Del 4
Økonomiske og administrative konsekvenser
15 Økonomiske og administrative konsekvenser
15.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser
Klimaproblemet er globalt sett en av de største miljøutfordringene vi står overfor. Klimakonvensjonen og Kyotoprotokollen er viktige milepæler i arbeidet med å redusere de globale utslippene av klimagasser. Dette utkastet til lov om kvoteplikt og handel med kvoter for utslipp av klimagasser retter seg først og fremst mot perioden 2005-2007. Etableringen av et tidlig kvotesystem anses som et viktig skritt mot oppfyllelse av Norges forpliktelse under Kyoto-perioden. Det tidlige kvotesystemet vil samtidig utløse nye tiltak i Norge før 2008, og vil redusere utslipp av klimagasser.
Det har i lengre tid vært etablert framtidsmarkeder for kvoter både i EU og under Kyotoprotokollen. I det siste året har kvoteprisen for EU-kvoter i slike markeder etter det departementet kjenner til variert mellom seks og fjorten Euro, svarende til mellom 50 og 110 norske kroner. Kvoteprisen framover er svært usikker, og anslagene varierer mye fra så lavt som en Euro og opp til 20 Euro for 2005-2007. Innføring av virkemidler overfor utslipp av klimagasser vil kunne føre til endringer i prisene på råolje og naturgass og derigjennom påvirke verdien av Norges netto energieksport. Økte priser på utslipp av klimagasser vil i utgangspunktet føre til at energiformer uten eller med lavt klimagassutslipp blir relativt sett billigere, og Norges vannkraftformue vil kunne øke i verdi. De relativt lave kvoteprisene som er observert, antyder at kvotesystemet i Europa vil gi relativt små endringer i prisene på energivarer.
For perioden 2005-2007 innføres kvotesystemer både i EU og i Norge, og anslaget på kvoteprisen tilsier ikke at det vil bli store makroøkonomiske konsekvenser av det tidlige kvotesystemet.
15.1.1 Konsekvenser for enkeltnæringer
Regjeringens forslag innebærer at de kvotepliktige virksomhetene blir pålagt en klimakostnad som de i dag ikke har. Det framgår av lovforslaget § 3 og den vedlagte bedriftslisten hvilke enkeltnæringer som blir berørt. Det dreier seg om utslipp av CO2 fra en del energianlegg, i utgangspunktet de med kapasitet over 20 megawatt (blant annet innen bransjene ilandføring, gassraffinering, petrokjemi og gasskraftverk), samt bedrifter i bransjene oljeraffinering, jern- og stålproduksjon og produksjon av sement, kalk og glass. Den samlede kvotemengden vil ta utgangspunkt i overenskomsten med Prosessindustriens Landsforening som sier at klimagassutslippene fra prosessindustrien, utenom gassraffinerier og anlegg for ilandføring av olje og gass, ikke skal overstige 13,5 millioner tonn CO2-ekvivalenter ved utgangen av 2007. Kongen i statsråd vil beslutte den endelige kvotemengden for de virksomhetene som får kvoteplikt.
Vederlagsfri tildeling gir de kvotepliktige reduserte økonomiske belastninger sammenlignet med salg av kvoter. Dette vil bidra til å dempe omstillingskostnadene og faren for nedleggelse innen konkurranseutsatt industri. Regjeringen ønsker for perioden 2005-2007 et kvotesystem som sikrer at virksomheter som vil være lønnsomme med en internasjonal kvotepris i Kyoto-perioden, ikke legges ned på grunn av høye klimakostnader før 2008.
Hvordan konkurransesituasjonen endres som følge av kvotesystemet, vil avhenge av virkemiddelbruken i andre land. Norges kvotesystem omfatter virksomheter som også omfattes av kvotesystemet i EU, og Regjeringen ønsker at norske virksomheter fritt skal kunne kjøpe og selge kvoter i det europeiske markedet. De norske bedriftene som omfattes av kvotesystemet vil få tilsvarende rammebetingelser som konkurrerende bedrifter i EU. For nye gasskraftprodusenter kan imidlertid rammebetingelsene bli annerledes enn tilsvarende produsenter i EU, bl.a. ved at det kan bli stilt krav om CO2-håndtering av nye gasskraft i medhold av forurensningsloven.
Regjeringen foreslår at virksomhetene tildeles kvoter ut fra utslipp i basisperioden justert for nedleggelser og utvidelser. Tildelingskoeffisienten på 95 prosent tilsier at de kvotepliktige må redusere utslippene med 5 prosent eller kjøpe kvoter svarende til 5 prosent av utslippene. Som en illustrasjon kan en på grunnlag av anslag over forventede utslipp og tentativ kvotemengde i kapittel 10, beregne at de kvotepliktige bedriftene samlet vil kjøpe kvoter for maksimalt 0,3 til 0,4 millioner tonn CO2-utslipp per år. Med et kvoteprisanslag i størrelsesorden 50 til 110 norske kroner vil de kvotepliktiges kostnader ved kvotekjøp ligge i intervallet 15 til 44 millioner norske kroner. Kostnadene vil bli lavere dersom de gjennomfører tiltak til kostnader som er lavere enn kvoteprisen. I tillegg vil gebyrfinansiering av registeret, jf. 15.1.3 og den skatte- og avgiftsmessige behandlingen av kvotene, jf. 15.1.4 ha konsekvenser for de kvotepliktige.
15.1.2 Konsekvenser for statens inntekter og utgifter
Siden det foreslås at kvotene tildeles vederlagsfritt, vil eventuelle økte inntekter til staten bare kunne oppstå hvis enkeltvirksomheter ikke overholder kvoteplikten og dermed må betale overtredelsesgebyr. Det foreslås at overtredelsgebyret tilpasses nivået i EU, det vil si et beløp svarende til 40 Euro per tonn for den første perioden. Med en anslått kvotepris i størrelsesorden 10 Euro per kvote vil derfor bedriftene ha et sterkt incentiv til å overholde kvoteplikten. Sannsynligheten for at overskridelsene blir minimale støttes også av bestemmelsen i lovforslaget § 13 annet ledd, som innebærer at virksomheter som unnlater å innlevere tilstrekkelig antall kvoter ett år, må levere et tilsvarende høyere antall kvoter det neste året. Det antas derfor at innføringen av det tidlige kvotesystemet vil få liten betydning for statens inntekter.
Det vises til avsnittet nedenfor der kostnader ved å etablere og å drive et register i tilknytning til kvotesystem drøftes. Det foreslås i størst mulig utstrekning gebyrfinansiering av registeret. Det er imidlertid et statlig ansvar å sikre etableringen av registeret, slik at kostnadene i forbindelse med registret foreløpig vil bli dekket av statlige midler. Staten må også stå som garantist for at det er ressurser til rådighet slik at registeret blir drevet i henhold til internasjonale krav.
15.1.3 Kostnader ved å etablere og drive et kvotesystem
Kvotesystemet forutsetter etablering og drift av et norsk register for klimakvoter.
Det må påregnes kostnader i forbindelse med etableringen av registeret, blant annet utgifter til innkjøp eller leie av den nødvendige maskinvaren som skal benyttes, anskaffelse av programvaren for registeret og tilpasning av denne til norske forhold. I tillegg kommer ressurser til den løpende driften av registeret både i form av teknisk bistand og oppgradering av maskin- og programvaren og i form av assistanse til brukerne av registeret. Regjeringen har lagt til grunn at det ville vært vesentlig mer kostbart å utvikle et eget norsk register fra grunnen av enn å delta i samarbeid med land som gjør dette innen EU. Norge, ved Miljøverndepartementet og Statens forurensningstilsyn (SFT), er derfor med i et samarbeid med en rekke land for å videreutvikle det eksisterende britiske kvoteregisteret slik at dette kan brukes også i forhold til internasjonal kvotehandel.
Utgangspunktet for det norske registeret er registeret som ble utviklet av det britiske miljøverndepartementet (DEFRA) for å betjene det nasjonale kvotesystemet Storbritannia innførte i 2002. Norge vil bruke denne britiske løsningen som basis for sitt kvoteregister. SFT er i gang med å tilpasse dette til norske forhold. Under disse forutsetningene anslås etableringskostnadene, som påløper i 2004, å kunne bli i størrelsesorden tre millioner og årlige kostnader om lag to millioner kroner. Finansdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at de ønsker en nærmere vurdering av anslaget for driftskostnader og av gebyrbelastning for den enkelte bedriften i kvotesystemet. Ingen andre høringsinstanser uttalte seg om gebyrer. Dette anslaget inkluderer lisensavgift til DEFRA i 2004 og serviceavtale fra 2005, samt oppgradering og videreutvikling av systemet. Kostnadene knyttet til bruk av registeret er usikre, blant annet fordi det er usikkert hvor mange brukere det vil bli utover de kvotepliktige, hvor stor bruken vil være og i hvilken grad brukerne trenger brukerstøtte. Anslaget her baserer seg også på enkelte andre lands kostnadsoverslag. Det legges for øvrig opp til at registeret også skal kunne møte Kyotoprotokollens krav til registre, slik at disse kravene ikke vil medføre ytterligere kostnader.
Regjeringen foreslår at driften av registeret i størst mulig grad finansieres gjennom brukergebyr. Slike gebyrer kan i prinsippet knyttes til ulike former for transaksjoner (utstedelse og overføringer av kvoter) samt opprettelse og vedlikehold av konti. EUs kommisjonsforordning om registre gir ikke adgang til å ilegge gebyr på overføringer av kvoter fra andre enn staten eller kvoter som leveres til kansellering eller til oppgjør. Ut fra dette synes muligheten for gebyr å være begrenset til utstedelse/utdeling av kvoter samt opprettholdelse og vedlikehold av konti. Dersom gebyr for å ha konto i registeret settes i samme størrelsesorden som gebyr for bankkonti (om lag 200 kroner i året er vanlig), vil dette bli en helt marginal inntektskilde. Muligheten for inntekter som kan dekke kostnadene ved registeret, synes dermed først og fremst å ligge i å knytte gebyrer til utstedelse og utdeling av kvoter.
Dersom den årlig utdelte kvotemengden blir seks millioner tonn og kostnadene ved registeret to millioner kroner, vil et gebyr på 33 øre på utdelingen av hver kvote dekke de årlige kostnadene. En bedrift som får utdelt 50 000 kvoter i året, vil i så fall betale 16 667 kroner i gebyr.
15.1.4 Skatte- og avgiftsmessig behandling av kvotene
Omsetningsverdien av en vederlagsfritt tildelt kvote er etter gjeldende rett skattepliktig inntekt for den virksomhet som mottar den, så fremt kvoten er omsettelig, jf. skatteloven § 5-1 og § 5-30. Inngangsverdien for den vederlagsfrie kvoten vil tilsvare omsetningsverdien av kvoten. Innlevering av kvoten til oppgjør, jf. forslaget til kvotelov § 13, regnes som realisasjon og utgangsverdien settes i slike tilfeller til null. Skattyter vil således få et fradrag som tilsvarer inntekten ved tildelingen. Dersom kvoten derimot selges, vil salgsprisen utgjøre utgangsverdien. Er salgsprisen høyere enn inngangsverdien, oppstår det en skattepliktig gevinst. Er salgssummen lavere oppstår det et tap som er fradragsberettiget, jf. skatteloven § 6-2.
Ved skatteplikt er det nødvendig å fastsette en omsetningsverdi på kvotene for å fastslå det skattepliktige beløp og inngangsverdien ved senere realisasjon. Selv om det forventes at omsetningsverdien vil gi seg utrykk ved organisert omsetning, kan det ved innføring av systemet være tvil om kvotens omsetningsverdi. Ved skattefrihet vil det ikke være behov for slik verdsetting. Likningstekniske hensyn kan derfor isolert sett tale for å innføre skattefrihet for vederlagsfritt tildelte kvoter. Det betyr at inngangsverdien for utslippskvoter settes til null.
Det er imidlertid økonomiske grunner til ikke å innføre skattefrihet. Ved skattefrihet vil det normalt foreligge en betydelig skattemessig gevinst ved salg, siden skattemessig inngangsverdi er lik null. Avhengig av kvotenes levetid kan det derfor oppstå innelåsningseffekter eller skattemessige incentiver til kvotesalg siden den skattemessige behandlingen av gevinster generelt ikke vil være symmetrisk mellom selger og kjøper. Ved ordinære skatteregler blir inngangsverdien i prinsippet lik markedsverdi, slik at gevinsten blir mindre. Dette reduserer betydningen av innelåsningseffekter e.l. Det er uheldig å innføre skattefrihet så lenge det er usikkert hvordan fremtidige kvotesystemer vil bli utformet. Eventuell skattefrihet bør kun være for en begrenset tidsperiode, og begrunnet med midlertidige likningstekniske hensyn (så lenge det er vanskelig å fastsette inngangsverdien). Finansdepartementet har i første omgang ikke sett behov for en endring av skatteloven i forbindelse med innføringen av et system med kvotehandel med klimagasser. Dersom det skulle oppstå vanskeligheter med å fastsette omsetningsverdiene (markedsprisene) på kvotene kan det være aktuelt å innføre skattefrihet i en periode.
Merverdiavgift er en alminnelig omsetningsavgift på endelig forbruk av varer og tjenester. Omsettelige klimakvoter vil etter loven bli ansett som avgiftspliktige tjenester. Avgiftspliktig virksomhet vil imidlertid ha fradragsrett for merverdiavgiften på innkjøpte kvoter. Dette innebærer at virksomheter som normalt vil etterspørre slike kvoter ikke vil bli endelig belastet med merverdiavgiften på disse. Det vil derfor kun skje en endelig belastning av merverdiavgift dersom kvoten selges til private eller næringer som ikke driver avgiftspliktig virksomhet.
Siden den initiale tildelingen ikke skal skje mot vederlag påløper det ikke merverdiavgift ved tildelingen. Det vil også kunne skje kjøp og salg av kvoter over landegrensen, og departementet antar at kvoter må anses som fjernleverbare tjenester. Etter gjeldende rett kan slike kvoter selges avgiftsfritt til næringsdrivende hjemmehørende i utlandet, mens næringsdrivende i Norge må beregne merverdiavgift ved kjøp av kvoter fra utlandet (snudd avregning).
Det pågår nå et arbeid innen EU for å avklare merverdiavgiftsrettslige spørsmål knyttet til gjennomføringen av et kvotesystem. Departementet vil følge med på dette arbeidet. For øvrig må spørsmål som oppstår løses ved en fortolkning av gjeldende regelverk.
15.2 Administrative konsekvenser
Det vil være knyttet en del administrative oppgaver til selve forvaltningen av kvotesystemet. Det vises til St.meld. nr 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk (Klimameldingen) for en nærmere drøfting av de administrative konsekvensene av innføringene av et nasjonalt kvotesystem for perioden 2008-2012. Konsekvensene av kvotesystemet for perioden 2005-2007 er at de administrative konsekvensene framskyndes noe i tid. De administrative oppgavene som er knyttet til Regjeringens forslag til kvotesystem for perioden 2005-2007, kan oppsummeres som:
etablering, videreutvikling og drift av kvoteregisteret
behandling av søknader om utslippstillatelse og tildeling av kvoter
kontroll og verifikasjon av utslipp
gjennomføring av sanksjonsmekanismer og saker som havner i rettsapparatet
akkreditering av verifikasjonsinstanser
skatte- og avgiftsmessig behandling av kvotene
tilsynsfunksjoner knyttet til markedets virkemåte
informasjon og veiledning i forhold til kvotesystemet
For de kvotepliktige virksomhetene vil de administrative konsekvensene være knyttet til:
søknad om utslippstillatelse og kvoter
rapportering av utslipp
administrative kostnader knyttet til selve kvotehandelen
I lovforslaget legges det opp til at SFT skal behandle nye utslippssøknader for alle virksomheter som omfattes av kvoteplikten, og forestå den konkrete tildelingen av kvoter etter lovforslaget § 8 tredje ledd og den årlige kvoteutdelingen etter forslaget § 9. Det må i den forbindelse påregnes en viss økning av arbeidsmengden for SFT. Fordi søknaden og de opplysningene om virksomhetens art og omfang som denne skal inneholde, blant annet vil ha stor betydning både for tildelingen for den enkelte kvotepliktige etter lovforslaget § 8 tredje ledd, og for den årlige utdelingen av kvoter etter lovforslaget § 9, kan dette arbeidet bli noe tidkrevende. Det antas allikevel at dette kan dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Det er forutsatt at Miljøverndepartementet vil være klageinstans for klager fra den enkelte kvotepliktige over SFTs vedtak om tildeling av kvoter. Miljøverndepartementet vil også være klageinstans dersom vedtak om overtredelsesgebyr eller andre administrative sanksjoner påklages.
Både Kyotoprotokollens regelverk, bruken av Kyoto-mekanismene og kvotehandel med EU krever at Norge har et elektronisk register for klimakvoter. I lovforslaget §§ 11 og 12 er det gitt bestemmelser om opprettelse og drift av et slikt register. Det legges opp til at SFT gis funksjonen som den ansvarlige, offentlige myndighet for det norske registeret. Registeret vil omfatte opplysninger om kontohavers beholdning av kvoter, opplysninger om utslipp og om overholdelse av kvoteplikt. Dette vil innebære noen administrative konsekvenser for de kvotepliktige, men en del av disse opplysningene rapporteres allerede til SFT i forbindelse med søknad om utslippstillatelser etter forurensningsloven.
Det vil også være kostnader forbundet med at Miljøverndepartementet har fått ansvaret for kontaktpunktet for Den grønne utviklingsmekanismen og felles gjennomføring, jf. kap. 11.3. Kvotesystemet åpner for bruk av utslippsenheter fra Den grønne utviklingsmekanismen, og dette vil medføre noe administrative kostnader.
I tillegg er det en del andre oppgaver av begrenset omfang som ikke nevnes her.
Noen få høringsinstanser uttalte seg om de administrative arbeidsoppgavene, blant annet uttalte Gasscoat «Samlet sett legges det dermed opp til en betydelig og varig merbelastning i arbeidsomfang for SFT».
15.3 Forholdet til EØS-regelverket for offentlig støtte
Kvotesystemet må vurderes i forhold til EØS-avtalens regelverk om offentlig støtte. Artikkel 61 i EØS-avtalen oppstiller som hovedregel et generelt forbud mot offentlig støtte og har følgende ordlyd:
«Med de unntak som er fastsatt i denne avtale, skal støtte gitt av EFs medlemsstater eller EFTA-statene eller støtte gitt av statsmidler i enhver form, som vrir eller truer med å vri konkurransen ved å begunstige enkelte foretak eller produksjon av enkelte varer, være uforenlig med denne avtales funksjon i den utstrekning støtten påvirker samhandelen mellom avtalepartene.»
Som støtte gitt av statsmidler regnes økonomiske tiltak som gir finansielle fordeler til bestemte bedrifter eller bestemte deler av næringslivet. Det er uten betydning om foretakene mottar direkte støtte i form av tilskudd eller indirekte, f.eks. ved at foretakenes ansatte utdannes med offentlige midler eller ved fritak fra en byrde (som for eksempel en skatt eller avgift).
I henhold til EUs kvotedirektiv skal staten tildele minst 95 prosent av kvotene gratis. Det er grunn til å tro at Europakommisjonens vil komme til at det innebærer støtte hvis et land tildeler de resterende 5 prosent av kvotene gratis. Kvoter gir rett til å slippe ut klimagasser og har dermed en verdi for den virksomheten som innehar kvoten. Når de resterende 5 prosent av kvotene som kunne vært solgt tildeles gratis, går staten glipp av inntekter, og det må derfor betraktes som støtte gitt av statsmidler.
At det foreligger støtte gitt av statsmidler er i seg selv ikke tilstrekkelig til at artikkel 61(1) kommer til anvendelse. Det må i tillegg vurderes om kvotesystemet inneholder elementer som begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer og kan påvirke konkurransen innenfor EØS-området. Etter Regjeringens forslag vil alle virksomheter som omfattes av kvotesystemet bli tildelt kvoter etter de samme tildelingskriteriene, og de samme reglene for rapportering og kontroll vil gjelde for alle. Det legges stor vekt på at tildelingen av kvoter skal sikre at like virksomheter behandles likt. Det foreslås også at nyetableringer, utvidelser, innskrenkninger og nedleggelser tas hensyn til ved kvotetildelingen.
Det kan være et problem i forhold til støttereglene hvis det tildeles et overskudd av gratis kvoter som kan selges direkte uten at tiltak gjennomføres, såkalt overdekning. I delkapitlet om tildelingskriterier uttales det derfor at for å hindre at enkeltvirksomheter tildeles mer kvoter enn utslippet, vil ingen tildeles mer enn 100 prosent av sitt forventete utslipp før nye tiltak.
Alle tiltak som skal iverksettes, der det er tvil om det foreligger offentlig støtte, skal meldes til EFTAs overvåkningsorgan (ESA). Hvis kvotesystemet blir vurdert å være forbudt etter artikkel 61 (1), kan det godkjennes av ESA på nærmere vilkår. En vurdering av om støtten kan godkjennes vil basere seg på unntaksbestemmelsene i artikkel 61 (3), b og c, og herunder ESAs miljøstøtteretningslinjer.
Det er lagt stor vekt på å utforme detaljene i kvotesystemet i samsvar med EØS-avtalens regler om statsstøtte. Regjeringen legger også vekt på å ha en god dialog med ESA. I tillegg følger norske myndigheter Europakommisjonens oppfølging av medlemslandenes allokeringsplaner nøye.