8 Noen viktige utfordringer i lønnsdannelsen

En velfungerende lønnsdannelse er viktig for en fortsatt god utvikling i norsk økonomi. Lønnsdannelsen skal bidra til en effektiv anvendelse av arbeidskraften, og til en rimelig fordeling mellom både lønnstakere og kapitaleiere og mellom ulike grupper lønnstakere. Norsk økonomi er produktiv sammenlignet med andre land, samtidig som inntektsfordelingen er blant de jevneste i Europa. Det tyder på at lønnsdannelsen har fungert godt.

Samtidig kan sentrale utviklingstrekk i økonomien utfordre lønnsdannelsen. I kapittel 3 er det bl.a. pekt på at avtakende organisasjonsgrad i organisasjoner med sentral samordning, endringer i næringssammensetningen i økonomien, økt internasjonalisering i næringslivet og økt innvandring kan utfordre koordineringen i arbeidslivet. Det høye lønnsnivået i Norge sammenlignet med våre handelspartnere innebærer også en utfordring for lønnsdannelsen. I dette kapitlet drøftes det først om frontfagsmodellen er egnet til å møte en slik utfordring. Deretter, i avsnitt 8.2, ses det nærmere på frontfagsmodellen og inntektsfordelingen mellom ulike grupper i økonomien, før ulike sider ved konflikter i arbeidslivet blir drøftet i avsnitt 8.3.

8.1 Frontfagsmodellen og frontfagets sammensetning

8.1.1 Frontfagsmodellen

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor danner en norm for lønnsveksten ellers i økonomien. En viktig hensikt med frontfagsmodellen er å sikre at lønnsveksten i økonomien er på et nivå som konkurranseutsatt sektor kan leve med. Den relativt høye lønnsveksten det siste tiåret, og et klart høyere lønnsnivå enn våre handelspartnere, har ført til spørsmål om frontfagsmodellen fungerer etter hensikten.

Den høye reallønnsveksten i Norge etter årtusenskiftet skyldes først og fremst den gunstige utviklingen i norsk økonomi. Veksten har vært høy i disse årene og arbeidsledigheten lav. Det har vært knapphet på arbeidskraft i flere sektorer. En kraftig oppgang i oljeprisen og høy lønnsomhet og økende aktivitet i oljesektoren har vært viktige drivere bak denne utviklingen, jf. nærmere omtale i kapittel 5. I en slik situasjon er det grunn til å tro at vi ville fått et økt press på lønningene også med andre modeller for lønnsfastsettelsen. Utviklingen i lønningene reflekterer at arbeidstakerne har fått ta del i de inntektene den gunstige prisutviklingen på olje og andre råvarer som vi eksporterer har gitt. Ved å bidra til en jevn inntektsfordeling, både mellom kapitaleierne og lønnstakerne og mellom ulike lønnstakergrupper, kan frontfagsmodellen ha medvirket til at flere har fått tatt del i bytteforholdsgevinsten som Norge har fått. Også i flere andre råvareeksporterende land, som Australia, Canada og New Zealand, har betydelige bytteforholdsgevinstene ført til en gunstig kjøpekraftsutvikling for lønnstakere.

Selv om det aller meste av lønnstilleggene i Norge blir fastsatt på lokalt nivå, innebærer frontfagsmodellen en utstrakt koordinering ved at lønnsveksten i frontfaget er retningsgivende for lønnsveksten ellers i økonomien. Koordineringen skjer både sentralt og lokalt. Tariffavtalene er viktige her, og en oppslutning om organisasjonene og tariffavtalene er derfor helt grunnleggende for å nå målene for inntektspolitikken. Koordinering skjer også gjennom uformelle kanaler både sentralt og lokalt gjennom de systemene som er bygget opp rundt lønnsforhandlingene. En rekke internasjonale studier tyder på at sysselsettingen gjennomgående er høyere, og arbeidsledigheten lavere i land med koordinert lønnsdannelse enn i land uten en slik koordinering. Koordinering og sentralisering i lønnsfastsettelsen innebærer også mindre lønnsforskjeller enn i land med kun desentralisert lønnsdannelse, jf. kapittel 3.

Det er bred tilslutning til frontfagsmodellen i Norge. Organisasjonsstrukturen i det norske arbeidslivet, i tillegg til tradisjoner og holdninger, innebærer at fullstendig ukoordinert lønnsdannelse er en lite realistisk løsning i Norge. En slik modell ville ført til større lønnsforskjeller enn det vi er vant til. I en situasjon med en stor skjermet sektor, herunder en stor offentlig sektor, ville dessuten en ukoordinert lønnsforhandlingsmodell kunne føre til at den mer skjermede delen av økonomien ble lønnsledende. Det kunne lede til at kostnadsnivået kunne stige enda mer. Forbundsvise oppgjør uten koordinering er en modell for lønnsdannelse som i andre land har gitt lav sysselsetting og høy ledighet, jf. omtale i kapittel 3.

Mens en bedring i bytteforholdet har gitt rom for høy reallønnsvekst i lang tid, vil en situasjon der det er behov for å redusere forskjellene i lønnskostnadsnivået mellom Norge og handelspartnerne, uten å gå veien om høy arbeidsledighet, gjøre det nødvendig med en rask respons i lønnsdannelsen. Studier viser at reallønnsfleksibiliteten i Norge er relativt høy sammenlignet med mange andre land (Clar m.fl., 2007). Det er grunn til å tro at frontfagsmodellen og høy grad av koordinering i lønnsoppgjørene bidrar til dette.

Men siden nominelle lønninger normalt er lite fleksible nedover, vil det uansett kunne ta flere år å justere reallønnen til et nivå som er mer på linje med det som er forenlig med lavere priser på viktige eksportprodukter. En svakere krone vil kunne dempe utslagene for næringslivet av et fall i oljeprisen, slik vi så i 2008/2009. Svakere krone vil kunne føre til økte priser på importerte konsumvarer og til lavere kjøpekraft blant husholdningene. En varig forbedring i konkurranseevnen er da avhengig av at dette ikke kompenseres ved høyere nominelle lønnstillegg i de etterfølgende oppgjørene. En koordinering og en felles virkelighetsforståelse blant partene i arbeidslivet og myndighetene vil være særlig viktig i en prosess der det relative kostnadsnivået må ned. Det vil også være viktig at virksomhetene omstiller seg, bl.a. ved å se etter nye produkter og markeder.

8.1.2 Frontfagets sammensetning

Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i konkurranseutsatte virksomheter skal gjelde som en norm for øvrige forhandlingsområder. Dette ivaretas ved at avtaleområder med stort innslag av konkurranseutsatte virksomheter forhandler først (det såkalte frontfaget), og at resultatet fra dette oppgjøret danner en norm for andre avtaleområder. Sammensetningen av frontfaget kan endres over tid, og den avhenger av om det er et forbundsvist hovedoppgjør eller et mellomoppgjør.

Ved forbundsvise oppgjør er det forhandlingene mellom Norsk Industri og Fellesforbundet om revisjon av Industrioverenskomsten, tidligere Verkstedoverenskomsten, som utgjør frontfaget. Denne avtalen har derfor en sentral posisjon i frontfagsmodellen og inntektsoppgjørene. I Industrioverenskomsten endres minstelønnssatser og det gis tillegg på satsene. Tilleggene har i stor grad direkte gjennomslag i en rekke andre forhandlingsområder i privat sektor. Senere føres det lokale forhandlinger i bedriftene basert på de fire avtalte kriteriene; bedriftens økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I Industrioverenskomsten er det i tillegg et femte kriterium om bedriftens aktuelle arbeidskraftsituasjon. Tilleggene som gis vil variere fra bedrift til bedrift.

Ved mellomoppgjør og samordnede oppgjør forhandler NHO og LO for hele området samlet. Funksjonærene i industrien forhandler i all hovedsak lokalt, enten individuelt eller kollektivt. Funksjonærene utgjør om lag 45 pst. av sysselsettingen og 55 pst. av lønnsmassen i industrien. Også for funksjonærene vil størrelsen på de sentrale tilleggene i Industrioverenskomsten og de fire kriteriene være viktige føringer for forhandlingene.

I 2003 ga Kontaktutvalget en felles erklæring om at det var den samlede lønnsveksten som avtales sentralt og lokalt i de næringer som er utsatt for konkurranse fra utlandet, som må være normgivende for de rammer som forhandles i de øvrige oppgjørene. Kontaktutvalget bygget sin erklæring på NOU 2003: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs (Holden II-utvalget). Kontaktutvalgets vurdering innebærer at det er den samlede lønnsveksten i industrien, for både arbeidere og funksjonærer, som skal danne normen for etterfølgende oppgjør. I ettertid fremkommer denne lønnsveksten i rapportene fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU), ved lønnsveksten i NHO-bedrifter i industrien samlet.

Siden det er forhandlingene om Industrioverenskomsten som innleder oppgjøret ved forbundsvise oppgjør, har sammensetningen av denne overenskomsten stor betydning for lønnsdannelsen. Det er de relevante parter og bedrifter som avgjør hvilke deler av arbeidslivet som til enhver tid inngår i de sentrale frontfagsforhandlingene. For den enkelte landsforening eller bedrift kan det være både fordeler og ulemper ved å være en del av frontfaget. Fordelene er primært knyttet til at det gir innflytelse på lønnsutviklingen. Samtidig kan risikoen for å komme i konflikt øke. I tillegg er det et inntrykk hos partene i frontfaget at de som forhandler etter frontfaget, legger resultatet i frontfaget til grunn og at det så stilles krav om noe ut over det. Resultatet fra frontfaget anses dermed som et gulv, noe som i så fall kan innebære at arbeidstakerne i frontfaget kommer dårligere ut.

Det forbundsvise oppgjøret i 2012 mellom Fellesforbundet og Norsk Industri omfattet om lag 29 000 medlemmer av Fellesforbundet. Oppgjøret mellom YS/Parat og Norsk Industri omfattet knapt 2 000 medlemmer i YS. En tredel av alle industriarbeidere i NHO-bedrifter omfattes nå av Industrioverenskomsten. Verkstedoverenskomsten utgjør over 90 pst. av Industrioverenskomsten og er således fortsatt dominerende i de forbundsvise frontfagsforhandlingene.

En kan argumentere for at en overenskomst som omfatter om lag 30 000 arbeidstakere, eller en tredel av alle industriarbeidere i NHO-bedrifter, er relativt lite, og at et mer omfattende oppgjør ville hatt større tyngde. Oppgjøret i frontfaget har imidlertid stor gjennomslagskraft i resten av NHO-systemet, og ellers i privat og offentlig sektor. Videre er det lønnsveksten i industrien samlet som skal være normgivende for lønnsveksten i andre områder.

Et viktigere spørsmål er om bedriftene som omfattes av Industrioverenskomsten er representative for konkurranseutsatt sektor, og derfor bidrar til at lønnsveksten i økonomien er i samsvar med hva konkurranseutsatt sektor kan tåle. Ifølge Eika m.fl. (2013) er om lag en tredel av de sysselsatte i Industrioverenskomsten innen ikke-stedbundne næringer, drøyt en tredel innen leverandørvirksomhet til petroleumssektoren, om lag en femdel i skjermede næringer, og en mindre del i andre ressursbaserte konkurranseutsatte næringer. I fastlandsbaserte konkurranseutsatte næringer samlet sett står ikke-stedbundne næringer for omtrent en tredel av sysselsettingen, leverandørvirksomhet er i underkant av en tredel, og andre ressursbaserte næringer en drøy tredel. Sysselsettingsandelen er dermed om lag den samme for ikke-stedbundne næringer, som ut fra hovedkursteorien er den viktigste typen næringer i denne sammenheng. Selv om leverandørvirksomheten utgjør en noe større del av Industrioverenskomsten, og andre ressursbaserte næringer utgjør en mindre del, er Industrioverenskomsten likevel rimelig representativ for fastlandsbasert konkurranseutsatt sektor.

Oljesektorens betydning for lønnsveksten har fått stor oppmerksomhet. Tabell 8.1 viser veksten i timelønnskostnadene i ulike næringer i perioden 1997–2012. På 2000-tallet har veksten i timelønnskostnadene vært klart høyest i leverandørvirksomheten. I øvrige sektorer har det vært en ganske parallell lønnsutvikling, med unntak av råvarebaserte næringer utenom petroleum, som har hatt en noe lavere lønnsvekst. Som vist i avsnitt 4.3, er den sterke lønnsveksten i leverandørvirksomheten delvis knyttet til høyere lønnsvekst i næringen Tjenester i tilknytning til utvinning. Lønnsveksten ble imidlertid først og fremst trukket opp av at sysselsettingen i denne næringen har økt svært kraftig, samtidig som lønnsnivået er spesielt høyt her.

For konkurranseutsatt virksomhet som ikke har fordel av naturressurser, er det et problem hvis høyere lønnsvekst i leverandørvirksomheten bidrar til å trekke opp lønnsveksten ellers i økonomien. Lønnsvekst som bygger på tapping av oljeformuen, vil ikke kunne vedvare. Dette taler isolert sett for at oljerelatert virksomhet ikke bør inngå i frontfaget. Det er imidlertid også argumenter i motsatt retning. I en vurdering av hvilke bedrifter som bør inngå i det forhandlingsområdet som innleder lønnsoppgjøret, må en også ta hensyn til hva som vil fungere som en troverdig norm for lønnsfastsettelsen i Norge over tid. Dersom man skulle designe frontfaget med sikte på å oppnå lav lønnsvekst, ved bare å inkludere virksomheter med presset lønnsomhet, kunne man risikere at lønnsveksten der ble for lav til å kunne fungere som en norm for resten av arbeidsmarkedet. Det ville undergrave frontfagsmodellen. Den gjennomgående gode lønnsomheten i fastlandsbaserte ikke-stedbundne næringer de senere årene taler for at disse virksomhetene i hovedsak har tålt det høye kostnadsnivået gjennom denne perioden.

Leverandørindustrien møter nå økende internasjonal konkurranse fra virksomheter i land med lavere kostnadsnivå, og det kan tale for lavere lønnsvekst i denne næringen i årene framover. Leverandørnæringen er dessuten i økende grad også eksportorientert, noe som isolert sett taler for at den bør inngå i frontfaget. Også organisasjonsmessige forhold og tradisjon gir gode grunner til å videreføre det nåværende frontfaget.

Sammensetningen av frontfaget er ikke statisk, men vil kunne endre seg når det skjer endringer i næringsstrukturen i norsk økonomi. Petroleumsvirksomheten vil etter hvert avta i betydning. Etter hvert som andre næringer i økende grad blir utsatt for internasjonal konkurranse, vil dette også kunne påvirke hvilke områder som inngår i frontfaget. Samtidig er det lønnsveksten for arbeidere og funksjonærer i industrien totalt som skal være normgivende for lønnsveksten ellers i økonomien.

8.1.3 Nærmere om lønnsveksten i frontfaget som norm

Et viktig spørsmål er hvordan en skal forstå den normgivende rollen til frontfaget. Den samlede lønnsveksten i frontfaget presenteres fra enkelte hold som et gulv for lønnsveksten, mens andre fremstiller det som et tak, dvs. at lønnsveksten i andre sektorer ikke skal overstige det som frontfaget får.

I henhold til frontfagsmodellen skal den samlede lønnsveksten i frontfaget verken være et gulv eller et tak, men en norm som skal sikre at lønnsveksten i konkurranseutsatt sektor over tid er retningsgivende for andre sektorer. Hensikten med frontfagsmodellen er å sikre en lønnsvekst som reflekterer lønnsevnen i konkurranseutsatt næringsliv, og at lønnsutviklingen i andre områder over tid følger denne utviklingen, jf. omtale i kapittel 3. I det enkelte år kan ulike forhold føre til visse forskjeller i lønnsveksten mellom ulike sektorer, men over tid skal lønnsveksten være noenlunde den samme i alle de store sektorene. Det har den i stor grad vært i Norge, jf. figur 8.1. Det er imidlertid frontfagets ramme som er normgivende, og ikke frontfagets profil eller eventuelle sosiale reformer. Profilen må kunne tilpasses de ulike tariffområdenes ulike utfordringer.

¹ Lønn per heltidsansatt for industrifunksjonærer i perioden 1974–2001. Lønn per årsverk ellers.

² Lønnsveksten fra og med 2008 er etter ny næringsstandard. Sammenlignet med veksten fra 2007 til 2008 og tidligere år, vil det være et brudd i disse tidsseriene. Omtale av ny næringsstandard er gitt i vedlegg 2 i NOU 2013: 7.

³ Eksklusiv de statlig eide helseforetakene.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

LO og NHO ble enige om følgende protokoll i Riksmeklers møtebok i mellomoppgjøret for 2013: «Partene er enige om betydningen av at alle grupper respekterer de rammer som det er enighet om i den koordinerte lønnsdannelsen. Dersom grupper vedvarende får høyere lønnsvekst enn andre, kan dette undergrave mulighetene for koordinering. Blant annet kan lønnsutviklingen for grupper med markedsmakt påvirke den generelle lønnsutviklingen på en uheldig måte. Partene forutsetter at den samlede årslønnsveksten som avtales sentralt og lokalt skal være normgivende både for ledere og andre grupper arbeidstakere i bedriften og arbeidsmarkedet ellers.» Den samme formuleringen ble tatt inn i flere andre protokoller under lønnsoppgjøret i 2013, noe som styrker frontfagsmodellens legitimitet.

Et kompliserende element er at det er en viss usikkerhet om hva den samlede årslønnsveksten i frontfaget vil bli. Tariffoppgjøret i frontfaget gir et presist tall for tarifftilleggene for arbeiderne: Man vet størrelsen på det generelle tillegget, lavlønnstillegg og eventuelle nye eller forbedrede velferdsordninger. Derimot har man ikke sikker kunnskap om lokale tillegg som ligger frem i tid. I områder med lokal forhandlingsrett vil forhandlingene på den enkelte bedrift ta utgangspunkt i de fire kriteriene; økonomi, produktivitet, framtidsutsikter og konkurranseevne. I Industrioverenskomsten inngår det også et femte kriterium, bedriftens aktuelle arbeidskraftsituasjon. I tillegg forhandler også funksjonærene lokalt, enten kollektivt eller individuelt. Bare en mindre del av funksjonærene omfattes av tariffavtaler med LO- og YS-forbund og har bidrag fra sentrale avtaler. Funksjonærene utgjør om lag 45 pst. av alle ansatte i industrien, og om lag 55 pst. av lønnsmassen, slik at lønnsveksten her har stor betydning for den samlede lønnsveksten. Over tid betyr dette at bare om lag 15 pst. av den samlede årslønnsveksten for arbeidere og funksjonærer blir gitt sentralt. Men ettersom overhenget fra året før utgjør en betydelig del av årslønnsveksten, vil normalt om lag halvparten av årslønnsveksten være kjent ved avslutningen av de sentrale forhandlingene. TBU sikrer transparens om dette.

Når en så stor andel av årslønnsveksten i industrien bestemmes lokalt, er det viktig med utstrakt koordinering for å sikre at det er en god sammenheng mellom den økonomiske virkelighetsforståelsen på begge nivåer. I LO ivaretas koordineringen bl.a. gjennom at representantskapet vedtar retningslinjer for tariffpolitikken overfor arbeidsmarkedet samlet. Dette følges opp ved at LO i privat sektor som hovedorganisasjon fører forhandlingene eller ved at LO gjennom sitt styre (sekretariat) foretar en samordning når det er forbundsvise oppgjør. Det virker også koordinerende at alle avtaler og streiker skal godkjennes av LO som hovedorganisasjon. I NHO-systemet skjer dette blant annet gjennom NHOs forhandlingsfullmakt, som vedtas av NHOs representantskap med utgangspunkt i situasjonen for konkurranseutsatt næringsliv på basis av grunnlaget for inntektsoppgjørene (TBU), utviklingen i makroøkonomien generelt, NHOs bedriftsundersøkelser (økonomibarometeret), samt hele bredden av NHOs medlemsmasse som representantskapet representerer. Etter at de sentrale forhandlingene er avsluttet blir NHOs bedrifter grundig orientert om den makroøkonomiske situasjonen slik den er beskrevet i fullmakten og resultatet av forhandlingene.

For at frontfagsmodellen skal kunne fungere, må partene i de påfølgende oppgjørene kunne ta utgangspunkt i et troverdig anslag på den samlede årslønnsveksten i frontfaget. NHO, i forståelse med LO, har vanligvis gitt en uttalelse om hva årslønnsveksten for arbeiderne i frontfaget etter deres mening ligger an til å bli. I 2013 innebar protokolltilførselen som nevnt at denne rammen også skulle gjelde for funksjonærer. Det vil imidlertid alltid være en viss usikkerhet ved slike anslag. Selv om de lokale oppgjørene tar utgangspunkt i en felles virkelighetsforståelse og resultatet fra de sentrale frontfagsforhandlingene, blir resultatet likevel bestemt lokalt basert på de fire kriterier, og vil derfor også variere fra bedrift til bedrift. Det kan også skje endringer i økonomien som påvirker de lokale tilleggene. Uttalelsene fra partene generelt i oppgjøret må også ses i lys av at de har vært part i det fremforhandlede resultatet og at de er opptatt av hvordan det blir mottatt blant medlemmene, særlig hvis oppgjøret skal til uravstemning. Partene i oppgjøret kan også være bekymret for at anslaget på rammen fra det sentrale frontfaget vil kunne fungere som et gulv for de lokale tilleggene eller medføre lønnsspiraler via etterfølgende oppgjør.

Usikkerheten om den samlede rammen i frontfaget har bidratt til å komplisere forhandlingene ved enkelte anledninger, bl.a. i kommunene i 2010 og i staten og kommunene i 2012.

Figur 8.2A viser årslønnsveksten i NHO-bedrifter i industrien samlet, for henholdsvis arbeiderne og funksjonærer og anslag for hva resultatet i frontfagsforhandlingene anslås å innebære for årslønnsveksten til arbeiderne i frontfaget samme år. Anslaget er gitt av arbeidsgiversiden, bortsett fra i 2004, 2006 og 2010, da Riksmekler kommuniserte rammen. Figuren viser at anslått årslønnsvekst i 2003 lå over resultatet for industriarbeiderne. Dette kan ha sammenheng med den markerte styrkingen av kronen i 2002 og en svak økonomisk utvikling våren 2003, og at bedriftene dermed ga lavere lønnsvekst enn forventet. I årene etter 2004 har anslagene ligget på undersiden, noe som bl.a. må ses i sammenheng med at norsk økonomi i flere av disse årene har vært gjennom en kraftig oppgangsperiode, der lønnsomheten har vært god og arbeidsmarkedet stramt i mange næringer. I figuren ser vi videre at funksjonærene hele tiden har hatt høyere lønnsvekst enn arbeiderne, med unntak av i 2012 da de hadde samme lønnsvekst.

Figur 8.2B viser årslønnsveksten i industrien sammenlignet med noen andre forhandlingsområder. Lønnsveksten i staten og i kommunene har stort sett vært nokså lik lønnsveksten i industrien i alt. Systemomlegging og strukturelle forhold har bidratt til avvik for Spekter-Helse og Virke i enkelte år. Både forløp og innhold i de ulike tariffoppgjørene vil avvike fra hverandre fra ett år til et annet. Det gjelder også hvorvidt det blir en forhandlingsløsning eller en meklingsløsning.

¹ Lønn per årsverk. Lønnsveksten fra og med 2008 er etter ny næringsstandard for industrien og Virke-bedrifter i varehandel. Sammenlignet med veksten fra 2007 til 2008 og tidligere år, vil det være et brudd i disse tidsseriene. Omtale av ny næringsstandard er gitt i vedlegg 2 i NOU 2013: 7.

² M= Mellomoppgjør F= forbundsvise oppgjør S = samordnede oppgjør.

³ Ramme som anslått av Riksmekler i 2004, 2006 og 2010 og av NHO øvrige år. Ramme er basert på sentrale tillegg, overheng og anslått glidning.

⁴ NHO bedrifter.

⁵ Eksklusiv de statlig eide helseforetakene.

⁶ Omfatter ansatte i kommunene, fylkeskommunene og andre virksomheter som er medlemmer i KS, herunder bedriftsmedlemmer. Fram til 2005 er Oslo kommune ikke inkludert.

⁷ Høy lønnsvekst Spekter – Helseforetak i 2003 hadde sammenheng med systemomlegging av legeoppgjøret. Nærmere omtale er gitt i NOU 2004: 14.

⁸ Lønnsveksttallene er for heltidsansatte. For varehandel bidrar bruddet trolig til å trekke ned lønnsveksten betydelig i 2009.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene og NHO.

Et viktig spørsmål er hvordan usikkerheten om lønnsveksten i frontfaget kan håndteres slik at de etterfølgende lønnsoppgjørene kan skje på en best mulig måte, og slik at man unngår konflikt eller systematiske skjevheter. En nærliggende tilnærming vil være å beregne lønnsveksten med en antakelse om at resultatet i de lokale forhandlingene for både arbeidere og funksjonærer vil bli i tråd med det de har blitt de siste årene. Et problem med dette er at lønnsveksten da blir tilbakeskuende og ikke nødvendigvis fanger opp hvilken lønnsvekst dagens økonomiske situasjon genererer. For eksempel har funksjonærene over flere tiår hatt høyere lønnsvekst enn arbeiderne. Teknologisk utvikling og økt globalisering har ført til en relativt høy etterspørsel etter arbeidskraft med høy utdanning (IMF, 2007). På 2000-tallet kan høyere lønnsvekst for funksjonærene også henge sammen med knapphet på bl.a. ingeniører, og at arbeidere i noe større grad enn funksjonærer har konkurrert med billigere arbeidskraft i Kina og andre lavkostland. Men hvis man legger til grunn at funksjonærene også framover vil få en høyere lønnsvekst enn arbeiderne, vil dette kunne bli selvoppfyllende ved at det bidrar til å trekke opp lønnsveksten både hos funksjonærene og i andre forhandlingsområder som forhandler senere på året. En slik antakelse ville derfor kunne gi høyere lønnsvekst enn det frontfagsmodellen i utgangspunktet burde gi. I 2012 ble lønnsveksten i industrien den samme for arbeidere og funksjonærer. Hvis det blir slik også framover, vil problemet med en uheldig spiral som beskrevet over reduseres.

Dette understreker at det bør legges tilstrekkelig vekt på utsiktene for den økonomiske utviklingen framover når det skal lages et anslag for årslønnsveksten i frontfaget i forhandlingsåret. Et troverdig anslag på årslønnsveksten i industrien må bygge på resultatet fra frontfagsoppgjøret, erfaringene fra den lokale lønnsfastsettelsen i de senere år, og det bør tas tilstrekkelig hensyn til utsiktene framover, slik at man fanger opp mulige endringer i den økonomiske utviklingen. I denne vurderingen vil informasjon fra bedriftene selv og anslag om den makroøkonomiske utviklingen fra sentrale prognosemiljøer være viktige bidrag. Ved at slik informasjon og prognoser drøftes gjennom TBU i forkant av lønnsoppgjørene, kan det gi grunnlag for en felles virkelighetsoppfatning. Ved store endringer i de økonomiske utsiktene er det dessuten naturlig at regjeringen og partene møtes i Kontaktutvalget, slik det ble gjort høsten 2008. Kontaktutvalget møtes også rutinemessig i forkant av lønnsoppgjørene.

En slik koordinering og implementering av frontfagsmodellen vil også bidra til en tilpasning til et lavere kostnadsnivå hvis det skulle oppstå behov for å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen. Utfordringene i lønnsdannelsen kan bli betydelige i en tid med behov for lave lønnstillegg. Koordinerte oppgjør, utstrakt samarbeid og en felles virkelighetsforståelse blant alle involverte parter er særlig viktig i en slik prosess. Det er også viktig med tilstrekkelig fleksibilitet i lønnsdannelsen for å understøtte en effektiv allokering av arbeidskraften.

Ved stor uenighet om anslaget for den samlede årslønnsveksten i frontfaget er det mulig for partene å avtale at eventuelle feilaktige anslag kan tas hensyn til i forhandlingene i de etterfølgende årene. En slik ordning kan være hensiktsmessig i en situasjon der det er særlig usikkerhet eller uenighet om anslaget. I så fall vil det være naturlig å utforme den symmetrisk.

En fare med slike ordninger er imidlertid at de kan føre til manglende fleksibilitet, og vanskeliggjøre tilpasning til endringer i realøkonomiske forhold. Eventuelle ulikheter i lønnsutviklingen de siste årene mellom ulike sektorer vil normalt uansett være et av flere elementer som vurderes i forbindelse med lønnsoppgjørene hvert år. Frontfagsmodellen vil derfor ikke innebære at lønnsveksten er nøyaktig den samme i de ulike forhandlingsområdene i hvert enkelt år, men snarere at lønnsveksten over tid skal være om lag den samme. Historien gir grunn til tillit til dette, jf. bl.a. figur 8.3.

¹ Lønn per årsverk.

² Gjennomsnittlig årlig vekst 2002–2012.

³ Årslønnsveksttallene er for heltidsansatte.

⁴ Forretnings- og sparebanker og forsikringsvirksomhet, som omfatter noen flere grupper enn forhandlingsområdet bank og forsikring. Årslønnsveksttallene er for heltidsansatte. Bortsett fra i 2009 og 2012 trakk bonusutbetalinger opp lønnsveksten i perioden 2005–2012 i finanstjenester. For finanstjenester reflekterer den høye lønnsveksten bl.a. særlig høy lønnsvekst for enkelte grupper og sammensettingseffekter.

⁵ Eksklusiv de statlig eide helseforetakene.

⁶ Omfatter ansatte i kommunene, fylkeskommunene og andre virksomheter som er medlemmer i KS, herunder bedriftsmedlemmer. Fram til 2005 er Oslo kommune ikke inkludert. Fra og med 2004 omfatter tallene også stillinger med hovedsakelig lokal lønnsdannelse og undervisningsstillinger med hovedsakelig sentral lønnsdannelse.

⁷ Beregnet på Spekters tallmateriale til 2009. Fra 2010 beregnet på tallmateriale fra Statistisk sentralbyrå.

⁸ Lønnsveksten fra og med 2008 er etter ny næringsstandard. Sammenlignet med veksten fra 2007 til 2008 og tidligere år, vil det være et brudd i tidsserien. Omtale av ny næringsstandard er gitt i vedlegg 2 i NOU 2013: 7. For varehandel bidrar bruddet trolig til å trekke ned lønnsveksten betydelig i 2009.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Ved forbundsvise forhandlinger i LO-NHO-området følger forbundsvise forhandlinger i andre overenskomster i industrien og andre sektorer etter at frontfagsforhandlingene er ferdige. Også stat og kommune, som har avtaleutløp en måned senere enn Industrioverenskomsten, følger nokså tett etter.

Statsoppgjøret har en særlig viktig rolle i lønnsdannelsen, siden dette er det første oppgjøret der hele rammen blir fastlagt i sentrale forhandlinger. Oppgjøret i staten tjener som en viktig referanse for flere forhandlingsområder som kommer etter staten. Først og fremst gjelder det kommunene, men også for virksomheter i Spekter-området og for lokale forhandlinger i privat sektor, herunder for funksjonærene.

God informasjon om lønnsveksten er viktig i vurderingen av lønnsdannelsen. For å bedre fange opp lønnsutviklingen samlet og for viktige undergrupper gjennom året, vil det være ønskelig med hyppigere rapporteringer om lønnsstatistikk. Innføringen av A-ordningen i 2015 vil etter alt å dømme på sikt gi bedre kvalitet og hyppigere oppdaterte tall for lønnsutviklingen.1 I en overgangsperiode vil det imidlertid også gi utfordringer med hensyn til tolkning av tallene, ettersom endring i innrapporteringen vil måtte medføre et brudd i statistikken.

8.1.4 Lønnsendringer som skyldes sammensetningen av sysselsettingen

Lønnsutviklingen for de ulike forhandlingsområdene kan påvirkes av flere forhold ut over det som følger direkte av oppgjørene, som f.eks. endring i kvalifikasjoner og utdanning blant arbeidstakerne, endringer i stillingsstrukturer, forskyvninger i timeverkene mellom bransjer og bedrifter med ulikt lønnsnivå, endret omfang av skiftarbeid eller andre former for endringer i sammensetningen av arbeidsstyrken.

Fra 2004 og til og med 2. kvartal 2008 var det en sterk økning i sysselsettingen, bl.a. av unge arbeidstakere i aldersgruppen 15–24 år. Det var også sterk økning i arbeidsinnvandringen. Disse endringene i sysselsettingen kan ifølge Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) ha bidratt til å trekke veksten ned i gjennomsnittslønnen. Lavere lønnsvekst i de berørte næringene kan reflektere nye arbeidstakere med lavere lønn, mens lønnsutviklingen for arbeidskraft som har vært i jobb i hele perioden, kan ha vært lik med lønnsutviklingen i frontfaget.

I perioder med stagnasjon i økonomien og nedgang i sysselsettingen, som det var i enkelte bransjer/næringer fra 2008 til 2009, kan effekten være motsatt ved at andelen yngre arbeidstakere og arbeidsinnvandrere blir redusert. I tillegg kan bortfall av virksomheter ha betydning. For eksempel kan et tilbakeslag i frontfaget som særlig fører til redusert sysselsetting blant arbeidstakere med lav lønn, føre til at gjennomsnittslønnen øker, selv uten at noen enkeltindivider får høyere lønn.

Andre eksempler på endringer i sammensetningen av arbeidstakere er utviklingen i antallet arbeidere og funksjonærer i industrien. Funksjonærer har et høyere lønnsnivå enn arbeidere i industrien i NHO-området. Siden andelen funksjonærer har økt de senere årene, har det bidratt til en økning i gjennomsnittslønnen for industrien under ett.

Innen frontfaget har mange arbeidstakere fått bedre lønnsbetingelser de senere årene fordi de har fått oppgaver og arbeidsbetingelser knyttet opp til oljenæringen. Dette har isolert sett bidratt til å trekke opp den samlede lønnsveksten i frontfaget.

Innen handelsnæringen har høy grad av turnover blant de ansatte, mange skoleungdommer og studenter, og et betydelig innslag av arbeidsinnvandring bidratt til å holde veksten i gjennomsnittslønnen nede. I statistikken gir dette seg utslag i lavere lønnsglidning enn ellers. Lønnsveksten for en som er ansatt i handelsnæringen over flere år vil imidlertid være mer i tråd med lønnsveksten ellers i økonomien, og høyere enn gjennomsnittet for området.

I PROBA (2012) er det sett nærmere på virkningen av endringer i sysselsettingens sammensetning for lønnsutviklingen. Det er sett på hvordan samlet lønnsvekst blir påvirket av samtidige endringer i sysselsettingens sammensetning etter bl.a. alder, innvandringskjennetegn, fullført utdanning, yrke, regioner, små/store bedrifter og etter andelen deltidsansatte. Ifølge rapporten bidro dette til at lønnsveksten i perioden fra 2003 til 2010 i gjennomsnitt ble 0,4 prosentpoeng høyere per år enn den ellers ville blitt for økonomien som helhet. Det er ifølge analysen samvariasjon mellom yrke (yrkesfelt) og utdanningslengde. Styrken til utdanningslengde som forklaringsfaktor avtar når yrke er med. Opplysninger om yrke er bare delvis med fra 2003. I offentlig forvaltning kommer dataene fra personalregistre som bruker stillingskoder og ikke yrkeskoder. Effekten har ifølge rapporten vært størst i industrien og for helse- og sosialpersonell, i noe mindre grad i finansnæringen, bygge- og anleggsvirksomheten og helseforetakene, og en liten, ingen eller negativ effekt i varehandelen, det statlige og det kommunale tariffområdet og for undervisningspersonell. I rapporten til PROBA sies det at analysen ikke fanger opp alle elementer bak variasjon i lønn, som for eksempel betydningen av individuelle prestasjoner og arbeidsmotivasjon samt variasjon i lønnsomhet og lønnsevne mellom enkeltbedrifter innen ulike yrker og næringer.

De ulike sektorene konkurrerer om den samme arbeidskraften, noe som i hovedkursteorien innebærer at lønnsveksten skal være om lag den samme i alle sektorer. Ut fra dette resonnementet vil det være riktig å justere lønnsveksten i ulike sektorer for endringer i sammensetningen av arbeidskraften.

I praksis vil det være vanskeligere å justere for endringer i sammensetningen i ulike sektorer. Lønnsprofilen over tid kan være ulik i ulike sektorer, og lønnsforskjellene mellom ulike typer arbeidskraft kan variere mellom sektorer. Det kan også være relevant om ny arbeidskraft med høyere utdanning overtar de samme jobbene som mindre utdannet arbeidskraft hadde før, eller om den nye arbeidskraften også får og er i stand til å utføre nye arbeidsoppgaver. Dersom man skal få et riktig bilde av lønnsutviklingen i ulike sektorer, vil det likevel være nødvendig å identifisere betydningen av endringer i sammensetningen av arbeidskraften i ulike sektorer.

Selv om det ideelt sett er lønnsutviklingen korrigert for strukturelle endringer i sammensetningen av arbeidskraften som bør sammenlignes, kan det være vanskelig å fastslå virkningen av slike strukturelle endringer i de løpende lønnsoppgjørene. Derfor er det trolig mest relevant å vurdere slike strukturelle endringer når man i ettertid ser hva lønnsveksten har vært i ulike områder, og det er i første rekke aktuelt ved betydelige endringer som gir store utslag. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) har en viktig rolle for å belyse slike forhold så langt dette er mulig.

8.1.5 Lønn og lønnskostnader

Frontfagsmodellen tar utgangspunkt i at lønnskostnadene for konkurranseutsatt sektor vil være tilpasset inntjeningen i sektoren. Samtidig sier modellen at lønnsutviklingen skal være lik i store sektorer i økonomien, slik at konkurranseutsatt sektor skal kunne konkurrere om arbeidskraften. Dette betyr at både lønnskostnadene og lønningene er viktige.

Ved sammenlikninger av oppgjørene i privat og offentlig sektor blir som oftest årslønn og veksten i denne benyttet. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) oppgir imidlertid også utviklingen i timelønnskostnader. Det er flere kilder til avvik mellom disse størrelsene. I årslønnen inngår alle direkte lønnselementer og tillegg, unntatt overtidstillegg, naturallønn og sluttvederlag. Ved beregning av årslønn forutsettes det at det gis full lønn under fravær, som ferie, sykefravær og permisjoner som betales av arbeidsgiver. Timelønnskostnader omfatter direkte og indirekte lønnskostnader per utførte timeverk, herunder overtidsgodtgjørelse, arbeidsgiveravgift og faktiske og beregnede pensjonsutgifter. Antall utførte timeverk regnes eksklusive fravær, som for eksempel ferie, permisjon og sykefravær. Endringer i disse vil dermed påvirke timelønnskostnadene, men ikke årslønnen.

Både årslønns- og timelønnsbegrepet har derfor svakheter ved beregning av lønnsveksten. Årslønnen blir ikke justert for endringer i ferie og arbeidstid, og veksten i årslønnen vil derfor gi et misvisende bilde av endringen i de reelle lønnskostnadene for bedriftene når det skjer slike endringer. Endringer i timelønnskostnadene fanger både opp permanente endringer som skyldes økt timelønn og årlig variasjon knyttet til antall arbeidsdager i året og sykefravær. Et bedre mål på den underliggende endringen i timelønnskostnadene ville en få dersom en ikke tok med virkningen av årlig variasjon i antall arbeidsdager og i sykefraværet.

Arbeidstiden reguleres i dag på ulike nivåer; i arbeidsmiljøloven, i landsomfattende sentrale tariffavtaler, i lokale tariffavtaler og i individuelle avtaler. Både sentralt og lokalt er det f.eks. blitt avtalt arbeidstidsforkortelser med bibehold av uendret årslønn. Endringene kan være generelle arbeidstidsforkortelser og/eller mer næringsspesifikke endringer i arbeidstidsordninger, skiftordninger og tilhørende lønnselementer. Arbeidstidsforkortelser vil normalt øke timelønnskostnadene i virksomhetene det gjelder. I slike tilfeller vil som nevnt årslønnsveksten gi et misvisende bilde av den reelle veksten i timelønnskostnadene.

Enkelte arbeidstidsordninger krever at arbeidsplaner og avtaler om gjennomsnittsberegning skal godkjennes av fagforeninger. Dette kan gi forhandlingsarenaer utenfor lønnsoppgjørene. Det er mangelfull informasjon om hvilke konsekvenser disse ordningene har for lønnsdannelsen til de gruppene det gjelder, eller for produktivitetsutviklingen i de aktuelle virksomhetene. Regjeringen har varslet at den vil nedsette et arbeidstidsutvalg (etter modell fra skift-/turnusutvalget) for å utrede hvordan arbeidskraften kan tas i bruk best mulig i de kommende tiårene.

Den største indirekte lønnskostnaden i Norge er arbeidsgivers utgifter til pensjon for de ansatte. Kostnaden varierer mye mellom bedrifter og over tid, avhengig av hvordan pensjonsordningene er innrettet i den enkelte virksomhet. I enkelte tilfeller kan de samlede kostnadene komme opp mot 40 pst. av utbetalt lønn hvis arbeidsgiveravgift, innskudd/premie til tjenestepensjonsordning og eventuelt til avtalefestet pensjon medregnes. Arbeidsgiveravgiften vil, bortsett fra noen geografiske forskjeller, slå likt ut for ulike virksomheter og sektorer. Det er større forskjeller i pensjon og arbeidstid, noe som innebærer at timelønnskostnader vil variere mellom virksomheter og sektorer både hva gjelder nivå og endring over tid, selv om årslønnen og årslønnsveksten skulle være lik. Dette har bl.a. sammenheng med at pensjonssystemene og forpliktelsene er forskjellige mellom ulike virksomheter og sektorer.

Offentlig sektor samt enkelte private virksomheter med til sammen om lag 300 000 ansatte, har ytelsesbasert pensjon. I de private kollektive pensjonsordningene har det skjedd store endringer de siste tiårene, dels som følge av at kostnadene i de ytelsesbaserte ordningene har økt vesentlig grunnet lav rente, økt levealder, og en betydelig underfondering, og dels som følge av tilpasning til ny folketrygd. Lov om obligatorisk tjenestepensjon trådte i kraft i 2006. Endringene medvirker til at bedrifter legger om pensjonsordningene, slik at innskuddspensjonsordningene har økt i omfang, mens omfanget av ytelsesbaserte ordninger har falt (Veland og Hippe, 2013). Høytlønnede har hatt mer å tape på avvikling av ytelsespensjon enn arbeidere, slik disse ordningene har vært utformet.

Ved sammenlikning av utviklingen i lønninger og lønnskostnader og av lønnskostnader mellom sektorer er det i tillegg viktig å være klar over at tallene påvirkes av at virksomhetene i privat sektor, staten, helseforetakene og i kommuneforvaltningen benytter forskjellige regnskapsprinsipper, særlig i føringen av pensjonskostnader. Tallene er derfor ikke direkte sammenliknbare og må tolkes med forsiktighet. Det er viktig at utviklingen i pensjoner og pensjonskostnader blir godt beskrevet i statistikk og annet datagrunnlag.

Deloitte (2012) beregnet lønnskostnader inkludert faste og variable tillegg, bonus og pensjonskostnader, i tillegg til ordinær lønn per time, for noen utvalgte stillinger med krav til høyskoleutdanning i noen virksomheter i ulike sektorer. Ifølge beregningene kan kostnader knyttet til pensjon og faste og variable tillegg være betydelige. Ved sammenlikning av lønnsnivå inkl. pensjon og tillegg vil offentlig ansatte i de fleste tilfeller komme relativt sett bedre ut enn om man sammenlikner årslønn alene. Dette gjelder trolig særlig for de med lønn på et lavere og middels nivå.

I rapporten til TBU fra mars 2013 (NOU 2013: 7) er lønnskostnader per årsverk og per timeverk sammenliknet mellom offentlig forvaltning og industrien. I 2006 og 2007 var lønnskostnadene per årsverk i offentlig forvaltning om lag 92 pst. av industriens, en nedgang fra 98 pst. i 2003. Etter 2007 har lønnskostnadene i offentlig forvaltning økt og var i 2012 en prosent under nivået i industrien. Ettersom det er ulikt antall utførte timer bak årsverkene i ulike næringer, er det også relevant å se på lønnskostnader per timeverk. Lønnskostnader per timeverk er høyere i offentlig forvaltning enn i industrien. Det relative forholdstallet har også økt siden 2006, og i 2012 var lønnskostnadene per time i offentlig forvaltning vel 10 pst. høyere enn i industrien. Dette kan bl.a. skyldes at pensjonskostnadene per timeverk har økt mer i offentlig forvaltning enn i industrien, men ulike metoder for å beregne pensjonskostnadene i privat og offentlig sektor gjør slike anslag usikre.

I lønnsforhandlingene er det som nevnt først og fremst årslønnsveksten som sammenliknes. Frontfagsmodellen innebærer en sterk tendens til samme årslønnsvekst for alle arbeidstakergrupper. For arbeidsgivere er det imidlertid de samlede lønnskostnadene som teller. Også for arbeidstakere er andre betingelser enn årslønnsveksten viktig, herunder arbeidstidsbestemmelser og pensjonsbetingelser, jf. over. Arbeidstakergrupper med en sterk forhandlingsposisjon vil kunne oppnå forbedringer av arbeidsforholdene, som kortere arbeidstid eller bedre pensjonsbetingelser, uten at dette slår ut i høyere vekst i årslønnen. Tilsvarende vil andre arbeidstakergrupper kunne risikere forverringer av arbeidsforholdene, som dårligere pensjonsbetingelser, uten at dette slår ut i lavere årslønnsvekst. Ifølge frontfagsmodellen er det endringen i de samlede lønnskostnadene, inklusive endringer i arbeidsvilkår, som bør være den samme i alle sektorer, og ikke veksten i årslønnen.

Når det skjer endringer i organisering, sosiale reformer, arbeidstidsbestemmelser eller pensjonsbetingelser, bør man etterstrebe at virkningen på inntekt for arbeidstaker og kostnader for arbeidsgiver synliggjøres. En bør også ta hensyn til slike forhold ved sammenligning av inntektsutviklingen over tid og ved sammenligning av inntektsnivå mellom ulike sektorer. Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) og Statistisk sentralbyrå har en sentral rolle i denne sammenhengen.

Det vil imidlertid være vanskelig å fange opp alle slike forhold i de løpende lønnsoppgjørene. Etter utvalgets mening bør årslønnsveksten fortsatt være den viktigste referansen som ligger til grunn for partene når de forhandler i de årlige lønnsforhandlingene.

Holden II-utvalget (NOU 2003: 13) pekte på at ulike sosiale reformer ofte har vært sentrale forhandlingstemaer i inntektsoppgjørene. Slike reformer øker arbeidskraftkostnadene på samme måte som lønnstillegg. Slike reformer har som regel blitt forhandlet fram i frontfaget eller på LO-NHO-nivå, og deretter blitt tatt inn i oppgjørene i de øvrige tariffområdene. Det er viktig at kostnader ved slike sosiale reformer blir synliggjort. Hensikten med frontfagsmodellen er imidlertid å fastlegge totalrammen for lønnsoppgjørene, mens det er liten grunn til at andre forhold ved lønnsoppgjørene, slik som profil og gjennomføring av sosiale reformer, skal bestemmes alene gjennom oppgjørene i frontfaget.

8.2 Fordeling av lønn mellom ulike grupper arbeidstakere

Utvikling i lønnsfordelingen samlet

Koordinering i lønnsoppgjørene bidrar til en jevn inntektsfordeling, og i Norge er frontfagsmodellen viktig for dette. Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten i ulike forhandlingsområder skal være om lag den samme over tid, men partene i de ulike forhandlingsområdene har selv ansvar for fordelingen på ulike grupper innen forhandlingsområdene, jf. omtale i kapittel 7.

I et internasjonalt perspektiv er inntektsfordelingen i Norge svært jevn. Det skyldes først og fremst et jevnt lønnsnivå, men også en høy yrkesdeltakelse samt at skatter, godt utbygde overføringsordninger og tilbudet av gratis offentlige velferdstjenester virker utjevnende. Ifølge tall fra Eurostat for 2010 er inntektsfordelingen i Norge målt ved husholdningsinntekt per forbruksenhet jevnest i Europa.

Internasjonalt har økt globalisering bidratt til likere inntektsfordeling på tvers av land (Milanovic, 2012). Hundretalls millioner av mennesker er blitt løftet ut av fattigdom. Samtidig har imidlertid nasjonale inntektsforskjeller økt. Studier viser også at økt handel kombinert med den teknologiske utviklingen har ført til en relativt høyere etterspørsel etter høyt utdannet arbeidskraft, noe som har bidratt til å forsterke ulikheter internt i land (IMF, 2007)). Ifølge OECD (2013) har det fra 1995 til rundt 2010 skjedd en viss konvergens mellom OECD-landene ved at ulikheten er blitt mindre i de land som tidligere hadde størst ulikhet, mens ulikheten har økt i landene med minst ulikhet. I Norge har spredningen i den samlede lønnsfordelingen økt noe fra 2000 til 2010. Dette reflekteres ved en liten oppgang i Gini-koeffisienten i denne perioden, jf. figur 8.4A2. Oppgangen er imidlertid mindre enn i de fleste andre land, jf. OECD (2013). Det er flere forhold som kan påvirke lønnsforskjeller i arbeidsmarkedet, som endringer i etterspørsel og tilbud av ulike typer arbeidskraft, normative og sosiale endringer i samfunnet og ulikheter i kompetanse og produktivitet hos den enkelte arbeidstaker. Ifølge Dale-Olsen og Misje Nilsen (2009) skyldes økt lønnsspredning i Norge siden 1999 trolig bl.a. økt lønnsomhet i bedriftene og økt stramhet i arbeidsmarkedet3.

¹ Lønnsdefinisjonen er hentet fra selvangivelsesregisteret. Dette innebærer at bl.a. overtid, arbeidsledighetstrygd og enkelte naturalytelser er inkludert.

² Dette tilsvarer en grense på 235 080 kroner i 2011.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

For å kunne sammenlikne inntekter til forskjellige typer husholdninger, er det vanlig å justere husholdningsinntekten ved hjelp av forbruksvekter. Forbruksvektene skal både ta hensyn til at store husholdninger trenger høyere inntekt enn mindre husholdninger for å ha tilsvarende levestandard, men også at store husholdninger vil ha stordriftsfordeler når det gjelder flere goder. Målt ved utviklingen i Gini-koeffisienten for inntekt etter skatt per forbruksenhet har inntektsulikhetene i Norge vært relativt stabile siden 2000, jf. figur 8.5B. Dette er særlig tydelig når vi ser på inntekter utenom aksjeutbytte. En svak tendens til økende ulikhet ser ut til å ha stoppet opp i perioden etter 2005. Den store endringen i Gini-koeffisienten basert på registrert samlet inntekt i 2005 har sammenheng med at skatteytere tok ut ekstra mye utbytte før innføring av utbytteskatt i 2006.

Utvikling i lønn fordelt på sektor og utdanning

En jevn inntektsfordeling er en av styrkene ved den norske lønnsdannelsen, og trolig også en forutsetning for den koordinerte lønnsfastsettelsen. Samtidig kan en ulik utvikling mellom ulike sektorer føre til spenninger og økt risiko for konflikter, jf. NOU 2000: 21 (Holden I-utvalget). Stor misnøye hos enkeltgrupper vil kunne få en undergravende effekt for frontfagsmodellen. Dette har også ført til press om å gi lønnsløft til enkeltgrupper utenfor rammen. Dette understreker betydningen av prioriteringer innenfor rammen.

I de såkalte skolepakkene i 2000 og 2001 fikk lærerne økt lønn mot å øke undervisningstiden. Undervisningspersonale i kommunal sektor har imidlertid i årene etter i gjennomsnitt hatt en lavere lønnsvekst enn frontfaget samlet og de øvrige kommunalt ansatte med sentral lønnsdannelse, og dette har utliknet skolepakkene fra 2000 og 2001. For perioden 2003–2012 har gjennomsnittlig årslønnsvekst for undervisningspersonale i kommunal sektor vært 4,0 pst.

I staten er det fire selvstendige hovedtariffavtaler, én med hver av hovedsammenslutningene. Avtalene er likelydende for alle hovedsammenslutningene. I kommunesektoren er det også en likelydende hovedtariffavtale for alle hovedsammenslutningene, men innenfor avtalen er det ulike forhandlingsalternativer som er tilpasset ulike gruppers særtrekk.

Tilnærmet all lønnsvekst i staten avtales sentralt. Dette kan innebære større utfordringer med hensyn til prioritering av en gitt lønnsramme, ettersom den skal fordeles mellom arbeidstakere i mange ulike stillingskategorier og i ulike virksomheter. Sammensetningen av arbeidstakere innenfor stat og kommunene er svært ulik. Staten har en høy andel med høy akademisk utdanning, mens kommunene har en svært høy andel lavtlønte med lav utdanning. I en rekke år har fordelingen i staten og kommunene hatt en lavlønnsprofil. I tillegg er likelønn blitt prioritert i flere år for å løfte gjennomsnittslønnen blant kvinner. En vertikalt orientert avtalestruktur og den lønnsprofilen som er valgt i oppgjørene med en betydelig andel til sentrale tillegg, har bidratt til en jevnere og mer sammenpresset lønnsstruktur i offentlig enn i privat sektor. Særlig har denne virkningen blitt fremtredende i kommunal sektor, der lavlønnsprofilen legger beslag på en vesentlig del av den sentrale rammen i tariffoppgjørene.

Arbeidstakerne med lavest utdanning har siden 2000 hatt en klart lavere lønnsvekst enn gjennomsnittet, til tross for at det har vært en lavlønnsprofil i mange av avtalene som er inngått. Dette gjelder i mindre grad innen offentlig sektor, der utstrakt bruk av kronetillegg har bidratt til å redusere lønnsforskjellene. Samlet har ansatte med universitets- og høyskoleutdanning opp til og med, eller lengre enn 4 år, hatt en lønnsutvikling om lag som gjennomsnittet i økonomien. I offentlig sektor har imidlertid kronetillegg bidratt til at ansatte med høyere utdanning har hatt en svakere lønnsutvikling enn gjennomsnittet.

Ifølge en undersøkelse som Statistisk sentralbyrå gjennomførte i 2011/12 har innvandrere isolert sett trukket ned lønnsveksten og lønnsnivået for lønnstakere med universitets- eller høyskoleutdanning, særlig for de med utdanning over 4 år.4 Virkningen er større i privat sektor enn i offentlig sektor. I industrien førte dette til en reduksjon i beregnet gjennomsnittlig lønnsnivå på 2,5 pst. i 2012 for denne gruppen.5

Lønnsspredningen er større i privat enn i offentlig sektor, jf. figur 8.5. Forskjellen i lønnsspredning etter utdanning er blitt forsterket det siste tiåret. Fra 2004 til 2012 økte spredningen i lønn i industrien målt med hvor mye høyere lønn ansatte med mer enn 4 års høyere utdanning har i forhold til ansatte med bare grunnskole, fra 89 pst. til 104 pst. 6 For statsansatte gikk lønnsspredningen målt på denne måten noe ned i samme periode, mens det var en svak økning for de kommuneansatte. I en sammenlikning mellom sektorer er det viktig å være oppmerksom på store ulikheter i virksomhetenes karakter knyttet til organisering, arbeidsstokkens sammensetning og til hva som produseres. I privat sektor utgjør de høyt utdannede en mindre del av de ansatte enn de gjør i offentlig sektor, jf. figur 8.6, og de er i større grad i lederstillinger.

¹ Deflatert med konsumprisindeksen

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Kilde: Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

Ved tolkning av slike sammenlikninger er det også relevant at mange arbeidstakere med høyere utdanning har såkalt «særlig uavhengig stilling», der arbeidstiden er uregulert og at en ikke har overtidsgodtgjøring. Disse arbeidstakerne blir vanligvis i stedet kompensert ved å ha en noe høyere årslønn. I den grad arbeidstakere i denne kategorien jobber mye, vil dermed timelønnskostnaden gå ned. Slike stillinger er utbredt både i statlig sektor og privat sektor.

I 2000 var den relative lønnen for lønnstakere med høyere utdanning i Norge blant de laveste i OECD (OECD, 2012). Dette må også ses i sammenheng med at studiefinansieringen varierer betydelig mellom land. Mens de fleste studietilbud i Norge er gratis, kan kostnadene ved å ta høyere utdanning være svært høye i andre land. Også i Sverige og Danmark er den relative lønnen for høyt utdannede arbeidstakere forholdsvis lav. Mindre lønnsforskjeller i Norge har bl.a. vist seg ved at lønnsnivået til industriarbeidere i Norge har vært langt høyere enn lønnsnivået til industriarbeidere hos våre handelspartnere i EU, mens tilsvarende forskjell for funksjonærer har vært langt mindre. Utviklingen de siste årene kan imidlertid tyde på at lønningene til funksjonærer i Norge har økt mer sammenliknet med funksjonærer i utlandet enn det som har vært tilfelle for arbeidere. Dette har ført til at lønnsspredningen i industrien i Norge har nærmet seg handelspartnerne.

Lønnsforskjeller mellom kvinner og menn

Likestillingsloven slår fast at kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for samme arbeid eller arbeid av lik verdi. Lønnsstatistikken gir ikke grunnlag for å tro at kvinner og menn i samme yrke har forskjellig lønn. Forskjeller i yrkesdeltakelse, bransje-/sektortilknytning, utdanning, arbeidserfaring og kompetanse innebærer likevel at menn i gjennomsnitt har høyere lønn enn kvinner. Kvinner og menn er i bransjer med ulik lønnsevne og avtaledekning, og de har ulike stillinger på arbeidsplassene. Kvinner med høy utdanning er mer tilbøyelig til å jobbe i offentlig sektor enn menn med høy utdanning. Menn er sterkt overrepresentert på de aller høyeste inntektsnivåene, slik at kjønnsforskjellen i medianlønnen er betydelig mindre enn forskjellen i gjennomsnittslønnen, jf. tabell 8.2.

Spørsmålet om likelønn ble drøftet av Likelønnskommisjonen i 2008 (NOU 2008: 6). Kommisjonen skriver bl.a. at frontfagsmodellen verken øker eller reduserer forskjeller i lønn mellom kjønn. Kommisjonen viser til at forskjeller i gjennomsnittlig lønn i stor grad har sammenheng med at kvinnedominerte yrkesgrupper i offentlig sektor i gjennomsnitt har lavere lønn enn tilsvarende mer mannsdominerte yrkesgrupper i privat sektor med samme utdanningslengde. I rapporten vises det også til analyser som sier at lønnsforskjeller mellom kvinner og menn er størst i tariffområder hvor rammen fra frontfagsmodellen er mindre retningsgivende enn andre områder, som finansnæringen.

Likelønn har vært et sentralt tema i flere lønnsoppgjør siden Likelønnskommisjonen la fram sin rapport. I 2010 ble oppgjøret gitt en likelønnsprofil i de fleste forhandlingsområder for å løfte kvinners lønn sammenliknet med menns, og også i årene etter dette har dette hensynet blitt vektlagt. Lønnsoppgjørene har dessuten i mange år hatt en lavlønnsprofil i flere områder, noe som i gjennomsnitt har gavnet kvinner både i privat og kommunal sektor. I staten er det menn i de lavest lønnede stillingene. Statistikk over forskjeller i lønn mellom kvinner og menn viser at lønnsforskjellene har gått noe ned i de fleste sektorer på 2000-tallet (NOU 2013: 7). Samlet sett kan dette tyde på at prioriteringene ved lønnsoppgjørene har bidratt til å begrense lønnsforskjellene mellom menn og kvinner.

Lederlønn

Det tekniske beregningsutvalget presenterer tall for lønnsutviklingen for toppledere i offentlig sektor, samt for ledere i foretak utenom offentlig forvaltning og helseforetakene (NOU 2013: 7). Statistikken dekker perioden fra 2004 til 2012.

For toppledere i offentlig forvaltning har lønnsveksten i perioden fra 2004 til 2012 i gjennomsnitt vært sterkere enn for lønnstakere i alt. Lønnsveksten for toppledere var 5,8 pst. per år mens lønnsveksten for lønnstakere i alt var 4,4 pst. For ledere i foretak utenom offentlig forvaltning og helseforetakene har lønnsveksten variert mer fra år til år enn blant lønnstakere, men over perioden fra 2004 til 2011 har lønnsveksten blant ledere vært om lag på linje eller noe lavere enn for lønnstakere i alt. Lønnsveksten for lønnstakere i alt var i gjennomsnitt 4,5 pst. per år i perioden 2004–2011, mens lønnsveksten for administrerende direktører var 4,4 pst. og for ledere av små foretak 3,7 pst.

8.3 Konflikter

Lønnsoppgjør innebærer ofte komplekse forhandlinger der mange ulike forhold spiller inn. Det kan derfor ofte være vanskelig å komme til enighet. Konflikter i arbeidslivet fører likevel med seg store kostnader, både for de involverte parter, for tredjeparter og for samfunnet. Det institusjonelle rammeverket bør derfor legge til rette for at konflikter unngås eller at kostnadene blir lavest mulig om de oppstår. I tillegg til partene selv, har Riksmekler en viktig rolle i denne sammenhengen. Hvis partene ikke kommer til enighet i forhandlingene, skal de gå til riksmekleren før en konflikt blir utløst.

Riksmekleren brukes mye i Norge. Antallet avtaler som kommer til mekling, har vært nokså stabilt over lang tid, med unntak av i mellomoppgjør der omfanget av avtalerevisjoner som har endt i mekling, har gått ned i årene etter 2000. I Stokke (2001) ble det anslått at rundt én av fem tariffrevisjoner kom til mekling rundt årtusenskiftet. Med bakgrunn i antall meklinger de senere årene og at antall tariffavtaler i privat sektor har gått ned, synes dette fortsatt å være et rimelig estimat. Når meklingsinstituttet brukes så mye, er det en indikasjon på at det er en viktig del av rammeverket. Samtidig er det ønskelig at partene tilstreber å komme fram til en løsning uten bruk av mekling. Tabell 8.3 viser antall meklinger i perioden 1980–2012.

Antall streiker har vært lavere de siste 12–14 årene sammenliknet med de foregående tiårene, til tross for at relativt få (2 av 7) av hovedoppgjørene har vært gjennomført samordnet (i 2000, da det ble fremforhandlet fire flere feriedager, og 2008 i forbindelse med tilpasning av AFP til pensjonsreformen). De senere årene har det vært få arbeidskonflikter i forbindelse med mellomoppgjørene. Færre konflikter kan ha sammenheng med en gunstig konjunkturutvikling og sterk reallønnsvekst i store deler av denne perioden. I produksjonsbedriftene har produksjonsmessige endringer med knappere tidsmarginer og lite lagerhold ført til at kostnadene ved konflikt inntreffer raskere enn før, og at de oppleves som tyngre for arbeidsgiverne. Dette kan også ha medvirket til reduksjon i antall arbeidskonflikter. Figur 8.7 viser tall for streikeomfang i perioden 1992–2012.

Figur 8.7B viser antall tapte dager som følge av streik i perioden 1992–2012 og tabell 8.4 gir en oversikt over streiker og tapte arbeidsdager tilbake til 1950. Antall tapte dager varierer mye mellom år. I perioden 2000–2009 sto konfliktene i 2000 for opp mot halvparten av de tapte arbeidsdagene. Videre på 2000-tallet var det relativt mange tapte dager og involverte arbeidstakere som følge av streiker i 2010 og 2012. En viktig forklaring var at det var relativt omfattende streiker i kommunal sektor i 2010, og i kommunene og staten i 2012. Disse streikene involverte alle eller nesten alle organisasjonene, og sto for anslagsvis 3/4 av de tapte arbeidsdagene i perioden 2007–2012. I 2010 var det også omfattende konflikter i byggevirksomheten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Årsakene til streiker varierer over tid og mellom forhandlingsområder. Mange streiker kan også ha mer sammensatte formål. Bakgrunnen for streiker kan avhenge av særtrekk ved både aktivitet og tariffavtaler i de ulike områdene. Det kan også være forskjeller mellom offentlig og privat sektor. I staten kan for eksempel likelydende tariffavtaler for alle hovedsammenslutningene gjøre forhandlingene mer komplekse, ved at ulike deler av avtalene kan være å foretrekke for noen, men gjøre forhandlingene mer krevende for andre. Generelt vil slike vertikalt orienterte avtaler gjøre utfordringene større med hensyn til hvordan en gitt ramme skal fordeles mellom ulike grupper arbeidstakere. Denne utfordringen er bl.a. kommet til syne gjennom krav om at lønnsnivåer for sammenliknbare grupper skal sammenlignes på tvers av sektorer, og at slike sammenlikninger skal danne grunnlag for prioriteringene i staten. Denne utfordringen påvirkes også av de endringer i organisasjonslandskapet som har skjedd de senere årene, der vertikalt organiserte organisasjoner taper terreng sammenlignet med de organisasjonene som har medlemmer horisontalt etter fag eller utdanning.

I offentlig sektor er sammenhengen mellom arbeidstakernes lønn og jobbsikkerhet og hvor godt virksomheten fungerer samlet sett, svakere enn i privat sektor. Lønns og arbeidsvilkår i offentlige virksomheter blir i større grad bestemt politisk enn i private bedrifter, og streiker i offentlig sektor kan derfor i større grad enn i privat sektor indirekte også være rettet mot de politiske myndighetene. I noen grad kan dette forklare at andelen arbeidstakere som blir tatt ut i en streik gjerne er betydelig lavere i offentlig sektor enn i privat sektor. Samtidig kan slike streiker vare lenger. Seip og Stokke (2011) har sett på streiker som har oppstått på norske sykehus, og finner at i tillegg til at streiker har vært rettet mot arbeidsgiver, har det også vært politiske motiver bak enkelte av dem, for eksempel ved å kreve at regjeringen skal bidra med ekstra midler eller regulerende tiltak.

Bakgrunnen for noen streiker på 2000-tallet har vært:

• En del av streikene ble utløst som følge av uenighet om lønn, mens andre var knyttet til temaer som sosial dumping, arbeidstid og pensjon.7 I konflikten mellom LO og NHO i 2000-oppgjøret var bl.a. den femte ferieuken ett av flere elementer. Partene anbefalte et meklingsforslag, men det var dissens i LOs forhandlingsutvalg. Forslaget ble forkastet i uravstemningen og det ble streik. Etter seks dager ble meklingen gjenopptatt og et nytt meklingsforslag ble anbefalt av partene og senere vedtatt i uravstemning.

• I 2002 var det konflikt i hotell- og restaurantvirksomhet, i hovedsak som følge av uenighet om de økonomiske betingelsene. Samme år ble det konflikt blant journalister som ønsket å opprettholde sin ekstra ferie sammenlignet med andre arbeidstakergrupper da den femte ferieuken ble innført i 2000.

• I 2004 var det flere konflikter, bl.a. en langvarig konflikt i heisfaget etter krav fra arbeidstakersiden om å få inn bestemmelser i avtalen som skulle sikre utenlandske arbeidstakere samme lønns- og arbeidsbetingelser som norske arbeidstakere. Streiken ble først avsluttet i 2005 ved tvungen lønnsnemnd. I 2004 var det også konflikt innen bryggeriene knyttet til innleiebestemmelser av arbeidsinnvandrere. Konflikten mellom Virke (daværende HSH) og Transportarbeiderforbundene i LO og YS dreide seg om et krav om ekstra tariffestet lønnstillegg som uorganiserte ikke skulle få. Kravet lå innenfor rammen for oppgjøret, men ble avvist på prinsipielt grunnlag.

• I 2006 ble det streik i byggfagene etter uenighet om akkordtariffen for tømrerfaget, mens krav om å få forhandlingsrett om tjenestepensjoner og personalforsikringer utløste streik blant forsikringsansatte samme år. Varsel om opptrapping av streiken og lockout fra arbeidsgiversiden i banker og forsikringsselskaper førte til at konflikten ble løst ved tvungen lønnsnemnd. I staten streiket Akademikerne dette året, der det ble stilt krav om en mer desentralisert lønnsdannelse. Streiken ble avsluttet ved tvungen lønnsnemnd.

• I 2008 var det streik i kommunesektoren knyttet til fordeling av midlene bl.a. mellom utdanningsgrupper.

• Konflikten i 2010 i byggfagene skyldtes at det ikke ble enighet om minstelønnssatser og tiltak mot sosial dumping. Det ble også streik innen spedisjon (godsterminaler) om ulike typer krav knyttet til bruk av ekstern arbeidskraft. Lavlønnsområdene renhold og vektere streiket for et lønnsløft, og konfliktene ble avsluttet ved henholdsvis forhandlinger og frivillig mekling. I oppgjøret i 2010 ble det også brudd og streik i kommunene, der det var uenighet dels om den økonomiske rammen og dels om fordelingen av rammen. I 2010 var også likelønn et sentralt tema.

• I 2012 var det konflikt i petroleumsnæringen, der et hovedkrav var tariffesting av retten til å gå av med full pensjon ved fylte 62 år som ble stanset ble tvunget lønnsnemnd. Pensjonskravet ble ikke tatt til følge av Rikslønnsnemnda. Det var streik i denne næringen også i flere tidligere år på 2000-tallet. I 2012 var det også streik i offentlig sektor, som omtales under.

Lockout (utestenging) er en arbeidskamp der en arbeidsgiver hindrer ansatte fra å jobbe. Det skilles gjerne mellom aktiv og passiv lockout. Aktiv lockout innebærer at arbeidsgiver utløser konflikten med sin lockout. Dette er sjelden i norsk arbeidsliv etter storkonflikten i 1986 (Stokke m.fl, 2013). Derimot har det vært en tendens til økende bruk av passiv lockout, der arbeidsgiver svarer på et streikevarsel eller en igangsatt streik ved å utvide konflikten. I 2004 skjedde dette både i transportarbeiderstreiken og ved streiken i Nordsjøen, og i 2012 igjen ved streiken i Nordsjøen. Ved begge streikene i Nordsjøen la regjeringen fram forslag om tvungen lønnsnemnd. Det samme skjedde da Norsk Rederiforbund i 2004 trappet opp en langvarig konflikt i riggoppgjøret gjennom å varsle full lockout. Konflikten med heismontører i 2005 endte også med tvungen lønnsnemnd, etter gradvis opptrapping av konflikten på både arbeidsgiver- og arbeidstakersiden. Også konflikten i finansnæringen i 2006 ble stoppet med lønnsnemd etter at arbeidsgiverne hadde varslet full lockout i bankene. Her var arbeidsgiversidens begrunnelse for å trappe opp konflikten at streiken medførte konkurransevridning til fordel for de bankene som ikke var tatt ut i streik.

I offentlig sektor og i helseforetakene er det ikke vanlig å benytte lockout. I Danmark brukte arbeidsgivere i stat og kommune i 2013 aktiv lockout for å presse fram endringer i lærernes arbeidstidsavtaler.

Sammenliknet med andre land er antall konflikter i Norge forholdsvis lavt. Fordi konfliktene i Norge stort sett oppstår i forbindelse med tariffrevisjonene, blir de imidlertid gjerne relativt store i omfang. Figur 8.8 viser omfanget av tapte arbeidsdager som følge av konflikt i Norge og landene i EU. Det er flere tapte arbeidsdager i Norge enn for eksempel i Sverige i denne perioden, men færre enn bl.a. i Danmark og Finland. Slike sammenlikninger må imidlertid tolkes med forsiktighet ettersom enkelthendelser kan påvirke tallene betydelig. Ifølge OECD (2004) er det lite som tyder på at det er en sammenheng mellom graden av kollektive forhandlinger i et land og hyppigheten av streiker.

¹ Belgia, Tyskland, Østerrike, Latvia og Litauen mangler tall for 2009. Frankrike, Portugal, Luxemburg og Slovenia mangler tall for 2008 og 2009.

² Tall for Belgia, Italia og Slovenia undervurderer trolig antall streiker betydelig ettersom de kun inkluderer enkelte sektorer i økonomien.

Kilde: European Industrial relations observatory on-line (Eira).

Riksmeklers oppgave er å mekle i interessetvister mellom partene i arbeidslivet, dvs. tvister om opprettelse eller revisjon av tariffavtaler. Hovedoppgaven er å forsøke å oppnå enighet mellom aktuelle parter, slik at konflikt unngås eller begrenses og arbeidsfreden bevares. Riksmekler legger i sine meklingsforslag stor vekt på lønnsrammen som er blitt fremforhandlet i de tariffavtaler som allerede er inngått. Dette bidrar til koordineringen av oppgjørene. Det er imidlertid ikke uten videre gode argumenter for at Riksmekler også skal legge samme profil til grunn. Behovene i de ulike tariffavtaleområdene kan være forskjellige, og da kan det være fornuftig med ulik fordeling av lønnsrammene. Dette vil også kunne bidra til å redusere sannsynligheten for konflikt.

Bruken av tvungen lønnsnemnd har avtatt etter år 2000 sammenliknet med tidligere år. Rikslønnsnemnda har i sine kjennelser i hovedsak fulgt de tariffavtaler som er inngått på det området som den aktuelle tvist befinner seg på. Disse avgjørelsene har støttet opp under at rammene for lønnsveksten har fulgt fra frontfaget. NOU 2001: 14 (Stabel-utvalget) pekte på at norske myndigheter har blitt mer restriktive med å bruke tvungen lønnsnemnd, bl.a. fordi bruken av lønnsnemnd i enkelte tilfeller har vært i strid med ILO-konvensjoner Norge har sluttet seg til. Inngrep med tvungen lønnsnemnd kan også svekke forhandlingssystemet, ved at partene kan skyve ansvaret for konflikten over på myndighetene.

I 2012 endte hovedoppgjøret i staten i streik for tre av fire hovedsammenslutninger – LO Stat, YS Stat og Unio. Bruddet i staten ble fulgt av en omfattende streik også i kommunal sektor. Akademikerne iverksatte ikke konflikt. Etter vel én uke ble de streikende parter i statsoppgjøret enige om frivillig mekling som ble gjennomført parallelt med Akademikernes fortsatte mekling. Riksmekler la fram et forslag til løsning som LO Stat og YS Stat anbefalte og Akademikerne aksepterte, mens Unio streiket ytterligere én uke før de gikk med på å gå til frivillig lønnsnemnd. Forrige gang det var en tilsvarende streik i staten var i 1984. Bruddet i staten skyldtes i stor grad uenighet om anslaget for lønnsveksten i frontfaget i industrien. Det ble ikke kommunisert et anslag om hva resultatet kunne bety for lønnsveksten til industriarbeiderne ved presentasjon av meklingsresultatet i frontfaget. I Revidert nasjonalbudsjett ble det presentert et anslag for samlet lønnsvekst i 2012 som flere blant partene på arbeidstakersiden anså å være for lavt. Arbeidstakerorganisasjonene som streiket mente at det anslaget som lå til grunn for statens tilbud var for lavt, og under det som ville bli resultatet i industrien samlet. Det ble også trukket fram at industrifunksjonærer gjennomgående har et høyere lønnsnivå enn sammenliknbare grupper i offentlig sektor.

Resultatet i staten er normalt normgivende for kommunene, og streiken i kommunesektoren i 2012 var en direkte konsekvens av streiken i staten. Da det ikke ble noe resultat i staten, var det også vanskelig å komme til enighet i kommuneoppgjøret. Etter at det ble en løsning i statsoppgjøret, gikk det kort tid før også kommuneoppgjøret kom i havn med omtrent samme resultat. Dette tyder på en uheldig organisering. Ved slike sekvensielle forhandlinger bør det vurderes om man bør ta en pause i forhandlingene framfor å gå i streik.

Streik i offentlig sektor innebærer ikke samme økonomiske tap for arbeidsgiver som man ser i andre sektorer. Samtidig er risikoen mindre for arbeidstaker, ved at arbeidsplassen ikke trues i samme grad som kan være tilfelle i privat sektor. Ved streik i offentlig sektor kan dessuten tredjeparter rammes særlig hardt. Lønnsnemd kan også være mer aktuelt i offentlig enn i privat sektor, fordi det oftere er snakk om streiker som kan sette liv og helse eller andre vitale samfunnsinteresser i fare. Likevel viser erfaringer at tvungen lønnsnemnd ikke brukes ofte, verken i staten eller i kommunesektoren.

Frie lønnsforhandlinger vil alltid måtte innebære en risiko for at streik kan inntreffe, fordi faren for streik er en viktig drivkraft for å få partene til enighet i forhandlingene. Belastningen på tredjepart innebærer likevel at det hviler et stort ansvar på partene i å unngå konflikt. Riksmekler har også et ansvar for å bidra til at konflikt unngås gjennom sin funksjon som tilrettelegger for fortsatt dialog. Forhandlingssystemene bør innrettes på en måte som gir best muligheter til å oppnå enighet uten konflikt.

Usikkerheten om hva som er et troverdig anslag for den samlede årslønnsveksten i industrien vil variere. Det er viktig at partene i påfølgende oppgjør ikke lar usikkerhet og uenighet om anslaget slå ut i en arbeidskonflikt. Ved uenighet om et slikt anslag, er det mulig å avtale at man tar hensyn til et feilaktig anslag i forhandlingene i de påfølgende årene. En mer formalisert etterreguleringsordning vil imidlertid kunne vanskeliggjøre tilpasninger ved endringer i realøkonomiske forhold. Frontfagsmodellen innebærer at lønnsveksten over tid skal være om lag den samme i ulike forhandlingsområder, og utvalget mener historien gir grunn til å ha tillit til dette.

Antall konflikter og tapte arbeidsdager har samlet sett gått ned på 2000-tallet. Dette har trolig delvis sammenheng med at bytteforholdsgevinster for Norge har ført til høy reallønnsvekst i store deler av denne perioden. Å holde konfliktnivået nede kan bli mer krevende i perioder med mindre rom for reallønnsvekst. Det vil da være viktig med godt samarbeid og en felles virkelighetsforståelse blant alle involverte parter i lønnsoppgjørene. Å bidra til en slik felles virkelighetsforståelse er et sentralt siktemål for det inntektspolitiske samarbeidet. Både organisasjonene og myndighetene har et ansvar for å bidra til dette.