjedel av det deres andel av alle studenter skulle tilsi. Dette vil utgjøre en teoretisk maksimalramme for en ordning med likestillingsstipend for kvinner eller menn med innvandrerbakgrunn som er sterkt underrepresentert i høyere utdanning etter kombinasjonen kjønn og innvandrerbakgrunn.

Tabell 16.4 Studenter med innvandrerbakgrunn i høyere utdanning etter kjønn og fagfelt med sterk underrepresentasjon (en tredjedel). 1.10.2010. Antall og prosent. Antall kvinnelige og mannlige studenter med innvandrerbakgrunn som vil kunne få stipend

Fagfelt

Antall studenter

Andel med innvandrerbakgrunn (Prosent)1

Antall studenter med innvanderbakgrunn som vil kunne få stipend

Totalt

Med innvan-drerbakgrunn

Menn

Kvinner

Menn

Kvinner

Allmennlærerutdanninger

7 711

235

0,8

2,3

116

0

Førskolelærerutdanninger

7 701

536

0,9

6,1

116

0

Terapeutiske fag

3 325

158

1,4

3,4

50

0

Videreutdanninger for lærere

2 955

155

1,2

4,1

44

0

Veterinærfag

791

39

0,4

4,6

12

0

Fabrikasjon og utvinning

223

16

1,3

5,8

3

0

Jordbruk

135

5

0,7

3,0

2

0

Andre servicefag

29

6

0,0

20,7

0

0

Idrettsfag

4 525

182

2,5

1,5

0

95

Sikkerhet

2 837

137

3,5

1,4

0

59

Skogbruk

252

12

3,2

1,6

0

5

Samferdsels- og sikkerhetsfag og andre servicefag, andre

209

8

1,9

1,9

0

4

Sum for disse studiene

30 693

1 489

1,4

3,4

343

164

1 Andelene er beregnet ut fra samlet studentmasse.

Kilde: Utdanningsstatikk per 1.1.2010, Statistisk sentralbyrå, i Proba samfunnsanalyse (2012).

Stipendordning knyttet til kjønn og stipendordning knyttet til kjønn og innvandrerbakgrunn vil kunne overlappe. For eksempel vil det være tilfeller hvor både menn generelt og menn med innvandrerbakgrunn er underrepresentert. Hvis man lager stipendordninger for menn og kvinner generelt, vil dette kunne bidra til økt representasjon også av menn og kvinner med innvandrerbakgrunn. På videregående gjelder dette stort sett stipend for jenter. I sum vil 922 av 1 206 stipendene beregnet på elever med innvandrerbakgrunn i videregående opplæring kunne overlappe med stipendordning for jenter generelt. På høyere utdanning er det stipend til menn som vil overlappe. 128 av de 343 anslåtte stipendene til menn med innvandrerbakgrunn vil overlappe med stipendordning for menn generelt. Dette omtales nærmere i kapittel 18, hvor utgifter knyttet til en stipendordning omtales nærmere.

Forholdet til EØS-reglene

Bruk av stipendordning som virkemiddel kan berøre Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, særlig EUs rådsdirektiv 2006/54/EF. 13 Utvalget har derfor fått gjennomført en vurdering av når stipendordninger for å øke rekrutteringen av det underrepresenterte kjønn til utvalgte utdanninger vil være lovlig (Aune og McClimans 2012).

Både likestillingsloven og EUs likebehandlingsdirektiv gir adgang til ulike former for positiv særbehandling. Det følger av likestillingsloven at særbehandling som er egnet til å fremme lovens formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor dem som stilles dårligere som følge av særbehandlingen, ikke regnes som diskriminering. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd. EUs likebehandlingsdirektiv er gjennomført i norsk rett gjennom likestillingsloven. For å oppnå likebehandlingsdirektivenes formål – å sikre full likestilling mellom kvinner og menn i praksis – gir likebehandlingsdirektivet en mulighet for å innføre tidsbegrensede særtiltak for det ene kjønn for å rette opp historiske ubalanser og underrepresentasjon.

Det reviderte likebehandlingsdirektiv 2006/54/EF, som erstatter de tidligere likebehandlingsdirektivene, gjelder på arbeidslivets område og inkluderer også yrkesrelevante utdanninger. Selv om direktivets ordlyd retter seg mot yrkesutdannelse, er det ikke tvil om at alle former for høyere utdanning er omfattet (Aune og McClimans 2012).

Aune og McClimans (2012) konkluderer med at ulike insentivordninger, som et utdanningsstipend, knyttet til studiets oppstart, gjennomføring eller avslutning vil være omfattet av likebehandlingsdirektivene. Dette innebærer at praksis fra EU-domstolen vil være et viktig fortolkningsmoment også for nasjonale domstoler ved vurdering av om et positivt særtiltak vil være lovlig eller ikke. Det foreligger imidlertid ikke praksis fra EU-domstolen som omhandler lovligheten av konkrete stipendordninger til fordel for det underrepresenterte kjønn. De argumenter det vises til nedenfor er altså ikke prøvet av EU-domstolen når det gjelder konkrete stipendordninger, men er utledet gjennom EU-domstolens praksis om bruk av positiv særbehandling, særlig i ansettelsessaker.

Det er selve adgangen til utdanning som utrykkelig er omfattet av likebehandlingsprinsippet etter likesbehandlingsdirektivene. Stipendordningen regulerer ikke adgang. Det foreligger heller ikke praksis fra EU-domstolen som omhandler generell adgang til yrkesutdannelse. Imidlertid omhandlet ett av spørsmålene i EU-domstolens sak C-158/97 Badeck spørsmål om å reservere halvparten av visse utdanningsplasser for det underrepresenterte kjønn, noe EU-domstolen fant at det var adgang til. Domstolen mente at tiltaket først og fremst tok sikte på å fjerne kvinners dårligere muligheter til å få arbeid og gjøre karriere, og økte kvinners evne til å konkurrere med menn i arbeidslivet.14 Tiltaket var ikke i strid med likebehandlingsprinsippet fordi tiltaket ikke ekskluderte menn fra stillinger, men fremmet kvinners sjanser til ansettelse. Dette kan tyde på at domstolen er mer tilbøyelige til å akseptere positiv særbehandling til fordel for kvinner på områder som ikke omhandler konkrete ansettelser, idet det ikke var krav til at kvinnene skulle være tilsvarende kvalifiserte som menn for å få tilgang til opplæringsplassene saken gjaldt.

Vurderingen (Aune og McClimans 2012) understreker at likebehandlingsprinsippet ikke bare omfatter adgangen til ansettelse/arbeidet, men også de vilkår som arbeidet inngår i gjennom ansettelsesperioden. Dette fremkommer uttrykkelig av direktivene. Analogisk vil også de vilkår/rammene som utdanningen utøves innenfor være omfattet av likebehandlingsprinsippet. EU-domstolen har behandlet positive særtiltak som har rettet seg mot ulike sider av arbeidsforholdet med tilknytning til selve arbeidsvilkårene. EU-domstolens sak C-476/99 Lommers gjaldt et positivt særtiltak som ga kvinnelige ansatte fortrinnsrett til subsidierte barnehageplasser. Mannlige ansatte hadde tilgang til plassene bare under henvisning til «nødstilfeller». Tiltaket var gjennomført av en arbeidsgiver i offentlig sektor. Under henvisning til at den positive særbehandlingen ikke gjaldt kvinners adgang til ansettelse, men var et tiltak som skulle søke å lette kvinners tilgang til og fremgang i arbeidet15 fant domstolen tiltaket lovlig.

Aune og McClimans (2012) konkluderer med at en stipendordning innenfor yrkesutdanninger samt høyskole- og universitetsutdanninger som retter seg utelukkende mot representantene for det underrepresenterte kjønn, bare vil være lovlig basert på likebehandlingsprinsippet og fortolkninger av positive særtiltak som foretatt av EU-domstolen når regelen ikke er automatisk og ubetinget til fordel for det ene kjønn.

En stipendordning som retter seg mot det underrepresenterte kjønn vil etter en konkret vurdering av det aktuelle tiltak kunne være lovlig når:

  • Tilgangen til stipendordningen innebærer en individuell vurdering av alle søkere, og

  • Det oppstilles tilleggskriterier som innebærer at ordningen på visse bestemte vilkår vil være tilgjengelig også for medlemmer av det (overrepresenterte) motsatte kjønn, basert på en individuell og transparent vurdering av deres kvalifikasjoner, og der det tas hensyn til deres individuelle situasjon. Dette kan være vilkår for eksempel knyttet til etnisitet, funksjonsevne eller andre vektige sosiale hensyn. Vurderingen av hver enkelt søker må gjøres med utgangspunkt i klare kriterier.

Positiv særbehandling kan - som presisert av EU-domstolen - bare benyttes som tiltak hvor formålet er å kompensere eller forebygge ulemper og barrierer i den yrkesmessige karrieren og hvor dette lar seg forene med proporsjonalitetsprinsippet. Bruken av positiv særbehandling må stå i forhold til de krav som ønskes oppnådd. Kravet til proporsjonalitet innebærer at effekten av særbehandling i likestillingsøyemed må veies opp mot den ulempe det er for dem som blir stilt i en dårligere situasjon som følge av særbehandlingen.

For å innføre en stipendordning i form av et likestillingsstipend vil det dermed være nødvendig å foreta en faktisk analyse av den aktuelle situasjonen innenfor yrker som utdanningen tar sikte på. Dette er nødvendig med tanke på å etablere det faktiske grunnlaget for innføringen av særtiltaket, samt å se på den faktiske ubalansen som finnes. Analysen bør også inneholde en vurdering av de konsekvenser en stor underrepresentasjon innenfor yrkene innebærer. Dette er nødvendig for å klargjøre de karrieremessige ulempene stipendordningen tar sikte på å oppveie. Analysen bør også inneholde en vurdering av hvordan (her: stipendordningen) vil kunne bidra til å forebygge en karrieremessig ulempe. Analysen må avklare hvordan bruken av stipendordningene vil gjøre det lettere for et underrepresentert kjønn å utøve en yrkesaktivitet samt bidra til å motvirke eller oppveie de karrieremessige ulempene innenfor yrket. En slik vurdering bør foretas på alle de ulike studieområdene hvor slike stipendordninger tenkes benyttet.

EU-retten oppstiller ikke begrensninger for bruk av ulike virkemidler samtidig. Det er en fordel at stipendordninger som skal virke likestillingsfremmende brukes som en del av flere virkemidler innenfor rammen av en helhetlig handlingsplan, jf. Badeck-saken. Argumentasjonen i EU-domstolens saker om positiv særbehandling gir en pekepinn på lovligheten av innføring av stipendordninger og andre ordninger som skal fremme likebehandling mellom kvinner og menn samtidig. Det følger av praksis at helhetlige likestillingsplaner basert på en dokumentert underrepresentasjon av det ene kjønn, samt klare og tidsfestede planer for måloppnåelse, innebærer et større handlingsrom for nasjonalstatene for bruk av ulike virkemidler. Motsatt vil handlingsrommet være mindre i saker med enkeltstående tiltak som iverksettes uten forutgående analyse og en mer helhetlig tenkning som begrunner innføringen av tiltakene.

Utvalget konstaterer at det ikke foreligger noen rettspraksis fra EU-domstolen som angir lovligheten av konkrete stipendordninger til fordel for det underrepresenterte kjønn. Etter utvalgets vurdering viser gjennomgangen av EU-domstolens praksis om bruk av positiv særbehandling at dagens regelverk åpner for bruk av et slikt virkemiddel under forutsetning av at regelen ikke er automatisk og ubetinget til fordel for det ene kjønn. Det vil også kunne være av avgjørende betydning at en stipendordning ikke begrenser kvinners eller menns adgang til studiet.

Boks 16.1 Eksempler på bruk av stipendordninger og effekter av disse

Ulike former for stipendordninger brukes i dag for å gi flere mulighet til å ta videregående utdanning og høyere utdanning, og det brukes i noen grad for å få flere til å velge bestemte utdanninger/fagkombinasjoner. Bruken av stipendordninger i Norge som insentiv for å oppnå jevnere kjønnsfordeling innen ulike utdanningsretninger synes likevel å være svært begrenset. Kunnskapsdepartementet forvalter heller ingen statlige stipendordninger for et slikt formål.

Proba samfunnsanalyse (2012) har på oppdrag fra utvalget oppsummert det de har funnet av kunnskap om virkninger av stipend for å øke ulike gruppers deltakelse i utdanningssystemet. De konkluderer med at det finnes svært lite evaluering av effekten av stipendordninger. Det gjelder både effekten av stipend som et generelt virkemiddel i studiefinansiering, og stipend som virkemiddel for å bidra til økt rekruttering innen bestemte fag.

Kunnskapsdepartementet har gitt Proba samfunnsanalyse i oppdrag å evaluere studiefinansieringsordningene i løpet av høsten 2012. Det har tidligere ikke vært gjennomført evalueringer av de virkemidlene som Lånekassen forvalter. En eldre undersøkelse fra Sverige (Reuterberg og Svensson 1987) av den svenske studiefinansieringsordningen sier noe om betydningen av studielån og stipend for sosial utjevning. Undersøkelsen viser at mulighetene for studiefinansiering (lån og stipend) hadde avgjørende betydning for at 40 prosent av de som ikke hadde foreldre med høyere utdanning startet å studere. Blant de som hadde foreldre med høy utdanning svarte 12 prosent at studiefinansieringsordningen hadde avgjørende betydning.

Det finnes få eksempler på stipendordninger som er rettet mot å bedre kjønnsbalanse eller øke andelen med etnisk minoritetsbakgrunn på enkelte fag. Akershus fylkeskommune har tidligere hatt et likestillingsstipend for å utvide elevers yrkesvalg i videregående skole. Høyskolen i Oslo har også hatt en stipendordning for å få ungdom med minoritetsbakgrunn til å studere fag der de er underrepresentert. Det har i begge tilfeller kun dreid seg om et beskjedent antall stipender og små beløp.

Sametinget forvalter også utdanningsstipender. Disse er rettet mot elever som velger samisk i fagkretsen på videregående skole, studenter som tar høyere utdanning i samiske språk, inkluderer samisk som språk i lærerutdanningen og samiskspråklige studenter som tar lærerutdanning eller enkelte videreutdanninger. Stipendene deles ut til de som er under utdanning. For stipender til høyere utdanning skal det leveres dokumentasjon for gjennomført eksamen. Sametinget kan innen ett år kontrollere at søker har avlagt eksamen og kreve stipendet tilbakebetalt i sin helhet dersom dette ikke er tilfelle. Disse stipendordningene er ikke evaluert.

NAFO (Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring) forvalter en stipendordning til minoritetsspråklige lærere for å gjennomføre en utdanning som gir formell kompetanse for undervisning i skolen. Tilbudet gjelder lærere som underviser på andre morsmål enn norsk, svensk, dansk, samisk, engelsk, fransk og tysk. Dersom videreutdanningen ikke gjennomføres skal stipendmidlene tilbakebetales. Så langt har om lag 320 minoritetsspråklige lærere fått formell kompetanse for undervisning i skolen gjennom ordningen. Stipendordningen er ikke evaluert. For å øke antall lærere med en bestemt kompetanse kan studenter som fullfører enkelte lærerutdanninger få ettergitt deler av studielånet etter søknad til Lånekassen. Ettergivelse kan gis til studenter som har spesialisert seg i realfag eller fremmedspråk og til studenter som tar praktisk-pedagogisk utdanning etter å ha fullført mastergrad i realfag eller fremmedspråk. Studenter som har samisk som del av allmennlærerutdanningen eller førskolelærerutdanningen kan også få ettergitt studiegjeld. Tidligere (opphørte i 2007) var det en generell ordning med ettergivelse av deler av studielånet etter fullført langvarig utdanning.

En del kommuner har også tilbudt stipend til førskolelærerstudenter som en del av strategien for å rekruttere flere førskolelærere i kommunene. Dette har vært stipender til barnehageansatte som tar arbeidsplassbasert førskolelærerutdanning eller videreutdanning i pedagogisk utviklingsarbeid. Rambøll (2012) har evaluert strategi for rekruttering av førskolelærere 2007-2011. I evalueringen sies det at økonomisk kompensasjon for den enkelte har vært en av de sentrale drivkreftene for studenter som gjennomfører disse utdanningene, men det sies ikke noe mer konkret om effekten av dette virkemiddelet.

Et eksempel på en ordning som er etablert for å fremme kjønnsbalanse er det svenske VINNMER programmet som er rettet mot forskere. Gjennom programmet utdeles kvalifiseringsstipend som skal fremme kvalifisering til professorater blant det underrepresenterte kjønn innenfor et fagområde. I praksis er dette kvinner i de fleste fag. VINNMER-programmet begynte i 2007 og hittil har 95 forskere fått støtte. Totalt beregnes det at 150 vil få støtte. Programmet regnes som vellykket, men utvalget har ikke funnet noen evaluering av det.

Nærmere om innretning av likestillingsstipend

Utvalget anbefaler at det etableres en stipendordning for å fremme jevnere kjønnsbalanse i utdanning.

Stipendordningen vil i utgangspunktet ha to målgrupper:

  1. Studieretninger i videregående utdanning der det på landsbasis er en sterk underrepresentasjon av det ene kjønn, det vil si en skjevfordeling på minimum 80/20, samt studieretninger der jenter med innvandrerbakgrunn eller gutter med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresentert. Når det gjelder underrepresentasjon av gutter og jenter med innvandrerbakgrunn har utvalget definert den som sterk om den aktuelle gruppens andel av elevene utgjør mindre enn 1/3 av det gruppens andel av alle elever skulle tilsi, men ser samtidig at et slikt mål bør være gjenstand for nærmere vurdering.

  2. Utdanninger på universitets- og høyskolenivå der det på landsbasis er en sterk underrepresentasjon av det ene kjønn, det vil si en skjevfordeling på minimum 80/20, samt studieretninger der kvinner med innvandrerbakgrunn eller menn med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresenterte i forhold til deres andel av studentmassen totalt, dvs. om de utgjør mindre enn 1/3 av det gruppens andel av studentene skulle tilsi.

Studier som bør omfattes av en stipendordning

Det må gjøres en nærmere vurdering av hvilke studier som bør omfattes. Etter utvalgets vurdering bør følgende kriterier være førende:

  • Et overordnet kriterium bør være at et likestillingsstipend benyttes i utdanninger med vedvarende sterk kjønnsskjevhet og hvor ulike tiltak har vært iverksatt for å bøte på skjevheten uten tilfredsstillende måloppnåelse. Det må foreligge en faktisk analyse av situasjonen innenfor yrket utdanningen tar sikte på, jf. kriterier som er omtalt ovenfor (Aune og McClimans (2012).

Dernest bør følgende kriterier vektlegges:

  • Et likestillingsstipend bør innrettes mot utdanninger som leder til yrker hvor det anses særlig viktig at begge kjønn er representerte, herunder også kvinner og menn med innvandrerbakgrunn. Eksempler vil være utdanninger knyttet til helse- og omsorg, lærer- og førskoleutdanninger og ved rekruttering til politihøyskolen.16

  • Et likestillingsstipend bør også innrettes mot yrker hvor man vanskelig kan se for seg å oppnå en jevnere kjønnsbalanse i overskuelig fremtid. Dette vil gjelde for utdanninger som fremstår som nærmest lukket for det ene kjønn. Eksempler i videregående utdanning vil være fag som teknikk og industriell produksjon, bygg- og anleggsteknikk og elektrofag, hvor kjønnsskjevheten er på 90 prosent og over. I høyere utdanning er skjevheten sterkest på veterinærfag og pleie- og omsorgsfag med henholdsvis 89 og 88 prosent kvinner.

Utvalget vil understreke at likestillingsstipendet ikke vil ekskludere verken kvinner eller menn fra å komme inn på studier, men først og fremst være et insentiv til at kvinner og menn gjør utradisjonelle utdanningsvalg. Ordningen vil på bestemte vilkår kunne være tilgjengelig også for medlemmer av det overrepresenterte motsatte kjønn med innvandrerbakgrunn. Ordningen med likestillingsstipend bør være en midlertidig ordning.

Likestillingsstipendets nivå og varighet

Stipendordningen bør være på et økonomisk nivå som fungerer motiverende. Dersom stipendet legges på et lavt nivå, vil det primært fungere som belønning for gjennomført studium.

Utvalget har foreløpig tatt som utgangspunkt at stipendet dekker om lag 30 prosent av Lånekassens rammer for lån til de aktuelle typene utdanning.17 Dette vil utgjøre 8 220 kroner for elever i videregående opplæring og 16 650 kroner for studenter i høyere utdanning. Det forutsettes da at Lånekassens øvrige stipender ikke avkortes mot likestillingsstipendet. Likestillingsstipendet skal ikke være behovsprøvd.

Etter utvalgets vurdering bør det settes et tak på hvor mange år en kan motta slik støtte. Utvalget anbefaler et tak på tre år.

Tildeling andre og tredje år forutsetter bestått eksamen henholdsvis første og andre år.

Forvaltning av ordningen

Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet, som ansvarlig utdanningsmyndighet, fastsetter regler for tildeling av likestillingsstipend for hvert undervisningsår, hvor det også fremgår hvilke utdanninger som gir mulighet for å søke stipend. Kunnskapsdepartementet fastsetter i dag reglene for tildeling av utdanningsstøtte for hvert undervisningsår i forskrift hjemlet i utdanningsstøtteloven.

Det er Lånekassen, som er underlagt Kunnskapsdepartementet, som deler ut stipend og lån til elever og studenter i Norge og til norske studenter som tar utdanning over hele verden.

Utdanningsstøtteordningens formål, slik det fremgår av utdanningsstøtteloven, er å bidra til:

  • Like muligheter til utdanning uavhengig av geografiske forhold, alder, kjønn, funksjonsdyktighet, økonomiske og sosiale forhold

  • Å sikre samfunnet og arbeidslivet tilgang på kompetanse

  • At utdanningen skjer under tilfredsstillende arbeidsforhold, slik at studiearbeidet kan bli effektivt

Etter utvalgets vurdering vil den foreslåtte stipendordningen falle inn under formålet til dagens utdanningsstøtteordning. Det anses som mest hensiktsmessig at Lånekassen også administrerer den nye stipendordningen. Utvalget tilrår derfor at stipend kan tildeles etter søknad til Lånekassen.

Dette innebærer at Lånekassen i første omgang foretar en individuell vurdering av om søkere tilfredsstiller kvalifikasjonskravene for å komme inn på studiet, dernest en vurdering av om søkerne tilfredsstiller nærmere fastsatte kriterier for å få likestillingsstipend.

Utvalget anbefaler at utbetalingen av stipendet samordnes med reglene for utbetaling av ordinære stipend og lån fra Lånekassen, noe som blant annet innebærer at stipendet utbetales månedsvis. Ved fravær og avbrudd av studier vil utbetalingene kunne stoppes. Utvalget mener imidlertid at det vil være urimelig å kreve tilbakebetaling av stipend for elever/studenter som velger utradisjonelt, men som avbryter studiet. Det vises til at utvalget også har foreslått at det i videregående skole etableres en mentorordning for elever som velger utradisjonelt (se kapittel 16.3.3)

Utvalget anbefaler at det etableres en ordning med likestillingsstipend for det underrepresenterte kjønn på nærmere utvalgte, og svært kjønnskjeve, studieretninger i videregående opplæring og høyere utdanning. Studieretninger der kvinner eller menn med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresentert i forhold til deres andel av elev/studentmassen bør tilsvarende omfattes av ordningen. Formålet med stipendordningen vil være å senke barrierer, synliggjøre muligheter og gi incentiver til å gjøre utradisjonelle valg. Kunnskapsdepartementet må fastsette de nærmere rammene for ordningen.

16.3.2.4 Kjønnspoeng i høyere utdanning

Den vedvarende kjønnssegregeringen innenfor enkelte fag i høyere utdanning viser behovet for å ta i bruk sterkere virkemidler enn informasjons- og rekrutteringskampanjer for å fremme jevnere kjønnsbalanse. En ordning med likestillingsstipend i høyere utdanning som utvalget foreslår, er ett slikt virkemiddel.

Et annet virkemiddel er ordningen med tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn, eller kjønnspoeng, som i dag er i bruk innenfor enkelte studieretninger i høyere utdanning. Det er en pågående debatt om dette er et effektivt og egnet virkemiddel for å oppnå jevnere kjønnsbalanse. Utvalgets gjennomgang av erfaringer med eksisterende ordninger og ulike simuleringer nedenfor, viser at bruk av kjønnspoeng under visse forutsetninger kan være et godt egnet virkemiddel for å oppnå jevnere kjønnsbalanse. Samtidig viser både erfaringer, og simuleringer, hvor viktig det er å følge nøye med på bruken av ordningen, da bruk av kjønnspoeng også kan ha utilsiktede konsekvenser.

Gjeldende ordning

Kjønnspoeng har vært praktisert ved opptak til høyere utdanninger med hjemmel i universitets- og høyskoleloven, jf. forskrift om opptak til høyere utdanning § 7-9 Tilleggspoeng for underrepresentert kjønn. Det følger av bestemmelsen at departementet kan bestemme at det for enkelte utdanninger gis ett eller to tilleggspoeng for søkere av det kjønn som er klart underrepresentert. De enkelte lærestedene kan også selv søke om tilleggspoeng til det underrepresenterte kjønn der det er grunnlag for det. Kunnskapsdepartementet behandler søknader om dette. Formålet med ordningen er å oppnå bedre kjønnsfordeling i manns- og kvinnedominerte yrker.18

Det gis i dag to tilleggspoeng for kvinnelige søkere ved opptak til alle utdanningsinstitusjoner som tilbyr følgende utdanninger:

  • Ingeniørutdanninger (bachelor) med unntak av linje for kjemi

  • Landbruksutdanninger

  • Maritime høgskoleutdanninger

  • 2-årige ingeniørutdanninger

I tillegg gis det tilleggspoeng ved opptak til utvalgte studier ved enkelte læresteder:

Kvinnelige søkere får to tilleggspoeng ved:

  • Integrerte masterstudier i Teknologi og ingeniørfag ved NTNU, med unntak for kjemi- og bioteknologi og Industriell design

  • Integrerte masterstudier i Informatikk ved Universitetet i Oslo

Mannlige søkere får to tilleggspoeng ved opptak til:

  • Veterinærutdanning ved Norges veterinærhøgskole

  • Dyrepleierutdanning ved Norges veterinærhøgskole

Bruk av tilleggspoeng reiser spørsmål om de juridiske mulighetene for å særbehandle det ene kjønn. Forskrift om tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn, som er hjemlet i universitets- og høyskoleloven, er kjønnsnøytral. Det vil si at tilleggspoeng kan gis både til kvinner og menn. Muligheter for særbehandling av det ene kjønn er også regulert i likestillingsloven og forskrifter til denne.

Utvalget har fått opplyst at Kunnskapsdepartementet gjennomførte en juridisk vurdering da tilleggspoeng for menn til Norges Veterinærhøyskole ble innført. Dette ble da vurdert dit hen at ordningen ikke er i strid med likestillingsloven.

Effekten av bruk av kjønnspoeng

Det foreligger ingen evaluering av ordningen med kjønnspoeng som sådan, utover det de enkelte utdanningsinstitusjonene selv har kunnskap om.

Erfaringer med kjønnspoeng ved NTNU

Sivilingeniørstudiet ved NTNU er et av studiene som i dag gir to ekstrapoeng til kvinnelige søkere. Ved å sammenligne andel jenter som søker faget og andel jenter som faktisk kommer inn, viser det seg at tilleggspoengene har stor effekt, jf. figur 16.1.

Figur 16.1 Studenter som søkte på og studenter som startet på studieprogram med jentepoeng ved  IME-fakultetet, NTNU. Kvinneandel. 2011

Figur 16.1 Studenter som søkte på og studenter som startet på studieprogram med jentepoeng ved IME-fakultetet, NTNU. Kvinneandel. 2011

Kilde: Fakultet for informasjonsteknologi, matematikk og elektroteknikk, Norges teknisk-naturvitenskaplige universitet.

To tilleggspoeng bidrar til å øke kvinneandelen på alle fagene innenfor sivilingeniørstudier ved NTNU. Sammenligner man andel kvinner blant søkere med andel kvinner som starter, ser vi at kvinneandelen på alle fag er høyere blant de som starter enn i søkermassen. NTNU understreker at to tilleggspoeng har god effekt på kjønnsbalansen uten at det går på bekostning av kvalifiserte studenter. Karakterkravet ligger såpass høyt at de som kommer inn på tilleggspoeng er (nesten) like gode som de som kom inn uten.

Det understrekes at kjønnspoeng kun er et av flere virkemidler for å utjevne kjønnsbalansen. NTNU har et eget prosjekt – Jenteprosjektet Ada – som skal bidra til at det utdannes flere kvinnelige sivilingeniører og mastergradskandidater fra Fakultet for informasjonsteknologi, matematikk og elektroteknikk (IME-fakultetet). Prosjektet driver aktiv markedsføring for å få flere kvinnelige søkere, og det bidrar til at de som studerer faktisk fullfører. Eksempler på rekrutteringstiltak er en jentedag hvor jenter fra videregeånde skoler fra hele landet inviteres til NTNU, og får dekket utgifter til reise og opphold. Det er også etablert egne karrierenettverk for jenter på fakultetet. Satsingen er forankret i NTNUs ledelse, og det er satt av både tid og penger til å arbeide for å øke kvinneandelen.

Utredning om kjønnspoeng gjennomført av Universitetet i Oslo (UiO)

For å vurdere hvilke fag som vil ha en effekt av kjønnspoeng, kan man simulere ved å sammenligne andel blant primærsøkere, andel som kom inn – og se på andel som ville kommet inn dersom det ble gitt to tilleggspoeng.

I forbindelse med en vurdering av bruk av tilleggspoeng for det underrepresenterte kjønn ved medisin, odontologi og psykologi har UiO simulert opptak til studieplass ved tre profesjonsstudier.19 Simuleringen tydeliggjør at bruk av kjønnspoeng ikke vil være like egnet på alle fag eller studier.

Den viser at ved profesjonsstudiet i psykologi har andel menn som får tilbud om studieplass gått fra i overkant av 40 prosent høsten 2009 til under 20 prosent våren 2012. Andelen menn som faktisk begynner er enda lavere, rundt 20 prosent (eller mindre) hvert semester siden høsten 2009, da flere menn enn kvinner takker nei til studieplassen. Med to tilleggspoeng til menn ville andel menn som fikk tilbud økt fra 20 prosent til 40 prosent i opptaket våren 2012. Opptaket fra høsten 2009 til høsten 2011 ville ført til en mannsandel på opp mot 70 prosent ved bruk av to tilleggspoeng. Dersom vår 2012 er et unntak, og de foregående semestrene er mer representative for kjønnsfordelingen, antar UiO at det reelle opptaket ville vært nærmere 50/50, da klart flere menn enn kvinner takker nei.

For odontologi ville to tilleggspoeng gitt en tilnærmet 50/50 fordeling i studentmassen som får tilbud om opptak de siste semestrene, fra en rundt 30/70 fordeling som får tilbud uten tilleggspoeng.

For medisin er kjønnsfordelingen relativt jevn. Fra og med høstsemester 2009 til og med vårsemester 2012 utgjorde menn rundt 40 prosent av dem som fikk tilbud. Ved bruk av to tilleggspoeng ville mannsandelen som fikk tilbud økt til rundt 70 prosent. Kjønnspoeng ville altså ført til en skjevere kjønnsfordeling enn i dag, med menn i majoritet.

Erfaringer med bruk av kjønnspoeng ved Norges veterinærhøyskole

Norges veterinærhøyskole (NVH) gir menn to tilleggspoeng for veterinærutdanning og dyrepleierutdanning. Dette ble innført i 2004, og hadde en umiddelbar effekt. I 2003 var andel menn som fikk tilbud på 7,1 prosent, dette økte til 31,7 prosent i 2004. Andelen har imidlertid igjen sunket de siste årene, til 20,3 prosent i 2008 og 10,3 prosent i 2009. Ved dyrepleierutdanningen har tilleggspoeng hatt liten effekt.

Effekten av tilleggspoeng for menn ved NVH synes altså kun å ha hatt en effekt på det tidspunktet ordningen ble innført. Det foreligger ikke noen nærmere vurdering av endring de siste årene. Andel menn blant søkerne har gått ned de siste årene, fra 11,5 prosent til 7,2 prosent i 2010

Oppsummering

Utvalgets gjennomgang av effekter av gjeldende ordning, og ulike simuleringer, viser at bruk av kjønnspoeng under visse forutsetninger kan være et godt egnet virkemiddel for å oppnå jevnere kjønnsbalanse. Hvert fag må vurderes særskilt, da flere kriterier må være tilstede for at bruk av kjønnspoeng skal kunne fungere:

  • Det må være høye karakterkrav for å komme inn

  • Det bør være mange søkere, og mange søkere må ligge rett under kravet for å komme inn. Jo høyere andel av det underrepresenterte kjønn blant søkermassen og jo tettere det er mellom poengsummen deres, jo bedre vil kjønnspoeng fungere

  • Det må være en særlig skjev kjønnsfordeling. Etter utvalgets vurdering bør det i utgangspunktet settes krav om at et kjønn utgjør minst 80 prosent av studentmassen

Utdanningsinstitusjoner som benytter kjønnspoeng understreker samtidig at kjønnspoeng bør brukes i kombinasjon med andre rekrutteringstiltak. NTNU har for eksempel hatt et målrettet rekrutteringsarbeid for å øke søkningen av kvinner til teknologi og realfag. I dette inngår bruk av kjønnspoeng i kombinasjon med andre tiltak.

Det fremgår også av gjennomgangen av EU-domstolens argumenter i sak C158/97 Badeck at det vil være en fordel at særtiltak for underrepresenterte grupper brukes som en del av flere ulike virkemidler innenfor rammen av en handlingsplan.

Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet etablerer en mer systematisk og målrettet bruk av ordningen med kjønnspoeng. Departementet bør gjennomgå hvilke fag som oppfyller kriteriene for suksess og jevnlig revidere bestemmelsene om bruk av kjønnspoeng.

16.3.3 Trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet

Likestillingspolitikk med relevans for arbeidslivet har, på den ene siden særlig vektlagt, lovregulering av diskrimineringsvern og arbeidsgiverplikter, på den andre siden, permisjonsrettigheter og foreldrepenger. Spørsmål som angår rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår og arbeidsmiljø, har en tydelig likestillingsrelevans, men behandles gjerne som separate problemområder.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget foreslått at arbeidsgivers aktivitetsplikt konkretiseres og at den blant annet skal omfatte rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår, arbeidstid og ufrivillig deltid, individuell tilrettelegging, utviklingsmuligheter, og beskyttelse mot seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn. En slik konkretisering innebærer blant annet at arbeidsgivere må ha en mer helhetlig tilnærming til arbeidet med likestilling i virksomheten og at ulike likestillingsutfordringer må ses i sammenheng.

Utvalget har i sitt arbeid ikke klart å identifisere noen gjennomgående satsninger i myndighetsregi som er innrettet mot likestillingsutfordringene i arbeidslivet som sådan. Med det mener vi bred innsats av lengre varighet, som inkluderer ulike bransjer og næringer, i både privat og offentlig sektor, og som samtidig adresserer spekteret av likestillingsproblematikk på virksomhetsnivå. Det kan imidlertid vises til mer avgrensede satsinger som for eksempel at regjeringen nå bruker 75 mill. kroner over en treårsperiode på forsøksvirksomhet for å redusere antallet som arbeider ufrivillig deltid.

Den såkalte «norske modellen» bygger på en tradisjon av trepartssamarbeid. Solidaritetsalternativet20 på 1990 tallet tok utgangspunkt i en forståelse av at arbeidsmarkedsproblemene måtte løses gjennom formaliserte former for samarbeid, noe som blant annet innebar et inntektspolitisk samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. På 2000 tallet har partssamarbeidet om et inkluderende arbeidsliv stått sentralt, jf. Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA- avtalen) som ble undertegnet for første gang i 2001.21 IA-avtalen legger til grunn at tiltak må forankres på virksomhetsnivå.22

Selv om det er lange tradisjoner for partssamarbeid i Norge, er det etablerte samarbeidet mellom partene og myndighetene når det gjelder viktige likestillingsspørsmål svært begrenset.23 Det foreligger per i dag ingen forpliktende avtale mellom myndighetene og partene om samarbeid for å fremme kjønnslikestilling.24 Likestillingsperspektivet er heller ikke gjennomgående i IA- avtalen. Å øke sysselsettingen av personer med nedsatt funksjonsevne er et av delmålene i IA-avtalen, jf. delmål 2. Partene og regjeringen har inngått en avtale om å fremme etnisk likestilling i arbeidslivet. Dette er en avtale som først og fremst er innrettet mot utredning og informasjonsvirksomhet på nasjonalt nivå.

Flere av organisasjonene har utarbeidet rammeavtaler for kjønnslikestilling i sine hovedavtaler, for eksempel hovedavtalen mellom NHO og LO, og hovedavtalen mellom YS og Virke. Flere av arbeidsgiverorganisasjonene har iverksatt lederrekrutterings- eller mentorprosjekter som Female Future og Global Future (NHO) og Womentor (Virke). KS har gjennomført et prosjekt, kalt Gjennomslag, for å øke andelen kvinner i kommunal toppledelse, og gjennomfører en rekke FoU-prosjekter på kjønnslikestillingsområdet.

Det finnes også flere eksempler på samarbeidsavtaler mellom arbeidsgiverorganisasjonene og arbeidstakerorganisasjonene rettet mot spesifikke bransjer. Virke har for eksempel samarbeid med LO/HK om oppfølging av- og tilrettelegging for gravide i varehandelen. Spekter har en forpliktende avtale med Fagforbundet som skal redusere deltid og bedre kompetansen blant sykehusansatte. LO og NHO har gjennom flere år satset på prosjektet «Jenter i Bil- og Elektro». Hovedmålet med prosjektet er å utvikle metoder for å gjøre opplærings- og arbeidsmiljø i bransjene attraktive for kvinner.

Myndighetene har ambisiøse målsettinger for likestillingsarbeidet og for statens egen innsats. Likestillings- og diskrimineringsombudets rapport om statens likestillingsarbeid 2011-2012 viser likevel at statlige virksomheters likestillingsredegjørelser er mangelfulle. Viktige områder som kjønnsbalanse og lønn mangler gjerne. Nær halvparten av virksomhetene har ingen rapportering på grunnlagene etnisitet og nedsatt funksjonsevne (LDO 2012). På tilsvarende måte er det også avdekket at mange kommuner har problemer med å gjennomføre internt likestillingsarbeid (Guldvik mfl. 2011; LDO 2010; Tronstad 2010). Når det gjelder privat sektor er kunnskapen om slike forhold svært begrenset.

Flere av arbeidstakerorganisasjonene som har deltatt i høringen av NOU 2011:18 Struktur for likestilling fremhever behovet for aktivt likestillingsarbeid på virksomhetsnivå. LO understreker at et mer likestilt arbeidsliv er nøkkelen til et mer likestilt samfunn, og spesielt viktigheten av at partene involveres i arbeidet. YS fremhever at løsninger på dagens likestillingsutfordringer må finnes på virksomhetsnivå og at tillitsvalgte i sterkere grad bør trekkes inn i arbeidet. Også Unio understreker behovet for et systematisk partssamarbeid om likestilling. I møte med utvalget har Akademikerne vektlagt det samme.

Blant arbeidsgiverorganisasjonene understreker for eksempel Virke at virksomheter flest ønsker å drive et godt likestillings- og ikke-diskrimineringsarbeid, men også at de kan ha behov for veiledning om dette. Spekter framhever særlig det kjønnsdelte arbeidsmarkedet og deltid som store utfordringer. Ledelsen i NHO har i andre sammenhenger gitt utrykk for en grunnholdning der langsiktige avtaler mellom myndighetene og virksomhetene anses som et viktig virkemiddel for å møte sentrale utfordringer i arbeidslivet.25

Utvalget ser arbeidslivet som en avgjørende viktig arena for framtidig likestillingsarbeid. Dette er vi på ingen måte alene om. Politikk for et likestilt arbeidsliv kan ikke avgrenses til rene sysselsettingsspørsmål, til spørsmål om likelønn, og heller ikke til spørsmål om å lette kombinasjonen av lønnsarbeid og foreldreansvar. Likestillingsarbeid angår rekruttering, lønns- og arbeidsvilkår og arbeidsmiljø i bred forstand. Vi tolker – i hovedsak – partenes syn i høringen av NOU 2011: 18 som uttrykk for at det kan være behov for et tettere samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet om disse store utfordringene skal møtes. Partene i arbeidslivet har førstehåndskjennskap til hvordan arbeidslivet fungerer, nasjonalt, regionalt, og på virksomhetsnivå. Og myndighetene har, som sagt, ambisiøse målsettinger for likestillingsarbeidet.

Utvalget tror at en ny trepartsavtale om likestilling i arbeidslivet, kan være svært godt egnet til bedre måloppnåelse på dette området. Vi anbefaler derfor at offentlige myndigheter tar et slikt initiativ. Mulige rammer for en trepartsavtale drøftes nedenfor.

16.3.3.1 Selvstendig avtale

En trepartsavtale for likestilling bør etter utvalgets mening være en selvstendig avtale på nasjonalt nivå og lokalt nivå. Det vil av flere grunner ikke være hensiktsmessig å inkludere en likestillingsavtale i andre eksisterende avtaler, som IA-avtalen. IA- avtalen har et avgrenset formål som bare delvis vil sammenfalle med likestillingsformål. Det har vist seg vanskelig å inkludere flere målgrupper/tema i avtalen. Avtalen skal først og fremst sikre et inkluderende arbeidsliv for personer som av helsemessige og andre årsaker har problemer med å komme inn på arbeidsmarkedet eller stå i arbeid. En likestillingsavtale vil både ha et bredere formål og et flerdimensjonalt perspektiv.

En slik avtale bør, etter utvalgets vurdering, bygges opp rundt aktivitetspliktene i likestillings- og diskrimineringslovgivningen, og bidra til å konkretisere og gjennomføre disse på virksomhetsnivå. Avtalen driftes av et direktorat for likestilling med regionkontor, jf. forslag i NOU 2011: 18.

16.3.3.2 Nasjonale mål

En trepartsavtale for likestilling kan definere mål for samarbeidet med utgangpunkt i konkrete likestillingsutfordringer. Som vist ovenfor har utvalget i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått at arbeidsgivers aktivitetsplikt konkretiseres. Denne konkretiseringen dekker mange av likestillingsutfordringene i arbeidslivet som utvalget har belyst i denne utredningen, og kan også være et godt utgangspunkt for nærmere fastsetting av mål for en likestillingsavtale. En avtale kan for eksempel inneholde nasjonale mål for reduksjon i deltid.

Det er i dag aktivitets- og redegjørelsesplikt for arbeidsgivere både etter likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjengelighetsloven. Partssamarbeidet bør slik sett omfatte grunnlagene kjønn, nedsatt funksjonsevne og etnisitet og religion, men også ev. diskrimineringsgrunnlag det tilsvarende vil bli knyttet aktivitetsplikt til.

16.3.3.3 Avtale på virksomhetsnivå

Alle virksomheter i Norge bør kunne ta del i samarbeidet ved å tegne en samarbeidsavtale med myndighetene og virksomhetenes tillitsvalgte for å fremme likestilling i virksomheten. Å inngå en slik avtale vil innebære at arbeidsgiver og ansatte forplikter seg til systematisk samarbeid for å oppnå likestilling. Til gjengjeld vil de få økonomiske fordeler og faglig veiledning og oppfølging fra myndighetenes side.

Etter utvalgets vurdering er det viktig at tiltakene som iverksettes på virksomhetsnivå drøftes mellom arbeidsgivere og arbeidstakere. Dette vil også være i tråd med forarbeidene til diskriminerings- og tilgjengelighetsloven hvor det fremgår at tiltakene som skal iverksettes for å oppfylle aktivitetsplikten må drøftes med de ansatte og de ansattes organisasjoner (se Ot.prp. nr. 44 (2007-2008)26, side 210).

Ansattes representanter/tillitsvalgte har allerede definerte roller når det gjelder flere av områdene som omfattes av aktivitetsplikten, herunder blant annet i ansettelsesspørsmål og spørsmål knyttet til lønns- og arbeidsvilkår mfl. At tillitsvalgte har en viktig rolle i innsatsen for likestilling i arbeidslivet understrekes også i undersøkelsen Diskriminerende barrierer i arbeidslivet – Aktivitets- og rapporteringsplikt som virkemiddel for området nedsatt funksjonsevne (Hansen og Haualand 2012). Denne studien viser at tillitsvalgte kan bidra både til at arbeidsgivere får satt likestilling på dagsorden, og å sikre forankring og forståelse for arbeidet blant ansatte i virksomheten.27 Likestillings- og diskrimineringsombudet understreker også, ut fra sine erfaringer med veilednings- og klagesaker, behovet for å involvere de ansattes representanter mer aktivt i oppfølgingen av aktivitetsplikten, jf. ombudets høringssvar til NOU 2011: 18. Medvirkning fra de ansattes representanter vil kunne bidra til større aktivitet og mer treffsikre tiltak.

Utvalget anbefaler på denne bakgrunn at aktivitetsplikten for arbeidsgivere konkretiseres slik at det av lovteksten fremgår at arbeidsgiver skal drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter.

Fritak for redegjørelsesplikten

Det følger av likestillings- og diskrimineringslovgivningen28 en plikt for arbeidsgivere til å redegjøre i årsberetningen for tiltak som er planlagt og gjennomført i virksomheten for å oppfylle aktivitetsplikten. I tillegg skal arbeidsgivere redegjøre for den faktiske tilstanden når det gjelder kjønnslikestilling. Formålet med plikten er å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet om likestilling i virksomheten. Når det gjelder etnisitet, religion og funksjonsnedsettelse er det ikke en plikt til å redegjøre for den faktiske tilstand, men for planlagte og gjennomførte tiltak for å oppfylle aktivitetsplikten.

Utvalget har vurdert hvorvidt arbeidsgivere som inngår en forpliktende likestillingsavtale bør fritas fra redegjørelsesplikten.

Det er gode argumenter både for og mot et slikt fritak. Begrunnelsen for redegjørelsesplikten da den ble innført var å skape økt og mer systematisk oppmerksomhet om likestilling og kjønnsperspektivet i virksomheten. Det ble også vist til at årsberetningen er en viktig kilde for den som søker informasjon om virksomheten (Ot. prp. nr. 77 (2000-2001).29 I Ot. prp. nr. 44 (2007-2008)30 vektlegges det blant annet at en redegjørelse skal vise at arbeidsgivere har oppfylt aktivitetsplikten, og gi bedre kunnskap om hva som virker og ikke virker av tiltak. Det argumenteres her med at en aktivitetsplikt uten noen form for redegjørelse trolig vil ha liten effekt. Redegjørelsesplikten vil dessuten gi Likestillings- og diskrimineringsombudet større legitimitet og mulighet til å kommunisere aktivitetsplikten med de ulike virksomhetene.

Arbeidsgiverorganisasjoner har i ulike høringer om aktivitets- og redegjørelsesplikten vært kritiske til redegjørelsesplikten, og på generelt grunnlag vist blant annet til argumenter som mer byråkrati, økte kostnader og at en redegjørelsesplikt ikke nødvendigvis motiverer virksomhetene til økt innsats for likestilling.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling går utvalget inn for å beholde redegjørelsesplikten. Utvalget viser til at offentlige tilgjengelige likestillingsredegjørelser vil innebære en viktig synliggjøring, og gjøre det mulig å kontrollere om aktivitetsplikten blir fulgt opp i den enkelte virksomhet.

Utvalget mener samtidig at behovet for en redegjørelsesplikt ikke er like sterkt for virksomheter som inngår en likestillingsavtale. En likestillingsavtale vil i seg selv bidra til aktivt likestillingsarbeid. Å fjerne redegjørelsesplikten for de virksomhetene som inngår likestillingsavtale er derfor en hensiktsmessig ressursbruk. Hensynet til næringslivets samlede rapporteringsbyrder kan også tale for en lemping på redegjørelsesplikten.

Likestillings- og diskrimineringsombudet vil i tråd med forslaget fortsatt ha mulighet til å gå i dialog med virksomhetene, og be om dokumentasjon på hva som er gjort for å følge opp aktivitetsplikten. Formelt skjer det ved at redegjørelsesplikten her erstattes av en såkalt dokumentasjonsplikt. Ombudet har uansett begrenset med ressurser til å drive kontroll med likestillingsredegjørelsene. Kontrollvirksomheten til ombudet bør først og fremst rettes inn mot virksomheter som ikke inngår likestillingsavtale.

Utvalget anbefaler at redegjørelsesplikten bortfaller for virksomheter som inngår en likestillingsavtale.

16.3.3.4 Myndighetenes oppgaver

Myndighetene bør tilby alle virksomheter som undertegner en samarbeidsavtale tett oppfølging, veiledning og kurs i likestillingsarbeid, samt tilskudd til aktivt likestillingsarbeid. Myndighetene bør også initiere og følge opp forsknings- og utviklingstiltak på feltet.

Dette tilsvarer den eksisterende modellen for IA-avtalen. Det anslås at myndighetenes utgifter til IA- avtalen beløper seg til i overkant av 1,4 mrd. kroner per år. Et viktig virkemiddel i IA-avtalen er Navs arbeidslivssentre, som er ressurs- og kompetansesentre for et inkluderende arbeidsliv. Disse sentrene er regionalt forankret i alle fylker og skal bistå virksomhetene med faglig hjelp og veiledning og tett oppfølging med en egen kontaktperson. I tillegg har IA-virksomheter tilgang på spesielle virkemidler fra Nav, blant annet et tilretteleggingstilskudd.31 For 2012 er det foreslått bevilget 291 mill. kroner til tilskudd til tilretteleggingstiltak.32

Utvalget har i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått at det etableres et direktorat for likestilling, med fem regionkontorer. Utvalget anbefaler at direktoratet for likestilling forvalter den praktiske gjennomføringen av likestillingsavtalen. Etter mønster av Navs arbeidslivssentres oppgaver knyttet til IA-avtalen, bør regionkontorene kunne tilby virksomhetene tett oppfølging i form av en kontaktperson som kan støtte opp om virksomhetenes innsats med informasjon om lovbestemte rettigheter og plikter, veiledning om gode tiltak og samarbeid om ulike utviklingsprosjekter.

Videre anbefaler utvalget at myndighetene bidrar med økonomiske virkemidler inn i avtalen. En tilskuddsordning for å fremme likestilling på arbeidsplassen, øremerket virksomheter som inngår i et forpliktende samarbeid, vil kunne være en viktig motivasjonsfaktor for mange virksomheter i valget om å inngå i avtalen. Tilskuddsordningen må være av en viss størrelsesorden for å virke motiverende. Myndighetenes bidrag her vil åpenbart måtte overskride ressursbruken under utviklingsprogrammet, jf. NOU 2011: 18.

Eksempler på innsatser som kan omfattes av en slik ordning vil være:

  • Tiltak for å øke rekrutteringen av det underrepresenterte kjønn, etniske minoriteter eller personer med nedsatt funksjonsevne i den enkelte virksomhet

  • Lærlingeordninger eller etter- og videreutdanningstilbud for å bedre kjønnsbalansen i svært kjønnsskjeve sektorer

  • Tiltak for å bygge heltidsstillinger og fremme likelønn

  • Tilretteleggingstiltak knyttet til graviditet, amming og foreldrepermisjon

  • Tiltak for å balansere arbeid og omsorgsoppgaver ut over småbarnsfasen

  • Tiltak for å forebygge diskriminering, trakassering og seksuell trakassering i arbeidslivet

Utvalget viser til at regjeringen i meldinger til Stortinget har forpliktet seg til å vurdere tiltak som også vil ha stor betydning for et fremtidig partssamarbeid for likestilling i arbeidslivet. Dette gjelder blant annet forslag fra Arbeidsdepartementet om å innføre en lovpålagt plikt for arbeidsgivere til jevnlig å drøfte bruken av deltidsstillinger.33 Videre har Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) fremmet forslag om en ny lovbestemmelse i likestillingsloven som skal tydeliggjøre rettigheter ved foreldrepermisjon for å hindre diskriminering. BLD har også sendt på høring et forslag om at yrkesaktive kvinner som ammer barn under ett år skal ha rett til lønn fra arbeidsgiver under ammefri.34 Videre vil regjeringen sikre en plikt for arbeidsgivere til å opplyse om lønn ved mistanke om lønnsdiskriminering og at man får frem lønnsstatistikker knyttet til kjønn på virksomhetsnivå.35

16.3.3.5 Partenes oppgaver

Arbeidslivets parter har gjennom likestillingslovgivningen en særskilt aktivitetsplikt knyttet til rollen som avtalepart i arbeidslivet og som interesseorganisasjon for arbeidsgivere og arbeidstakere. Denne aktivitetsplikten er knyttet til grunnlagene kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisitet og religion. En trepartsavtale vil samsvare godt med slike plikter, om for eksempel partene forplikter seg til å utarbeide og bidra med informasjon og veiledning om likestillingsavtalen til sine medlemmer, og motiverer virksomheter til å delta i samarbeidet.

Arbeidslivets parter kan også bidra til å utvikle skoleringsopplegg for tillitsvalgte i likestillingsarbeid, og utvikle treparts bransjeprogram på linje med det flere organisasjoner i arbeidslivet allerede deltar i. Det er også viktig at partene bidrar til å mobilisere de store tariffområdene, og er bidragsytere til at sektorer/bransjer med særskilte likestillingsutfordringer får økt kunnskap og bistand til å finne egnede løsninger. Partene bør delta i nasjonale og regionale koordineringsgrupper for gjennomføring av partssamarbeidet.

Etter utvalgets vurdering er det avgjørende at trepartssamarbeidet sikres regional forankring. Etter mønster av IA-avtalen og IA-rådene i fylkene, kan det for eksempel opprettes råd/arbeidsgrupper hvor regionale representanter fra organisasjonene deltar sammen med myndighetene som er part i likestillingsavtalen. Regionale representanter vil ha bedre kjennskap til lokale utfordringer knyttet til demografi og næringsstruktur.

Regionale råd vil ha en viktig rolle i den praktiske oppfølgingen av likestillingsavtalen og være et bindeledd mellom partene på sentralt nivå og virksomhetene lokalt, der likestillingsarbeidet gjennomføres i praksis. Utvalget anbefaler at partssammensatte råd forankres i hvert av regionkontorene til direktoratet for likestilling, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

16.3.3.6 Forankring og oppfølging av avtalen

Utvalget har i sitt forslag forholdt seg til gjeldende ansvars- og oppgavedeling mellom departementene når det gjelder spørsmål om likestilling og diskriminering i arbeidslivet. I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget foreslått at det opprettes et Forum for likestilling i arbeidslivet ledet av barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, med deltakelse fra de åtte hovedorganisasjonene i arbeidslivet. I dette forslaget er det et hovedmål å sørge for en god gjennomføring av aktivitets- og redegjørelsesplikten. Oppfølging av trepartsavtalen for likestilling i arbeidslivet kan forankres i dette forumet. Utvalget er klar over at det blant hovedorganisasjonene i arbeidslivet har vært ulike synspunkter på forslaget om et slikt forum. Særlig har arbeidsgiverorganisasjonene mer generelt ansett Arbeids- og pensjonspolitisk råd som et egnet forum for å drøfte også likestillingsproblematikk. Utvalget viser her til vurderingene over, og argumentasjonen for at en trepartsavtale om likestilling i arbeidslivet bør utgjøre en selvstendig avtale.

Videre vil utvalget vise til at det er Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) som har hovedansvar for forvaltningen av likestillings- og diskrimineringslovginingen, herunder aktivitets- og redegjørelsespliktene. Det er også BLD som har det administrative ansvaret for Likestillings- og diskrimineringsombudet, som håndhever likestillings- og diskrimineringslovgivningen. Dette tilsier at det politiske ansvaret for trepartsavtalen bør forankres hos barne-, likestillings- og inkluderingsministeren.

Utvalget vil også vise til at både Arbeidsdepartementet og Arbeidstilsynet i høringen av NOU 2009: 14 Et helhetlig diskrimineringsvern argumenterte mot diskrimineringslovutvalgets forslag om at Arbeidstilsynet skulle føre tilsyn med og håndheve arbeidsgivers aktivitetsplikt.36 Arbeidstilsynet begrunnet dette blant annet med at det vil være uheldig for likestillingsarbeidet dersom håndhevingen av bestemmelsene i diskrimineringslovgivningen splittes opp mellom flere organer, og at aktivitetspliktene forutsetter solid kunnskap om de materielle bestemmelsene i diskrimineringslovginingen. Arbeidstilsynet viser også til at mange av områdene som omfattes av arbeidsgivers aktivitetsplikt (lønn, rekruttering, forfremmelse etc.), faller utenfor Arbeidstilsynets myndighetsområde.

Arbeidsdepartementet forvalter imidlertid bestemmelser på dette rettsområdet som er nedfelt i arbeidsmiljøloven, jf. for eksempel arbeidsmiljøloven kapittel 13-1 som forbyr diskriminering i arbeidsforhold på grunn av seksuell orientering, alder, politisk syn, medlemsskap i arbeidstakerorganisasjon, samt diskriminering av deltidsansatte eller midlertidig ansatte. Arbeidsmiljøloven har også et forbud mot trakassering, jf. § 4-3. Dette tilsier at også arbeidsministeren bør ha en aktiv rolle i dette partssamarbeidet.

Utvalget anbefaler at offentlige myndigheter tar initiativ til å etablere en trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet, etter mønster av IA-avtalen. Avtalen bør forankres både på nasjonalt og lokalt nivå. Etter utvalgets vurdering bør en slik avtale være en selvstendig avtale som kan bygges opp rundt aktivitetspliktene i likestillings- og diskrimineringslovgivningen, og bidra til å konkretisere og gjennomføre disse på virksomhetsnivå. Utvalget anbefaler videre at arbeidsgiver får en plikt til å drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter, og at redegjørelsesplikten bortfaller for virksomheter som inngår en likestillingsavtale. Trepartsavtalen bør inneholde nasjonale mål for likestilling og mål på virksomhetsnivå. Utvalget anbefaler at myndighetene forplikter seg til å bidra med tett oppfølging, veiledning og kurs i likestillingsarbeid til virksomheter som inngår en likestillingsavtale. Det anbefales at arbeidet forankres i det foreslåtte direktoratet for likestilling, og at direktoratet forvalter en egen tilskuddsordning til likestillingsarbeid på virksomhetsnivå. Utvalget anbefaler at partene gir informasjon og veiledning om likestillingsarbeid til sine medlemmer og oppfordrer virksomheter til å inngå en likestillingsavtale. Partene bør også delta i nasjonale og regionale koordineringsgrupper for gjennomføring av partssamarbeidet. Det anbefales at trepartsavtalen for likestilling i arbeidslivet forankres i det foreslåtte forumet for likestilling i arbeidslivet ledet av barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, jf. tiltak i NOU 2011: 18.

16.4 Fordeling

16.4.1 Bakgrunn

Norge har, i likhet med de andre nordiske land, utviklet en infrastruktur for offentlig omsorg, og bruker betydelige ressurser på fødselspermisjonsordninger, barnetrygd og barnehager og til hjemmetjenester og institusjonsplasser for syke og gamle. Fleksible ordninger i arbeidslivet for arbeidstakere med omsorgsansvar er dessuten rettslig forankret og skal muliggjøre at arbeidstakere kan balansere omsorg og arbeid. Slike velferdsordninger anses som sentrale forutsetninger for å nå målene i likestillingspolitikken om like muligheter til deltakelse i arbeidslivet for kvinner og menn.

Kapittel 12 i utredningen omhandler deling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn i ulike livsfaser, og hvordan omsorgsarbeid påvirker kvinner og menns yrkesdeltakelse forskjellig. Her vurderes blant annet likestillingseffektene av foreldrepengeordningen knyttet til fødsel og adopsjon, og situasjonen for de som ikke har opptjent rett til foreldrepenger.

Utvalgets gjennomgang viser at til tross for at lønnsarbeid er blitt en norm for kvinner, er den familiebaserte omsorgen både for barn og voksne fortsatt skjevt fordelt mellom kvinner og menn. Kvinner tar større omsorgsansvar for både barn og eldre, særlig når det gjelder oppgaver som kan være vanskelig å forene med full yrkesaktivitet. Hvordan omsorgsarbeid fordeles i familien varierer også etter sosial bakgrunn. Mer likedelt omsorg finner man særlig i familier med høy utdanning og yrkesaktivitet. Dette gjelder både for majoritetsbefolkningen og for minoritetsbefolkningen. Kvinner tar, uavhengig av sosial- og etnisk bakgrunn, ut størsteparten av permisjonsdagene knyttet til fødsel og adopsjon.

En del tyder på at det kan være vanskelig å kombinere heltidsarbeid med familie- og omsorgsforpliktelser, særlig i småbarnsfasen, selv om mange familier også mestrer denne balansegangen. For enslige forsørgere vil utfordringene være større. Det er først og fremst kvinner som reduserer yrkesdeltakelsen på grunn av omsorgsforpliktelser. Når kvinner velger å arbeide deltid i småbarnsfasen, synes dette å legge føringer for deltidsarbeid i mange år fremover. Redusert arbeidstid på grunn av omsorgsarbeid kan altså påvirke kvinners muligheter i arbeidslivet, og deres økonomiske situasjon, både på kort og lang sikt.

Sentrale velferdsordninger som foreldrepengeordningen har en utforming som innebærer at fedres rettigheter avhenger av mors aktivitet før og etter fødsel. Det er også en sterk skjevhet i ytelser til de med og uten rett til foreldrepenger.

Utvalget vil understreke at gode og kjønnsnøytrale velferds- og omsorgsordninger og fleksible arbeidstidsordninger i arbeidslivet ikke i seg selv er tilstrekkelig for å oppnå likestilling mellom kvinner og menn i yrkesaktivitet og omsorg. Likestilling forutsetter også at det blir like vanlig blant menn som blant kvinner å ta del i omsorgsarbeidet, og at det blir like vanlig for menn som for kvinner å tilpasse sin arbeidstid etter omsorgsarbeid i familien.

Mye av den offentlige likestillingspolitikken har handlet om fordelingen av omsorgsarbeid i småbarnsfasen, og særlig i barnets første leveår. Foreldrepengeordningen er et sentralt virkemiddel for å påvirke den kjønnede fordelingen av omsorgen i barnets første leveår. Staten bruker i dag om lag 16 mrd. kroner over statsbudsjettet til foreldrepenger.

Utvalget vil understreke at behovet for en mer rettferdig fordeling av omsorgsarbeidet mellom kvinner og menn er vel så stort etter at barnet er fylt ett år. Samtidig ser utvalget at det er vanskelig for myndighetene å regulere fordelingen av dette omsorgsarbeidet på en tilsvarende måte. Ordningen med fleksibelt uttak av foreldrepenger åpner imidlertid for at foreldrepenger kan tas ut i tre år etter fødselen.

Etter utvalgets vurdering er det i et likestillingsperspektiv problematisk at foreldrepengeordningen ikke likestiller mor og far som omsorgspersoner. Den sterke skjevheten i ytelser etter folketrygdloven til de med og uten rett til foreldrepenger framstår også som urimelig. Den bidrar til å forsterke sosiale forskjeller både mellom kvinner med og uten arbeidslivstilknytning, og mellom familier.

Utvalget mener videre at innstramningen av ordningen med overgangsstønad for enslige forsørgere fra 1.1.2012, som innebærer krav om yrkesrettet aktivitet fra barnet fyller ett år, vil kunne medføre en økning i andelen med lavinntekt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad. Dette rammer i særlig grad kvinner som befinner seg i en sårbar situasjon.

Andre livsfaser med omsorgsansvar, for eksempel for eldre foreldre og andre slektninger, har så langt ikke blitt viet like stor oppmerksomhet i likestillingspolitikken. Den demografiske utviklingen og knapphet på arbeidskraft tilsier at utfordringer knyttet til å kombinere arbeid og omsorg for nære pårørende vil øke i årene fremover. I så måte er arbeidstakeres lovfestede rett til permisjon i ti dager for å yte omsorg for nære pårørende en viktig ny rettighet.

Utvalget anbefaler flere innsatser som kan bidra til en likere fordeling av omsorgsarbeidet i ulike livsfaser. For det første har utvalget vurdert tiltak for å likestille mødre og fedre når det gjelder retten til foreldrepenger. Fedres rett er i dag betinget av mors aktivitet. For det andre har utvalget vurdert ulike tiltak som kan bidra til at fedre tar ut mer av den lønnede permisjonstiden, herunder å innføre en tredelt foreldrepengeordning. For det tredje har utvalget vurdert en mer rettferdig fordeling av økonomiske overføringer til foreldre uten rett til foreldrepenger. Videre har utvalget vurdert tiltak for å bedre situasjonen for enslige forsørgere, samt tiltak for å bidra til en likestilt fordeling av omsorgsarbeid mellom kvinner og menn når det gjelder omsorg for nære pårørende.

16.4.2 Rettferdig foreldrepengeordning

16.4.2.1 Foreldrepenger: Selvstendig rett for fedre

Etter utvalgets vurdering er det en likestillingsutfordring at dagens foreldrepengeordning ikke likestiller fedre og mødre som omsorgspersoner. Likestillings- og diskrimineringsombudet, som håndhever likestillings- og diskrimineringslovgivningen mener at regelverket, slik det er utformet, er indirekte diskriminerende mot menn etter likestillingsloven.37 Dagens regelverk innebærer blant annet at en del fedre som ønsker å være hjemme med barnet (med foreldrepenger), ikke har mulighet til det dersom mor er hjemme før og etter fødsel. Det er grunn til å anta at noen grupper av menn med etnisk minoritetsbakgrunn vil være overrepresentert her, ettersom kvinners yrkesdeltakelse i enkelte minoritetsgrupper er lav sammenlignet med kvinner med majoritetsbakgrunn.

Det er likevel ikke bare lovverket som bidrar til at kvinner tar ut mesteparten av foreldrepermisjonen. Holdninger og tradisjoner i familien, men også økonomiske forhold, kan påvirke de valg som foretas. I mange familier anses den lønnede foreldrepermisjonen fortsatt som et omsorgsgode for mor.

Foreldrepengeordningens innretning i et likestillingsperspektiv har vært utredet ved en rekke anledninger, blant annet i NOU 1995: 27 Pappa kom hjem, NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier og NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Videre ble foreldrepengeordningen drøftet både i St. meld. nr. 8 (2008 – 2009) Om menn, mannsroller og likestilling og senest i Meld. St. 6 (2010 – 2011) Likestilling for likelønn. Forslag om å styrke fedres rettigheter har vært et gjennomgående tema.38

Ulike endringer i regelverket har de siste årene vært gjennomført med sikte på å øke fars permisjonsrettigheter innenfor en hovedordning der fars rettigheter stadig utledes av mors arbeidstilknytning og det såkalte aktivitetskravet.39

Stadig nye presiseringer av hva aktivitetskravet innebærer, har gjort regelverket for foreldrepenger komplisert, tungt å administrere, og tilsvarende vanskelig å sette seg inn i for foreldre. Det er et åpenbart behov for å forenkle ordningen. De siste endringene regjeringen har fremmet er forslaget om tredeling av foreldrepengeperioden og innføring av mødrekvote, jf. Prop. 64 L (2011-2012).40

Likevel likestiller ikke dagens regler om foreldrepenger i folketrygdloven mor og far som omsorgspersoner. Far har ikke selvstendig rett til uttak av foreldrepenger.

Regelverket for opptjening og uttak av foreldrepenger er komplisert. Utvalget har i kapittel 12 ikke utredet gjeldende ordning i sin fulle bredde, men vil fremheve tre skjevheter i dagens regelverk, som utvalget anser som særlig uheldige i et likestillingsperspektiv.41

For det første er fars rett til uttak av foreldrepenger utover fedrekvoten avhengig av mors aktivitet etter fødsel.42 Dersom far skal ta ut foreldrepenger som ikke er fedrekvote må mor være i en form for yrkesrettet aktivitet eller ikke i stand til å ta seg av barnet (aktivitetskravet).

Dersom mor ikke oppfyller aktivitetskravet, mister far retten til foreldrepenger. Dette gjelder uavhengig av om de velger at mor skal være hjemme samtidig, eller årsaken er at hun er arbeidsledig.

Et tilsvarende aktivitetskrav gjelder ikke for far for at mor skal kunne ta ut foreldrepenger. Mor har ubetinget rett til foreldrepenger uavhengig av om far velger å arbeide eller være hjemme, eller han er arbeidsledig.

For det andre er fars rett til fedrekvote fremdeles avhengig av at både mor og far har opptjent rettigheter til foreldrepenger.43Når far tar ut fedrekvote kan mor etter gjeldende regelverk velge om hun vil gå ut i arbeid eller ikke. Tilsvarende er det heller ikke knyttet aktivitetskrav til mødrekvoten.44

For det tredje er foreldrepengeordningen utformet slik at en del familier vil tape økonomisk på at fedre tar ut foreldrepermisjon utover fedrekvoten. Omfanget av foreldrepenger for far er avhengig av mors stillingsandel. Dersom mor arbeider mindre enn 75 prosent stilling etter fødselen, reduseres fars rett til foreldrepenger tilsvarende. Tilsvarende reduksjon gjennomføres ikke for mor, dersom det er far som arbeider redusert stilling. Det utbetales heller ikke foreldrepenger for den delen av inntekten som overstiger seks ganger folketrygdens grunnbeløp (492 732 kroner per mai 2012).45 Langt flere menn enn kvinner tjener mer enn seks ganger folketrygdens grunnbeløp (6 G).

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet drøfter i Prop. 64 L (2011-2012) hvorvidt det bør være aktivitetskrav knyttet til kvotene og aktivitetskrav knyttet til den delen av permisjonen som kan deles fritt mellom foreldrene (omtalt som fellesdelen). Departementet konkluderer med at det vil være problematisk å sette krav om aktivitet i kvotene. De første seks ukene etter fødselen er mor pålagt å ta permisjon. Det vurderes derfor som utelukket å stille krav til fars aktivitet, som kan hindre mors uttak av disse ukene. Departementet påpeker også at aktivitetskrav utover de seks første ukene vil kunne oppleves som urimelig. Mange familier ønsker fleksibilitet og vil sette pris på å kunne ta ut noe tid sammen. Særlig urimelig vil et aktivitetskrav i kvotene være dersom en eller begge foreldrene ikke har en jobb å gå tilbake til etter permisjonen. Retten til foreldrepenger kan for eksempel være opptjent i et vikariat. Foreldre kan da risikere å miste mange uker av permisjonen.

Når det gjelder aktivitetskrav i den perioden som er til fri fordeling mellom foreldrene (fellesdelen) konkluderer departementet med at gjeldende aktivitetskrav videreføres, noe som innebærer at det er ulike regler for henholdsvis mors og fars uttak av foreldrepenger. For å oppnå formell likestilling i en tredelt modell kunne man vurdere å innføre aktivitetskrav til far når mor skal ta ut mer enn sin kvote. Departementet argumenterer imidlertid med at dette vil være en innstramning av foreldrepengeordningen som kan gi urimelige utslag. Dersom verken mor eller far har mulighet til å gå ut i aktivitet, for eksempel på grunn av arbeidsledighet, vil de blokkere hverandres uttak. Dette er ikke ønskelig (Prop. 64 L 2011-2012, side 7).

Kravet til aktivitet hos mor når far tar ut foreldrepenger utover fedrekvote er først og fremst begrunnet med at man ikke ønsker å gi far rett til foreldrepenger når mor likevel er hjemme og kan ta seg av barnet. Dette omtales som dobbeltomsorgsprinsippet.46 Når det gjelder prinsippet om dobbeltomsorg fravikes imidlertid dette når det gjelder uttak av fedrekvote, jf. over.

I NOU 1995: 27 Pappa kom hjem argumenteres det med at det ikke bør være en offentlig oppgave å finansiere en stønadsordning som gjør det mulig for begge foreldrene å være hjemme samtidig. I tillegg til de kostnadsmessige og arbeidsmarkedspolitiske sidene, mente dette utvalget at det er et selvstendig poeng at fars rettighet knyttes til at han faktisk tar aleneansvaret for omsorgen.

St.meld. nr. 8 (2008 – 2009) Om menn, mannsroller og likestilling slår fast at fedrekvoten bør gjelde i alle tilfeller der far har opptjent rett. I Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn vises det til målet om at både kvinner og menn i størst mulig grad skal delta i arbeidslivet og at regjeringen ikke vil prioritere fedre i familier der mor har valgt å være hjemme. Samtidig understrekes det at familier der far ikke har rett på foreldrekvote er en uensartet gruppe og at regjeringen ikke har konkludert på hvorvidt det vil være hensiktsmessig å innvilge enkelte fedregrupper selvstendig uttaksrett.

I tillegg til de ovennevnte argumentene er det grunn til å anta at de kostnadsmessige konsekvensene ved innføring av individuell rett for fedre har spilt en rolle. Endringer i foreldrepengeordningen som styrker fedres rettigheter er kostnadskrevende tiltak. Betydelige beløp brukes allerede i dag til foreldrepenger.

At Norge gjennom EØS-regelverket også er forpliktet til å utbetale foreldrepenger og andre velferdsytelser til arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende med bakgrunn fra EØS-land, når disse har opptjent slike rettigheter, har også skapt interesse for hvordan nye innvandrergrupper vil bruke norske ytelser. Menn utgjør et stort flertall av personene som har innvandret fra nye EØS-land, som Polen og Litauen. Blant disse gruppene er det mange i reproduktiv alder. Vi kjenner likevel ikke familieforholdene for den andelen som eventuelt har familie i hjemlandet (Østby 2006). En undersøkelse SSB har gjennomført viser at i 2005 ble foreldrepenger utbetalt til færre enn 1 prosent både blant de nye innvandrergruppene som kom til Norge i henholdvis mai-juni 2004 og blant de som kom i 2005.

Etter utvalgets vurdering harmonerer dagens regelverk når det gjelder foreldrepenger dårlig med målet om likestilling mellom kvinner og menn. Fars rettigheter er betinget av mors aktivitet. At fedre ikke har en likestilt rett til foreldrepenger, får konsekvenser for målet om likestilt foreldreskap. Gjennomgangen i kapittel 12.3 viser at en god del fedre med egen opptjening ikke har mulighet til å ta ut foreldrepenger fordi mor ikke har opptjent rett og heller ikke oppfyller aktivitetskravet etter fødselen. Disse fedrenes muligheter til å dele på omsorgen for egne barn det første leveåret er dermed sterkt begrenset.47

Sammenlignbare ordninger med den norske foreldrepengeordningen med kvoter finnes også i to andre nordiske land; Sverige og Island. Utvalget vil vise til at både Sverige og Island har en foreldrepengeordning der mor og far har selvstendige rettigheter. Det stilles ikke aktivitetskrav som i Norge, jf. nærmere omtale i kapittel 12.

Selvstendig rett for fedre til uttak av foreldrepenger har flere positive virkninger. Fedre som ønsker det vil få en mer reell mulighet til å få del i det gode det er å delta i omsorgen for barna sine. Å gi fedre selvstendig rett til uttak av lønnet permisjon vil også bidra til å styrke kvinners mulighet til deltakelse i arbeidslivet. Om mor er arbeidsledig, vil hun få større muligheter til aktivt å søke arbeid om far kan ha omsorgen for barnet. Kvinner og menn vil ellers bli mer likestilt i jobbsøkersituasjonen. En likere deling av permisjonen blant mor og far vil kunne bidra til en allmenngjøring og normalisering av permisjonsfravær blant arbeidstakere, på tvers av kjønn.

En likestilt foreldrepengeordning kan i prinsippet utformes på følgende måter: fjerning av aktivitetskravet helt eller innføring av aktivitetskrav til begge foreldrene. I en likestilt ordning forutsettes det også at foreldrepengene er avhengig av stillingsandel til den av foreldrene som tar ut foreldrepenger (og ikke av mors stillingsandel slik tilfellet er for far).

Utvalget mener i likhet med departementet at det vil være problematisk å stramme inn gjeldende regler og stille aktivitetskrav til far når mor tar ut foreldrepenger. Et slikt forslag vil kunne gi urimelige utslag, og i verste fall bidra til at ingen av foreldrene får foreldrepenger. Etter utvalgets vurdering er det avgjørende å ha en foreldrepengeordning i barnets første leveår som gir en av foreldrene anledning til å være hjemme for å ta omsorgen for barnet.

Fjerning av aktivitetskravet helt vil sikre full likestilling mellom kjønnene og gjøre regelverket kjønnsnøytralt og enklere. At en slik ordning vil gjøre det mulig for begge foreldrene å være hjemme samtidig og sammen ha omsorgen for barnet, er ikke i seg selv en god nok grunn for å forskjellsbehandle fedre.

At foreldrepenger kan utbetales til arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende fra EØS-land med opptjente rettigheter, er ikke unikt for foreldrepengeordningen. Dette gjelder også for andre trygdeytelser.

Selvstendige rettigheter for fedre vil gjøre det økonomisk aktuelt for langt flere familier at far tar ut en større del av permisjonen. Å gi mødre og fedre like rettigheter etter loven vil etter utvalgets vurdering være et viktig tiltak for å nå målet om et likestilt foreldreskap i barnets første leveår.

Å fjerne aktivitetskravet for mor vil dessuten bidra til en enklere rettighetsstruktur og dermed større klarhet i regelverket for foreldrepenger.

Utvalgets flertall anbefaler at fedre gis selvstendig rett til uttak av foreldrepenger og omfang av foreldrepenger basert på egen stillingsandel. Forslaget innebærer at gjeldende aktivitetskrav for mor når far tar ut foreldrepenger ut over fedrekvoten, bortfaller.

Mindretallet, utvalgsmedlem Kjell Erik Lommerud, støtter ikke det skisserte forslaget om fedres selvstendige rett til opptjening av foreldrepenger. Det er riktignok uheldig at foreldrepengeordningen i dag ikke er formulert på en kjønnsnøytral måte når det gjelder muligheten til å ta ut foreldrepenger mens den andre forelderen er økonomisk inaktiv. Etter Kjell Erik Lommeruds mening er det likevel ikke rett å bruke betydelige offentlige midler til å støtte opp under det som kalles dobbeltomsorg, det vil si at begge foreldrene er hjemme med barn samtidig. Kjell Erik Lommerud støtter fedres selvstendige opptjeningsrett (uten krav om økonomisk aktivitet for mor) innen en utvidet fedrekvote på femten uker.

16.4.2.2 En tredelt foreldrepengeordning

Utvalget anerkjenner at det kan være stor individuell variasjon når det gjelder hvordan man ønsker å kombinere omsorgsforpliktelser og deltagelse i arbeidslivet i ulike faser. Samtidig er det viktig å se omsorg for barn som det sammensatte fenomenet det er; et gode som de fleste foreldre gjerne vil ta del i, samtidig som det innebærer byrder og arbeid. Fedrekvoten har bidratt til å gi fedre en mer reell mulighet til å ta del i omsorgen for barna sine, og regelverket her styrker fedres posisjon i møte med arbeidsgivere. Omsorgsarbeid kan samtidig være byrdefullt, og dagens skjevfordeling av dette arbeidet ser ut til å ha betydning for mors muligheter i arbeidslivet. Dette er sterke argumenter for å styrke fars adgang til foreldrepermisjonsgodet. Utvalget mener ordningen med fedrekvote er en god og balansert løsning i dette landskapet av kryssende hensyn.

Som gjennomgangen i kapittel 12 viser er det ingenting som tyder på at fedres uttak av foreldrepenger hadde vært på dagens nivå om det ikke hadde vært for fedrekvoten. Siden fedrekvoten ble innført har hovedtendensen vært at fedre med opptjente rettigheter tar ut sin tilmålte kvote.

Utvalget mener det bør være et mål at fedre tar ut en større del av permisjonen enn de 12 ukene som i dag utgjør fedrekvoten. At fedre får en større del av ansvaret for omsorgen for barnet i det første leveåret, vil kunne bidra til at flere fedre også tar et større ansvar for omsorg etter barnets første leveår. Utvalget vurderer en økning i kvotene som et mer effektivt tiltak enn innføring av for eksempel en likestillingsbonus lik svensk ordning, jf. gjennomgangen i kapittel 12. Utvalget vil også vise til det er en målsetting i regjeringens politiske plattform (Soria Moria II) å utvide fedrekvoten til 14 uker og den samlede permisjonstiden til 48 uker.

En tredeling av foreldrepengeperioden etter fødsel i tre like store deler, jf. figur 16. 2, vil kunne bidra til at fedre tar ut en større del av permisjonen. Utvalget vil vise til at Likelønnskommisjonen i NOU 2008: 6 Kjønn og lønn foreslo en tilsvarende tredeling av foreldrepermisjonen.48 Det forutsettes at den samlede permisjonstiden økes til 48/58 uker avhengig av dekningsgrad.

Tabell 16.5 Utvalgets forslag til tredelt foreldrepengeordning

Dekningsgrad

Før fødsel

Mor

Mødrekvote

Fedrekvote

Fellesdel

100 prosent (48 uker)

3 uker

15 uker

15 uker

15 uker

80 prosent (58 uker)

3 uker

18 uker

18 uker

19 uker

En slik tredelt foreldrepengeordning er innrettet slik at helsemyndighetenes anbefalinger om fullamming i seks måneder kan følges.49 Og de tre ukene før fødsel er forbeholdt mor, som i dag.

Utvalget anbefaler at foreldrepengeperioden etter fødsel deles i tre like store deler: en mødrekvote, en fedrekvote og en fellesdel som foreldrene fritt kan dele mellom seg, jf. tabell 16.5.

16.4.2.3 Øke taket for utbetaling av foreldrepenger?

Det er nærliggende å anta at økonomiske hensyn kan stå sentralt for familiers valg når det gjelder omsorgsforpliktelser. En rekke trygdeytelser og stønader fastsettes med utgangspunkt i grunnbeløpet i folketrygden som reguleres årlig. Grunnbeløpet benyttes også ved fastsetting av høyeste stønadsnivå for enkelte ytelser, inntektsgrenser med mer. Det gjelder et tak på seks ganger folketrygdens grunnbeløp (6 G) for utbetaling av både foreldrepenger, stønad ved barns og andre pårørendes sykdom og sykepenger.

NOU 2008: 6 Kjønn og lønn foreslo at det bør vurderes om taket på 6 G bør heves for å unngå at en tredeling av permisjonen får negativ innvirkning på småbarnsfamiliers økonomi. Så vidt utvalget kjenner til er ikke dette forslaget fra Likelønnskommisjonen utredet nærmere.

Utvalget har drøftet om taket på 6 G bør heves, men vil etter en helhetlig vurdering ikke prioritere et slikt tiltak.

SSBs lønnsstatistikk for 2010 viser at det er flere menn enn kvinner som tjener mer enn 6 G, som per mai 2012 utgjør 492 732 kroner. Blant bosatte menn i aldersgruppen 25-44 år tjente om lag 42 prosent mer enn 6 G i 2010. Tilsvarende tall for kvinner i samme aldersgruppe var 16,5 prosent. Dette utgjorde totalt 289 456 menn og 109 494 kvinner.50 Å øke taket på 6 G til 8 G kan tenkes å ha betydning for fedres uttak.51

Alle ansatte i offentlig sektor har imidlertid allerede rett til full lønn i perioden med foreldrepenger. Det er arbeidsgiver som dekker mellomlegget. En rekke private bedrifter har også slike avtaler. Men det foreligger ingen oversikt over hvor mange arbeidstakere i privat sektor med lønn over 6 G som har rett til full lønn etter avtale med arbeidsgiver. Det er grunn til å anta at særlig små virksomheter ikke har en slik avtale.

Fedre med høy inntekt tar imidlertid ut fedrekvote oftere enn fedre med lav inntekt. Andelen fedre som tar ut mer enn kvoten er høyest for fedre med inntekt litt under grunnbeløpet, og noe lavere for fedre med inntekt høyere enn maksimalbeløpet (Fougner 2009). Dette tilsier at en økning i taket kan tenkes å ha noe effekt og bidra til at foreldrepermisjonen deles mer likt i familier hvor fedre har høy inntekt.

Utvalget ser at det kan være grunner som taler for å øke taket for foreldrepenger. Det er ikke ønskelig at forskjeller i kvinners og menns lønnsinntekt skal være avgjørende for uttak av foreldrepermisjon. Samtidig må dette spørsmålet avveies både mot kostnadene knyttet til å heve taket fra 6 G til 8 G og fordelingsvirkningene og likestillingseffektene av et slikt forslag.52 Det er usikkerhet knyttet til om en slik økning vil ha den ønskede likestillingseffekten. Etter utvalgets vurdering bør det foreligge en oversikt over hvor mange arbeidstakere i privat sektor med lønn over 6 G som ikke har rett til full lønn etter avtale med arbeidsgiver, før det tas stilling til om taket for utbetaling av foreldrepenger bør heves.

16.4.2.4 Foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet

Utvalget har vurdert de stønader som gis ved fødsel/adopsjon under ett; det vil si foreldrepenger som yrkesaktive foreldre har rett til, og engangsstønad som mødre uten tilknytning til arbeidsmarkedet har rett til.

Den norske familie- og omsorgspolitikken er i dag basert på at foreldre er hjemme med barnet det første leveåret. Dette vises både i hvordan retten til foreldrepenger, og retten til barnehageplass, er utformet. Yrkesaktive mottar foreldrepenger i inntil 47/57 uker, avhengig av dekningsgrad, og barn har rett til barnehageplass fra sitt andre leveår.53 Kontantstøtten er tilsvarende avgrenset til å gjelde for barn mellom 1 og 2 år som ikke, eller bare delvis, gjør bruk av barnehageplass.

Rett til foreldrepenger opptjenes ved å være yrkesaktiv med pensjonsgivende inntekt i minst seks av de siste ti månedene før uttak av foreldrepenger tar til. Men som redegjort for i kapittel 16.4.2.1 har ikke fedre selvstendig rett til uttak av foreldrepenger. Fedres uttak av foreldrepenger er avhengig av mors aktivitet før og etter fødsel. Taket for utbetaling av foreldrepenger fra trygden er seks ganger folketrygdens grunnbeløp (6G), som utgjør 492 732 kroner per mai 2012. Foreldrepenger er skattepliktig.

Engangsstønad ytes til kvinner som føder barn eller adopterer barn under 15 år, men ikke har rett til foreldrepenger. Stønaden er skattefri og utbetales som et engangsbeløp ved fødsel. I 2012 er engangsstønaden 35 263 kroner. Forskjellen mellom hva de med rett til foreldrepenger og de uten rett til foreldrepenger kan få utbetalt, er altså svært store. Nivået på engangsstønaden er ikke gjenstand for årlige reguleringer, men fastsettes av Stortinget.

Mottakerne av engangsstønad er en sammensatt gruppe, som av ulike grunner ikke har seks måneders yrkesaktivitet før fødselen; som studenter, hjemmeværende og uføretrygdede. I 2011 mottok 10 207 personer engangsstønad. Dette utgjør om lag 15 prosent av kvinnene som fikk barn det året. Det er, som vist i kapittel 12.3.3, mange unge enslige kvinner og kvinner med minoritetsbakgrunn blant mottakere av engangsstønad sammenlignet med de som får foreldrepenger. Det anslås at opp til en tredjedel av de som mottar engangsstønad kan være studenter (Naper 2010). Nesten en tredjedel av kvinnene som fikk engangsstønad i 2008 var under 25 år, og knapt en av fem var enslig mor. Bare halvparten av mottakerne hadde hatt pensjonsgivende inntekt tidligere. Familier som mottar engangsstønad er gjerne familier med lav inntekt. Mange av mottakerne av engangsstønad som hadde barn fra før, hadde fått engangsstønad for minst ett barn tidligere. Nesten halvparten av kvinnene som fikk engangsstønad i 2008 hadde innvandret til Norge (Naper 2010).

Etter utvalgets vurdering er forskjellene i økonomiske vilkår mellom de som har rett til foreldrepenger, og de uten slik rett, urimelig store. En slik skjevfordeling av offentlige velferdsgoder i barnets første leveår fremmer ikke prinsippet om samfunnsdeltakelse på like vilkår. Mens det offentlige gjennom foreldrepengeordningen tar et stort økonomisk ansvar for omsorg for barn med yrkesaktive foreldre, tas det lite økonomisk ansvar når foreldre har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. For sistnevnte gruppe blir de økonomiske vilkårene for familien i barnets første leveår, i større grad en privat utfordring og bekymring.

Den offentlige debatten om foreldrepermisjon og foreldrepenger handler mest om fordelingen av permisjon mellom yrkesaktive mødre og fedre. Det er påfallende lite oppmerksomhet om den økonomiske situasjonen for de som mottar engangsstønad. Å forbedre denne ordningen har ikke vært et prioritert mål for noen regjering gjennom de siste tiårene. En forklaring kan være at en slik ordning anses å bryte med den arbeidslinjen som ellers legges til grunn for utformingen av velferdspolitikk. En beslektet forklaring er da at man ikke ønsker en støtteordning som kan bidra til at kvinner får barn i svært ung alder, altså før de har kvalifisert seg for arbeidslivet. Det vises gjerne også til at mottakere av engangsstønad ofte er mottakere av andre offentlige ytelser som uføreytelser, overgangsstønad eller foreldrestipend fra Lånekassen. I regjeringens politiske plattform Soria Moria II (2009-2013) heter det likevel at regjeringen vil vurdere å øke engangsstønaden.

Flere offentlige utvalg har derimot anbefalt at myndighetene vurderer å erstatte engangsstønaden med en minsteytelse på nivå med minstepensjon, jf. NOU 1996: 13 Offentlige overføringer til barnefamilier og NOU 2008: 6 Kjønn og lønn. Både Island og Sverige har en ordning med en løpende minsteytelse for ikke-yrkesaktive, jf. omtale i kapittel 12.3. Etter utvalgets vurdering er det flere argumenter som taler for å innføre en løpende minsteytelse for foreldrepenger, fremfor å øke engangsstønaden.

En løpende minsteytelse for foreldrepenger kan gi større økonomisk trygghet for foreldre med svak arbeidsmarkedstilknytning dersom minsteytelsen utformes som en skattepliktig inntekt som utbetales månedlig. Dette vil være å foretrekke fremfor å øke nivået på engangsstønaden som er en engangsutbetaling. En løpende månedlig minsteytelse vil kunne utbetales på samme nivå og etter samme system som andre typer nyere ytelser som det er naturlig å sammenligne med (som for eksempel introduksjonsstønad og kvalifiseringsstønad). En minsteytelse bør innføres innenfor rammen av en tredelt foreldrepengeordning med mødre- og fedrekvote og en fellesdel, jf. utvalgets forslag i figur 16.2. Nav har beregnet for utvalget at minsteytelse, i form av månedlig skattbar utbetaling, vil medføre at mellom 8 000 og 10 000 nye fedre får rett til uttak av fedrekvote. Denne beregningen er gjort innenfor dagens regler for foreldrepenger, og uavhengig av utvalgets anbefaling om at fedre gis selvstendig rett til uttak av foreldrepenger, jf. kapittel 16.4.2.1.

En slik minsteytelse vil bli utbetalt til foreldre som etter gjeldende regler kan motta engangsstønad. Også de foreldre som mottar foreldrepenger etter svært lav inntekt, vil kunne få minsteytelsen om den er høyere enn det de vil ha krav på i foreldrepenger. Perioden for minsteytelse bør tilsvare gjeldende stønadsperiode for foreldrepenger, jf. over.

Minsteytelsen er kjønnsnøytral, men det forutsettes at den som mottar minsteytelsen er hjemme med barnet. Tilsvarende gjeldende regler for foreldrepenger, bør hovedregelen være at foreldrene ikke kan motta mer enn 100 prosent foreldrepenger til sammen.

Utvalget forutsetter at mottaker, for å ha rett til minsteytelse, må være medlem av folketrygden. Norge, har som EØS-medlem, forpliktet seg til å følge EUs regelverk om koordinering av trygderettigheter for personer som benytter seg av retten til fri bevegelighet mellom landene. I utgangspunktet omfatter EUs regelverk om koordinering av trygderettigheter alle trygdeytelser, men ytelser i grenseland mellom trygd og sosialhjelp kan unntas.

Engangsstønaden er unntatt for eksportplikt innenfor EØS, men kan utbetales i andre EØS-land og i land utenfor EØS hvis mottakeren er medlem i folketrygden. Innvandrere som er medlemmer av folketrygden har rett til foreldrepenger, så sant de ordinære vilkårene for opptjening er oppfylt. Internasjonale reguleringer gir arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende rett til utbetaling av foreldrepenger som de har opptjent rett til. En person kan ikke nektes å få utbetalt ytelser med den begrunnelse at vedkommende bor eller oppholder seg i et annet EØS-land. Dersom mottaker er medlem av folketrygden kan foreldrepenger også utbetales i land utenfor EØS, jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon, kapittel 6 hvor velferdsordninger ved inn- og utvandring drøftes.

Utvalget har ikke innenfor rammen av denne utredningen hatt anledning til å utrede i detalj hvorvidt en slik ny minsteytelse vil omfattes av trygdekoordineringsregimet i EØS. Dette er derfor et spørsmål som eventuelt må vurderes nærmere, også i lys av den svenske tilpasningen, jf. kapittel 12.3.

Utvalget har vurdert ulike nivåer for minsteytelsen. Folketrygdens minste pensjonsnivå for alderspensjon kan anses som en etablert minsteinntektsstandard i Norge. Per mai 2012 utgjør denne 162 615 kroner for enslige.54 Personer med lav eller ingen pensjonsopptjening er sikret en alderspensjon tilsvarende minste pensjonsnivå. Satsene for minste pensjonsnivå reguleres med lønnsveksten justert for endring i forventet levealder, men aldri dårligere enn hovedregelen for regulering av alderspensjon under utbetaling.

Minste pensjonsnivå for alderspensjonister har vært en rettesnor for utforming av andre offentlige stønader, som for eksempel introduksjonsstønad for nyankomne hjemlet i introduksjonsloven og kvalifiseringsstønad som er hjemlet i lov om sosiale tjenester i Nav. Nivået på introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden er satt til to ganger folketrygdens grunnbeløp (2 G), som per mai 2012 utgjør 164 244 kroner.55 For deltakere under 25 år er stønaden to tredeler av full stønad. Både introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden er skattepliktig.

Etter utvalgets vurdering vil det være en fordel å knytte en ny minsteytelse for foreldrepenger til folketrygdens grunnbeløp. Da vil ytelsen bli gjenstand for årlige reguleringer. Utvalget mener også at det vil være rimelig å legge minsteytelsen på samme nivå som introduksjonsstønaden og kvalifiseringsstønaden, som begge har som målgruppe personer med liten tilknytning til arbeidslivet, altså samme målgruppe som minsteytelsen for foreldrepenger. Et nivå på 2 G tilsvarer også om lag nivået på folketrygdens minste pensjonsnivå for enslige. Alle som får barn bør være garantert samme minsteytelse.

Utvalget legger til grunn at minsteytelsen bør erstatte engangsstønaden og foreldrestipend fra Lånekassen, og at den skal være skattepliktig slik foreldrepenger er. Overgangsstønaden avkortes mot minsteytelsen, jf. gjeldende regler for foreldrepenger.

Utvalgets flertall anbefaler at det innføres en minsteytelse for foreldrepenger på inntil 2 G for gjeldende stønadsperiode for foreldrepenger. Forslaget innebærer at en minsteytelse for foreldrepenger vil bli utbetalt til foreldre som ikke har opparbeidet seg rett til foreldrepenger gjennom yrkesaktivitet. Minsteytelsen kan også utbetales til foreldre som har rett til foreldrepenger etter svært lav inntekt, om minsteytelsen er høyere enn det de vil ha krav på i foreldrepenger basert på tidligere yrkesaktivitet. Rett til minsteytelse forutsetter medlemskap i folketrygden. Det anbefales at ytelsen utbetales som en månedlig ytelse. Utvalget understreker viktigheten av at minsteytelse innføres innenfor rammen av en tredelt foreldrepengeordning med mødre- og fedrekvote og en fellesdel, jf. utvalgets anbefaling om en tredeling. Dette vil gi en helhetlig og konsistent ordning.

Mindretallet, utvalgsmedlem Kjell Erik Lommerud, er ikke enig i forslaget. En ytelse på 2 G er like høy som kvalifiseringsstønad og ikke særlig mye lavere enn lønn i lavtlønnsyrker. Det er rundt en firedobling av dagens engangsstønad. I noen befolkningsgrupper kan en slik ordning føre til et løp med mange barn snarere enn økonomisk aktivitet. Dette tilsvarer diskusjoner som har vært om andre kontantytelser i forbindelse med fødsel og pass av barn. Samtidig er det riktig at det kan være et fordelingsmessig problem at noen foreldre opptjener store rettigheter i foreldrepengesystemet bare etter seks måneders virke, mens de som faller utenfor bare får en svært lav engangsstønad. Kjell Erik Lommerud anbefaler derfor en ordning med minsteytelse på 2 G i foreldrepengeordningen bare for det første barnet. Dette vil ordne opp i fordelingsmessige problemer for en god del yngre mødre. Kjell Erik Lommerud anbefaler videre at engangsstønaden for det andre og senere barn justeres kraftig opp, for eksempel til 1G, noe som er omtrent en dobling fra dagens nivå.

16.4.3 Vilkår for overgangsstønad

Selv om de fleste enslige forsørgere klarer seg bra, er yrkesaktive og selvforsørget, er det noen som av ulike årsaker befinner seg i en særlig vanskelig livssituasjon. Fra 1.1 2012 skjedde det en betydelig innstramning av ordningen med overgangsstønad for enslige forsørgere, i tråd med forslag fra Velferds- og migrasjonsutvalget, jf. NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon. Mens det i perioden 1998 frem til 2012 ble stilt krav om yrkesrettet aktivitet for mottakere av overgangsstønad fra det yngste barnet fylte 3 år, ble det i 2012 innført et aktivitetskrav56 for mottakerne fra det yngste barnet fyller ett år. Arbeidsdepartementet har begrunnet innstramningen i stønadsordningen med at den skal bidra til å redusere den passive stønadsperioden og bidra til at enslige forsørgere raskere kommer over i arbeid, jf. Prop. 1 S (2011-2012) for Arbeidsdepartementet.

Innstramningen ble innført til tross for at forskning viser at overgangsstønaden fungerte bra for de fleste med hensyn til overgang til arbeid etterpå, og særlig for personer med minoritetsbakgrunn. Som gjennomgangen i kapittel 12.4.1 viser er om lag 75 prosent av mottakerne med yngste barn på ett år eller eldre allerede i aktivitet i form av utdanning eller arbeid ved utgangen av 1. halvår 2011. Innstramningen vil slik sett ha liten betydning for majoriteten av mottakerne. For enslige forsørgere som er i en særlig vanskelig livssituasjon og som gjerne trenger lengre tid på å orientere seg mot arbeid og utdanning, kan resultatet bli økt fattigdom og sosialhjelpsavhengighet. Et samlivsbrudd kan innebære en livskrise for enkelte, som gjør det vanskelig å opprettholde tilknytningen til arbeidslivet for en kortere eller lengre periode.

Slik det redegjøres for i NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget, er enslige forsørgere sterkt overrepresentert i lavinntektsgruppen. Fordelingsutvalget viser også til at den tidligere reduksjonen av stønadsperioden for overgangstønad, i 1998, trolig bidro til en økning i andelen med lavinntekt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad. Disse erfaringene tilsier etter utvalgets vurdering at det er all grunn til å frykte at andelen med lavinntekt blant enslige forsørgere uten overgangsstønad vil øke ytterligere som følge av den nye innstramningen i regelverket fra 1.1.2012.

Utvalget mener det er uheldig at vilkårene for overgangsstønad innskjerpes uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om målgruppen for innstramningene. Aktivitetskravet knyttet til overgangsstønaden fremstår dessuten som lite fleksibelt, all den tid norskopplæring som ikke omfatter minst halvparten av full tid, ikke tilfredsstiller aktivitetskravet. Det stilles i de aller fleste jobber i Norge krav til norskkunnskaper. Å kunne norsk anses derfor som en sentral forutsetning både for å være reell arbeidssøker og for å bli i stand til å forsørge seg selv.

Som forskning også har påpekt vil innstramningen trolig bare virke dersom de enslige forsørgerne samtidig får tilbud om tettere veiledning og oppfølging (Kavli mfl. 2010, side 11). Hvilket kvalifiseringstilbud som er på plass for enslige forsørgere vil derfor være avgjørende for om omleggingen fører til raskere overgang til arbeid. Ulike kvalifiseringstilbud vil kunne være aktuelle, som for eksempel introduksjonsprogram for nyankomne flyktninger, ny sjanse for innvandrere, kvalifiseringsprogram for personer med vesentlig nedsatt arbeids- eller inntektsevne eller andre arbeidsmarkedstiltak, jf. nærmere omtale av ulike kvalifiseringsprogram i kapittel 12.4.1. Andre igjen vil kunne nyttiggjøre seg av det ordinære utdanningstilbudet.

Utvalget er likevel bekymret for at en del mottakere av overgangsstønad ikke vil få den oppfølging og det kvalifiseringstilbud de har behov for. Innstramningen innebærer at Nav i god tid før overgangsstønaden bortfaller (det vil si når barnet er et halvt år) må avklare mulige rettigheter og hvilken bistand vedkommende vil ha behov for når overgangsstønaden faller bort – herunder om det er aktuelt med deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.57 Personer med svak tilknytning til arbeidslivet som opplever samlivsbrudd, må umiddelbart komme i gang med yrkesrettet aktivitet for å tilfredsstille aktivitetskravet om yngste barn er over ett år.

Utvalget er bekymret for at Nav ikke har tilstrekkelig kapasitet til å drive tett oppfølging av stønadsmottakerne, noe enkelte utvilsomt vil ha behov for. I Navs rundskriv til folketrygdloven § 15-6 Overgangsstønaden fremgår det at det er lagt inn noe slingringsmonn knyttet til at det vil kunne ta noe tid før planlagt aktivitet er i gang. Det fremgår blant annet at perioden med overgangsstønaden kan forlenges i inntil seks måneder i påvente av skolestart, arbeid, barnetilsyn eller deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.

I dag er regelverket utformet slik at selv om vilkårene vedrørende kravet til yrkesrettet aktivitet for rett til overgangsstønad ikke er oppfylt, gis det likevel overgangsstønad hvis den enslige moren eller faren ikke har en tilfredsstillende barnetilsynsordning og dette ikke kan tilskrives vedkommende selv, jf. §15-8 i folketrygdloven. Utvalget anbefaler at en tilsvarende bestemmelse tas inn i loven når det gjelder kvalifiseringstilbud.

Utvalget anbefaler at selv om vilkårene for rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 15-8 vedrørende kravet til yrkesrettet aktivitet ikke er oppfylt, bør det likevel gis overgangsstønad dersom den enslige moren eller faren, som har behov for det, ikke har fått et tilfredsstillende kvalifiseringstilbud.

16.4.4 Omsorgspenger ved nære pårørendes sykdom

En ny ordning med rett til permisjon i inntil ti dager i året for å kunne gi nødvendig omsorg til foreldre, ektefelle, samboer eller registrert partner ble innført fra 1. juli 2010, jf. arbeidsmiljøloven § 12-10. Denne permisjonen gis uten økonomisk kompensasjon.58

Ordningen ble gjennomført blant annet som en oppfølging av St. meld. nr. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening – Framtidens omsorgsutfordringer som understreker knapphet på omsorgsytere som en av fremtidens viktigste omsorgsutfordringer. Meldingen understreker at det er helt avgjørende å føre en politikk på dette området som er forankret i et moderne likestillingsperspektiv der det legges til rette for at omsorgsarbeid kan kombineres med yrkesaktivitet, og at omsorgsoppgavene er mer likt fordelt mellom kvinner og menn. Det understrekes også at det er nødvendig å opprettholde en høy yrkesaktivitet for å kunne finansiere velferdsordningene og rekruttere personell til omsorgsyrkene.

Gjennomgangen i kapittel 12 viser at det kan være vanskelig å kombinere heltidsarbeid med omsorgsansvar for eldre. Kvinner har fremdeles det tyngste omsorgsansvaret. Flere kvinner enn menn med omsorgsansvar for eldre arbeider deltid. En del arbeidstakere har dessuten omsorg for eldre foreldre samtidig som de har barn med omsorgsbehov. Fordi menn gjennomgående tjener mer enn kvinner blir ofte det økonomiske tapet for familien størst om menn tar permisjon.

Mens det foreligger rett til omsorgspenger ved omsorg for syke barn til og med det kalenderåret barnet fyller 12 år59, er det ingen tilsvarende rett til omsorgspenger ved omsorg for voksne familiemedlemmer. Muligheter til å få velferdspermisjon i inntil 12 dager med lønn er imidlertid nedfelt i tariffavtaler i statlig og kommunal sektor.

Arbeidsdepartementet vurderte spørsmålet om rett til kompensasjon ved omsorg for voksne i Prop. 64 L (2009-2011).60 Departementet la vekt på at ettersom retten til permisjon er kortvarig (ti dager) vil det føre til begrenset inntektstap for arbeidstaker. Departementet mente også at en eventuell rett til kompensasjon ville kunne føre til at omfanget av uttak av permisjon vil bli større, og dermed føre til større ulemper for arbeidsgivere.

Departementet viser videre til at kostnadene knyttet til en ev. kompensasjon ville være betydelige, enten for arbeidsgivere eller for befolkningen gjennom økte skatter eller kutt i andre velferdsytelser. Arbeidsdepartementet skriver likevel selv i nevnte proposisjon at det største potensialet for fremtidens familieomsorg ligger i likestilling og økt deltakelse fra menn.

Omsorgspenger ved barns sykdom er regulert i folketrygdloven §§ 9-5 til 9-9. Arbeidsgiver yter omsorgspenger i inntil ti dager dersom arbeidsforholdet har vart i minst fire uker. Trygden yter omsorgspenger dersom arbeidstakeren har vært i arbeid eller i en likestilt situasjon i til sammen minst fire uker umiddelbart før fraværet, men ikke har rett til omsorgspenger fra en arbeidsgiver. Utvalget kan ikke se noen avgjørende grunner for at det ikke skal utbetales omsorgspenger ved omsorg for nære pårørende. Samfunnet er helt avhengige av den familiebaserte omsorgen i livets ulike faser. Det er derfor rimelig at det ytes omsorgspenger ved omsorg for voksne som er nære pårørende etter tilsvarende regler som gjelder for omsorgspenger ved barns sykdom.61 Det er grunn til å anta at rett til permisjon med lønn vil kunne bidra til at flere menn påtar seg omsorgsoppgaver for nære pårørende. Selv om kostnadene er betydelige, kan en slik rett eventuelt også innebære innsparinger når det gjelder kostnader knyttet til offentlige hjemmetjenester og det offentlige institusjonstilbudet.

Utvalget anbefaler at det innføres rett til omsorgspenger i 10 dager ved omsorg for nære pårørende tilsvarende omsorgspenger ved barns sykdom, jf. folketrygdloven, jf. §§ 9-5 til 9-9.

16.5 Sårbarhet

16.5.1 Bakgrunn

Vi vil alle, i løpet av livet, oppleve sårbare situasjoner og faser. Begrepet sårbarhet viser ofte til gruppekarakteristikker; det vil si til sårbare og utsatte grupper. Blant sårbare grupper regnes gjerne økonomisk vanskeligstilte, kritisk syke, mennesker som bor på institusjon, rusmisbrukere, enkelte etniske minoritetsgrupper, grupper av enslige forsørgere eller eldre mfl. I andre sammenhenger henspeiler sårbarhet til at personer i ulike situasjoner er sårbare. Personer er for eksempel sårbare når de fratas frihet og trygghet på grunn av krenkelser, vold og trakassering.

Utvalget har innenfor rammen av denne utredningen ikke hatt mulighet for å utrede sårbarhet i sin fulle bredde. Vi har under dette innsatsområdet valgt å vektlegge den sårbarhet som oppstår som følge av former for vold og seksuelle krenkelser som særlig rammer kvinner, jf. kapittel 14, og den sårbarheten som oppstår på grunn av fravær av rettslig trygghet, jf. kapittel 15.

Eksisterende kunnskap viser at seksuell trakassering er et omfattende problem blant ungdom. Voldtekt er en alvorlig straffbar handling som representerer en grov krenkelse av retten til kroppslig integritet. Frykten for voldtekt begrenser i dag mange kvinners bevegelsesfrihet i det offentlige rom. De fleste voldtektssaker dreier seg likevel om situasjoner der offer og overgriper kjenner hverandre. Forebyggende arbeid som fokuserer på grensesetting, respekt for egne og andres grenser, er derfor svært viktig både når det gjelder seksuell trakassering og voldtekt. Rettslig trygghet angår blant annet gjennomføringen av diskrimineringsvernet, tilgangen til likeverdige offentlige tjenester, og tilgjengeligheten til både rettighetsinformasjon og fri rettshjelp. Mennesker i en sårbar situasjon kan ha vanskeligheter med å nå frem både i velferdssystemet og i rettsapparatet. Hvorvidt en klarer å gjøre hevd på sine rettigheter vil i stor grad avhenge av egne ressurser, forståelse av hvordan samfunnet virker og ikke minst kunnskap om egne rettigheter.

Utvalget anbefaler i det følgende tiltak for å styrke det forebyggende arbeidet mot seksuelle krenkelser, tiltak for å styrke oppfølgingstilbudet til voldtektsofre, tiltak for å sikre trygge botilbud for ofre for menneskehandel samt tiltak for å sikre et mer effektivt diskrimineringsvern og rettighetsinformasjon til utsatte grupper.

16.5.2 Program for forebygging av seksuell trakassering

Omfanget av seksuell trakassering blant ungdom viser klart at det er behov for mer systematisk og målrettet arbeid mot seksuell trakassering både i ungdomsskolen og videregående skole. Forskning viser at få skoler jobber aktivt med problemstillinger knyttet til kjønnsrelatert mobbing (Støren mfl. 2010), til tross for at likestillingsloven pålegger utdanningsinstitusjoner å forebygge seksuell trakassering og at nasjonale handlingsplaner gir føringer om tiltak mot seksuell trakassering i skolen.62

Det foregår riktig nok en del prosjektvirksomhet, både på nasjonalt og lokalt nivå, rettet mot å forebygge seksuell trakassering blant ungdom. Dette omfatter for eksempel ulike holdningskampanjer og ulike kurs i selvforsvar og grensesetting både i offentlig regi og i regi av frivillige organisasjoner. Etter utvalgets vurdering er arbeidet mot seksuell trakassering et viktig område for kunnskapsbasert politikkutvikling. Det forebyggende arbeidet i skolen på dette feltet forutsetter faglig kompetanse og økonomiske ressurser.

Utvalget anser at det er et klart behov for en mer systematisk innsats, og anbefaler derfor at det igangsettes en programsatsing mot seksuell trakassering. Skolen er en selvskreven arena for å nå ungdom. Utdanningsmyndighetene og skolene har også et særlig ansvar for at arbeidet mot seksuell trakassering prioriteres og følges opp, på alle utdanningstrinn. Erfaringer fra arbeidet mot seksuell trakassering i Sør-Trøndelag og Finnmark og arbeidet til prosjektet Uke Sex, kan det eventuelt bygges videre på, jf. nærmere omtale av disse prosjektene i kapittel 14.3.3

Det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering må ta utgangspunkt i dokumentasjon av problemets art og omfang, samt kunnskap om hva slags forebyggende arbeid som virker best. Arbeidet bør ses i sammenheng med arbeidet mot mobbing og diskriminering og arbeidet for god folkehelse i kommuner og fylkeskommuner. Arbeidet vil være en viktig del av det forebyggende arbeidet mot voldtekt.

En programsatsing mot seksuell trakassering bør ha en flerdimensjonal innretning ved å ta hensyn til dimensjoner utover kjønn; som klasse og minoritetsbakgrunn. En studie fra Sør- Trøndelag viser at minoritetsgrupper er mer utsatt for seksuell trakassering. Dette gjelder både seksuelle minoriteter og etniske minoriteter, både jenter og gutter. Det understrekes i studien at sosial status trolig har en del å si for risiko for å bli utsatt for krenkelser (Bendixen og Kennair 2008), jf. nærmere omtale av studien i kapittel 14.

Etter utvalgets vurdering bør målet for en programsatsing være å forebygge seksuell trakassering og bevisstgjøre ungdom på egne og andres grenser. Programmet bør ha to hovedmålgrupper:

  1. Elever på ungdomsskole og på videregående skole. (Dette utelukker ikke at innsats også bør rettes inn allerede på barnetrinnet. Et eget undervisningsopplegg om grensesetting, seksuelle krenkelser og voldtekt bør utvikles og gjennomføres for elever på ulike utdanningstrinn i grunnopplæringen).

  2. Personell som arbeider med barn og ungdom i skolen. (Her er særlig lærere, ansatte i skolefritidsordningen, rådgivere på skolen og ansatte i skolehelsetjenesten/helsesøstre viktige. Denne gruppen bør få tilbud om undervisning og veiledning om hvordan de i sitt daglige virke kan arbeide forebyggende med seksuell trakassering).

Programsatsingen i skolen for å forebygge seksuell trakassering bør forankres regionalt i et ressurs- og fagmiljø som kan bistå skolene i arbeidet, både med å utvikle undervisningsopplegg og å tilby undervisning ute i skolene. Utvalget vil her foreslå at et ressurs- og fagmiljø for arbeidet mot seksuell trakassering bygges opp i et direktorat for likestilling, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Likestillingsdirektoratet vil være sentralt både når det gjelder å motivere lokale utdanningsmyndigheter og skoler til å prioritere arbeidet mot seksuell trakassering, bygge opp kunnskap om feltet og spre erfaringer. Deler av det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid som utvalget skisserer i NOU 2011: 18 bør rettes mot lokalt initierte prosjekter for å forebygge seksuell trakassering.

Direktoratet kan samarbeide med helsesøstre og annet fagpersonell innenfor skolehelsetjenesten. Skolehelsetjenesten har en viktig rolle i det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering og voldtekt. Fra flere hold har behovet for å styrke skolehelsetjenestetilbudet blitt understreket. Aksjon Stopp voldtekt63 foreslår blant annet at Helsedirektoratets minstekrav til et skolehelsetjenestetilbud gjennomføres, og viser til at dette langt fra er tilfelle i dag. Helsedirektoratets anbefalinger er klare på at det skal være en helsesøster i full stilling for hver 300. barneskoleelev, for hver 500. ungdomsskoleelev og for hver 800. elev i videregående skole. Utvalget støtter denne anbefalingen om å styrke skolehelsetjenestetilbudet.

De regionale ressurssentre om vold, traumatisk stress og selvmordsforebygging (RVTS) vil også være en viktig samarbeidspartner for direktoratet i arbeidet med å utvikle og gjennomføre faglige opplegg, jf. beskrivelsen av disse sentrenes virksomhet i NOU 2011: 18, side 81-83.

Utvalget anbefaler at det igangsettes en egen programsatsing for forebygging og bekjempelse av seksuell trakassering i skolen. Målgruppen for satsningen vil være elever på ungdomsskole og på videregående skole og personell som arbeider med barn og unge i skolen. Det foreslås at satsningen forankres i et direktorat for likestilling. Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner av det foreslåtte utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid settes av årlig til lokalt initierte prosjekter for å forebygge seksuell trakassering og andre seksuelle krenkelser, både i skolen og på fritidsarenaer.

Forankring av arbeidet mot seksuell trakassering i opplæringsloven

Dagens lovverk gir et vern mot seksuell trakassering. Likestillingsloven forbyr seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn, jf. § 8 a. Arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner har ansvar for å forebygge og søke å hindre at trakassering i strid med bestemmelser i likestillingsloven skjer innenfor sitt ansvarsområde. Det er Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda som håndhever forbudet mot trakassering på grunn av kjønn. Forbudet mot seksuell trakassering håndheves av domstolene.

Likestillingsloven pålegger dessuten alle offentlige myndigheter en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme likestilling på grunn av kjønn innenfor egne ansvarsområder, både som myndighetsutøver og tjenesteyter, jf. § 1 a. Plikt til å arbeide for likestilling. Tilsvarende aktivitetsplikt gjelder for nedsatt funksjonsevne etter diskriminerings- og tilgjengelighetsloven og etter etnisitet og religion etter diskrimineringsloven.

Etter utvalgets vurdering bør det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering tydeliggjøres i lovverket. Utvalget har derfor i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått at offentlige myndigheters aktivitetsplikt konkretiseres, blant annet ved at det forebyggende arbeidet mot seksuell trakassering fremgår eksplisitt av lovteksten. Utvalget foreslår at det presiseres at virksomheten skal forebygge diskriminering og trakassering på grunn av kjønn, samt seksuell trakassering. Videre skal virksomheten sørge for at påstander om diskriminering og trakassering på grunn av kjønn, samt påstander om seksuell trakassering følges opp.

Ut fra foreliggende kunnskap om forekomst av seksuell trakassering på ulike samfunnsområder mener utvalget også at det er viktig at det blir etablert et lavterskeltilbud for seksuell trakassering. Utvalget har derfor i NOU 2011: 18 foreslått at saker om seksuell trakassering skal håndheves av ombudet og nemnda.

Opplæringsloven har ikke en eksplisitt bestemmelse om å forebygge seksuell trakassering. Kommuner og fylkeskommuner har imidlertid lovbestemte plikter til å arbeide forebyggende, og gi elever et godt psykososialt miljø, jf. opplæringslovens § 9a-3 Det psykososiale miljøet som lyder:

«Skolen skal aktivt og systematisk arbeide for å fremje eit godt psykososialt miljø, der den enkelte eleven kan oppleve tryggleik og sosialt tilhør.
Dersom nokon som er tilsett ved skolen, får kunnskap eller mistanke om at ein elev blir utsett for krenkjande ord eller handlingar som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal vedkommande snarast undersøkje saka og varsle skoleleiinga, og dersom det er nødvendig og mogleg, sjølv gripe direkte inn.
Dersom ein elev eller forelder ber om tiltak som vedkjem det psykososiale miljøet, deriblant tiltak mot krenkjande åtferd som mobbing, diskriminering, vald eller rasisme, skal skolen snarast mogleg behandle saka etter reglane om enkeltvedtak i forvaltningslova. Om skolen ikkje innan rimeleg tid har teke stilling til saka, vil det likevel kunne klagast etter føresegnene i forvaltningslova som om det var gjort enkeltvedtak.»

I tillegg er det nedfelt bestemmelser i andre lover som også understreker kommunenes og fylkeskommunenes ansvar på dette feltet. I kommunehelsetjenesteloven påpekes det for eksempel at skolehelsetjenesten skal være et lavterskeltilbud som skal forebygge sykdom og fremme god fysisk og psykisk helse.

Kunnskapsdepartementet skal i 2012 sende på høring forslag om tydeligere mål i relevante læreplaner for elevenes kompetanse om vold, krenkelser, grensesetting og seksualitet.64 En konkretisering av kompetansemål i læreplanene vil etter utvalgets vurdering være et viktig tiltak for å sikre at arbeidet med grensesetting og mot seksuell trakassering innarbeides i undervisningstilbud i skolen.

Etter utvalgets vurdering er det uheldig at opplæringsloven ikke eksplisitt omtaler seksuell trakassering. Det er grunn til å anta at opplæringsloven i det daglige arbeidet er mer sentral og førende for skolenes arbeid enn likestillingsloven.

Utvalget anbefaler at arbeidet mot seksuell trakassering eksplisitt forankres i opplæringsloven. Utvalget foreslår at seksuell trakassering tas inn i opplistingen i opplæringsloven § 9 a-3 over forpliktelser skolen har til å følge opp og bekjempe ulike typer mobbing.

16.5.3 Lovfesting av tilbud om overgrepsmottak

Ved en voldtekt opplever mange at både liv, helse og personlig integritet er alvorlig truet. Et helhetlig og likeverdig lavterskeltilbud til personer som blir utsatt for seksuelle overgrep kan bidra til å begrense skadevirkninger etter overgrep. Et likeverdig og helhetlig tilbud er også avgjørende for rettsmedisinsk sporsikring, noe som har stor betydning for etterforskning og saksutfall i overgrepssaker (se kapittel 14.4.1). Slik er overgrepsmottak både avgjørende for den videre etterforskningen, og eventuelt rettsprosessen, og for den enkeltes helse.

Overgrepsmottak skal være en inngangsport for å søke hjelp, en koordinerende enhet som ivaretar helhetsperspektivet og samarbeider med og/eller henviser til andre deler av hjelpeapparatet for personer utsatt for seksuelle overgrep og/eller vold i nære relasjoner. Tjenestene ved overgrepsmottak er dels kommunale helse- og omsorgstjenester, dels spesialisthelsetjenester under de regionale helseforetakenes ansvar, og dels tjenester knyttet til politiarbeid. Dette stiller store krav til samarbeid og koordinering på tvers av sektorgrenser. Det finnes i dag overgrepsmottak i alle landets fylker, i alt 23 mottak. Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (Nklm) har fra 2008 hatt som oppgave å bidra til kompetanseheving, forskning og fagutvikling vedrørende mottakene. Overgrepsmottak er ikke et lovfestet tilbud.

Som gjennomgangen i kapittel 14.4.1 viser er det flere utfordringer knyttet til oppfølgingen av og hjelp til voldtektsutsatte. Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin foretok en kartlegging av overgrepsmottakene i 2009 (Nklm 2009).65 Kartleggingen viser at det mangler nasjonale standarder for en rekke sentrale prosedyrer. Hvorvidt medisinsk og psykososial oppfølging skal gis ved overgrepsmottak eller skal overføres til fastlege eller spesialisthelsetjenesten er ulikt praktisert. Det er ikke klare nasjonale retningslinjer for finansiering av overgrepsmottakene, noe som skaper uro omkring de økonomiske rammene. De medisinske tilbudene varierer betydelig.

Kartleggingen konkluderer med at for å opprette et forsvarlig og likeverdig tilbud til alle overgrepsutsatte, trengs kompetanseoppbygging, innføring av forskrifter, og felles økonomisk plattform. Ifølge kartleggingen hadde under halvparten av mottakene tilbud om medisinsk oppfølging, og enda færre hadde tilbud om psykososial oppfølging.

På anmodning fra Helsedirektoratet kartla Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin beredskapssituasjonen ved landets 23 overgrepsmottak i 2011. Bakgrunnen for henvendelsen var et oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) om beredskapen ved overgrepsmottakene etter omfattende medieoppslag om overfallsvoldtekter, og om lang ventetid ved enkelte mottak.

Kartleggingen viser at det er for lite faglige ressurser knyttet til et flertall av mottakene og at mange av landets mottak ikke har en kontinuerlig vaktordning og tjenesteplan. Undersøkelsen viste videre at mange overgrepsmottak sliter med å holde virksomheten tilfredsstillende i gang, både faglig og økonomisk. Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin konkluderer med at det bør vurderes å gi sentrale føringer for hva som anses som nødvendig og tilstrekkelig kompetanse for å arbeide i overgrepsmottak (Nklm 2012).

I Forslag til Nasjonal handlingsplan for legevakt foreslår Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin at overgrepsmottakene skal være en del av en ny forskrift for kommunal legevakt, og at dette vil sikre en utvikling som fremmer gode faglige og likeverdige tjenester for den aktuelle pasientgruppen (Nklm 2009).66 Det understrekes samtidig at overgrep ikke bare er et medisinsk problem, men også alvorlige kriminelle handlinger. Medisinsk oppfølgning, sporsikringsprosedyrer, dokumentasjon og juridisk domfelling henger sammen.

I forbindelse med ny lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) fra 2011 ble ikke overgrepsmottakene omtalt i høringsnotatet fra Helse- og omsorgsdepartementet. Flere sentrale høringsinstanser påpekte likevel behovet for lovfesting av tjenesten.67 Blant disse var Justis- og beredskapsdepartementet, Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin og Helsedirektoratet. Helse- og omsorgsdepartementet konkluderte med at de ville følge opp saken på egnet måte i løpet av 2011. Helse- og omsorgsdepartementet har gitt Helsedirektoratet i oppdrag å administrere en evaluering av overgrepsmottak. Denne utføres av Nordlandsforskning og forventes ferdig i august 2012. I regjeringens Handlingsplan mot voldtekt (2012-2014) tas det til orde for å utrede ansvarsforholdet ved overgrepsmottakene i lys av denne evalueringen.

Det er både store helseutfordringer og rettslige utfordringer knyttet til voldtektssaker. Antall henleggelser og manglende domfellelse i slike saker viser at det er store utfordringer blant annet knyttet til bevisførsel. Overgrepsmottakene kan spille en stor rolle både når det gjelder å behandle og forebygge helseskader etter voldtekt og når det gjelder bevissikring (se kapittel 14.4.1).

Etter utvalgets vurdering vil en lovfesting av tilbud om overgrepsmottak bidra til et bedre nasjonalt tilbud med jevnere og høyere kvalitet. En lovfesting av et tilbud om overgrepsmottak vil innebære en fastsetting av nasjonal standard når det gjelder ansvar, økonomiske rammer og krav til tilbudet. Tilbud om overgrepsmottak må da reelt sett bli tilgjengelig over hele landet.

Utvalget anbefaler lovfesting av tilbud om overgrepsmottak.

16.5.4 Trygge botilbud for ofre for menneskehandel

Norge er gjennom flere internasjonale menneskerettighetskonvensjoner forpliktet til å forebygge og bekjempe menneskehandel. En egen koordineringsenhet for ofre for menneskehandel underlagt Politidirektoratet, har ansvaret for å kartlegge og følge opp ofre for menneskehandel i Norge. Utvalget har i denne utredningen avgrenset sin drøfting til hvordan man kan sikre ofre for menneskehandel trygge boforhold. Den større prostitusjonsproblematikken som er knyttet til menneskehandel tas ikke opp her. Mange ofre for menneskehandel har bruk for medisinsk og rettslig hjelp, bosted, sikkerhetstiltak og psykologisk oppfølging. Selv om mange får hjelp gjennom ulike prosjekter i frivillig regi, er det også en tydelig tendens til at mange utsatte ikke ønsker å delta i slike prosjekter.

Som redegjort nærmere for i kapittel 14.6.2 skaper endringer i oppholdsstatus og rettigheter og plikter som medfølger, utfordringer for både ofrene og hjelpapparatet, og gjør det vanskelig å skape kontinuitet i oppfølgingen av ofre for menneskehandel.

Prosjektet ROSA står for Reetablering, Oppholdssteder, Sikkerhet og Assistanse, og gjennomføres av Krisesentersekretariatet. Formålet med prosjektet er å koordinere et landsdekkende tilbud om trygge oppholdssteder for ofre for menneskehandel, samt veilede både kvinner som er utsatt og ansatte ved krisesentrene og andre hjelpeinstanser. Prosjektet ble opprettet i 2005 og finansieres av Justisdepartementet. ROSA har nå mandat ut 2014.

En evaluering av ROSA prosjektet (Dyrlid og Berg 2008) og årsrapporter fra prosjektet viser at det har vært en gradvis økning i kvinner som tar imot hjelp via prosjektet. Evalueringen anbefalte at prosjektet burde videreføres, og at det burde utvikles et større spekter av boløsninger.

Tilbud om bolig til ofre for menneskehandel blir den første tiden som regel gitt i krisesentre. På kort sikt kan et botilbud på krisesenter fungere godt, men det er utfordringer knyttet til lang botid i krisesentre jf. kapittel 14.5.5. Lauras Hus i Oslo, som er et bokollektiv i regi av Kirkens Bymisjon, fremheves i årsrapporten til ROSA som et godt eksempel på et alternativt botilbud.

Erfaringer viser at det er et stort behov for det tilbudet ROSA i dag gir. Det er også et stort behov for flere trygge boløsninger, som for eksempel Lauras Hus, flere steder i landet, for personer som er utsatt for menneskehandel.

Utvalget anbefaler at det etableres trygge botilbud for ofre for menneskehandel, flere steder i landet.

16.5.5 Fri rettshjelp i diskrimineringssaker for domstolene

Svært få diskrimineringssaker har hittil blitt behandlet for domstolene. Dette skyldes blant annet mangel på fri rettshjelp (McClimans 2011). Reglene om fri rettshjelp har hittil ikke vært praktisert på en slik måte at diskrimineringssaker har blitt ansett som sak av stor velferdsmessig betydning, og som dermed har utløst fri rettshjelp. En annen barriere er risikoen for å tape med motpartenes saksomkostninger, noe som følger av alminnelige prosessregler dersom saken tapes fullstendig (McClimans 2011).

Dette innebærer at diskriminerte i liten grad får tilgang til reaksjonene ved diskrimineringsbrudd, og at diskrimineringsvernet dermed ikke er effektivt.

Utvalget har i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling foreslått at Likestillings- og diskrimineringsnemnda får myndighet til å fastsette oppreisning for ikke-økonomisk tap som følge av diskriminering.

Personer som har fått sin sak behandlet hos ombudet eller nemnda, men som likevel ikke har oppnådd sin rett, for eksempel til erstatning for økonomisk tap som følge av diskrimineringen, vil også ha behov for fri rettshjelp. Er motparten ikke villig til å dekke et slikt økonomisk tap, må saken i tilfelle avgjøres for domstolene.

Ombudet har etter tvisteloven adgang til å opptre som partshjelper i saker om diskriminering for domstolene. Ombudet har i flere tilfeller benyttet seg av denne adgangen, og dette har bidratt til at den diskriminertes stilling har blitt styrket.68 Men partshjelperrollen forutsetter allerede at den diskriminerte har hatt ressurser til å bruke advokat for å forberede rettssaken. Det er derfor behov for reformer på dette området.

I saker mot offentlig forvaltning gir Likestillings- og diskrimineringsnemnda kun en uttalelse om forskrift eller forvaltningsvedtak er i strid med diskrimineringslovene. I nemndas praksis finnes flere eksempler på at uttalelser der den private part har fått medhold, men uttalelsen likevel ikke fører til endringer. Utvalget har derfor allerede anbefalt at fri rettshjelp blir gitt i slike saker, når nemnda anbefaler det (NOU 2011: 18, side 168-170).

Utvalget vil i tillegg anbefale at fri rettshjelp kan gis i saker der ombudet anbefaler dette. Dette ble lansert som et vurderingstema i St. meld nr. 26 (2008-2009) Rett til hjelp, og er på linje med den ordningen som i dag gjelder for Sivilombudsmannen. For å sikre den diskriminerte god støtte i retten bør ombudet også, som hovedregel, være partshjelper i slike saker.

Utvalget viser til kravene om effektiv håndheving av diskrimineringsvernet, og til EØS-avtalens plikt til å gi bistand til ofre for diskriminering. Norge har slike forpliktelser når det gjelder kjønnsdiskriminering. Videre har Norge påtatt seg å følge EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase og etnisk opprinnelse. FNs rasediskrimineringskomité har dessuten anbefalt at fri rettshjelp blir gitt i saker for domstolene der ombudet anbefaler dette.69

Utvalget antar at ombudet bør være rette instans for en slik anbefaling, men med unntak for forvaltningsvedtak, der utvalget har foreslått at denne vurderingen foretas av nemnda, etter at nemnda først har behandlet saken.

Fri rettshjelp bør i slike tilfeller gis uten krav til behovsprøving når det gjelder inntekt, eller inntektsgrensen bør heves slik at flere gis en reell mulighet for å få sin sak prøvet.

Selv om fri rettshjelp gis, medfører en rettssak en risiko ved tap. Dersom man taper i retten, må man etter hovedregelen dekke motpartens saksomkostninger, noe som kan dreie seg om et relativt stort beløp. Risikoen ved et tap kan være betydelig, jf. McClimans (2011). I Sverige fører Diskrimineringsombudsmannen saker for domstolene for den diskriminerte og ved tap er det staten som dekker saksomkostningene til motparten. I den norske fri rettshjelpsordningen er det ingen parallell til å dekke slike omkostninger, men det er mulighet for å få ettergitt omkostninger som staten måtte ha i en rettssak (se Justisdepartementets rundskriv G 12/05 om fri rettshjelp, punkt 7.3). Det kan eventuelt vurderes om en fri rettshjelpsordning bør dekke motpartens saksomkostninger, da gjennom en rimelighetsvurdering, der kostnaden vurderes opp mot den tapende parts økonomi.

Utvalget anbefaler at fri rettshjelp uten behovsprøving gis til den private part i diskrimineringssaker i saker der Likestillings- og diskrimineringsombudet anbefaler dette. I slike saker bør ombudet som hovedregel opptre som partshjelper i saken for domstolen.

16.5.6 Tilskuddsordning for rettighetsinformasjon

I de senere årene har behovet for rettighetsinformasjon fått økt oppmerksomhet. Den enkeltes evne til å skape seg et godt liv, er i stor grad avhengig av egne ressurser, forståelse av hvordan samfunnet virker, egen økonomi, helse og sosialt nettverk. Mennesker i en sårbar situasjon kan ha vansker med å nå frem både i velferdssystemet og i rettsapparatet. Har man liten kunnskap om hvordan velferd og rett fungerer, er det ekstra tungt å nå frem.

Rettighetsinformasjon er informasjon som skal gi mulighet til å få innsikt i egne rettigheter og muligheter, og på den måten kunne søke nødvendig bistand. Mens rettshjelp ofte er knyttet til én person og ett juridisk problem, blir rettighetsinformasjon gitt mer uavhengig av om deltakeren har et konkret juridisk problem. Rettighetsinformasjon går ut på å gi sårbare individer og grupper kontroll over eget liv gjennom tilgang til rett og rettsforståelse.

Norske myndigheter skal arbeide for at informasjon om rettigheter knyttet til individer blir kjent i befolkningen. Her har alle myndigheter et sektoransvar på sine områder. Forpliktelsen er særlig relevant når det gjelder personer som er i en utsatt posisjon.

Diskrimineringslovgivningen har de senere årene blitt et stort rettslig felt, noe som innebærer økt vern mot diskriminering, men også et mer komplekst lovverk å forholde seg til for den enkelte. Det samme gjelder andre rettsområder som sosial-, familie- og utlendingslovgivningen.

Diskrimineringsrettslige problemstillinger vil enkelte ganger være sammenfallende med behov for rettighetsinformasjon på felter utover det rent diskrimineringsrettslige. For enkeltindivider stopper likevel ikke behovet for rettighetsinformasjon ved diskrimineringslovene.

Veiledning om diskrimineringsvern tilbys i dag først og fremst av Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO). Ombudets plikt til å gi veiledning og viktigheten av lavterskeltilbud i diskrimineringssaker er understreket av Stortinget.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling konstaterte utvalget at det er til dels store praktiske utfordringer knyttet til Likestillings- og diskrimineringsombudet som lavterskeltilbudet, både når det gjelder hvem som henvender seg til ombudet, og hvor i landet disse bor (NOU 2011: 18, side 128). Det er i liten grad brukt ressurser på andre veiledningstiltak om diskrimineringsvern i regi av organisasjoner i sivilsamfunnet. Som vist i kapittel 15.2.2 er dette arbeidet høyere prioritert i for eksempel Sverige gjennom støtteordninger til lokalt forankrede ideelle organisasjoner som rådgir i spørsmål som gjelder diskriminering og likestilling.

Utvalget mener at det er et klart behov for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon. Vi anbefaler derfor at det etableres en tilskuddsordning til frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer.

Tilskuddsordningen bør innrettes slik at organisasjonene kan tilby lokale lavterskeltilbud i form av informasjon og veiledning. En del av arbeidet vil også innebære å bidra til at enkeltpersoner får den hjelpen de har krav på fra det ordinære hjelpeapparatet. I spørsmål som handler om behov for rettshjelp eller bistand i diskrimineringssaker, bør organisasjonene henvise til etablerte rettshjelpstilbud, eller til Likestillings- og diskrimineringsombudet i saker om diskriminering. Slik veiledning vil kunne bidra til i større grad å realisere det lavterskeltilbudet LDO skal utgjøre.

En andel av tilskuddet kan gå til målrettet informasjonsarbeid, gjerne utført i samarbeid ulike organisasjoner imellom. Slike samarbeidskampanjer kan for eksempel omhandle rettigheter i arbeidslivet.

Tilskuddordningen må etter utvalgets mening være av en viss størrelsesorden for å kunne dekke etterspørsel og geografiske områder. Utvalget anbefaler at direktoratet for likestilling forvalter tilskuddsordningen, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18.

Utvalget anbefaler at det etableres en tilskuddsordning for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer. Tilskuddsordningen må innrettes slik at lokale organisasjoner over hele landet får mulighet til å søke om støtte.

17 Kunnskapsutvikling

17.1 Innledning

Likestilling er noe de fleste har meninger om, basert på egne erfaringer. Men for at likestillingspolitikken skal bidra til å realisere mål om lik rett til deltakelse, behøves kunnskap om tilstand og analyser av sammenhenger. Likestillingspolitikk må, som all annen politikk med ambisjoner om å skape forandring, være kunnskapsbasert. Å etablere en flerdimensjonal tilnærming til likestilling er et krevende nybrottsarbeid. Gjennom det siste tiåret er dette reist som en stor ny utfordring for likestillingspolitikken i alle europeiske land. Flerdimensjonalt likestillingsarbeid forutsetter at et sterkt kunnskapsgrunnlag på flere fagområder sees i sammenheng.

Mandatet for utredningen slår fast at utvalget skal vurdere behov for ny kunnskap og har anledning til å igangsette prosjekter. Utvalget har i arbeidet med utredningen samarbeidet med en rekke forsknings- og utredningsmiljøer, som har utarbeidet kunnskapsoversikter og kartlegginger på ulike saksområder, se oversikt i kapittel 1.

Arbeidet med å beskrive status på likestillingsfeltet har avdekket store udekkede kunnskapsbehov. Det gjelder særlig flerdimensjonal likestillingsforskning. Vi har for lite kunnskap om hvordan kjønn spiller sammen med klasse, etnisitet, bosted og livsfase og skaper livssituasjoner med særegne muligheter og utfordringer. Utviklingen innen de fleste forskningsområder går i retning av større spesialisering og mer finmasket teigdeling av fagfeltene. Prioritering av forskning om flerdimensjonal likestilling vil derfor kreve tydeligere fokus på bestemte problemstillinger enn det som ellers er vanlig i offentlig finansiert forskning.

Utvalget er i mandatet bedt om å drøfte hensiktsmessige indikatorer for likestilling. Vi presenterer i dette kapittelet både eksempler på kunnskapsbehov og mulige likestillingsindikatorer. Disse knyttes til de fire innsatsområdene: Folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet.

Innledningsvis i kapittelet omtales Barne- og likestillings-, og inkluderingsdepartementets ressurser til forskning om likestilling, utredningsinstruksens krav om utrede konsekvenser for likestilling, og kompetansemiljøer på forskningsformidling og forskningspolitikk.

17.2 Forskningsmidler og kompetansemiljøer

17.2.1 BLDs forskningsressurser

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget beskrevet hvordan Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) har ansvar for å bidra til å fremskaffe ny kunnskap om likestilling og sikre at den kunnskapen som allerede foreligger, oppdateres. Dette skjer både gjennom bevilgninger til programforskning i Norges forskningsråd, gjennom samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB) og gjennom direkte bevilgninger til prosjekter i fagmiljøer i institutt-, universitets- og høgskolesektoren. I tillegg gir BLD støtte til flere private stiftelser og offentlige sentre på likestillingsfeltet.

BLD støtter blant annet programmet Kjønnsforskning (2008-2012) under Norges forskningsråd (4 mill. kroner i 2012) og programmet Velferd, arbeidsliv og migrasjon (17,3 mill kroner i 2012). Siden 2004 har BLD finansiert en del av en halv stilling som likestillingskoordinator i Statistisk Sentralbyrå (SSB). Likestillingskoordinatoren skal ha tverrfaglig oversikt over all statistikk som fordeles etter kjønn. Koordinatoren har også ansvar for årlig publisering av indikatorer for kjønnslikestilling i kommunene (se også kapittel 11). SSB har en innvandrerkoordinator finansiert av BLD med seks månedsverk, en stilling som inngår i en rammeavtale mellom BLD og SSB om gjennomføring av prosjekter med innvandrerrelatert statistikk. På integrerings- og inkluderingsfeltet er det utviklet et verktøy for å følge med på utviklingen på sentrale levekårsområder. Det er formulert 17 mål med tilhørende indikatorer på ansvarsområdet til åtte departementer.

Både Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) har bevilgninger til kunnskapsutvikling. Hvorvidt deler av disse midlene går til likestillingsrelatert kunnskapsinnhenting og forskning vil variere fra år til år. IMDi hadde jf. årsrapporten for 2011 bevilget i overkant av 25 mill. kroner til kunnskapsutvikling. Bufdir har også midler til kunnskapsutvikling innenfor ulike deler av sin virksomhet.

Utvalget har påpekt at evalueringer og politikkutvikling på likestillingsfeltet og undersøkelser av levekår, bør være forskningsbaserte. Arbeidet med likestilling bør også innebære å følge systematisk med på utviklingen over tid på viktige levekårsarenaer, og sørge for analyser som kan bidra til å klargjøre hva som er særlige utfordringer innenfor offentlig likestillingsarbeid. Slik kunnskapsinnhenting må ha et flerdimensjonalt perspektiv.

I NOU 2011: 18 Struktur for likestilling har utvalget anbefalt å styrke formidlingen og samkjøringen av kjønnsdelt statistikk, og analyser som inkluderer flerdimensjonalitet. Dette kan sikres gjennom en egen rammeavtale for likestillingsdata mellom BLD og SSB, jf. NOU 2011: 18, kapittel 4, side 68-70.

17.2.2 Utredningsinstruksen

En anbefaling om å utrede konsekvenser for likestilling er nedfelt i utredningsinstruksen, som gjelder for arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, reformer og tiltak, samt proposisjoner og meldinger til Stortinget. Instruksen gjelder for alt utredningsarbeid som utføres i eller på oppdrag for statlige forvaltningsorganer, det vil si departementer, direktorater og andre underliggende virksomheter. Utredningsinstruksen pålegger en generell plikt til å utrede økonomiske og administrative konsekvenser, men også andre vesentlige konsekvenser – herunder likestilling. BLD utga i 2010 en ny veileder til Utredningsinstruksen Konsekvenser for likestilling – Utredning i forhold til kjønn, nedsatt funksjonsevne, etnisk opprinnelse, religion mv.

Det gjennomføres ikke opplæring i bruk av denne veilederen på sentralt nivå, og det foreligger ingen evaluering av i hvor stor grad konsekvenser for likestilling blir vurdert i forbindelse med statlig utredningsarbeid. Utvalget gjennomførte i arbeidet med NOU 2011: 18 Struktur for likestilling en spørreundersøkelse om departementenes arbeid med likestilling. Kun to departementer svarte at de har konkrete retningslinjer som følges opp med kontroll/veiledning for å orientere om veileder til utredningsinstruksen om likestilling ved igangsetting av utredningsarbeid.70

Det finnes altså ikke per i dag noe kunnskapsmiljø for praktisk veiledning til departementer og direktorater om hvordan analyser av konsekvenser for likestilling best kan gjennomføres. I denne forstand, lever utredningsinstruksen i et kunnskapsvakuum. Å tilby et kompetansemiljø for utredning av likestillingskonsekvenser vil være en sentral oppgave for et direktorat for likestilling, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling. Direktoratet skal ivareta dokumentasjon og kunnskapsformidling på likestillingsfeltet. Utvalget har i NOU 2011: 18 foreslått at likestillingsdirektoratet forvalter 50 mill. kroner til forskning og utviklingsmidler per år. Beregningen er gjort med utgangspunkt i at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) benyttet 20 mill. kroner til kunnskapsutvikling i 2010. Utvalget anbefaler at disse midlene benyttes til faste dokumentasjons- og utredningsoppgaver på likestillingsområdet, til følgeforskning av tiltak som iverksettes, og til prosjekter knyttet til utvikling av og gjennomføring av flerdimensjonal likestillingspolitikk på ulike felt. Finansieringskilder for andre forsknings- og utredningsbehov må framskaffes på andre måter.

17.2.3 Forskningsformidling og forskningspolitikk

Forskning på kjønn og likestilling har lange tradisjoner i Norge. Det samme har arbeid for økt likestilling i forskning og høyere utdanning. Det ble fra slutten av 1970-tallet opprettet et sekretariat for kvinneforskning i det som den gang het Norges allmennvitenskapelige forskningsråd, flere forskningsinnsatser og -programmer, samt senter og nettverk ved landets universiteter og høgskoler.

I regi av Norges forskningsråd (NFR) er det gjennomført tre tverrfaglige grunnforskningsprogrammer innenfor humaniora og samfunnsvitenskap med kjønn som hovedtema.71 Det siste av disse avsluttes i 2012. NFR har besluttet at det ikke skal settes i gang et nytt kjønnsforskningsprogram etter dette. NFR ønsker å integrere kjønnsperspektiver i bredden av all programvirksomhet og likestilling og kjønnsperspektiver skal vurderes i alle prosjektsøknader for bevilgning.72

Når det gjelder arbeid for likestilling i forskning og akademia er det annonsert en ny satsing i regi av NFR: Balanse. Dette er en tredelt satsing der det legges opp til at institusjonene kan søke tilskudd til karrierefremmende tiltak for enkeltforskere og til satsing for ledelses- og kulturutvikling i egen institusjon, samt at det skal stimuleres til forskning for økt innsikt i de prosesser som leder til manglende kjønnsbalanse i forskning og akademia. Omfanget av Balanse prosjektet vil avhenge av finansiering.

Nasjonalt finnes det i dag to ressurs- og kunnskapsmiljøer for arbeid med kjønnsperspektiver i forskning og med likestilling i forskning og akademia: KILDEN med oppgave å formidle informasjon om kjønnsforskning og Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif) med oppgave å fremme kjønnsbalanse i universitets- og høyskolesektoren og i forskningsinstituttsektoren.

En hovedoppgave for KILDEN er nettbasert formidling av forskning om kjønn og likestilling, både i form av nyhetssaker og i form av nettutstillinger og nettsteder blant annet tilknyttet konkrete forskningsprosjekter.73

KILDEN har nasjonalt ansvar for å formidle norsk kjønnsforskning i inn- og utland. I tillegg til nettbasert formidling utgis Tidsskrift for kjønnsforskning i samarbeid med Universitetsforlaget. Gjennom disse oppgavene har KILDEN et bredt kontaktnett til forskere og forskningsmiljøer som arbeider med kjønnsperspektiver i sin forskning, og til eksperter som arbeider med likestilling i forskning. KILDEN er organisert som en randsone under Norges forskningsråd, med eget styre. De henter sin grunnfinansiering fra Norges forskningsråd, men gjennomfører også en rekke prosjekter med ekstern finansiering, blant annet Ressursbank for likestilling i forskning http://kifinfo.no/ – et nettsted de driver for Kif-komiteen.

Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif) skal støtte opp om og gi anbefalinger som kan bidra til integrering av likestillingsarbeid ved institusjoner i universitets- og høgskolesektoren og i forskningsinstituttsektoren. Disse institusjonene, samt departementer og Norges forskningsråd, skal kunne søke bistand og råd fra komiteen. Komiteen kan i tillegg selv initiere tiltak og vurdere effekten av disse.

Kif oppnevnes av Kunnskapsdepartementet. Komiteen ble oppnevnt første gang for perioden 2004-2007, og har siden vært reoppnevnt for periodene 2007-2010 og 2010-2013. Det vil si at komiteen har vært et midlertidig tiltak i snart ti år. Medlemmene kommer fra universitets- og høgskolesektoren etter forslag fra Universitets- og høgskolerådet, fra Norges forskningsråd, fra forskningsinstituttsektoren etter forslag fra Forskningsinstituttenes Fellesarena og fra Norsk studentorganisasjon. Universitets- og høgskolerådets styre har det organisatoriske ansvaret for komiteen og komiteens sekretariat. Det er foreløpig ikke tatt stilling til hvorvidt komiteen skal oppnevnes på nytt etter 2013. Utvalget er kjent med at Kif-komiteen selv ønsker en mer permanent status, men med utgangspunkt i omlag samme mandat og med rullerende oppnevninger som nå.

Utvalget vil påpeke at det etter flere tiårs satsing på å institusjonalisere kjønns- og likestillingsforskning gjennom egne forskningsprogrammer og arbeid med likestilling i akademia og forskning, nå er uklart hvordan dette arbeidet skal videreføres.

Vi vil fremheve KILDENs betydning i arbeidet med formidling av forskning med kjønns- og likestillingsperspektiv. Dette er viktig kunnskapsbyggende arbeid både i akademia og forskningssektoren, opp mot politiske beslutningstakere, aktører i medieoffentligheten og allmennheten. På tilsvarende måte vil vi understreke betydningen av institusjoner som Kif – med en nærhet til universitets-, høgskole og forskningssektoren, kombinert med en fristilt posisjon som legger til rette for dialog og pådrivervirksomhet. Det er viktig for kunnskapssituasjonen på likestillingsfeltet at den kompetansen og erfaringen som over år er bygget i disse institusjonene, tas i bruk og kanaliseres inn i forskningspolitisk arbeid.

De valg og den strategi som legges i Norges forskningsråd har stor betydning både for kjønnsperspektiver i forskning og for likestilling i forskning. Når det gjelder likestilling i forskning vil prosjektet Balanse kunne initiere tiltak i sektoren. Når det gjelder integrering av kjønnsperspektiver i forskning vil utvalget påpeke at det i NOU 2011:18 Struktur for likestilling dokumenteres at en integreringsstrategi uten klar plassering av ansvar og myndighet for å gjennomføre strategien på tvers av sektorer, kan ha svært uheldige, ikke-intenderte effekter. Integrering av kjønnsperspektiver i forskning fordrer tilgang til bred og tverrfaglig forskerkompetanse.

Vellykket arbeid med kjønns- og likestillingsperspektiver krever etablering av miljøer for innhenting, utvikling og omsetting av kunnskap. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling er den mest omfattende gjennomgangen av konsekvensene av en nasjonal integreringsstrategi til dags dato. Konklusjonene er også overførbare til mer spesifikke sammenhenger – som forskning. Erfaringer med integreringsstrategien tydeliggjør betydningen av at Norges forskningsråd etablerer en klar innplassering av ansvar og myndighet hva gjelder kjønns- og likestillingsperspektiver i forskningsprosjekter og likestillingsarbeid i forskningsinstitusjoner.

17.3 Eksempler på kunnskapsbehov

I det følgende presenteres noen eksempler på kunnskapsbehov som har fremkommet gjennom utredningsarbeidet. De er dels ment å vise fram det utvalget oppfatter som interessante forsknings- og utredningsspørsmål, dels å orientere om det utvalget anser som helt nødvendig kunnskapsinnhenting.

17.3.1 Folkestyre

17.3.1.1 Effekter av internasjonalisering

Utvalget har i denne utredningen ikke vurdert Norges internasjonale likestillingsarbeid. Enkelte internasjonale rettslige føringer for norsk likestillingspolitikk har likevel blitt vurdert der disse er relevante. Dette gjelder for det første de som følger av innarbeidingen av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon i menneskerettsloven, for det andre av Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Utvalget mener det er behov for en større forskningsbasert gjennomgang av likestillingspolitikkens internasjonalisering.

Flere offentlige utredninger gjennom det siste tiåret har pekt på hvordan internasjonalisering og rettsliggjøring legger avgjørende føringer på det politiske handlingsrommet for utforming av politikk, også likestillingspolitikk, eller det vi i denne utredningen har valgt å kalle «kjønn+»-politikk. Det trengs imidlertid mer forskningsbasert kunnskap om effekter og årsaksmekanismer. Hvordan bidrar internasjonalisering og rettsliggjøring til å endre vilkårene for å bedrive «kjønn+»-politikk, og hva er de rettslige, politiske og samfunnsmessige konsekvensene?

Begreper som internasjonalisering og globalisering henspiller på et bredt sett av rettslige, politiske, sosiale og kulturelle prosesser – de spenner over fenomener som migrasjon, transnasjonale vare-, tjeneste- og kapitalbevegelser, og utviklingen av inter- og overnasjonale organisasjoner, institusjoner og konvensjoner. Det norske menneskerettighetsregimet er ett eksempel, et annet eksempel er Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, Schengen-avtalen og et omfattende knippe andre samarbeidsavtaler.

Sluttrapporten fra Makt- og demokratiutredningen i 2003 (NOU 2003: 19) pekte særlig på betydningen av rettsliggjøring for politikkutvikling, herunder likestillingspolitikk. En hovedkonklusjon fra flertallet var at folkestyret forvitrer som en konsekvens av internasjonalisering og rettsliggjøring (Selle, Østerud og Engelstad 2003). Mindretallet vektla at slike prosesser også gir nye muligheter for likestillingspolitikk og kvinners bemektigelse (NOU 2003: 19, kapittel 14.2.1). Det er behov for en videre forskningsmessig oppfølging av denne diskusjonen.

Europautredningen gir en oversikt over Norges formelle samarbeid med EU innenfor feltet likestilling, og diskuterer en del sentrale direktiver og dommer i ESA- og EU-domstolen med konsekvenser for hva slags likestillingspolitikk Norge kan og må føre innenfor rammen av EØS-regelverket. Denne diskusjonen må følges opp. Det er behov for en bred og grundig utredning og drøfting av rettslige konsekvenser av Norges EU-tilknytning innenfor «kjønn+»-feltet for å få en nærmere avklaring av vilkår for demokrati og rettslig og politisk handlingsrom.

Innenfor EØS-området er EU-rett overordnet norsk rett; europeiseringen av norsk «kjønn+» politikk foregår via såkalt «direkte effekt». Rettsliggjøring er i det hele tatt en sentral dimensjon ved internasjonalisering og globalisering. Rettsliggjøring kan imidlertid også drives frem internt fra, eller være resultat av et kombinert ytre og indre press, for eksempel når eksperter, organisasjoner og politiske partier fremmer krav om bedre rettighetsfesting nasjonalt med henvisning til internasjonale konvensjoner (jf. debatten om inkorporering av kvinnediskrimineringskonvensjonen i menneskerettsloven).

Politisk handlingsrom defineres – utvides eller avgrenses – dessuten via andre mekanismer enn de rent rettslige. EU-tilpasning kan for eksempel foregå gjennom endring av normer for hva som passer seg og ikke passer seg å gjøre (se van der Vleuten 2007, for «shaming and blaming» som drivkraft i utviklingen av EUs likestillingspolitikk), gjennom kopiering og læring – EU blir en møteplass der byråkrater og politikere fra ulike stater og EU-byråkrater- og politikere kopierer og lærer av hverandre (Egeberg og Curtain 2009, Olsen 2010, Trondal 2010), eller gjennom nasjonale aktørers strategiske bruk av føringer fra EU, relativt uavhengig av om føringene er rettslig bindende eller ei. I tillegg kommer sosio-økonomiske og kulturelle endringer, blant annet som en følge av prinsippet om fri bevegelse av varer, tjenester, personer og kapital i EØS-området. Et eksempel er hvordan EØS-migrasjon skaper nye utfordringer for likestillingspolitikken; et annet er hvordan frie kapitalbevegelser og deregulering påvirker definisjonen av lønnsomme og mindre lønnsomme likestillingspolitiske tiltak. Det mangler systematiserte analyser av hvordan alt dette slår inn i «kjønn+»-feltet.

Sett i lys av de overnevne prosessene vil det være sentralt med et komparativt, skandinavisk eller nordisk perspektiv. De nordiske landene har til dels ulik likestillingspolitikk og ulike tradisjoner for tilnærminger til og tenkning om kjønn og likestilling. Det er på den annen side klare velferdsstatlige fellestrekk. Et viktig spørsmål er hva som skjer med de nordiske tilnærmingene sett i lys av de tre overnevnte prosessene, ikke minst i en situasjon der de nordiske landene har valgt til dels ulike strategier for eksempel i møte med EU og europeiseringsprosesser.

17.3.1.2 Surveyforskning om likestillingsutvikling

Det er også behov for nasjonal videreføring av surveyforskning om likestilling. Norske forskere deltar i flere internasjonale prosjekter som omfatter denne tematikken (for eksempel World Values Study, European Social Study, og LOGG). Komparative studier inkluderer spørsmålsbatterier som er mer eller mindre egnet til å belyse situasjonen i det enkelte land. I surveyforskning om likestillingsutvikling er det viktig at det også foreligger nasjonale datasett på høyt detaljeringsnivå, som er egnet til å kartlegge likestillingssituasjonen på viktige livsområder, der flere forhold med betydning for likestilling kan sees i sammenheng.74 Ny surveyforskning kan utformes som del av flerfaglig samarbeid, med vekt på å belyse betydningen av sosial klasse, etnisitet og religion i ulike likestillingsspørsmål. Slik surveyforskning kan gi forbedret kunnskap om likestillingsutvikling, inkludert motstand mot likestilling i dagens Norge.

17.3.2 Valgfrihet

17.3.2.1 Arbeids- og familietilpasninger

Utvalget har gjennom hele utredningen vært opptatt av spørsmål om arbeids- og familietilpasninger, og søkt å belyse dette i krysningspunkter mellom kjønn, klasse og etnisitet. Vi har her lagt vekt på det som framstår som særlig viktige livsfaser og overganger. Drøftingene har dels vurdert husholdstilpasninger, dels individtilpasninger. Tilpasninger mellom familie og arbeid handler ikke bare om individuelle valg. Partnere legger rammer for hverandres tilpasninger og avgjør hvilke alternativer som fremstår som tilgjengelige og attraktive. Utvalget mener at det er behov for mer omfattende studier av familie-arbeidstilpasninger i et husholdsperspektiv, med utgangspunkt i ulike typer familier i ulike deler av arbeidsmarkedet. Et husholdsperspektiv gjør det mulig å sammenligne par med ulik posisjon i arbeidslivet, for eksempel par hvor han jobber i mannsdominerte yrker og hun i kvinnedominerte (industri/håndverker-helse-sosial), såkalte karrierepar hvor begge jobber i kunnskapsintensive yrker, samt de «utypiske» parene der for eksempel begge jobber innen manns- eller kvinnedominerte yrker eller par der hun tjener mest. Dette kan gi innblikk i hvordan ulike deler av arbeidslivet setter rammer for familie-arbeidstilpasninger og hvordan ulike familier tilpasser seg arbeidslivets «logikker» eller krav. Ved å inkludere også hushold med innvandrerbakgrunn, vil en slik studie kunne studere hvordan klasse, kjønn og etnisk bakgrunn spiller sammen i familiers tilpasninger til arbeid, og hvordan disse faktorene spiller sammen med mulighetsstrukturene i ulike deler av arbeidsmarkedet.

Et husholdsperspektiv på kvinners og menns familietilpasninger åpner også for nærmere analyse av økonomi i nære relasjoner. Hvordan forvaltes økonomien i familien, og i hvilken grad handler og planlegger paret med sikte på eventuelle endringer som skilsmisse, pensjon, død, osv.? Hvordan varierer økonomiforvaltningen mellom hushold og med bakgrunnsfaktorer som klasse og etnisk bakgrunn? Politikken/lovverket knyttet til fordeling ved skilsmisse og pensjon forutsetter at familier ordner seg på bestemte måter. Det er behov for mer kunnskap om hvordan familier faktisk forvalter husholdsøkonomien (fordeling av inntekter, ansvar for utgifter, eierskap til bolig, oversikt over økonomien etc.) og hvilke konsekvenser dette får i møte med lovverket.

Det er et betydelig og økende antall mennesker som ikke er yrkesaktive. I det offentlige ordskiftet om dette har det vær rettet lite oppmerksomhet mot lønn og arbeidsvilkår. Vi vet overraskende lite om hvordan utsikter til lav lønn, ufrihet i arbeidssituasjonen, rutinepregede arbeidsoppgaver påvirker motivasjonen til å søke arbeid. Vi vet heller ikke om mange kvinner i denne delen av arbeidsmarkedet finner husmorrollen mer attraktiv enn lønnsarbeid.

17.3.2.2 Kunnskap om kjønnssegregering i utdanning og arbeidsliv

Utvalget har i denne utredningen vært opptatt av å beskrive utvikling i kjønnssegregering innenfor utdanning og arbeidsliv. Dette er en sentral utfordring for likestillingspolitikken og det er åpenbart behov for mer kunnskap om prosessene bak. Det er særlig mangel på kunnskap om flerdimensjonale utfordringer som hvordan kjønn virker sammen med for eksempel klasse og etnisitet.

Når det gjelder utdanningsvalg, er det overordnede spørsmålet hva som påvirker unges utdanningsvalg og hva som kjennetegner valgsituasjonen på ulike stadier. En tilnærming kan være å undersøke hvordan ulike identitetsprosjekter virker inn på utdanningsvalg. En annen kan være å undersøke de institusjonelle rammene for utdanningsvalg, for eksempel hvilken betydning utviklingstendenser i arbeidsmarkedet og dimensjoneringen av ulike utdanninger har for unges utdanningsvalg.

Selv om unge påbegynner en utdanning, vet vi at det er mange som ikke fullfører. Er det særlige utfordringer knyttet til kjønnsutradisjonelle utdanningsvalg og hvordan oppleves utdanningsmiljøet for gutter og jenter som velger utradisjonelt? Det bør undersøkes nærmere hvordan kjønnsforskjeller i frafall varierer med linjevalg innenfor videregående utdanning. Videre bør det foretas studier av utdannings- og læringsmiljøene med særlig sikte på å få mer kunnskap om hvordan slike forhold kan virke inn på inkluderings- og ekskluderingsmekanismer i et flerdimensjonalt perspektiv.

Innenfor arbeidsliv er et sentralt spørsmål hvordan karriere- og lønnsutviklingen er for kvinner og menn som har gjort utradisjonelle utdanningsvalg. Blir de i de kjønnsutradisjonelle yrkene de har utdannet seg til? Andre spørsmål som bør belyses er hvilken betydning ønsker om «familievennlig arbeid» har for søking mot yrke, næring og sektor. Hvilken rolle spiller faktiske og forestilte forskjeller med hensyn til velferdsordninger i offentlig og privat sektor for bevegelser på arbeidsmarkedet? Videre bør det igangsettes forskning som belyser hvordan ulike arbeidskulturer og tidsregimer virker inkluderende og ekskluderende på ulike grupper av arbeidstakere. Ikke minst kan det være viktig å samle «best practice» kunnskap på slike områder.

17.3.2.3 Småbarnsfase, retradisjonalisering og kvinners deltidsarbeid

Det er behov for bedre forståelse av hvorfor en stor andel kvinner fortsatt arbeider deltid. Det er viktig å undersøke om den europeiske tendensen til «retradisjonalisering» i familier med barn også gjelder i Norge, og hvilke trekk den i så fall henger sammen med. Dette temaet bør følges opp både innen de foreslåtte satsingsområdene – særlig surveyforskning om likestillingsutvikling, og arbeid/familieforskning – og som særskilt forskningsområde.

Hensikten med en likestilt foreldrepermisjon er dels å skape bedre forhold i familien i spebarnsperioden, men først og fremst å bidra til mer likestilling i familieliv og arbeidstilpasning. Tiltak og politikk som motvirker eventuell retradisjonalisering og som gir insitamenter til likestilte tilpasninger av arbeid og familie i småbarnsfasen er viktige utredingsspørsmål. Forskningen på dette området kan eventuelt knyttes til forsøksvirksomhet med ulike insitamenter. Det er grunn til å tro at en oppfølging av likestillingspolitikken i småbarnsfasen vil kunne ha positive effekter i retning av å øke kvinners lønnsarbeid og motvirke en utvikling der mannen blir hovedforsørgeren.

17.3.2.4 Eliter og likestillingspolitikk

Utvalget har i forbindelse med drøftingen av kjønnssegregering i det norske arbeidsmarkedet også kartlagt utviklingen innenfor norske topp-posisjoner over det siste tiåret. Det vil si at vi har oppdatert Makt- og demokratiutredningens posisjonsutvalg for den såkalte Eliteundersøkelsen fra 2001, og undersøkt hvordan mønstrene for ubalanse i lederposisjoner har endret seg per 2011 (kapittel 8). Maktutredningens lederskapsundersøkelse var ellers en omfattende survey om holdninger på ledernivå til en serie viktige samfunnsspørsmål. Holdninger til likestilling og likestillingspolitikk var en viktig del av denne surveyen.

Lederskapsundersøkelsen som ble gjennomført som en del av Makt- og demokratiutredningen for ti år siden, bør gjentas og videreutvikles, med særlig sikte på å kartlegge oppslutning og endring i holdninger til likestilling i et flerdimensjonalt perspektiv. I løpet av de siste ti årene har det funnet sted viktige samfunnsendringer, for eksempel økende globalisering, finanskrise, økende migrasjon og transnasjonale relasjoner, osv., som kan ha virket inn på norske makteliters oppslutning om den nordiske modellen og om likestillingsprosjektet i særdeleshet. Ikke minst har det funnet sted viktige endringer og utvidelser av selve likestillingspolitikken, som endring fra endimensjonale til flerdimensjonale tilnærminger, et styrket og utvidet diskrimineringsvern, aktivitetsplikt og representasjonsregler.

Oppdateringen av eliteundersøkelsen viste at mannsdominansen i norske makteliter varer ved (se kapittel 8). Mest påfallende er den endringen som har skjedd innenfor lederstrata som i all hovedsak tilhører offentlig sektor. Forvaltningen, forskning og høyere utdanning, kirken og justissektoren peker seg her ut. Innenfor næringslivet er endringene relativt begrenset, dette til tross for at likestillingssituasjonen i næringslivet er viet stor oppmerksomhet det siste tiåret. Kjønnsbalansen har også vært lovregulert i sentrale deler av norske næringslivsstyrer. Lederskapsundersøkelsen kartla hvordan holdning til likestilling varierer mellom elitegruppene og hvordan holdningene varierer mellom elitene og befolkningen. Den identifiserte en relativt tydelig sammenheng mellom mannsdominans og likestillingsvilje. Næringslivet pekte seg spesielt ut med en kombinasjon av kraftig mannsdominans og en særlig mangel på vilje til likestilling.

En ny eliteundersøkelse kan ta utgangspunkt i den forrige surveyens spørsmålsbatteri, men videreutvikle disse slik at spørsmålene også kan reflektere store samfunnsmessige endringsprosesser. Det bør foretas en utvidelse av spørsmål som kan fange opp en flerdimensjonal likestillingsdagsorden, og særlig betydningen av mangfold og heterogenitet i det norske samfunn.

17.3.2.5 Likestillingspolitikk og den biologiske vending

Utvalget har ikke foretatt noen systematisk vurdering av likestilling og likestillingspolitikk i lys av biologiske faktorer. Dette er like fullt et stadig tilbakevendende tema i offentlig likestillingsdebatt. Spørsmålet om biologiens rolle for å forklare kjønnsforskjeller i mønstre for utdanningsvalg og arbeidstilknytning, familieroller og lederrekruttering, har vært en del av likestillingsdiskusjonen så lenge en slik diskusjon har foregått. Vektleggingen og inngangene er preget av politiske, intellektuelle og akademiske konjunkturer. I forskningssammenheng har det de siste par-tre tiårene vært snakket om «en biologisk vending» eller «en naturalistisk vending». Betegnelsene brukes dels kritisk for å karakterisere det man mener er et ideologisk klima i forskning og samfunn der biologiske og biologistiske argumenter får lettere gjennomslag, relativt uavhengig av belegg. Mer positivt sikter man til den rivende utviklingen og strømmen av funn og forskningsresultater innenfor biologi og andre naturvitenskaper og naturvitenskapelig inspirerte disipliner, herunder deler av psykologien. Dette er forskningsresultater som potensielt utfordrer sentrale antagelser i human- og samfunnsvitenskapene, også den human-og samfunnsvitenskapelige kjønnsforskningen og dens analyser av kjønn og kjønnsforskjeller.

Norsk kjønnsforskning har blitt kritisert for ikke ta den biologiske eller naturalistiske vending innover seg, eksternt fra, men også internt fra (Bleie 2003). Kritikken er blitt møtt med interesse av mange kjønnsforskere, samtidig som det er blitt stilt kritiske spørsmål til relevansen av biologiske perspektiver for å forstå og forklare endringer og variasjon i kjønn og kjønnede strukturer og prosesser (Nielsen 2011). Spørsmålet er også om biologiske perspektiver bør få konsekvenser for hvordan vi tenker rundt likestillingspolitikk og ideen om valgfrihet. Både biologitilhengere- og skeptikere antyder at en større vektlegging av biologi vil ha normative og politiske konsekvenser, men det er uenighet om arten av disse konsekvensene.

Det er stadig behov for forskningsmessige og tverrfaglige diskusjoner om disse spørsmålene. En første avgjørende forutsetning er tilgjengeliggjøring av relevant vitenskapelig kunnskap om kjønn, på tvers av fag og felt. Utvalget vil anbefale at det med jevne mellomrom utarbeides forskningsbaserte «state of the art»-rapporter fra ulike disipliner og underdisipliner som bedriver forskning om kjønn. En annen forutsetning er egnede møteplasser for dialog og kritikk. Utvalget vil i denne sammenheng anbefale årlige dialogkonferanser- eller seminarer. Målet for konferansene/seminarene må være nærmere «samsnakking» om hva slags kunnskap vi har om kjønn og kjønnsforskjeller når bidrag fra ulike fag og felt sees i sammenheng, og hva denne kunnskapen impliserer (for andre fag, for likestillingspolitikken osv.). Konferansene/seminarene kan ha ulike tematiske nedslag og presentere nasjonale og internasjonale foredragsholdere, og bør oppsummeres i en egen rapportserie.

17.3.3 Fordeling

17.3.3.1 Utelukkingsmekanismer i ulike deler av arbeidsmarkedet

Overgang fra utdanning til arbeid er en viktig og kritisk fase i de fleste menneskers liv. Utdanningsvalg, i form av hvilken fagretning man utdanner seg til, samt utdanningsnivå, har betydning for muligheter på arbeidsmarkedet. I kapittel 7 viser utvalget hvordan ulike utdanningsnivå kan gi ulike utslag for hva som blir den første jobben. Selv om en stor gruppe av befolkningen i dag tar høyere utdanning, er det også mange som ikke gjør det. Fullføring av videregående opplæring er viktig for tilgang til arbeidsmarkedet, og yrkesfaglige utdanninger utgjør en sentral del av arbeidsmarkedet. Likevel er det mange som aldri fullfører videregående opplæring og ender opp med kun grunnskole som høyest fullførte utdanning. Blant de som har grunnskole som høyest fullførte utdanning er det generelt flere menn enn kvinner som er i arbeid. Ser man på overgang fra høyere utdanning til den første jobben, er det imidlertid minimale forskjeller mellom kvinners og menns adgang til relevante jobber. Dette gir en indikasjon på at kjønn som utelukkingsmekanisme kan virke sterkere blant dem med lavt utdanningsnivå enn blant dem med høyt utdanningsnivå.

Forskning viser imidlertid at blant høyt utdannede er det vanskeligere å få en relevant jobb for innvandrere enn for dem som er født i Norge (Støren 2010). En rapport fra ISF (Midtbøen og Rogstad 2012) viser også at arbeidssøkere med navn som ikke er norske, har mindre sannsynlighet for å få komme på intervju. Det er særlig er menn som rammes (se kapittel 7).

Utvalget mener det er viktig å få mer kunnskap om hvilke mekanismer som virker ekskluderende for deltakelse i arbeidsmarkedet, og det er her særlig relevant å sammenligne ulike deler av arbeidsmarkedet. Er det for eksempel slik at kjønn virker som en sterkere utelukkingsmekanisme i visse deler av arbeidsmarkede; eksempelvis for ufaglærte og personer med lavere utdanningsnivå, sammenlignet med de med høyere utdanning? Og virker etniske minoritetsmarkører mer ekskluderende i noen deler av arbeidsmarkedet enn i andre?

17.3.3.2 Effekten av velferdsordninger: Registerbaserte studier

En sammenfatning av forskningen fra OECD-land om betydningen av blant annet foreldrepermisjonen for kvinners yrkesdeltakelse, viser motstridende funn og at det mangler forskning som har en mer helhetlig tilnærming til problemstillingene. Foreldrepermisjon er bare ett element i politikken for å balansere arbeid og familie. Effekten av foreldrepermisjon samvirker også med en rekke andre faktorer som tilgang på barnetilsyn, muligheter for deltid, økonomiske insentiver, skattesystem og kulturelle faktorer (Hegewisch og Gornick 2011).

Det påpekes også at det mangler forskning på de kumulative effektene av å få flere barn for kvinners yrkesdeltakelse. Videre understrekes det at mens det finnes omfattende forskning om småbarnsfasen, så mangler det forskning om andre arbeidstilpasninger over livsløpet, når det for eksempel gjelder foreldre med barn i tenårene eller familier med omsorgsansvar for pleietrengende. Det understrekes også at det er behov for mer forskning om arbeidstidsbestemmelser og praksiser, og om velferdsordningers betydning for likestilt foreldreskap etter barnets første leveår.

Utvalget har initiert en egen gjennomgang av økonomisk registerforskning på likestillingseffekter av familiepolitikk (Johnsen og Løken 2011). Forskerne framhever en rekke spørsmål som med fordel kunne belyses utover gjennomgangen de har gjort, og som dels overskrider rammen for registerdata. Blant annet fremheves langtidseffekter av foreldrepermisjon på likestilling. I denne sammenheng bør også arbeidsgiversiden undersøkes, for eksempel hvorvidt kostnader for bedriften av å ha ansatte på foreldrepermisjon påvirker deres beslutninger om ansettelser, og lønns- og karrierehopp.

17.3.4 Sårbarhet

17.3.4.1 Omfangsundersøkelser: Seksuell trakassering og voldtekt

Utvalget har i utredningen påpekt store mangler ved kunnskapsgrunnlaget om vold og trakassering. Det mangler nasjonale omfangsundersøkelser både når det gjelder seksuell trakassering blant barn og unge, og når det gjelder omfang av voldtekt. Det vil si at vi mangler grunnleggende kunnskap om utsatthet på avgjørende viktige sårbarhetsfelt hva gjelder barn og unge mennesker. Dette er forhold som også er påpekt av FNs kvinnediskrimineringskomité. Det mangler kunnskap om forholdet mellom faktisk forekomst av trakassering og overgrep, og de saker som når rettsapparat og hjelpeapparat. Dette er i seg selv et problem for politikkutvikling på feltet.

Det behøves også økt kunnskap om og innsikt i årsaker til og konsekvenser av vold mot kvinner, herunder hvilke sammenhenger det eventuelt er mellom seksualisering av jenter og kvinner, seksuell trakassering og seksualisert vold mot jenter og kvinner. Foreliggende forskning viser til såkalt gråsoneproblematikk, det vil si diffuse holdninger til forholdet mellom frivillighet og tvang (kapittel 14). Slike holdninger synes utbredt blant unge mennesker, men også i politi- og rettsapparat. Utvalget vil understreke at det her er behov for undersøkelser som kan gi økt forståelse av sammenhenger mellom på den ene siden holdninger til kjønn og seksualitet, og på den andre siden former for seksuell trakassering.

I Handlingsplan mot voldtekt (2012-2014) er et av tiltakene igangsetting av en undersøkelse om voldtekt og vold i nære relasjoner (tiltak 11), som skal gjennomføres av Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS). Utvalget støtter dette tiltaket, og understreker viktigheten av å få kunnskap om omfang av denne type overgrep.

I kapittel 14 viser utvalget til undersøkelser om seksuell trakassering i arbeidslivet. Seksuell trakassering foregår imidlertid også på andre arenaer i samfunnet. Skolen er et eksempel på en relevant arena, hvor mange unge opplever å bli utsatt for en eller flere former for seksuell trakassering. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres en nasjonal representativ undersøkelse om seksuell trakassering og seksuelle krenkelser i skolen. Undersøkelsen bør inkludere ungdom fra og med 13 år (ungdomsskolealder).

17.3.4.2 Omfang av kjønnsdiskriminering

Utvalget har i kapittel 15 vist at det mangler undersøkelser om opplevd kjønnsdiskriminering i hele befolkningen.

Utover henvendelser og klagesaker til Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, har vi liten oversikt over omfanget av diskriminering på ulike samfunnsområder i Norge. Det har blitt gjennomført undersøkelser av ulike typer opplevd diskriminering, for eksempel i Statistisk sentralbyrås intervjuundersøkelse Levekår blant innvandrere 2005/2006 . En gjennomgang av undersøkelser om diskriminering på andre grunnlag enn kjønn, som i hovedsak baserer seg på selvrapporteringer, peker mot opplevd diskriminering som et tydelig samfunnsproblem. Imidlertid mangler det nasjonale og regelmessige undersøkelser på flere grunnlag, og diskriminering på grunnlag av kjønn.

17.3.4.3 Familieinnvandring og sårbarhet

Innvandringspolitikk og reguleringer har tradisjonelt ikke vært et sentralt tema på den likestillingspolitiske dagsorden i Norge, men har vært etterlyst av minoritetskvinnebevegelsen og innenfor likestillingsforskningen (Eggebø 2010; Halsaa mfl. 2008; Williams 1995; 2008). Utvalget har pekt på flere sider ved regelverket for familieinnvandring som kan tenkes å ha kjønnsdiskriminerende effekter. Kravet om økonomisk underhold kan tenkes å ha indirekte kjønnsdiskriminerende effekter; store forskjeller i menn og kvinners gjennomsnittlige inntekt gjør at flere kvinner enn menn vil rammes av dette kravet. Tall fra Utlendingsdirektoratet viser også at langt flere kvinner enn menn opplever at deres familie får avslag på søknad om familieinnvandring, og Likestillings- og diskrimineringsombudet har påpekt at dette kan skyldes kjønnsdiskriminering. I kapittel 14 drøfter utvalget problematiske konsekvenser av familieinnvandringsregelverket for kvinner og menn som opplever mishandling i parforholdet, og påpeker at eksisterende bestemmelser ikke nødvendigvis er fullt ut egnet til å sikre denne gruppens rettssikkerhet.

Utvalget mener det er nødvendig å fremskaffe kunnskap om virkningen av de betingelser som er knyttet til ekteskapsinnvandring. Det bør gjennomføres en bredt anlagt gjennomgang av likestillingskonsekvenser av innvandrings- og integreringspolitikken. Mer spesifikt vil utvalget fremheve at praktiseringen av mishandlingsbestemmelsen, praktiseringen av proforma-bestemmelsen og kravet til økonomisk underhold da bør gjennomgås nøye.

17.3.4.4 Folkehelse i et flerdimensjonalt perspektiv

Utvalget har i denne utredningen ikke vurdert helse i et likestillingsperspektiv. Vi er kjent med offentlige utredninger og meldinger til Stortinget om problemstillinger i tilknytning til sosiale helseforskjeller, men utvalget har ikke selv hatt kompetanse på brede helsespørsmål.75

Vi er imidlertid kjent med rapporteringen om sosiale helseforskjeller som drives i regi av Helsedirektoratet. Dette er en oppfølging av Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller (St.meld. nr. 20, 2006-2007). Det er foreløpig kommet tre slike rapporter, for 2009, 2010 og 2011. Folkehelseloven, som trådte i kraft 1. januar 2012, definerer folkehelse som «befolkningens helsetilstand og hvordan helsen fordeler seg i en befolkning». Folkehelsearbeidet defineres som «samfunnets innsats for å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, forebygger psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, eller som beskytter mot helsetrusler». Loven understreker videre at folkehelsearbeidet må ta sikte på en jevnere fordeling av disse faktorene. I rapportene fra Helsedirektoratet presenteres en rekke indikatorer på ulike politikkområder som har betydning for folkehelse. Utviklingen innenfor disse politikkområdene følges fram til 2017. Rapportene definerer delmål og indikatorer innenfor følgende seks politikkområder: Inntekt, oppvekst, arbeid, helseatferd, helsetjenester og sosial inkludering.

Det vil være viktig å integrere et likestillingsperspektiv i denne rapporteringen, og i det daglige arbeidet med folkehelse som gjøres i alle landets kommuner. Dette er ikke minst viktig sett på bakgrunn av det som i dag er allmenn kunnskap om kjønnsforskjeller i helsetilstand, og betydningen av sosioøkonomisk status for helsetilstand. Rapporten fra 2010 omtaler for eksempel sykefravær, og ser på dette etter yrkesgrupper, men omhandler ikke kjønn i omtalen av sykefravær. Indikatorene som foreslås er ikke fordelt etter kjønn (Helsedirektoratet 2010, side 68). Når altså Helsedirektoratet kartlegger sosiale helseforskjeller og rapporterer årlig på dette, mener utvalget det er viktig å ta i bruk en integreringsstrategi, det vil si at sosiale helseforskjeller også vurderes i ulike krysningspunkter med kjønn.

17.4 Likestillingsindikatorer på fire innsatsområder

I mandatet bes utvalget foreslå indikatorer som kan måle utviklingen i likestilling. I statuskapitlene gjennomgås særlige likestillingspolitiske utfordringer. I kapittel 16 foreslås fire innsatsområder for fremtidig likestillingspolitikk – folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet. Utvalget har tatt utgangspunkt i disse fire innsatsområdene, og definert et sett av indikatorer som kan gjøre det enklere å følge utviklingen når det gjelder likestilling på ulike samfunns- og levekårsområder.

Hvilke indikatorer man velger for å følge med på utviklingen innenfor et område kan virke førende for hvor man retter det politiske søkelyset og innsatsen for å gjøre forbedringer. I den forbindelse er det viktig at beslutningstakere og fagpersoner ser indikatorene i sammenheng med annen kunnskap. Indikatorer alene vil sjelden gi et fullt og helt bilde av tilstanden på ulike felt. Indikatorer er imidlertid et godt redskap for å få en pekepinn om viktige utviklingstrekk.

Statistisk sentralbyrå (SSB) har i flere år publisert en indeks over likestilling i kommunene. Denne er blitt redigert de siste årene, og publiseres nå som tolv enkeltindikatorer uten at disse settes sammen til en samleindeks som skal si noe om likestilling som sådan. Ti av indikatorene er presentert nærmere i kapittel 11.

Indikatorene foreslått av utvalget berører de samme områder til likestillingsindikatorene fra Statistisk sentralbyrå. En del av indikatorene er likevel operasjonalisert på en annen måte. Utvalget har lagt vekt på at indikatorene skal dekke flere aspekter innenfor hvert av de fire innsatsområdene folkestyre, valgfrihet, fordeling og sårbarhet. Disse dekker også intensjonene i forslagene til indikatorer i regjeringens handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014.

Likestillingsindikatorene utvalget anbefaler legger et flerdimensjonalt likestillingsbegrep til grunn. Tidligere likestillingsindikatorer har kun kartlagt forholdet mellom kvinner og menn. En slik tilnærming skjuler viktige variasjoner innenfor grupper av kvinner og grupper av menn. Flerdimensjonale likestillingsindikatorer vil derimot få frem et større mangfold innad i gruppene.

Hver indikator, så langt det er formålstjenlig, fordeles etter dimensjonene kjønn, klasse, etnisitet og livsløp. Ved å se flere dimensjoner sammen, vil indikatorene til en viss grad kunne si noe om flerdimensjonal likestilling. Utvalget har en såkalt kjønn+ tilnærming til det flerdimensjonale likestillingsbegrepet. Konkret vil dette innebære at hver indikator skal fordeles etter henholdsvis kjønn og etnisitet, kjønn og klasse og kjønn og livsløp. I noen tilfeller vil det også være relevant å bryte indikatorene ytterligere ned slik at en får fram komplekse samspill for eksempel mellom kjønn, klasse og etnisitet.

Dette vil være uproblematisk for indikatorer der man har tilstrekkelig antall personer i hver undergruppe. Det gjelder i all hovedsak de indikatorene som er basert på registerstatistikk. Når datagrunnlaget er basert på utvalgsundersøkelser kan det imidlertid by på problemer å splitte opp data på mange undergrupper, fordi antall personer i undergruppene blir for lite. Det kan for eksempel være nødvendig å gjennomføre egne undersøkelser innenfor grupper av befolkningen. Et eksempel på en slik undersøkelse er Levekårsundersøkelsen blant innvandrere (SSB). Det kan også by på problemer å undersøke tilstanden i flere undergrupper når fenomenet man måler gjelder et lite antall personer.

For hver enkelt indikator må det gjøres en særskilt vurdering av hvilke dimensjoner (kjønn, etnisitet, klasse, livsløp) det er hensiktsmessig å inkludere. Videre kan det variere mellom indikatorene hvilke operasjonaliseringer av dimensjonene kjønn, klasse, etnisitet og livsløp som egner seg best. Dimensjonene etnisitet, klasse og livsløp kan operasjonaliseres på flere ulike måter. Nedenfor beskrives operasjonalisering av disse begrepene (kapittel 17.4.2).

Utvalget anbefaler at Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet har ansvar for at indikatorsettet blir publisert slik at det er offentlig tilgjengelig. Innhenting av data til indikatorene krever et nært samarbeid mellom myndighetene og SSB. Selv om publiseringene må foregå årlig, er det ikke like hensiktsmessig for å innhente data årlig for alle indikatorene. Det bør for hver enkelt indikator vurderes hvor hyppig data skal samles inn.

Å velge gode indikatorer forutsetter at det tas hensyn til en rekke kriterier. Slike er presentert i det følgende.

17.4.1 Kriterier for gode indikatorer

En indikator er et kvantitativt mål på et observerbart fenomen. Den gir mulighet til å følge utviklingen over tid innenfor et avgrenset område for definerte grupper. Det er ikke alt som kan måles ved hjelp av indikatorer. Indikatorer må tolkes i lys av teori, og sees i sammenheng med kunnskap frembrakt gjennom kvalitativ og kvantitativ forskning.

Det kan være utfordrende å utvikle gode, relevante og forståelige indikatorer. I Storbritannia er det gjennomført et grundig arbeid med å utvikle indikatorer for likestilling og menneskerettigheter, i et samarbeid mellom Equality and Human Rights Commision, nasjonale myndigheter, det nasjonale statistikkbyrået (Office for National Statistics, ONS) samt andre berørte parter. Arbeidet med utviklingen av indikatorene tok tre år, og ble ferdig i 2009 (Alkire mfl. 2009).

Rapporten presenterer følgende krav til indikatorer for å måle likestilling

  • De må være relevante for å vurdere likestilling og menneskerettigheter. De må si noe om et gode som er viktig for en eller flere grupper i befolkningen

  • De må ha legitimitet og anerkjennes som relevante og legitime av berørte parter

  • De må være mulige å dele opp (disaggregere) etter ulike grupper i befolkningen (kjønn, etnisitet osv)

  • De bør kunne deles opp/brytes ned til mindre geografiske områder

  • De bør si noe om likestillingsutfordringer. Her kan man vurdere om indikatoren måler resultatlikhet (utfall), eller prosesslikhet/muligheter (forskjellsbehandling osv)

  • De bør kunne måles med jevne mellomrom og være sammenlignbare over tid

  • Det bør foreligge individdata som grunnlag for aggregering

  • De bør være statistisk robuste (presisjon, pålitelighet, gyldighet)

Walby og Armstrong (2010) definerer følgende kriterier, som til dels overlapper med listen ovenfor: Indikatorer skal oppsummere komplekse data, være enkle å tolke, skal kunne si noe om det foreligger en forbedring eller forverring i utvikling over tid, være meningsfulle og relevante, basere seg på robuste og pålitelige data, kunne gjennomføres med jevne tidsintervaller, være sammenlignbare på tvers av land og mellom befolkningsgrupper, og verken være så mange at det blir forvirrende, eller så få at det kan oppstå misforståelser.

17.4.2 Begreper og operasjonalisering

Kjønn

Kjønn er et biologisk kjennetegn ved individer, men det har også en sosial og kulturell dimensjon. Målingene av indikatorene som anbefales opererer med to gjensidig utelukkende kategorier, kvinne eller mann.

Etnisitet

Etnisitet er vanskeligere å definere som variabel. Når denne dimensjonen brukes i statistikk gjøres det ved å skille mellom personer med og uten innvandrerbakgrunn. Blant de som har innvandrerbakgrunn skilles det mellom personer som selv har innvandret (innvandrere) og de som er født i Norge av to foreldre som har innvandret. Personer med innvandrerbakgrunn kan videre differensieres etter ulike landbakgrunner. Statistisk sentralbyrå kan koble all registerstatistikk til om en person har innvandrerbakgrunn eller ikke, samt hvilket land personen har bakgrunn fra. Dette gir rike muligheter for statistisk analyse.

Som beskrevet i kapittel 5 refererer etnisitet til grenser og markører mellom grupper som anser seg å være kulturelt forskjellige fra hverandre. Her står også opplevelsen av opprinnelse sentralt. Etnisitet viser dermed også til sosiale prosesser mellom grupper som er forholdsvis stabile, men samtidig åpne for forhandlinger og reorienteringer. Dermed er etnisitet også et vanskelig begrep å operasjonalisere og anvende i politikkutvikling. Det er dessuten en viss risiko for at vektlegging av etnisitet medfører at grupper og grensene mellom dem tas for gitt, og at gruppene fremstilles som enhetlige og faste.

I Norge er det ingen allment tilgjengelige kunnskapsbanker som registrerer om en person tilhører en urbefolkning, en nasjonal minoritet, en etno-nasjonal gruppe, en etno-religiøs gruppe eller lignende. Personers etniske bakgrunn defineres som sensitive personopplysninger i Personvernloven (§ 2).

Utvalget vil anbefale at det gjennomføres utvalgsundersøkelser hvor man spør om egendefinert etnisk tilhørighet – det vil si registrerer informasjon basert på selvopplevd tilhørighet som et mål på etnisitet. Dette vil kunne virke som et supplement til den registrerte innvandrerstatistikken. Slik er det også mulig å finne ut om ulike definisjoner av etnisitet gir ulike utslag/resultat med hensyn til viktige forhold som sysselsetting, utdanning og politisk deltakelse.

Av praktiske hensyn vil etnisitet i indikatorforslaget operasjonaliseres som landbakgrunn til personer med innvandrerbakgrunn, fordi dette er det nærmeste man kommer med gjeldende datagrunnlag. Innvandrerbakgrunn er en samlebetegnelse på innvandrere (SSBs definisjon av innvandrere) og personer som er født i Norge av to foreldre som selv har innvandret (SSBs definisjon av norskfødte med innvandrerforeldre). Det bør som en hovedregel skilles mellom innvandrere og norskfødte med innvandrerforeldre i publisering av indikatorene. Utvalget er klar over at det er en overforenkling å klassifisere grupper i en tredeling mellom innvandrere, norskfødte med innvandrerforeldre og den øvrige befolkningen. Innvandrere i Norge består av personer med bakgrunn fra 219 ulike land og selvstyrte regioner, og med et ukjent antall ulike etniske tilhørigheter. I tillegg vil antakelig en del, for eksempel i kategorien norskfødte med innvandrerforeldre, oppleve selv at de har en sammensatt bakgrunn som vanskelig lar seg innplassere i en kategori.

For å kunne si noe mer presist gir statistikken muligheter til å differensiere innvandrers bakgrunn etter land. Norskfødte av to innvandrerforeldre vil få tildelt landbakgrunn som foreldrene (mors landbakgrunn dersom foreldrene er fra ulike land). Imidlertid vil det være problematisk å ha mange indikatorer som gjør bruk av slike differensierte kategorier i kombinasjon med kjønn. Det vil derfor som hovedregel skilles mellom innvandrere og den øvrige befolkningen, samt norskfødte med to innvandrerforeldre. Det kan imidlertid for enkelte indikatorer være hensiktsmessig å skille mellom ulike grupper av innvandrere, for eksempel gruppert som SSBs anbefaling om to-deling etter landbakgrunn. Denne skiller mellom på den ene siden EU/EØS, USA, Canada, Australia og New Zealand og på den andre siden Asia, Afrika, Latin-Amerika, Oseania utenom Australia og New Zealand, og Europa utenom EU/EØS.76

Sosial klasse

Den vanligste operasjonaliseringen av klasse i offisiell statistikk er enten eget eller foreldres utdanningsnivå, eget eller foreldres inntektsnivå, eller egen yrkesklasse målt som et hierarki. Dette beskrives også i kapittel 5. Det benyttes flere ulike begreper om klasse som fenomen: Sosial klasse, sosial bakgrunn, sosioøkonomisk status osv. Hva som er best egnet operasjonalisering av klasse vil være avhengig av hva man ønsker å studere. Dersom man for eksempel skal si noe om elevers fullføring av videregående skole, kan foreldres utdanningsnivå være den mest relevante indikatoren for klasse. I dag mangler en god indikator for klasse som yrkeshierarki i den offentlige statistikken. Utvalget vil peke på forskningsarbeidet som er gjennomført ved Universitetet i Oslo (se kapittel 5.3.2) som et fruktbart grunnlag for en slik indikator.

Livsløp

Livsløp beskriver individer eller gruppers livsforløp fra vugge til grav, et forløp som gjelder alle individer. For å måle betydningen av livsløp må man i prinsippet følge en gruppe mennesker over tid, og se på endringer og overganger i deres liv. Livsløp kan operasjonaliseres til ulike livsfaser, eller til alder. I mange datasett må alder representere livsløpet. Hvordan man best operasjonaliserer livsløp må vurderes for hver enkelt indikator, og vil avhenge av tilgjengelig informasjon i det aktuelle datagrunnlaget.

17.4.3 Indikatorer

Utvalget har definert et sett med indikatorer som vi mener er relevante for likestillingspolitikken. Siden utvalget legger et flerdimensjonalt likestillingsperspektiv til grunn, er det følgelig behov for at indikatorene måles etter flere dimensjoner. Utvikling av indikatorer er i seg selv et viktig innsatsområde, der forbedret nasjonal og internasjonal statistikk,og ny metodeutvikling i kartlegging av likestilling, bør sees i sammenheng.

Hver indikator skal som hovedregel fordeles etter kjønn og kjønn i kombinasjon med henholdsvis etnisitet, klasse og livsløp. Ikke alle indikatorene lar seg dele opp etter kjønn i kombinasjon med alle dimensjonene, enten fordi det ikke foreligger data, eller fordi data omfatter for små grupper. For hver indikator må det gjøres en kvalifisert vurdering av hvilke dimensjonersom skal inkluderes, samt operasjonalisering av dimensjonene klasse og etnisitet. Alle indikatorene skal fordeles etter kjønn.

For hver indikator har utvalget kartlagt hvorvidt det foreligger data, og om det er mulig å undersøke indikatorene langs dimensjonene kjønn, etnisitet, klasse og livsløp. For å synliggjøre hvordan man kan finne data til de foreslåtte indikatorene og for hvilke indikatorer man mangler data, har utvalget utarbeidet en matrise med oversikt over alle foreslåtte indikatorer. Matrisen (jf. vedlegg 1) viser hvilke indikatorer man kan finne tilgjengelig data for, eventuelt hvor. I tillegg til dimensjonene kjønn, etnisitet, klasse og livsløp har vi vurdert om det er mulig å fordele indikatorene etter et lavere nivå enn landsgjennomsnitt, nærmere bestemt om dataene lar seg fordele etter enten regions-, fylkes- eller kommunenivå.

Under følger forslagene til indikatorer utvalget mener er best egnet på de fire innsatsområdene. Hver indikator er tildelt et nummer, som kan gjenfinnes i matrisen i vedlegg 1. Enkelte av indikatorene kommenteres særskilt, for å forklare nærmere om aspekter som operasjonalisering, datagrunnlag og relevans. Der det ikke er kommentert noe er datagrunnlag lett tilgjengelig gjennom registerstatistikk eller andre offentlig tilgjenglige datakilder. For en helhetlig oversikt over datagrunnlag, se matrisen i vedlegg 1.

17.4.3.1 Folkestyre

Utvalget vektlegger for innsatsområdet folkestyre, likestilt tilgang til viktige demokratiske fora som folkevalgte forsamlinger, medieoffentligheten og breddeorganisasjoner. Skjev kjønnsbalanse og mangel på tilstedeværelse blant representanter/deltakere generelt og i ledende posisjoner, kan være en indikasjon på at det ikke er deltakelse på like vilkår i det norske folkestyret, Det er derfor viktig å følge utviklingen på disse feltene når det gjelder kjønnsbalanse i kombinasjon med etnisk minoritet/majoritetsbakgrunn, alder og sosial bakgrunn (i den grad sistnevnte lar seg måle). Det eksisterer data for sammensetningen av folkevalgte forsamlinger, blant annet hos SSB. Når det gjelder deltakelse i medieoffentligheten og i organisasjoner er det per i dag ikke samme systematikk i undersøkelser.

1. Folkestyre

  • 1.1 Fordeling av representanter i folkevalgte organer

    • 1.1.1 Kommunestyrerepresentanter

    • 1.1.2 Fylkestingsrepresentanter

    • 1.1.3 Stortingsrepresentanter

    • 1.1.4 Sametingsrepresentanter

    • 1.1.5 Ordførere

    • 1.1.6 Regjeringen (statsråder og statssekretærer)

  • 1.2 Fordeling av deltakere i medieoffentligheten

    Indikatorene krever en nærmere definisjon av hvilke konkrete medier som skal inkluderes og hvordan man skal måle deltakelse (deltakere og kilder) innenfor de ulike medier.

    • 1.2.1 Radio, TV

    • 1.2.2 Dagsaviser

  • 1.3 Fordeling av deltakere i organisasjoner (sivilsamfunn)

    Indikatorene krever en nærmere definisjon av hvilke organisasjoner som skal inkluderes.

    • 1.3.1 Aktive organisasjonsmedlemmer (krever surveydata)

    • 1.3.2 Organisasjonsledere

17.4.3.2 Valgfrihet

Kjønnsskjevheter innenfor flere utdanningsretninger i videregående skole og høyere utdanning og det kjønnsdelte arbeidsmarkedet, står sentralt i utvalgets vurderinger på innsatsområde valgfrihet. I kapittel 16 foreslås flere tiltak for å redusere tendenser til kjønnssegregering og skape økt valgfrihet. Dette er et område hvor det er viktig å følge utviklingen over tid. Utvalget foreslår derfor ulike indikatorer for kjønnssegregering.

Andre indikatorer som måler utviklingen i likestilling i arbeidsmarkedet, som deltakelse i arbeidsstyrken, arbeidstid og arbeidsmiljø er også definert under innsatsområdet valgfrihet.

Videre mener utvalget at holdninger til likestilling er relevant for grad av valgfrihet. I kapittel 13 redegjøres det nærmere for hvordan holdninger til likestilling kan måles på ulike måter, og hvordan likestillingsholdninger har utviklet seg over tid og varierer mellom ulike grupper av befolkningen. Utvalget foreslår en indikator på likestillingsholdninger, med målinger innenfor tidsintervall på ti år. Dette fordrer uansett en jevnlig innhenting av nødvendig surveydata, jf. eksempel med utgangspunkt i kunnskapsbehov omtalt i kapittelet (17.3.1.2).

2. Valgfrihet

  • 2.1 Frafall fra videregående skole

    • 2.1.1 Frafall fra yrkesfaglige utdanningsprogram

    • 2.1.2 Frafall fra studieforberedende utdanningsprogram

  • 2.2 Kjønnssegregering i skole og utdanning

    • 2.2.1 Andel elever som må skifte fag for at alle fag skal ha en jevn kjønnsfordeling, videregående opplæring

    • 2.2.2 Fordeling av elever på alle yrkesfag

    • 2.2.3 Andel studenter som må skifte fag for at alle fag skal ha en jevn kjønnsfordeling, høyere utdanning

    • 2.2.4 Fordeling av studenter på de 30 største utdanningene

  • 2.3 Arbeidsmarkedet

    • 2.3.1 Fordeling av deltakere i arbeidsstyrken (sysselsatte og registrert arbeidsledige)

    • 2.3.2 Fordeling av sysselsatte i henholdsvis kommunal, statlig og privat sektor

    • 2.3.3 Andel yrkesaktive som samarbeider med andre av motsatt kjønn på samme stillingsnivå (krever surveydata)

    • 2.3.4 Fordeling av sysselsatte i de 30 største yrkene

    • 2.3.5 Fordeling av ledere (lederyrker etter SSB yrkesstandard)

    • 2.3.6 Andel yrkesaktive menn med en kvinne som nærmeste overordnete, og andel kvinner med en mann som nærmeste overordnete (krever surveydata)

  • 2.4 Arbeidstid

    • 2.4.1 Andel av sysselsatte som arbeider kort deltid

    • 2.4.2. Andel av sysselsatte som arbeider lang deltid

    • 2.4.3 Andel med langvarig deltid

Denne indikatoren er operasjonalisert som andel av de som har vært i jobb hvert år i en periode på ti år og arbeidet deltid i seks år eller flere (såkalt langvarig deltid). Se kapittel 9 for nærmere definisjon

  • 2.5 Psykososialt arbeidsmiljø

    • 2.5.1 Andel som rapporterer om høy grad av selvbestemmelse fordelt etter yrkesgruppe

    • 2.5.2 Andel som rapporterer at de ikke har tid til å utføre arbeidet skikkelig fordelt etter yrkesgruppe

  • 2.6 Holdninger til likestilling

    • 2.6.1 Andel som har positive holdninger til likestilling.

Holdning til likestilling kan operasjonaliseres etter en indeks, slik det er omtalt i kapittel 13.Indikatoren bør omfatte subindekser for holdninger på ulike områder. Indikatoren kan bygge på eksisterende data (for eksempel LOGG), men bør samtidig forbedres og oppdateres ut fra surveyforskning om likestilling.

17.4.3.3 Fordeling

Fordeling av omsorgs- og hjemmearbeid er sentralt for innsatsområdet fordeling. Utvalget anbefaler i kapittel 16 innsatser knyttet til foreldrepengeordningen. Utvalget foreslår bruk av to ulike datakilder for å kartlegge fordeling av omsorg for barn, fordeling av husarbeid og fordeling av vedlikeholdsarbeid. Den ene krever egen surveyundersøkelse med pardata for å kunne måle hvordan par fordeler slikt arbeid mellom seg, mens den andre datakilden, tidsbruksundersøkelsen, gir individdata som gir et bilde av fordeling av omsorgs- og husarbeid mellom kvinner og menn generelt.

Videre foreslås det indikatorer som måler fordeling av økonomiske ressurser og eiendom. Dette er en fordeling som har sammenheng både med forhold i arbeidsmarkedet og med forhold knyttet til fordeling av lønnsarbeid og omsorgsarbeid.

3. Fordeling

  • 3.1 Fordeling av økonomiske ressurser

    • 3.1.1 Gjennomsnittlig bruttoinntekt i alderen 20-66 år

    • 3.1.2 Gjennomsnittlig bruttoinntekt i alderen 67 år og eldre

    • 3.1.3 Gjennomsnittlig månedslønn, heltidsekvivalent

    • 3.1.4 Andel med individuell lavinntekt

      Se kapittel 10 for operasjonalisering av individuell lavinntekt

    • 3.1.5 Andel av enslige forsørgere med vedvarende lavinntekt (SSB definisjon)

  • 3.2 Likestilling hjemme

    • 3.2.1 Fordeling av antall dager med foreldrepenger i et kalenderår

    • 3.2.2 Andel fedre med rettigheter til foreldrepenger som tar ut fedrekvote eller mer

    • 3.2.3 Fordeling av barneomsorg mellom par (pardata fra survey)

    • 3.2.4 Fordeling av husarbeid mellom par (pardata fra survey)

    • 3.2.5 Fordeling av vedlikeholdsarbeid mellom par (pardata fra survey)

    • 3.2.6 Fordeling av barneomsorg med individdata (fra SSBs tidsbruksundersøkelse)

    • 3.2.7 Fordeling av husarbeid med individdata (fra SSBs tidsbruksundersøkelse)

    • 3.2.8 Fordeling av vedlikeholdsarbeid med individdata (fra SSBs tidsbruksundersøkelse).

17.4.3.4 Sårbarhet

Sårbarhet er det fjerde innsatsområdet utvalget legger vekt på, her tematiseres både seksuell trakassering, voldtekt og hjelp til ofre for menneskehandel, fri rettshjelp og rettighetsinformasjon. Dette er samtidig forhold der problemenes omfang er vanskelig å kartlegge og hvor det må antas å være til dels betydelige mørketall. I tolkning av indikatorer for sårbarhet er dette viktig å ha med seg. Et eksempel er voldtekt, noe det er mulig å kartlegge ved å undersøkte antall anmeldte saker, for så å følge utviklingen fra år til år. Samtidig er det grunn til å tro at det foregår langt flere voldtekter enn de som blir registrert hos politiet. Dersom man ser en økning i antall anmeldte voldtekter, er det på bakgrunn av dette, usikkert om det foreligger en faktisk økning i antallet voldtekter, eller om økningen skyldes at terskelen for å anmelde er blitt lavere. Ved å supplere tall for anmeldte voldtekter med representative spørreundersøkelser basert på selvrapportering av voldtekt, er det mulig å si noe mer presist om omfanget og om utviklingen i forekomsten av voldtekter over tid – samt om utviklingen i tilbøyeligheten til å anmelde. Utvalget anbefaler derfor at det gjennomføres undersøkelser for en rekke sårbarhetsforhold, som per i dag ikke er dokumentert med hensyn til omfang.

4. Sårbarhet

  • 4.1 Voldtekt

    • 4.1.1 Antall anmeldte voldtekter

    • 4.1.2 Andel og antall selvrapporterte voldtekter (krever en egen omfangsundersøkelse)

  • 4.2 Seksuell trakassering

    • 4.2.1 Andel elever i videregående skole og ungdomsskole som rapporterer om opplevd seksuell trakassering (krever nye og supplerende spørsmål i Elevundersøkelsen som gjennomføres av Utdanningsdirektoratet)

    • 4.2.2 Andel arbeidstakere som rapporterer om opplevd seksuell trakassering på arbeidsplassen

  • 4.3 Vold

    • 4.3.1 Antall beboere på krisesentre i løpet av et kalenderår

    • 4.3.2 Andel som rapporterer om selvopplevd fysisk og psykisk vold i nære relasjoner

    • 4.3.3 Andel som rapporterer om vold i private bomiljø (nabolag) (Levekårsundersøkelsen, SSB)

    • 4.3.4 Andel som rapporterer om vold og trusler om vold etter yrkesgruppe (Levekårsundersøkelsen, SSB)

    • 4.3.5 Andel som rapporterer om vold og trusler om vold (Levekårsundersøkelsen, SSB)

  • 4.4 Diskriminering

    • 4.4.1 Andel som rapporterer selvopplevd diskriminering, inkludert kjønnsdiskriminering og sammensatt diskriminering (krever ny datainnsamling)

  • 4.5 Helse

    • 4.5.1 Forventet levealder

    • 4.5.2 Andel som vurderer egen helse som dårlig

    • 4.5.3 Andel med langvarig sykefravær

    • 4.5.4 Andel uførepensjonister

18 Økonomiske og administrative konsekvenser

18.1 Innledning

Utredningsinstruksen ligger til grunn for vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets anbefalinger. Utredningsinstruksen angir at økonomiske konsekvenser må vurderes med henblikk på både utgifts- og inntektsforhold for dem som berøres, herunder statlige, fylkeskommunale og kommunale budsjetter samt næringsliv og enkeltpersoner. Ifølge utredningsinstruksen skal administrative konsekvenser vurderes blant annet med henblikk på statens sentrale, regionale og lokale forvaltning. I tillegg til de økonomiske og administrative skal også andre vesentlige konsekvenser utredes som konsekvenser for næringslivet, miljøet, likestilling og menneskerettigheter. For en generell gjennomgang av slike konsekvenser viser vi til omtale i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, kapittel 12.5.

Utvalget er kjent med Difi-rapport 2012:877, som undersøker hvordan det redegjøres for økonomiske og administrative konsekvenser i utredninger og proposisjoner i Norge. Den viser at de fleste utredninger og proposisjoner har et eget kapittel om økonomiske og administrative konsekvenser, men at omtalen som oftest er kort, og i de fleste sakene konkluderes det med at foreslåtte tiltak ikke får «vesentlige konsekvenser». Der tiltaket får økonomiske konsekvenser, heter det gjerne at «kostnadene tas innenfor eksisterende budsjettrammer» eller at man «kommer tilbake til saken i budsjettsammenheng». Heller ikke dette utvalget gjennomfører en full samfunnsøkonomisk analyse; det har ikke vært mulig innenfor rammen av utvalgets mandat, tidsperiode og budsjett. Vi har likevel lagt stor vekt på forsøke å anslå direkte kostnader av utvalgets anbefalinger. Dette er i seg selv svært krevende. Kostnadsanslag vil for eksempel variere med antakelser om implementering/bruk/uttak, avhenge av gjennomføringstidspunkt etc. Anslagene vi presenterer i dette kapittelet kan bare indikere hva kostnadene eventuelt kan bli over tid. Det samme gjelder inntektssiden, der utvalget gir et eksempel på økte skatteinntekter som følge av en svært moderat sysselsettingsøkning (overgang fra deltid til heltid). Anslagene viser da totalt en samfunnsøkonomisk gevinst av anbefalingene sammenholdt med kostnadsanslag for offentlige utgifter.

Utredningsinstruksen angir at minst ett forslag skal baseres på uendret ressursbruk. Flere av utvalgets forslag til tiltak vil kunne dekkes innenfor ordinære budsjettrammer, jf. tabell 18.3 og 18.4.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har på oppdrag fra utvalget beregnet økonomiske utgifter som følge av forslag til endringer i regelverk i foreldrepengeordningen og engangsstønaden. Proba samfunnsanalyse har på oppdrag fra utvalget gitt anslag på kostnader ved den foreslåtte ordningen med likestillingsstipend for jevnere kjønnsrepresentasjon i videregående og høyere utdanning.

Mange av utvalgets forslag vil ha en inntektsside. Det er likevel vanskelig å konkretisere effekter av forslag for å fremme likestilling, og dermed de samfunnsøkonomiske konsekvensene av for eksempel mer yrkesdeltakelse og mindre utsatthet for vold. Utvalget vil vise et eksempel, jf omtale over, med tallgrunnlag fra Proba samfunnsanalyse, som er videre bearbeidet av utvalget.

18.2 Utvalgets anbefalinger – anslåtte kostnader

Utvalgets anbefalinger gjelder endringer i lovgivning, organisasjonsmessige tiltak og bruk av økonomiske incentiver.

18.2.1 Folkestyre

Utvalgets anbefalinger under innsatsområdet folkestyre er:

  • Likestilte valglister

  • Program for bredde i folkestyre

Likestilte valglister

Utvalgets flertall anbefaler at det tas inn en bestemmelse i valgloven om at kommunestyrer, fylkesting og storting høsten før valg, det vil si hvert fjerde år, drøfter likestillingsstatus i det gjeldende folkevalgte organet og avgjør ved alminnelig flertall om det skal stilles krav til at hvert kjønn skal være representert med minst 40 prosent på valglister ved det kommende valget.

Utvalget legger til grunn at denne aktiviteten kan dekkes innenfor eksisterende økonomiske rammer for folkevalgte organer.

Program for bredde i folkestyret

Utvalget anbefaler at det settes i gang et landsdekkende program for bredde i folkestyret med mål å øke kvinneandel og andel med etnisk minoritetsbakgrunn på alle nivåer i folkevalgte organer lokalt, regionalt og nasjonalt. Det må også være et mål å øke andelen representanter som er under 30 år og over 60 år.

Det vises til satsingen Utstillingsvindu for kvinner i lokalpolitikken 2007-2011, som hadde en ramme på 20 mill. kroner totalt for en fem-årsperiode. 22 kommuner deltok. Av disse midlene ble 1,3 mill. kroner brukt til evalueringer og administrasjon av satsningen.

Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner årlig av midlene til det ti-årige utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid, jf. NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, nyttes til lokale tiltak som del av programmet for bredde i folkestyret. Kommunene kan søke med lokalt initierte prosjekter og det bør stilles krav til supplerende egenfinansiering. Direktoratet drifter programmet, sørger for følgeforskning, dialog og utviklingsarbeid på tiltakssiden, jf. forslåtte midler til et likestillingsdirektorat i NOU 2011: 18.

Forslaget innebærer dermed ikke kostnader utover det som er foreslått i NOU 2011: 18.

18.2.2 Valgfrihet

Utvalgets anbefalinger under innsatsområdet valgfrihet er:

Program for frie utdanningsvalg:

  • Pedagogikk for likestilling

  • Ressursmiljø for likestilling

  • Likestillingsstipend

  • Kjønnspoeng i høyere utdanning

Trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet:

  • Opplæring og veiledning

  • Fritak for redegjørelsesplikten

  • Tilskuddsordning for likestillingsarbeid på virksomhetsnivå

Drøftingsplikt for arbeidsgivere med ansattes representanter

Program for frie utdanningsvalg

Pedagogikk for likestilling

Utvalget anbefaler en landsdekkende pedagogisk satsning for likestilling. Utvalget foreslår at satsningen driftes av det foreslåtte direktorat for likestilling, jf. NOU 2011: 18. Et kompetanse- og ressursmiljø på likestilling vil måtte samarbeide tett med Utdanningsdirektoratet, som har ansvaret for utviklingen av barnehage, grunnskole og videregående opplæring. Sentrale elementer i satsningen vil være kompetansehevingstiltak rettet mot ansatte i barnehage og grunnopplæring, styrking av likestillingsperspektivet i rådgivningen i skolen generelt og i faget utdanningsvalg spesielt og mentorordninger i videregående opplæring innenfor sterkt kjønnsdelte fag.

Det vises til at det i Agder pågår en tiårs-satsning for likestilling i utdanningsløp som startet i 2007. En evaluering (Eide og Lauritzen 2012) om suksessfaktorer har som konklusjon at tid og ressurser til arbeidet er avgjørende. I 2012 settes det i Agder av 2,1 mill. kroner til prosjektet Fritt valg.

Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner årlig av utviklingsmidlene til lokalt likestillingsarbeid (jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18) nyttes hvert år til lokale tiltak som del av satsningen på pedagogikk for likestilling.

Ressursmiljø for likestilling

Utvalget anbefaler videre at det etableres et ressursmiljø for å styrke arbeidet med likestilling i lærerutdanning og i læremidler, Det anbefales at ressursmiljøet etableres som en faglig uavhengig komite eller et råd som administrativt kan forankres i et direktorat for likestilling. Direktoratet kan ivareta sekretariatsfunksjonen.

Det vises til KIF (Komité for kjønnsbalanse i forskning) som støtter opp om likestillingsarbeidet ved institusjonene i universitets- og høyskolesektoren. Komiteen har et årlig budsjett på i overkant av 3 mill. kroner. Komiteen er underlagt Universitets- og høgskolerådet og har 8 medlemmer og 4 varamedlemmer og et eget sekretariat underlagt Universitets- og høgskolerådet.

Utvalget anbefaler at det årlig settes av 3 mill. kroner til et ressursmiljø for likestilling i lærerutdanning og læremidler.

Likestillingsstipend

Utvalget anbefaler at det etableres en ordning med likestillingsstipend for det underrepresenterte kjønn på nærmere utvalgte, og svært kjønnsskjeve studieretninger i videregående opplæring og høyere utdanning. Studieretninger der kvinner eller menn med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresentert i forhold til deres andel av studentmassen generelt bør tilsvarende omfattes av ordningen. Kunnskapsdepartementet må fastsette de nærmere rammene for ordningen.

Det forslås at stipendet er maksimalt 3-årig og det forutsettes bestått eksamen for å motta stipendet i påfølgende år.

Utvalget har bedt Proba samfunnsanalyse anslå en kostnadsramme ved bruk av stipendordninger i yrkesfaglige studieretninger i videregående skole og fagfelt i høyere utdanning. Utvalget definerer en kjønnsfordeling på 80/20 eller mer som svært skjev. Kvinner og menn med innvandrerbakgrunn regnes som sterkt underrepresentert på studieretninger der de utgjør mindre enn en tredjedel av det gruppens andel av alle elever/studenter skulle tilsi. Proba samfunnsanalyse har beregnet en maksimumsramme for stipendordning ved å beregne kostnaden hvis det underrepresenterte kjønn på en rekke utdanninger bringes opp akkurat til 20 prosent av elev- eller studentmassen. Selv om vi kaller dette en maksimumsramme, kan utgiftene til stipendordningene bli høyere enn beregningene i kortere perioder, inntil stipendordningen opphører fordi målet er nådd. Utgiftene kan også bli lavere, fordi målet om 20 prosent ikke nås.

Tabell 18.1 og 18.2 viser brutto kostnader for en stipendordning rettet mot alle fag hvor ett kjønn er sterkt underrepresentert i henholdsvis videregående og høyere utdanning, og i tillegg kostnader for stipend rettet mot fag hvor kvinner med innvandrerbakgrunn eller menn med innvandrerbakgrunn er sterkt underrepresentert (kjønn+etnisitet).

Tabell 18.1  Antall med stipend i videregående skole og anslåtte brutto kostnader

Antall stipender

Kostnader ved 30 pst. av låneramme

 

K

M

Kjønn (20/80)

10 807

6 302

141 mill. kroner

Innvandrerbakgrunn/kjønn (>1/3 av gj.snittlig studentmasse/innvandrerbakgrunn

1 206

209

12 mill. kroner

Tabell 18.1 viser en maksimal ramme for kostnader som må anses å være teoretisk og som er totalt på 153 mill. kroner dersom stipendets størrelse fastsettes til 30 prosent av dagens låneramme for videregående opplæring og dersom alle fag omfattes.78 Maksimalt lån fra lånekassen til videregående opplæring er 27 400 kroner per år. Kostnadene vil avhenge av hvor mange som søker stipend og av hvilke studieretninger som omfattes av ordningen.

Tabell 18.2  Antall med stipend i høyere utdanning og anslåtte brutto kostnader

Høyere utdanning

Antall stipender

Kostnader ved 30 pst. av låneramme

 

K

M

Kjønn (20/80)

1 671

10 168

197 mill. kroner

Kjønn/innvandrerbakgrunn (>1/3 av gj.snittlig studentmasse/innvandrerbakgrunn)

164

343

8 mill. kroner

Som vi ser av tabell 18.2 er en teoretisk maksimal ramme for stipend for høyere utdanning på 205 mill. kroner beregnet ut fra 30 prosent av eksisterende låneramme (med utgangspunkt i maksimalt lån på 55 500 kroner79) i Statens lånekasse for utdanning. På samme måte som ved videregående utdanning vil kostnadene avhenge av hvor mange som faktisk søker og hvor mange fag som omfattes av ordningen.

Beregninger fra Proba samfunnsanalyse viser også samspilleffekten mellom stipendordningen for kjønn og stipendordningen for kvinner og menn med innvandrerbakgrunn (kjønn+etnisitet). Utgiftene til stipend rettet mot personer med innvandrerbakgrunn vil da reduseres med 65 prosent på videregående skole og 25 prosent på høyre utdanning sammenlignet med tallene i tabell 18.1 og 18.2.

Mens Probas tall representerer en maksimumsramme for hva stipendordningen kan koste, kan man også beregne en minimumsramme. Det er da naturlig å ta utgangspunkt i at stipendordningen ikke har noen ekstra motiverende virkning i det hele tatt, og at kjønnsfordelingen på ulike utdanningsprogram forblir som den er i dag. Dette vil redusere kostnaden ved et stipendprogram rettet mot videregående skole til noe over 40 prosent av det som er anslått som maksimumsbeløp, det vil si rundt 60 mill. kroner. Når det gjelder høyere utdanning ligger et tilsvarende minimustall på 80 prosent av det beregnede maksimumstallet, rundt 160 mill. kroner. Det samlede beløpet blir da 220 mill. kroner for stipend rettet mot skjev kjønnsrekruttering mot rundt 340 mill. kroner i maksimumsanslaget. Under antakelsene i minimumsanslaget vil de utbetalte stipendene i mye større grad utbetales til menn, siden det er en del store kvinnedominerte utdanninger hvor prosentandelen menn alt i dag ligger rundt under 20, mens det gjennomgående er en lavere kvinneandel i mannsdominerte utdanninger.

Kunnskapsdepartementet bør avgjøre hvilke studieretninger og fag som bør omfattes av en stipendordning, jf. drøfting i kapittel 16. Det anses som hensiktmessig at Lånekassen for utdanning administrerer ordningen. Utvalget tilrår derfor at stipend kan tildeles etter søknad til Lånekassen. I tillegg til kostnadene ved stipendet må det påregnes kostnader for å administrere denne ordningen. Utvalget har ikke beregnet kostnader knyttet til administrasjon av ordningen.

Utgangspunktet for utvalgets kostnadsanslag til stipendordningen er en maksimal teoretisk ramme på 358 mill. kroner til sammen til stipend dersom alle fag omfattes. Ettersom det ikke er aktuelt at stipendordningen omfatter alle fag og at det i tillegg er en del overlapp mot stipendordninger rettet mot kjønn og innvandrerbakgrunn i kombinasjon med kjønn, anbefaler utvalget at det årlig settes av inntil 100 mill. kroner til stipendordningen.

Kjønnspoeng i høyere utdanning

Utvalget anbefaler at Kunnskapsdepartementet etablerer en mer målrettet og systematisk bruk av ordningen med kjønnspoeng i høyere utdanning. Departementet bør gjennomgå hvilke fag som oppfyller kriteriene for suksess og jevnlig revidere bestemmelsene om bruk av kjønnspoeng.

Utvalget legger til grunn at kostnadene kan dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets eksisterende økonomiske rammer.

Trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet

Utvalget anbefaler at offentlige myndigheter tar initiativ til å etablere en trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet etter mønster fra IA-avtalen. Avtalen bør forankres både på nasjonalt og lokalt nivå. Etter utvalgets vurdering bør en slik avtale være en selvstendig avtale som kan bygges opp rundt aktivitetspliktene i likestillings- og diskrimineringslovgivningen, og bidra til å konkretisere og gjennomføre disse på virksomhetsnivå. Utvalget anbefaler videre at arbeidsgiver får en plikt til å drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter og at redegjørelsesplikten bortfaller for virksomheter som inngår en likestillingsavtale. Utvalget anbefaler at myndighetene forplikter seg til å bidra med oppfølging, veiledning og en tilskuddsordning til likestillingsarbeid til virksomheter som inngår en likestillingsavtale. Utvalget anbefaler at partene gir informasjon og veiledning om likestillingsarbeid til sine medlemmer og oppfordrer virksomheter til å inngå en likestillingsavtale. Partene bør også delta i nasjonale og regionale koordineringsgrupper for gjennomføring av partssamarbeidet. Det anbefales at trepartsavtalen for likestilling i arbeidslivet forankres i det foreslåtte forumet for likestilling i arbeidslivet ledet av barne-, likestillings- og inkluderingsministeren, jf. tiltak i NOU 2011: 18.

Utvalget har lagt dagens IA-avtale, med et anslag for samlede utgifter på 1,4 mrd. kroner i 2012, til grunn for vurdering av økonomiske og administrative konsekvenser. IA-avtalen vektlegger tiltak og bevilgninger for oppnåelse av konkrete delmål knyttet til sykefravær og inkludering i arbeidslivet. For 2012 er det foreslått bevilget 291 mill. kroner til tilretteleggingstiltak i regi av IA-avtalen.

Det anbefales at en trepartsavtale for likestilling forankres i et direktorat for likestilling med regionkontorer, jf. utvalgets forslag i NOU 2011: 18. Det må vurderes nærmere behov for økte ressurser til dette formålet utover allerede foreslåtte driftsmidler til et likestillingsdirektorat, jf. NOU 2011: 18.

En gjennomføring av en slik avtale vil åpenbart skje gradvis. Kostnadene må forventes å øke i takt med antallet medlemsbedrifter som kvalifiserer for tilskudd. Som et anslag anbefaler utvalget at det øremerkes 300 mill. kroner årlig over statsbudsjettet til en egen tilskuddsordning til likestillingsarbeid på virksomhetsnivå.

Arbeidsgivers plikt til å drøfte oppfølging av aktivitetsplikten med ansattes representanter kan medføre noe økt ressursbruk for private og offentlige virksomheter. På den annen side vil de virksomheter som inngår likestillingsavtale dra nytte av veiledning, oppfølging og offentlige tilskuddsmidler. Virksomheter som inngår en likestillingsavtale vil dessuten fritas for redegjørelsesplikten.

18.2.3 Fordeling

Utvalgets anbefalinger under innsatsområdet fordeling er:

  • Selvstendig rett for fedre til foreldrepenger

  • En tredelt foreldrepengeordning

  • Foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet

  • Vilkår for overgangsstønad

  • Omsorgspenger ved nære pårørendes sykdom

Rettferdig foreldrepengeordning.

Forslagene om selvstendig rett for fedre og foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet bygger på kostnadsanslag fra Nav. Nav gjør oppmerksom på at det er stor usikkerhet knyttet til deres kostnadsanslag. Blant annet vet vi ikke hvor mange barn som vil bli født i årene fremover. Endring i sysselsettingen og foreldrenes arbeidstid og inntekt vil påvirke det beløp som mor og far vil få utbetalt i foreldrepenger, både etter gjeldende regler og endringsforslaget. Videre er det usikkerhet om i hvilken grad fedre med nye rettigheter faktisk vil gjøre bruk av stønadsretten.

Forslagene vil medføre mer administrasjon for Nav. Utvalget har ikke beregnet kostnader som følge av dette. Forslagene kan blant annet føre til at mellom 8000 og 10 000 nye fedre tar ut foreldrepenger årlig og en tilsvarende økning i antallet nye saker for Nav.

Foreldrepenger: Selvstendig rett for fedre.

Utvalgets flertall anbefaler at fedre gis selvstendig rett til uttak av foreldrepenger og omfang av foreldrepenger basert på egen stillingsandel. Forslaget innebærer at gjeldende aktivitetskrav for mor når far tar ut foreldrepenger ut over fedrekvoten, bortfaller.

Hvis aktivitetskravet fjernes for mor vil far få rett til å ta ut foreldrepenger også i de tilfeller mor ikke har rett til foreldrepenger. Ved en forutsetning av at «nye» fedre vil ta ut like mange uker med foreldrepenger som de fedre som har rett til tolv uker fedrekvote etter gjeldende regler og med like mange dager i gjennomsnitt gis følgende kostnadsanslag fra Nav. Dagens ordning for fedrekvote er lagt til grunn for beregningene.

Alternativ a) Fedres uttak tilsvarer uttak ved tolv uker fedrekvote

Anslaget forutsetter at andel fedre som er yrkesaktive og bor sammen med barnet er like stor i de familier der mor er yrkesaktiv som i de familier der mor er hjemmeværende, og at inntekten til de nye fedrene ikke er vesentlig lavere eller høyere enn inntekten til de som tar ut foreldrepenger i dag. Hvis forslaget innføres kan antall fedre som tar ut fedre kvote øke med mellom 20 prosent og 25 prosent.

a) Fedres uttak tilsvarer tolv uker fedrekvote

Merutbetaling per år

Merutbetaling på kap. 2530, post 70, foreldrepenger

800 til 1050 mill. kroner

Dersom dette forslaget gjennomføres i kombinasjon med utvalgets forslag om tredeling av foreldrepengeperioden, det vil si at fedrekvoten blir på 15 uker, vil utgiftene under alternativ a) øke med 25 prosent.

Alternativ b) Fedre tar ut hele foreldrepengeperioden

Merutgiftene kan beregnes slik at «nye» fedre tar ut hele foreldrepengeperioden henholdsvis 38/48 uker. Hvis andel fedre med foreldrepenger er uendret vil merutgiftene for fedre som tar ut 38 uker bli 3,2 ganger høyere enn for fedre som tar ut 12 uker. På denne bakgrunn er merutgiftene under punkt b) satt til mellom 3,5 ganger merutgiftene under punkt a)

b) Nye fedre tar ut hele foreldrepengeperioden

Merutbetaling per år

Merutbetaling på kap. 2530, post 70, foreldrepenger

3 400 til 3 800 mill. kroner

En tredelt foreldrepengeordning

Utvalget anbefaler at foreldrepengeperioden etter fødsel deles i tre like store deler: En mødrekvote, en fedrekvote og en fellesdel. Forslaget i innstillingen er todelt. For det første er det lagt inn en utvidelse av total permisjonstid med en uke. Samtidig er det foreslått en økning av fedrekvoten med tre uker ved 100 prosent dekningsgrad (det vil si en økning fra 12 til 15 uker). Vi viser til oversikt i tabell 16.5.

Vi vil grovt anslå kostnaden ved en ekstra permisjonsuke til 300 mill. kroner. Dette stemmer overens med at 50 000 foreldre tar ut permisjon til en ukeskostnad på 6000 kroner (det vil si noe under 300 000 kroner i årlig støtte per permittert forelder). Samtidig innebærer forslaget en økning av menns permisjonstid på bekostning av kvinners permisjonstid. Dette medfører en kostnad siden menn tjener mer enn kvinner. Vi anslår grovt at kostnaden for en permisjonsuke går opp med 10 prosent ved at uken tas av menn i stedet for kvinner, det vil si med rundt 30 mill. kroner per uke. Dette elementet av forslaget har derfor en kostnad anslått til 90 mill. kroner. Samlet kostnad for de to elementene i tiltaket anslås dermed til 390 mill. kroner.

Foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet

Utvalgets flertall anbefaler at det innføres en minsteytelse på inntil 2 G for gjeldende stønadsperiode for foreldrepenger. Forslaget innebærer at en minsteytelse for foreldrepenger vil bli utbetalt til foreldre som ikke har opparbeidet rett til foreldrepenger gjennom yrkesaktivitet. Minsteytelsen kan også utbetales til foreldre som har rett til foreldrepenger etter svært lav inntekt, om minsteytelsen er høyere enn det de vil ha krav på i foreldrepenger basert på tidligere yrkesaktivitet. Rett til minsteytelse forutsetter medlemskap i folketrygden. Det anbefales at ytelsen utbetales som en månedlig ytelse. Utvalget understreker viktigheten av at minsteytelse innføres innenfor rammen av en tredelt foreldrepengeordning med mødre- og fedrekvote og en fellesdel, jf. utvalgets anbefaling om en tredeling.

I 2012 er engangsstønaden på 35 262 kroner. Utvalget anbefaler en minsteytelse for foreldrepenger på 2 G som per mai 2011 utgjør 158 432 kroner.80

Det forutsettes at den nye minsteytelsen representerer et «årsbeløp» etter 100 prosent dekningsgrad etter gjeldende regelverk. Merutbetaling til mødrene er beregnet som minsteytelse utbetalt ved 100 prosent dekning i 35 uker. Dette tilsvarer den del av foreldrepengeperioden som ikke er forbeholdt far som fedrekvote (i dag 12 uker).

De siste årene har mellom 10 500 og 11 500 kvinner mottatt engangsstønad fra Nav. Av de kvinner som starter med foreldrepenger har vel 4 000 inntekt under 2 G.

Ved innføring av en løpende minsteytelse til mor vil i tillegg mellom 8 000 og 10 000 nye fedre få rett til å ta ut fedrekvote. Merutbetaling til fedrene er avhengig av fars inntekt og ikke av minsteytelsens størrelse. Merutgiftene vil derfor øke med det beløp som allerede er beregnet i tilknytning til forslaget om selvstendig rett for fedre, det vil si med 800 mill. kroner til 1050 mill. kroner per år.

Endring i utbetaling til foreldre

Kap. 2530

2G – minsteytelse

Mødre kap. 2530

1 300 til 1 500 mill. kroner

Kap. 2620, Overgangsstønad

2G – minsteytelse

Innsparing

50 til 70 mill. kroner

Lånekassen – innsparing

Foreldrestipend1

192 mill. kroner

1 Foreldrestipend ble kalt fødselsstipend frem til 2009-2010. I 2010-2011 mottok 136 menn og 3193 kvinner fødselsstipend med gjennomsnittlig beløp på 58 943 kroner (Lånekassen 2011, statistikk).

Innføring av en minsteytelse vil gi innsparing på kap. 2620, stønad til enslig forsørger. Dette fordi minsteytelsen vil bli regnet som inntekt. Overgangsstønaden blir avkortet med 40 prosent for inntekt over et halvt grunnbeløp i folketrygden. I tillegg vil minsteytelsen gi innsparing på foreldrestipend som utdeles av Lånekassen for utdanning. Total innsparing anslås fra 240 til 260 mill. kroner. Det vil si at netto utgifter vil ligge på mellom 1 150 mill. kroner og 1 350 mill. kroner. I tillegg kommer utgifter til «nye fedre» med rett til fedrekvote, forutsatt at ny minsteytelse gjennomføres uavhengig av selvstendig rett for fedre til foreldrepenger.

Vilkår for overgangsstønad

Utvalget anbefaler at selv om vilkårene for rett til overgangsstønad etter folketrygdloven § 15-8 vedrørende kravet til yrkesrettet aktivitet ikke er oppfylt, bør det likevel gis overgangsstønad dersom den enslige moren eller faren, som har behov for det, ikke har fått et tilfredsstillende kvalifiseringstilbud. Utvalget legger til grunn at forslaget ikke vil medføre økte kostnader for myndighetene.

NOU 2011: 7 Velferd og migrasjon (side 345) har vurdert økonomiske konsekvenser knyttet til innføring av aktivitetskrav når yngste barn fyller ett år. En konklusjon var at det er snakk om små summer siden flertallet bruker stønaden på en måte som er i tråd med intensjonene. Velferds- og migrasjonsutvalget anslår at innsparingene gjennom de foreslåtte kuttene er provenynøytrale fordi innsparingene skal bidra til å finansiere de økte ressursene til bedre oppfølging av personer på overgangsstønad.

Omsorgspenger ved nære pårørendes sykdom

Utvalget anbefaler at det innføres rett til omsorgspenger i 10 dager i året ved omsorg for nære pårørende tilsvarende omsorgspenger ved barns sykdom, jf. folketrygdlovens §§ 9-5 til 9-9.

Det er gjort beregninger av kostnader knyttet til en kompensasjon ved omsorg for voksne i Prop. 64 L (2009-2010)81 som viser at kostnadene, på usikkert grunnlag, vil ligge et sted mellom 1,1 og 3 mrd. kroner avhengig av hvor mye retten vil bli brukt. Disse kostnadene vil i all hovedsak bli belastet arbeidsgiver, lik reglene ved barns sykdom.

Selv om kostnadene er betydelige kan en slik rett også innebære betydelige innsparinger når det gjelder kostnader knyttet til offentlige hjemmetjenester og det offentlige institusjonstilbudet.

18.2.4 Sårbarhet

Utvalgets anbefalinger under innsatsområdet sårbarhet er:

  • Program for forebygging av seksuell trakassering

  • Lovfesting av tilbud om overgrepsmottak

  • Trygge botilbud for ofre for menneskehandel

  • Fri rettshjelp i diskrimineringssaker for domstolene

  • Tilskuddsordning for rettighetsinformasjon

Program for forebygging av seksuell trakassering.

Utvalget anbefaler at det igangsettes en egen programsatsning for forebygging og bekjempelse av seksuell trakassering i skolen. Målgruppen for satsningen vil være elever på ungdomskole og videregående skole og personell som arbeider med barn og unge i skolen. Det foreslås at satsningen forankres i et direktorat for likestilling.

Utvalget anbefaler at 30 mill. kroner av det foreslåtte ti-årige utviklingsprogrammet for lokalt likestillingsarbeid, jf. forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likstilling, settes av årlig til lokalt initierte prosjekter for å forebygge seksuell trakassering og andre seksuelle krenkelser, både i skolen og på fritidsarenaer.

Forankring av arbeidet mot seksuell trakassering i opplæringsloven.

Utvalget anbefaler at arbeidet mot seksuell trakassering eksplisitt forankres i opplæringsloven. Utvalget foreslår at seksuell trakassering tas inn i opplistingen i opplæringslovens § 9 a-3 over forpliktelser skolen har til å følge opp og bekjempe ulike typer mobbing. Det legges til grunn at forslaget kan dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets eksisterende økonomiske rammer.

Lovfesting av tilbud om overgrepsmottak

Utvalget anbefaler lovfesting av et tilbud om overgrepsmottak.

Det vises til beregninger av kostnadsbehov foretatt i Forslag til Nasjonal handlingsplan for legevakt. Her legges det til grunn et estimat for kostnadene i 2008 på 20 mill. kroner totalt for statlige og kommunale utgifter. Kostnadsbehov for overgrepsmottak med likeverdig tilbud over hele landet, ved en ny legevaktsordning anslås til 60 mill. kroner (Nasjonalt kompetansesenter for legevaktsmedisin 2009). Til fratrekk kommer egenandeler og refusjoner. I rapporten tas det ikke stilling til hvordan legevaktsfinansieringen skal fordeles mellom pasient, kommune, helseforetak og Helsedirektoratet. I tillegg antas at mange berørte allerede benytter seg av et eller flere tjenestetilbud i offentlig regi.

Basert på disse forutsetningene anslår utvalget at det kreves minimum 20 mill. kroner til overgrepsmottak.

Trygge botilbud for ofre for menneskehandel

Utvalget anbefaler at det etableres trygge botilbud for ofre for menneskehandel flere steder i landet.

Et prosjekt rettet mot å forebygge menneskehandel (Rosa-prosjektet) med midler fra Justis- og beredskapsdepartementet har i dag et budsjett på 4,7 mill. kroner. Utvalget vil påpeke at det er viktig med fortsatt bevilgning til dette prosjektet. Lauras hus som er et botilbud som drives av Kirkens bymisjon har en budsjettramme på overkant av 5 mill. kroner, hvorav mesteparten er driftstilskudd fra staten. Utvalget foreslår at det etableres et lignende botilbud i alle de største byene.

Botilbudet i regi av Kirkens bymisjon inneholder fem leiligheter. Utvalget anslår utgiftene til fire ganger dette beløpet, det vil si 20 mill. kroner for tilbud i fire andre store byer. Beløpet inkluderer for det meste personellkostnader, areal og driftskostnader.

Fri rettshjelp i diskrimineringssaker for domstolene

Utvalget anbefaler at fri rettshjelp uten behovsprøving gis til den private part i diskrimineringssaker der Likestillings- og diskrimineringsombudet anbefaler dette. I slike saker bør ombudet som hovedregel opptre som partshjelper for domstolene. Det foreslås at kostnader til ombudets rolle som parthjelper dekkes innenfor eksisterende økonomiske rammer. Det samme gjelder anbefalingen om fri rettshjelp, som LDO har gitt et kostnadsoverslag i brev til Justisdepartementet.82

Tilskuddsordning for rettighetsinformasjon

Utvalget anbefaler at det etableres en tilskuddsordning for å styrke arbeidet med rettighetsinformasjon i regi av frivillige organisasjoner og kompetansemiljøer. Tilskuddsordningen må innrettes slik at lokale organisasjoner over hele landet får mulighet til å søke om støtte. Det foreslås at tilskuddsordningen forvaltes av et likestillingsdirektorat, jf. forslag i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

Utvalget vil, med referanse til en tilsvarende svensk ordning, jf. omtale i kapittel 15, anslå at tilskuddsordningen beløper seg til 15 mill. kroner årlig.

18.3 Eksempel: Samfunnsøkonomisk gevinst

Likestillingsarbeid vil ha en økonomisk gevinst både på samfunnsnivå og på den enkelte arbeidsplass. Som illustrasjon har utvalget bedt Proba samfunnsanalyse beregne den samfunnsøkonomiske gevinsten av at andelen med deltid blant sysselsatte reduseres for å komme på nivå tilsvarende nivået i de andre nordiske land. I Norge arbeider 30 prosent av de sysselsatte deltid (gjennomsnitt for både kvinner og menn), mens dette gjelder for 21,5 prosent i gjennomsnitt for de andre nordiske land. Med (de gitte) forutsetninger om at antall arbeidstimer er 19 timer for deltidsansatte og 37,5 timer for heltidsansatte, tilsvarer det en økning på kvinners samlede arbeidstimer på 4,1 prosent når 8,3 prosent av de sysselsatte går over i heltidsjobb. Dette tilsvarer en økning i samlet yrkesaktivitet på 1,7 prosent. En økning i sysselsettingen av denne størrelsen, anslås å øke verdiskapningen med om lag 21 mrd. kroner. Dette er basert på beregninger av lønnskostnadenes bidrag til verdiskapningen med utgangspunkt i Nasjonalregnskapet. Proba samfunnsanalyse fremhever samtidig enkelte forhold som gjør at anslaget reduseres noe, som at kvinner som jobber deltid relativt sett har lav lønn og utdannelse. På virksomhetsnivå er det på den annen side noen gevinster. Det skyldes at det er kostnader knyttet til den enkelte ansatte som er uavhengig av hvor mange timer vedkommende arbeider. Dessuten kan mange deltidsansatte være et problem der virksomheten har kunder/brukere å forholde seg til.

Anslaget av verdiskapning knyttet til overgang fra deltid til heltid i samsvar med nivået på deltid i de andre nordiske land illustrerer at selv en ganske liten økning i kvinners arbeidstilbud fører til ganske stor vekst i verdiskaping. Økt verdiskaping er imidlertid ikke det samme som samfunnsøkonomisk gevinst. Den økte tiden brukt på lønnsarbeid tilsvares av en tilsvarende reduksjon av tid brukt på omsorg, hjemmearbeid og fritid, noe som utgjør en samfunnsøkonomisk kostnad. Den viktigste grunnen til at en økning i kvinners arbeidstilbud likevel gir en samfunnsøkonomisk nettogevinst er at kvinnene det gjelder ikke får utbetalt hele den økte verdiskapningen. Aktivitet i arbeidsmarkedet beskattes og en del av den økte verdiskapingen går til fellesskapet; aktivitet utenfor den formelle økonomien er ubeskattet. Som en illustrasjon antar vi at den private verdien av litt mer tid brukt i arbeidsmarkedet motsvares av det private tapet ved litt mindre tid brukt utenfor arbeidsmarkedet. Den samfunnsøkonomiske gevinsten blir da den delen av økt verdiskaping som betales inn i skatt. Med en skattesats på 35 prosent, med utgangspunkt i en økt verdiskaping i arbeidsmarkedet med om lag 21 mrd. kroner, vil den samfunnsøkonomiske gevinsten anslås til rundt 7,5 mrd. kroner. Dette er altså også et anslag på økte skatteinntekter ved den politikken som foreslås, som kan måles opp mot kostnaden ved de tiltakene som forslås. Slik finner man nettovirkning på statens budsjetter.

18.4 Samlet oversikt over kostnadsanslag – offentlige utgifter

Nedenfor gis en samlet oversikt over anslåtte kostnader som følge av utvalgets anbefalinger i NOU 2012: 15 Politikk for likestilling og NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

Tabell 18.3 Utredningens anbefalinger, kostnadsanslag årlige offentlige utgifter i NOU 2012: 15 Politikk for likestilling

Likestilte valglister

Ingen vesentlige kostnader

Program for bredde i folkestyret

Jf. driftsmidler til direktorat for likestilling og 30 mill. kroner under tiårig utviklingsprogram for likestilling, jf. NOU 2011: 18

Program for frie utdanningsvalg:

Pedagogikk for likestilling

Jf. driftsmidler til direktorat for likestilling og 30 mill. kroner under tiårig utviklingsprogram for likestilling, jf. NOU 2011: 18

Ressursmiljø for likestilling

3 mill. kroner

Likestillingsstipend

100 mill. kroner

Kjønnspoeng i høyere utdanning

Ingen vesentlige kostnader

Trepartsavtale for likestilling i arbeidslivet:

Opplæring og veiledning

Jf. driftsmidler til direktorat for likestilling i NOU 2011: 18

Fritak for redegjørelsesplikten

Ingen vesentlige kostnader

Tilskuddsordning til likestillingsarbeid på virksomhetsnivå

300 mill. kroner

Drøftingsplikt for arbeidsgivere med ansattes representanter

Ingen vesentlige kostnader

Selvstendig rett for fedre til foreldrepenger

800 mill. kroner til 1050 mill. kroner1

En tredelt foreldrepengeordning

390 mill. kroner

Foreldrepenger uavhengig av yrkesaktivitet2

1 150 mill. kroner til 1 350 mill. kroner

Vilkår for overgangsstønad

Ingen vesentlige kostnader

Omsorgspenger ved nære pårørendes sykdom

Se kapittel 18.2.3

Program for forebygging av seksuell trakassering

Jf. driftsmidler til direktorat for likestilling og 30 mill. kroner under tiårig utviklingsprogram for lokalt likstillingsarbeid, jf. NOU 2011: 18

Lovfesting av tilbud om overgrepsmottak

20 mill. kroner

Trygge botilbud for ofre for menneskehandel

20 mill. kroner

Fri rettshjelp i diskrimineringssaker for domstolene

Ingen vesentlige kostnader

Tilskuddsordning for rettighetsinformasjon

15 mill. kroner

1 I anslaget forutsettes det at«nye fedre» tar ut 12 uker permisjon, noe som tilsvarer dagens fedrekvote.

2 Se fotnote 1

Tabell 18.4 Utredningens anbefalinger/kostnadsanslag, årlige offentlige utgifter i NOU 2011: 18 Struktur for likestilling

Forbud mot sammensatt diskriminering

Ingen vesentlige kostnader

Konkretisering av aktivitetsplikten for arbeidsgivere og offentlige myndigheter

Ingen vesentlige kostnader

BLD får tilsynsmyndighet med aktivitetsplikten for offentlige myndigheter

Jf. neste punkt

Et direktorat for likestilling under BLD med regionkontorer

130 mill. kroner

Et ti-årig utviklingsprogram for lokalt likestillingsarbeid

200 mill. kroner

Et kontaktutvalg mellom barne-, likestillings- og inkluderingsministeren og organisasjoner på likestillingsfeltet

6 mill. kroner

Økt driftsstøtte til organisasjoner på kjønnslikestillingsfeltet

10,7 mill. kroner

Et forum for likestilling i arbeidslivet mellom barne-, likestillings- og inkluderingsministeren og partene i arbeidslivet

Ingen vesentlige kostnader

Forenkling av gjeldende forskrift om ombudets pådriveroppgaver

Ingen vesentlige kostnader

Ombudet pålegges å kartlegge og analysere egne klage- og veiledningssaker

Ingen vesentlige kostnader

Styrking av konvensjonstilsynet

2,5 – 3 mill. kroner

Nemnda gis myndighet til å tilkjenne oppreisning

2,5 mill. kroner

Skyldkravet for å få oppreisning for kjønnsdiskriminering utenfor arbeidslivet endres fra grov uaktsomhet til vanlig uaktsomhet

Ingen vesentlige kostnader

Nemnda får myndighet til å overprøve andre forvaltningsmyndigheters enkeltvedtak der vedtaket er truffet i egenskap av å være arbeidsgiver

Ingen vesentlige kostnader

I andre saker om forvaltningsvedtak der nemnda har slått fast at det er diskriminering, innvilges fri rettshjelp (uten behovsprøving)

Dekkes innenfor ordningen med fri rettshjelp

Forbudet mot seksuell trakassering håndheves av ombud og nemnd

Ingen vesentlige kostnader

Fotnoter

1.

Dette skillet karakteriseres som et skille mellom «outcomes» and «means»: «(The index) evaluates countries based on outcome variables rather than input measures. Our aim is to provide a snapshot of where men and women stand with regard to some fundamental outcome variables related to basic rights such as health, education, economic participation and political empowerment. Variables related to country-specific policies, culture or customs—factors that we consider to be «input» or «means» variables— are not included in the Index», se http://www3.weforum.org/docs/WEF_GenderGap_Report_2011.pdf

2.

Valglovutvalget refererer til Haavio-Mannila mfl. 1983

3.

Lovdata: http://www.lovdata.no/for/sf/fa/xa-20081219-1480.html#28

4.

Norges landrapporter til FNs kvinnediskrimineringskonvensjon 5,6,7 og 8 gir innblikk i ulike tiltak.

5.

Se FNs kvinnediskrimineringskonvensjon artikkel 10 som omhandler retten til utdanning.

6.

Se for eksempel fylkesordføreren i Vest-Agders kronikk i Fædrelandsvennen 28. mars 2012, i forbindelse med Vest-Agders fylkeskommunes høringssvar til NOU 2011: 18 Struktur for likestilling.

7.

Jf. tiltak i handlingsplan for å fremme likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014 som Utdanningsdirektoratet er ansvarlig for å følge opp.

8.

Medlemmene består av professorer, ledere ved forskningsinstitusjoner og Norges forskningsråd, studentrepresentanter og andre ansatte i universitets- og høyskolesektoren.

9.

Proba samfunnsanalyse (2012) har på oppdrag for utvalget beregnet en maksimumsramme for en stipendordning ved å beregne kostnaden hvis det underrepresenterte kjønn på en rekke utdanninger bringes opp akkurat til 20 prosent av elev- eller studentmassen. Selv om vi kaller dette en maksimumsramme, kan utgiftene til stipendordningene bli høyere enn beregningene i kortere perioder, inntil man kutter stipendordningen fordi målet er nådd. De kan også bli lavere, fordi målet om 20 prosent ikke nås, jf. omtale i kapittel 18 om økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag.

10.

Elever og studenter med innvandrerbakgrunn omfatter her alle de som selv har innvandret og norskfødte med foreldre som har innvandret uavhengig av landbakgrunn.

11.

Elever med innvandrerbakgrunn er først og fremst underrepresentert på studieretninger som har få elever. En del av disse studieretningene er gamle, med noen få elever som fremdeles følger tidligere ordning.

12.

Fagfelt er den minst detaljerte grupperingen av utdanningsaktivitetenes faglige innhold. En mer detaljert inndeling i utdanninger (ca. 1 150 utdanninger totalt) viser at om lag 340 utdanninger på lavere og høyere nivå (doktorgradsnivå ikke inkludert), er svært kjønnsskjeve, det vil si at kjønnsfordelingen er 80/20 eller mer.

13.

På oppdrag fra utvalget har post. doc Helga Aune og advokat Else Leona McClimans utarbeidet en vurdering av når stipendordninger for å øke rekrutteringen av det underrepresenterte kjønn til utvalgte utdanninger kan være lovlig i henhold til Norges forpliktelser etter EØS-avtalen, og særlig rådsdirektiv 2006/54/EF (Aune og McClimans 2012).

14.

Jf. dommens premiss 54.

15.

Jf. dommens premiss 38.

16.

Informasjon utvalget har innhentet fra Politihøyskolen viser at i perioden 2000-2011 var kvinneandelen blant nye studenter 34,5 prosent. I gjennomsnitt i perioden 2007-2011 utgjorde studenter med innvandrerbakgrunn 4,8 prosent av de nye studentene. Blant de med innvandrerbakgrunn var kvinneandelen 15 prosent i perioden 2007-2011. Kvinner med innvandrerbakgrunn utgjorde dermed 0,7 prosent av alle studenter i perioden.

17.

Basisstøtte til høyere og annen utdanning i 2012-2013 for ett studieår er 55 500 kroner i lån pluss 37 000 som kan bli stipend. Beløpene gjelder for fulltidsutdanning (30 studiepoeng per semester). Elever i videregående opplæring som bor hjemme kan få maksimalt inntil 27 400 kroner per skoleår i lån pluss 19 800 i grunnstipend. Også andre stipend kan være aktuelle, som bostipend og utstyrsstipend. Hvor mye forsørgerne tjener og hvor stor formue de har, avgjør hvor mye lån og stipend elever i videregående utdanning kan få.

18.

Jf. Rundskriv F 15-10 fra Kunnskapsdepartementet

19.

Utredningen fra UiO konkluderer med at fakultetene bør bruke tilleggspoeng for å få en jevnere kjønnsbalanse blant studentene på helseprofesjonsfagene. Etter en høringsrunde vedtok likevel ledelsen ved UiO at de ikke skal søke Kunnskapsdepartementet om å bruke kjønnspoeng. De fleste høringsinstansene gikk imot forslaget om bruk av kjønnspoeng. Ledelsen ved UiO ønsker å bruke andre metoder for å rekruttere menn til disse fagene.

(Utredning fra UiO: http://www.uio.no/for-ansatte/arbeidsstotte/personal/likestillingsarbeid/koordineringsgruppe/moter/2011/agenda-20111207.html)

20.

I august 1992 la det regjeringsoppnevnte Sysselsettingsutvalget frem sin innstilling med forslag til en strategi for å redusere ledigheten og øke sysselsettingen. Utvalget ble ledet av Per Kleppe. Utvalgets forslag ble kalt Solidaritetsalternativet, som også ble en betegnelse på norsk inntektspolitikk i perioden 1992–97. Solidaritetsalternativet innebar en kombinasjon av moderate lønnstillegg, sysselsettingsskapende tiltak, forenkling av offentlig regelverk, opplæringstiltak for arbeidslivet og stabilisering av norsk valuta.

21.

IA- avtalens overordnede mål er å forebygge og redusere sykefraværet, styrke jobbnærværet, bedre arbeidsmiljøet og hindre utstøting og frafall fra arbeidslivet. IA- avtalen er nå er inne i sin tredje periode. Dagens IA-avtale gjelder fra 1.mars 2010 til 31. mars 2013.

22.

På arbeidstakersiden deltar Landsorganisasjonen (LO), Hovedorganisasjonen for universitets- og høyskoleutdannede (Unio), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) og Akademikerne. Arbeidsgiversiden er representert ved Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Arbeidsgiverforeningen Spekter, Hovedorganisasjonen Virke (tidligere HSH) og Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS).

23.

Se NOU 2011: 18 Struktur for likestiling, kapittel 7 hvor dette er utredet nærmere.

24.

Det er kun etablert en møteplass der embetsverket i BLD og partene i arbeidslivet kan samarbeide om konkrete, praktiske tiltak innenfor handlingsplan for å fremme likestilling mellom kjønnene Likestilling 2014.

25.

Jf. Aftenposten 25. mai 2012 hvor NHOs president, Kristin Skogen Lund, skriver om dialog mellom partene som suksessfaktor i arbeidet med et inkluderende arbeidsliv. Hun viser til at langsiktige avtaler mellom bedrifter og myndighetene har ført til lavere sykefravær og anbefaler at denne modellen bør brukes på andre områder, som for eksempel regulering av arbeidstiden.

26.

Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av

27.

Samtidig avdekker studien at det er få tillitsvalgte som per i dag, det vil si under gjeldende regelverk, er engasjert eller involvert i arbeidet med å sikre inkludering og hindre diskriminering av personer med nedsatt funksjonsevne. I de få virksomhetene der tillitsvalgte deltar aktivt i likestillingsarbeidet ser det ut til at virksomhetene prioriterer arbeidet høyere.

28.

Se likestillingsloven, diskrimineringsloven og diskriminerings- og tilgjenglighetsloven.

29.

Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. (plikt til å arbeide aktivt for likestilling, skjerping av forbudet mot forskjellsbehandling.

30.

Ot.prp. nr. 44 (2007-2008) Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne (diskriminerings- og tilgjengelighetsloven).

31.

Tilretteleggingstilskudd kan gis til arbeidsgiver i IA-virksomheter som kompensasjon for merutgifter/merinnsats i forbindelse med nødvendig tilrettelegging for en arbeidstaker. Det kan ytes tilretteleggingstilskudd for arbeidstakere som står i fare for å bli sykmeldt eller arbeidstakere som mottar sykepenger eller arbeidsavklaringspenger og har behov for tilrettelegging. Det kan ytes tilskudd både til enkeltarbeidstakere og til grupper av arbeidstakere med samme behov for tilrettelegging.

32.

Prop. 1 S (2011-2012) for Arbeidsdepartementet, kap 2650, post 73.

33.

Se Meld. St. 29 (2010-2011) Felles ansvar for eit godt og anstendig arbeidsliv hvor det fremgår at Arbeidsdepartementet vil sende et slikt forslag på høring.

34.

Dette er en oppfølging av tiltak fremmet i Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn.

35.

Se Meld. St. 6 (2010-2011) Likestilling for likelønn.

36.

Forslaget er så langt ikke fulgt opp av myndighetene.

37.

Jf. for eksempel brev fra Likestillings- og diskrimineringsombudet av 17. september 2008 i sak 08/191, brev av 9. juni 2009 i sak 08/191 og brev av 8. oktober 2009 i sak 08/1730.

38.

NOU 2008: 6 Kjønn og lønn foreslo blant annet en likere deling av foreldrepermisjonen ved å reservere en tredel til far og en tredel til mor etter mønster av den islandske modellen.

39.

Folketrygdloven § 14-13. Aktivitetskravet innebærer at far bare kan ta ut foreldrepenger dersom mor etter fødselen eller omsorgsovertakelsen:

– går ut i arbeid

– tar offentlig godkjent utdanning på heltid

– tar offentlig godkjent utdanning i kombinasjon med arbeid som i sum gir heltid

– på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet

– er innlagt på helseinstitusjon

– deltar på heltid i introduksjonsprogram

– deltar på heltid i kvalifiseringsprogram

40.

Prop. 64 L (2011-2012) Endringer i folketrygdloven (tredeling av foreldrepengeperioden).

41.

Jf. folketrygdloven §§ 14-5 til og med 14-16.

42.

Tilsvarende regler gjelder ved adopsjon.

43.

Innføring av mødrekvote og tredeling av perioden vil kun være aktuelt der begge foreldre har opptjent rett til foreldrepenger. Hvis bare far har opptjent rett til foreldrepenger er det ikke fedrekvote. På samme måte vil det ikke være noen mødrekvote hvis bare mor har opptjent rett til foreldrepenger. Hvis bare mor har rett kan hun ta ut hele perioden. Far kan i slike tilfeller ta ut inntil 38/48 uker hvis mor oppfyller aktivitetskravet.

44.

Ordningen med mødrekvote trer i kraft 1. juli 2013.

45.

Pr. 1. mai 2012 utgjør grunnbeløpet 82 122 kroner.

46.

Prop. 92 L (2010 – 2011) Endringer i folketrygdloven (utvidelse i fedrekvoten mv.) og Meld. St. (2010 – 2011) Likestilling for likelønn.

47.

Arbeids- og velferdsdirektoratet anslår at mellom 8 000 og 10 000 flere fedre vil kunne ta ut foreldrepenger om aktivitetskravet til mor fjernes.

48.

Likelønnskommisjonen foreslo videre at alle fedre, uavhengig av om mor hadde vært yrkesaktiv eller ikke, skulle få fedrekvote, men ikke å fjerne aktivitetskravet som gjelder for mor når far tar ut foreldrepenger som ikke er fedrekvote.

49.

Dersom foreldrene ønsker det kan mor ta ut 30/37 uker med foreldrepenger etter fødselen.

50.

Pensjonsgivende inntekt legges til grunn, se: http://www.ssb.no/tabell/06248

51.

Om lag 20 prosent av mennene og 5 prosent av kvinnene i aldersgruppen 25-44 år tjente mer enn 8 G i 2010. 8 G utgjør 656 976 kroner per mai 2012.

52.

Beregninger Nav har gjort for utvalget viser at å heve taket fra 6 G til 8 G vil innebære merutgifter på mellom 200 mill. og 500 mill. kroner årlig.

53.

Forutsatt at barnet fyller 1 år innen august det året det søkes om plass.

54.

Minste pensjonsnivå er en garantert minste alderspensjonsytelse fra folketrygden. Minste pensjonsnivå erstattet fra og med 1.1.2011 begrepet minstepensjon for alderspensjonister.

55.

Per mai 2012 utgjør 1 G 82 122 kroner per år og 6 844 kroner per måned.

56.

Gjeldende krav til yrkesrettet aktivitet når yngste barnet har fylt ett år er at den enslige moren eller faren enten: er under utdanning som utgjør minst halvparten av full tid, er i arbeid som utgjør minst halvparten av full tid, er tilmeldt Arbeids- og velferdsetaten som reelt arbeidssøker, etablerer egen virksomhet eller er brukerkontakt, jf. § 15-8 i folketrygdloven. Som reell arbeidssøker regnes den som er arbeidsfør og villig til å ta ethvert arbeid som er lønnet etter tariff eller sedvane, å ta arbeid hvor som helst i landet, å ta arbeid uavhengig av om det er på heltid eller deltid eller å delta på arbeidsmarkedstiltak, jf. § 4-5 i folketrygdloven.

57.

Navs rundskriv til folketrygdloven § 15-6 Overgangsstønad.

58.

Fra samme tidspunkt ble arbeidstakers rett til permisjon og pleiepenger ved pleie av nære pårørende i livets sluttfase utvidet fra 20 til 60 dager.

59.

Dersom barnet er kronisk sykt eller har funksjonsnedsettelse gjelder retten til det året barnet fyller 18 år.

60.

Prop. 64 L (2009-2010) Endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven (bedre muligheter for å kombinere arbeid med pleie- og omsorgsoppgaver)

61.

I forbindelse med forhandlingene mellom partene i årets lønnsoppgjør i staten omfattet kravene blant annet ti dager fri med lønn til omsorg for nære pårørende og en økning fra 12 til 14 dager i velferdspermisjon.

62.

Se Handlingsplan for likestilling i barnehage og grunnskole 2008-2010

63.

Aksjon Stopp Voldtekt består av fagpersoner, politikere, forskere, feminister, tillitsvalgte i fagbevegelsen og næringslivsaktører som har overlevert 12 forslag til tiltak som myndighetene bør iverksette, herunder 30 mill. kroner til forebygging av voldtekt og andre seksuelle krenkelser og undervisning om grenser, seksuelle krenkelser og voldtekt i skolen.

64.

Jf. tiltak 2 i Handlingsplan mot vold i nære relasjoner 2012.

65.

Se http://helse.uni.no/upload/Overgrepsrapport%202009%20060410.pdf

66.

Nasjonalt kompetansesenter for legevaktmedisin (2009) ...er hjelpa nærmast! Forslag til Nasjonal handlingsplan for legevakt Rapport nr. 1-2009. UNIFOB Helse.

67.

Prop 91 L (2010-2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven), side 203.

68.

Se blant annet dom 17. mars 2010 i Øst-Finnmark tingrett saksnr. 09-136827TVI-OSFI.

69.

CERD/C/NOR/CO/19-20 8. april 2011, para 14.

70.

Se NOU 2011: 18 Struktur for likestilling, side 65.

71.

Kjønn i endring (1996-2001), Kjønnsforskning: Kunnskap, grenser, endring (2001-2007) og Program for kjønnsforskning (2008-2012) (http://kilden.forskningsradet.no/c16880/artikkel/vis.html?tid=48961)

72.

http://kilden.forskningsradet.no/c17251/artikkel/vis.html?tid=78871

73.

For mer info, se http://kilden.forskningsradet.no/index.html

74.

Se for eksempel Likestilling og livskvalitet 2007, som referert i St.meld.nr 8 (2008-2009).

75.

I 1999 kom en omfattende utredning som særskilt tok opp kvinners helse NOU 1999: 13 Kvinners helse i Norge. Denne ble fulgt opp i form av et kapittel i Resept for et sunnere Norge (St.meld. nr.16 2002-2003) ”Kvinneperspektiv på helsepolitikken”. Om menn, mannsroller og likestilling (St. meld. nr.8 2008-2009) behandlet menns helse og livsstil, mens NOU 2011: 14 Bedre integrering har en omtale av innvandreres helse og NOU 2009: 10 Fordelingsutvalget gjennomgår sosiale helseforskjeller. Stortingsmeldingen om sosiale helseforskjeller Nasjonal strategi for å utjevne sosiale helseforskjeller (St.mld. nr. 20 2006-2007) foreslo en rekke tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller i befolkningen. NOU 2010: 13 Arbeid for helse har utredet omfang og årsaker til sykefravær i helse- og omsorgssektoren

76.

Se artikkelen «Ny innvandrergruppering» her: http://www.ssb.no/vis/vis/omssb/1gangspubl/art-2008-10-14-01.html

77.

Difi (2012) Graves det dypt nok? Om utredningsarbeidet i departementene. Rapport 2012:18

78.

Låneramme hvor stipend er holdt utenfor.

79.

Låneramme hvor stipend er holdt utenfor.

80.

Per mai 2012 utgjør 2 G 164 244 kroner.

81.

Prop. 64 L (2009-2010) Endringer i arbeidsmiljøloven og folketrygdloven (bedre muligheter for å kombinere arbeid med pleie- og omsorgsoppgaver).

82.

Jf. brev fra LDO til Justis- og politidepartementet datert 8.3.2011 (ref. 11/167-2-RLI) « Om oppfølging av rettshjelpsmeldingen.» (St.meld. nr. 26 (2008-2009) Om offentlig rettshjelp. Rett hjelp.)

Til toppen
Til dokumentets forside