2 Taushetsplikt for folkevalgte - omtale av forslag som har vært vurdert, men som ikke fremmes

2.1 Innledning

I forbindelse med behandlingen av Ot prp nr 58 (1995-96) høsten 1996, henvendte Kommunenes Sentralforbund seg til Stortingets kommunalkomite. KS påpekte at reglene om kommunalt folkevalgtes taushetsplikt etter instruks burde utredes/lovfestes. KS hadde tidligere foreslått dette overfor Kommunal- og arbeidsdepartementet, som imidlertid hadde ment at dette var et for omfattende spørsmål til å ha med i Ot prp 58 (som kun var ment som en justeringsproposisjon). Kommunalkomiteen merket seg KS sin anmodning, og ba i Innst O nr 8 (1996-97) s 12 departementet vurdere forholdet nærmere, «og eventuelt komme tilbake med endringsforslag».

I det følgende vil departementet redegjøre for det utredningsarbeidet som har vært gjort. Departementet har kommet til at det ikke bør gis særskilte regler i kommuneloven om taushetsplikt for medlemmer av folkevalgte organer. I høringsnotatet av januar 1998 var det imidlertid foreslått å gi enkelte særregler - koplet mot kommunelovens regler om møteoffentlighet.

2.2 Gjeldende rett

2.2.1 Generelt

Regler om taushetsplikt har til formål å beskytte flere ulike forhold. Regler som skal verne private interesser har vi både i forvaltningsloven og andre lover. Regler om taushetsplikt til vern av offentlige interesser finnes f eks i lov om forsvarshemmeligheter. Det mest vanlige er imidlertid at den taushetsplikt som skal verne offentlige interesser er bestemt i instruks. Hjemmelsgrunnlaget for instruksen kan komme av to forhold. For det første har vi det vanlige overordningstilfellet hvor man har generell instruksjonsmyndighet. For det andre må det sees på som en instruks fra det avgivende organ at man lar et annet organ eller en person se eller motta informasjon om noe som er stemplet fortrolig/hemmelig etc, uten at denne har rett til det fra før, (Bernt/Overå/Hove - Kommunalrett 3. utg side 407 og Eckhoff/Smith Forvaltningsrett 6. utg side 445). Brudd på taushetsplikt vil medføre straffeansvar etter straffeloven §121.

2.2.2 Om taushetsplikt for folkevalgte

Kommuneloven har ingen særregler om taushetsplikt. Dette ble indirekte behandlet ved omtale av regler om erstatningsansvar og straffeansvar for folkevalgte under arbeidet med den nye kommuneloven, jf NOU 1990:13 s 197. Disse forholdene var ikke regulert i tidligere kommunallovgivning, og utvalget fant ikke behov for forandringer i dette. Regler om taushetsplikt finnes imidlertid i forvaltningsloven §§ 13 til 13 f, som også kommer til anvendelse i forhold til folkevalgte. Etter § 13 første ledd vil bl a folkevalgte ha taushetsplikt om «det han i forbindelse med tjeneste eller arbeid får vite om:

1. noens personlige forhold, eller

2. tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Det er nær sammenheng mellom reglene om åpne eller lukkede møter og reglene om taushetsplikt. Flere av hjemlene for å lukke et møte i medhold av kommuneloven § 31 korresponderer langt på veg med reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven, men dette er ikke nærmere drøftet i forarbeidene til kommuneloven. I Ot prp nr 2 (1985-86), som omhandler tilpasning til særlovgivningens bestemmelser om taushetsplikt til forvaltningsloven, la Justisdepartementet til grunn at taushetsplikten ikke kan være en automatisk følge av at en sak behandles for lukkede dører. Justisdepartementet frarådet også en generell lovbestemmelse om taushetsplikt når møter holdes for lukkede dører. I proposisjonen (side 18 annen spalte) er det uttalt at en slik bestemmelse ville,

«medmindre man gikk meget langt i presiseringen, i tilfellet innebære at alt som foregikk på møtet ble gjenstand for en straffessankjonert taushetsplikt. Dette er åpenbart å gå for langt og ville i praksis føre til helt urimelige resultater. For det første ville det bety en vesentlig uthuling av offentlighetsprinsippet om man ikke heller kunne referere fra dokumenter som er offentlige etter offentlighetsloven. For det annet vil det være en rekke opplysninger fra slike møter som det er både kurant og ønskelig å gi, f eks om hovedinnholdet i debatten og om avstemningsresultatet».

Kommuneloven § 31 regulerer i hvilken grad møtene skal være åpne eller lukkede. Hovedregelen er at møtene skal holdes for åpne dører, men at de skal eller kan lukkes i visse tilfeller:

1) Dørene skal være lukket dersom det foreligger lovbestemt taushetsplikt, jf § 31 nr 1. Det må her bemerkes at § 31 nr 1 gjør at enkelte av de andre alternativene i bestemmelsen mister en del av sin praktiske betydning. Dette fordi forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1 pålegger taushetsplikt der «noens personlige forhold» behandles. Begrepet innbefatter mange av de tilfeller der det også ville vært naturlig å si at det forelå «hensyn til personvern» eller «personalsaker». Disse begrepene er vilkår for å lukke møter etter kommuneloven § 31 nr 2-4, og har bare praktisk betydning når saken ikke allerede omfattes av forvaltningsloven § 13 nr 1.

2) Dørene skal være lukket dersom det gjelder en personalsak, jf § 31 nr 3, siste punktum. Begrepet «personalsak» vil i noen grad omfatte mer enn begrepet «personlige forhold» i forvaltningsloven. Når dørene lukkes i personalsaker vil den folkevalgte ha taushetsplikt så langt forvaltningsloven § 13 hjemler.

3) Et folkevalgt organ kan vedta å behandle en sak for lukkede dører hvor hensynet til personvern eller andre tungtveiende privateeller offentlige interesser tilsier dette, jf § 31 nr 3. Begrepet «personvern»» vil også her omfatte noe mer enn «personlig forhold» etter forvaltningsloven. Lovpålagt taushetsplikt vil her normalt følge av forvaltningsloven § 13. Ved «tungtveiende private interesser» vil taushetsplikt følge av forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2 så langt det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. I tillegg kommer bestemmelser i særlovgivningen og forvaltningsloven § 13 annet ledd som forutsetter taushetsplikt når et klientforhold el vil bli avdekket. Når det gjelder situasjoner hvor det foreligger «tungtveiende offentlige interesser» finnes det få bestemmelser om taushetsplikt, bortsett fra diverse regler til vern om sikkerhetsmessige interesser mv.

4) Kommunestyret/fylkestinget kan av hensyn til personvern gi bestemmelser om at møtene i andre organer, eller bestemte sakstyper i andre organer, skal holdes for lukkede dører, jf kommuneloven § 31 nr 4. Taushetsplikt vil her som regel følge av forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1.

5) Dersom organet ikke skal fatte vedtak i saken, kan kommunestyret eller fylkestinget bestemme at en særskilt sak eller visse sakstyper skal behandles for lukkede dører, jf kommuneloven § 31 nr 5.

I den juridiske teori har det vært diskutert om et vedtak om lukking av møter må tolkes slik at det også er et pålegg om taushetsplikt. I Bernt, Overå og Hove Kommunalrett 1994 s 409 flg heter det at en sak som behandles for lukkede dører ikke i seg selv kan oppfattes som et bindende pålegg om taushetsplikt. Dersom et folkevalgt organ vedtar å lukke dørene av hensyn til personvern, tungtveiende private interesser eller tungtveiende offentlige interesser må dette normalt tolkes som et pålegg for de tilstedeværende om taushetsplikt om de forhold som begrunnet selve lukkingen. Når det gjelder private interesser vil likevel normalt taushetsplikt følge av forvaltningsloven regler. Når offentlige interesser begrunner lukkingen, uttales det at mye taler for at beslutningen om å lukke dørene må anses å implisere et utvetydig pålegg om taushet med henhold til de aktuelle forhold. Eckhoff er på dette punkt av en annen oppfatning i boken Forvaltningsrett kap 20 IV, der det uttales:

«Men hvis det bare er truffet beslutning om lukking av dører, og ikke om å bevare taushetsplikt om det som blir sagt, kan medlemmene etter mitt skjønn ikke anses for å ha taushetsplikt».

Lukkede møter av hensyn til den interne saksbehandlingen jf kommuneloven § 31 nr 5, kan ikke automatisk føre til taushetsplikt. «Formålet med et slikt vedtak om forhandlinger for lukkede møter er ikke i første rekke å hemmeligholde konkrete opplysninger, men å legge forholdene til rette for mer uformelle diskusjoner og eventuelt forhandlinger på tvers av partigrensene og etablerte koalisjonsmønster», (Kommunalrett s 410).

Det vil ikke være adgang til å ilegge taushetsplikt om opplysninger som er offentlige etter offentlighetsloven. Det vil heller ikke ut fra sammenhengen i regelverket være adgang til å pålegge taushetsplikt i saker der møtene holdes for åpne dører.

Et særskilt spørsmål er om kommunestyret/fylkestinget kan fastsette instruks om folkevalgtes taushetsplikt ut over forvaltningslovens regler i medhold av kommuneloven § 39. Denne bestemmelsen gir kommunestyret/fylkestinget kompetanse til ved reglement å fastsette nærmere regler for saksbehandlingen i de folkevalgte organer. Justisdepartementet uttalte følgende om dette i sin høringsuttalelse:

«Bestemmelsen er etter vårt syn for vag til å hjemle fastsettelse av særregler om straffesanksjonert taushetsplikt, slik også Overå/Bernt: Kommuneloven med kommentarer s 221. Under enhver omstendighet kan bestemmelsen ikke gi direkte grunnlag for å pålegge taushetsplikt i forhold til en bestemt sak».

Vanskeligere blir det å klarlegge hva som gjelder utenfor disse tilfellene. Kommunestyret og fylkestinget er kommunens og fylkeskommunens øverste organ etter kommuneloven § 6 første punktum. Spørsmålet er hvor langt denne overordningsmyndigheten går når det gjelder den enkelte kommunestyrerepresentant. Instruksjonsmyndighet kan ikke forankres i et overordningsforhold basert på en tilsetting. De folkevalgte er valgt av borgerne. Kommunelovens system bygger derfor på at det finnes begrensninger i hvilke rettigheter som kan fratas den folkevalgte, som f eks at representanter ikke kan nektes møte og talerett. Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen artikkel 10 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art 19, kommer også inn som generelle begrensninger. Justisdepartementet uttaler i sin høringsuttalelse at:

«På bakgrunn av de folkevalgtes rett til å ytre seg, må adgangen til å ilegge taushetsplikt under enhver omstendighet være underlagt vesentlige begrensninger».

Det kan spørres om straffeloven § 121 kan oppfattes som en selvstendig hjemmel for å pålegge straffesanksjonert taushetsplikt. Straffelovens § 121 første ledd lyder:

«Den som forsettlig eller grovt uaktsomt krenker taushetsplikt som i henhold til lovbestemmelse eller gyldig instruks følger av hans tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ, straffes med bøter eller med fengsel inntil 6 måneder».

I Kommunalretten s 405 flg blir det pekt på i tilknytning til strl § 121 at det kan:

«... framtre som både prinsipielt betenkelig og rettskildemessig svakt begrunnet å utlede av formuleringen i straffeloven § 121 en alminnelig kompetanse for kommunale og fylkeskommunale organer til å gi folkevalgte et rettslig bindende pålegg om taushet». «Det synes imidlertid å ha vært alminnelig antatt at slike instrukser kan gis uten noen annen særskilt hjemmel i lov» (henviser til Frihagen, Taushetsplikt s 33-36 og Eckhoffs Forvaltningsrett kap 20).

I forlengelsen av dette er det et spørsmål om kommunestyret/fylkestinget har adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt ved instruks på sedvanerettslig grunnlag. I Kommuneloven med kommentarer s 221-222 står det

«For folkevalgte må det alminnelige utgangspunkt være at et slikt inngrep i deres rett til å kommunisere med partifeller og velgere må ha hjemmel i lov. § 31 nr 1 bygger klart nok på denne forståelsen av reglene om taushetsplikt, jf kravet om at taushetsplikten skal være «lovbestemt» for at reglene om åpne dører skal vike».

Justisdepartementet peker i sin høringsuttalelse på at de ikke har tilstrekkelig oversikt over de faktiske forhold til å kunne ta et standpunkt til hvorvidt det foreligger et slikt sedvanerettslig grunnlag, men peker på at de folkevalgtes rett til å ytre seg innebærer vesentlige begrensninger i adgangen til å ilegge taushetsplikt.

Et spørsmål er om det enkelte folkevalgte organ selv har kompetanse til å pålegge medlemmene straffesanksjonert taushetsplikt. De folkevalgte er ikke formelt underordnet sitt eget organ på grunnlag av en tilsetting. Justisdepartementet konkluderer i sin høringsuttalelse med at det er tvilsomt om organet kan anses kompetent til å pålegge de enkelte folkevalgte taushetsplikt.

Justisdepartementet sammenfatter sin omtale av gjeldende rett på følgende måte i (brev av 10.07.1998) høringsuttalelsen:

«Det må etter dette anses som tvilsomt om kommunestyret/fylkestinget eller vedkommende folkevalgte organ kan gi bindende instruks om taushetsplikt overfor de enkelte folkevalgte. Det er imidlertid få rettskilder på området, og spørsmålet er omtvistet i den juridiske teori. Slik saken er opplyst for oss, finner vi det ikke forsvarlig å ta et klart standpunkt til spørsmålet».

Et annet spørsmål er hvor absolutt taushetsplikten for folkevalgte er. Det er klart at den folkevalgte som er underlagt taushetsplikt ikke kan overbringe slike opplysninger videre til velgerne eller andre utenforstående. Når det gjelder andre partifeller er situasjonen noe vanskeligere. Her har trolig den folkevalgte en viss rett til å overbringe informasjon til andre folkevalgte partifeller i andre organer og ledende tillitsmenn. I Kommunalrett s 412 uttales det om dette:

«Taushetsplikten går ikke lenger enn det som følger av det konkrete pålegg, og man kan kanskje hevde at det ligger som en underforstått forutsetning for alle kommunale og fylkeskommunale taushetspliktpåbud overfor folkevalgte at de skal forstås med de begrensninger som følger av den folkevalgtes behov for slik kommunikasjon. Dette betyr ikke at det er fritt fram mht å innvie partifeller i alt som foregår. Synspunktet må praktiseres ut fra et «need to know» prinsipp».

2.2.3 Forholdet til offentlighetsloven

Offentlighetsloven er, ved siden av hovedregelen om at møter skal gå for åpne dører, et viktig instrument for publikums innsyn i kommunens arbeid. Dersom et møte går for lukkede dører medfører ikke dette at dokumenter i tilknytning til saken automatisk blir unntatt fra offentlighet. Dokumenter skal vurderes etter særskilte regler i offentlighetsloven. Ofte vil det imidlertid være samsvar mellom hensynene bak reglene om lukkede dører og reglene om dokumentoffentlighet.

Det kan ikke ved instruks gis pålegg om å bevare taushet om noe som kommunen ved lov er pålagt plikt til å gjøre kjent. Det betyr at dokumenter som er offentlige etter offentlighetsloven i utgangspunktet ikke kan taushetsbelegges ved instruks.

2.3 Departementets vurderinger og forslag i høringsnotatet

Som det fremgår er taushetsplikten for folkevalgte i kommunale organer noe uoversiktlig rent rettskildemessig. Det klare utgangspunktet er de taushetspliktsreglene som fremgår av forvaltningsloven, og som også gjelder folkevalgte. Taushetspliktregler i andre lover enn forvaltningsloven gjelder gjerne yrkesmessig taushetsplikt, slik at reglene ikke får anvendelse for folkevalgte. For ikke-jurister kan det være vanskelig å se hvor langt forvaltningslovens regler regulerer taushetsplikten for folkevalgte i lukkede møter. Det synes uheldig at folkevalgte uforvarende skal kunne komme ut i en situasjon der de kan straffes for å ha offentliggjort ting de mener er av offentlig interesse. I høringsnotatet la departementet til grunn at det bør fastsettes nærmere regler om dette. Departementet ønsket å klargjøre når det skulle være adgang til å pålegge de folkevalgte taushetsplikt ut over det som følger av forvaltningsloven, og da knyttet til kommunelovens system for lukking av møter.

Instruks om taushetsplikt vil i hovedsak bli brukt til vern om offentlige interesser, da slike interesser ikke dekkes av taushetsreglene i forvaltningsloven. Det vil i praksis innebære at saksbehandlingen skjermes for offentlighet, noe som i sin alminnelighet er lite heldig. Eventuelle regler om dette bør derfor være så konkrete som mulig. Det må derfor avgrenses i hvilke tilfelle en slik instruks kan gis, noe som best avgjøres fra sak til sak. Departementet la i høringsnotatet til grunn at ved å knytte taushetsreglene direkte til kommuneloven § 31 ville regelsettene blitt mer sammenfallende. En annen fordel ble antatt å være at de folkevalgte fikk klarhet i om de kunne pålegges taushetsplikt av et flertall i kommunestyret/fylkesting ut over forvaltningslovens regler om taushetsplikt.

Departementet foreslo at det kunne pålegges taushetsplikt ut over forvaltningslovens regler der kommuneloven § 31 setter som vilkår for å lukke møtet at:

• Det gjelder behandlinger av en personalsak,

• På grunn av hensynet til personvernet,

• Det foreligger tungtveiende private interesser,

• Det foreligger tungtveiende offentlige interesser.

Forslaget ville ført til at kommuneloven ville fått regler om taushetsplikt ved instruks, som for de tre førstnevnte tilfellenes vedkommende i stor grad ikke ville ført til større adgang til å pålegge taushetsplikt enn det som allerede følger av forvaltningsloven. Det reelt nye med den foreslåtte bestemmelsen var imidlertid at taushetsplikt kunne pålegges ved saker som hadde tungtveiende offentlig interesse. Departementet ønsket ikke at det skulle være adgang til å pålegge taushetsplikt etter kommuneloven § 31 nr 5, som gir hjemmel til å lukke dørene ved den forberedende saksbehandlingen. Når det gjelder møter i kommuneråd og fylkesråd kom departementet til at adgangen til å ilegge taushetsplikt burde være den samme som for andre folkevalgte organer. Møtene i disse organene er i utgangspunktet lukket, jf kommuneloven § 31 nr 6.

Departementets forslag ville videre ført til en lovfesting av retten for et folkevalgt organ til å pålegge det enkelte medlem taushetsplikt ved instruks. Denne retten skulle være begrenset til en enkelt sak, og kunne derfor ikke gis i form av reglement eller lignende generelle vedtak. Forslaget ville også knyttet adgangen til å instruksfeste taushetsplikt til bestemmelsen om lukkede dører, men likevel slik at retten til å pålegge taushetsplikt ble snevrere enn adgangen til å lukke dørene.

Departementet foreslo etter dette at § 40 nr 6 skal lyde:

«Om taushetsplikt gjelder reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13f. I tillegg kan kommunestyret og fylkestinget eller organ oppnevnt av dette pålegge medlemmene taushetsplikt etter § 31 nr 7. Dette krever særskilt vedtak i den enkelte sak. Brudd på taushetsplikten er straffbar etter straffeloven § 121 første ledd.»

Forslag til ny § 31 nr 7:

«Dersom et møte er lukket etter reglene i nr 3 eller 4, kan kommunestyret og fylkestinget eller organet selv vedta at medlemmene skal ha taushetsplikt som nevnt i § 40 nr 6. Kommunerådet og fylkesrådet kan vedta at medlemmene i organet skal ha taushetsplikt dersom vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt.»

2.4 Høringsinstansene

Mange kommuner føler at dagens rettstilstand bærer preg av å være uoversiktlig og usikker. Deres høringsuttalelse går enten i retning av støtte til departementets forslag, eller at de ikke har noen kommentar til forslaget. Enkelte kommuner har imidlertid kommentarer til de foreslåtte reglers materielle innhold. På den annen siden finnes en samlet oppfatning blant presseorganisasjonene om at de foreslåtte reglene er for vidtgående og av den grunn ikke bør fremmes som endelig lovforslag.

De fleste kommuner støtter departementets forslag til regler om taushetsplikt ved instruks. 71 kommuner var positive til å lovfeste regler om straffesanksjonert taushetsplikt i kommuneloven. Det var 50 kommuner som ikke hadde merknader, og ingen kommuner gikk imot forslaget om lovfesting av taushetsplikt. Flere kommuner var noe skeptiske til formen på lovforslaget. Oslo kommunepåpeker at:

«Høringsutkastet bør bearbeides videre med sikte på å gjøre en avklaring når det gjelder avgrensningen av den lovregulering som foreslås for folkevalgtes taushetsplikt. Forslaget slik det foreligger risikerer å skape flere tolkningsproblemer enn dagens ulovfestede rettstilstand gjør».

Giske kommune uttrykker skepsis

«...til at ein i ei rekke folkevalde organ no vil kunne pålegge medlemmane strafferelatert teieplikt ut over det som er heimla i forvaltningslova, utan at det vert lagt klare kriterie til grunn for når slik teieplikt kan påleggast».

Det ble av andre kommuner bl a pekt på følgende i tilknytning til utformingen av reglene: En kommune mener det er upraktisk å behandle spørsmålet om taushetsplikt for hver enkelt sak. Kommunene bør kunne pålegge generell taushetsplikt for sine møter. Fire kommuner mener at høringsforslaget er unødig komplisert og påpeker at det er vanskelig å avgjøre hvilke av alternativene i loven som skal benyttes når taushetsplikt pålegges. En kommune mener det er behov for å kunne pålegge taushetsplikt også etter kommuneloven § 31 nr 5. Tre kommuner peker på at det bør være nok med en bestemmelse i kommuneloven som omhandler taushetsplikt, ikke to som departementet foreslår. Fire kommuner mener at taushetsplikt bør være en automatisk konsekvens i alle saker der dørene lukkes.

Alle de 11 fylkeskommunene som har uttalt seg er enige om at det er behov for regler om taushetsplikt. Østfold fylkeskommune mener det er «viktig at en slår fast at reglene ikke er ment å pålegge mer taushetsplikt, men heller mindre».

Alle de 13 fylkesmennene som har uttalt seg til forslaget støtter forslaget om taushetsplikt ved lukking av dører.

Av de åtte organisasjonene som har uttalt seg er meningene mer delte. LOog Norsk Kommuneforbund støtter departementets forslag.

Kommunenes Sentralforbundstøtter forslaget, men er i tvil om det er nødvendig å splitte «bestemmelsen» i to paragrafer. De ber departementet å vurdere å utvide behandlingen av spørsmålet om i hvilken grad dokumenter som sendes ut til møter som holdes for lukkede dører, kan unntas fra offentlighet og beskyttes ved taushetsplikt.

Advokatforeningen skriver blant annet:

«Både ut fra rettssikkerhetshensyn og i lys av straffelovens § 121 første ledd ser Advokatforeningen det som en stor fordel at det foretas en lovfesting av kommunale folkevalgtes taushetsplikt. Dette gjelder både at det nedfelles uttrykkelig i kommuneloven at forvaltningslovens §§ 13 til 13 f gjelder for saksbehandlingen i kommune og fylkeskommune, og at det gis regler om taushetsplikt basert på instruks for de tilfellene som ikke omfattes av forvaltningslovens regler til vern om private interesser. Etter Advokatforeningens oppfatning er offentlighetsloven og borgernes rett til innsyn i de folkevalgtes arbeid et viktig og grunnleggende rettssikkerhetsprinsipp som man bør være varsom med å uthule gjennom utstrakt adgang til å lukke møter eller gjennom taushetspliktregler som har vid og ubestemt form. Av hensyn til offentlighetsprinsippet og sammenhengen i lovverket, mener Advokatforeningen det bør være et grunnprinsipp ved innføring av regler om instruksbasert taushetsplikt i kommuneloven at slike regler til vern av private interesser harmoniseres med forvaltningsloven § 13 flg».

Oppsummert er foreningen av den oppfatning at taushetsplikt ved personvernhensyn, personalsaker og tungtveiende private interesser i tilstrekkelig grad blir ivaretatt av forvaltningsloven og at taushetsplikt med hjemmel i instruks bør begrenses til tilfeller der tungtveiende offentlige interesser tilsier det. Advokatforeningen mener departementet også bør vurdere om kommuneloven 31 nr 5 bør med i oppregningen til loven når det gjelder saker av tungtveiende offentlige interesser.

Norsk Lærerlagmener forslaget er svakt begrunnet. De mener det blir sagt lite om hvilke hensyn som skulle tilsi at folkevalgte organer skal kunne pålegge sine medlemmer taushetsplikt uten hjemmel i lov. Lærerlaget støtter Justisdepartementets tidligere uttalelse der de ikke ser behov for regler om taushetsplikt ut over det som står i forvaltningsloven.

Norsk Redaktørforeningadvarer sterkt mot de foreslåtte reglene. De mener det er betenkelig å gi et tilfeldig flertall i de politiske organene anledning til å binde mindretallet. De mener at verken KS eller departementet har klart å påvise at det faktisk er et problem med lekkasjer i kommunale organer. Redaktørforeningen peker også på at forslaget medfører:

«...å gjøre lukkede dører nærmest synonymt med taushetsplikt, til tross for at hensynet bak reglene om lukkede dører har andre formål enn hemmelighold: Som påpekt av kommunelovutvalget var det behov for mest mulig fri og uavhengig meningsutveksling som var begrunnelsen for flere av reglene om dørlukking».

Norsk Journalistlager bekymret for ytterligere innsnevringer av folkevalgtes ytringsfrihet. Reglene kan føre til at offentligheten ikke engang får informasjon om den generelle vurderingen som lå til grunn for at møtet ble lukket ettersom deltakerne er pålagt taushetsplikt også om denne diskusjonen. De etterlyser fra departementets side en drøfting av forholdet til offentlighetsloven og saksdokumentene i de saker som føres for lukkede dører og medfører taushetsplikt.

Norsk Presseforbundmener:

«...generelt at kommunelovens regler gir alt for vide og generelle hjemler for lukking av møter, hjemler som til dels bærer preg av «smør-på-flesk» tenkning og som i stor grad mangler korrespondanse med offentlighetslovens regler om dokumentinnsyn». «Basert på departementets redegjørelse mener Norsk Presseforbund at det foreliggende forslag dels er overflødig, ut fra de hensyn departementet selv trekker frem, og dels vil bidra til å øke den rettslige forvirringen».

Presseforbundet er også uenig i at det følger av gjeldende ulovfestet rett at folkevalgte organer kan pålegge sine medlemmer taushetsplikt. De mener rettstilstanden i beste fall er uklar. De spør også om ikke de foreslåtte reglene går så langt i å kunne pålegge taushetsplikt at de strider mot grunnleggende demokratiske prinsipper. Reglene mangler et klart materielt innhold, og overlater for mye til folkevalgte organers skjønn. Når det gjelder lukking av dører på grunn av personvern, personalsaker og tungtveiende private interesser, peker forbundet på at det finnes tilsvarende regler som ivaretar hensynet til taushetsplikten i forvaltningsloven. Når det gjelder «tungtveiende offentlige interesser» er situasjonen en annen. Disse tilfellene er ikke dekket inn av gjeldende taushetspliktbestemmelser i lovverket. Grunnen er at disse hensynene ikke har vært å regne som så beskyttelsesverdig at det behov for straffesanksjonert taushetsplikt. Presseforbundet kan ikke se at det er behov for regler i kommuneloven som skal gå lenger i henhold til taushetsplikten enn det forvaltningsloven gjør.

Justisdepartementet uttaler at de stiller seg

«...tvilende til nødvendigheten av å ha særlige bestemmelser om taushetsplikt for folkevalgte ut over det som følger av forvaltningsloven eller eventuelt andre bestemmelser».

Justisdepartementet er likevel av den oppfatning at dersom det er ønskelig med en særskilt adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt, er departementet enig i at dette bør lovreguleres. Når det gjelder «personvernhensyn» vil de ikke tilrå at det gis en generell adgang til å pålegge taushetsplikt. Behovet for å skjerme slike opplysninger vil normalt være tilstrekkelig ivaretatt gjennom forvaltningsloven. Det samme gjelder i forhold til «tungtveiende private interesser» f eks forretningsmessige og åndsverksmessige hensyn. Når det gjelder «tungtveiende offentlige interesser» bør det etter Justisdepartementets mening

«så langt det er mulig unngå å begrense de folkevalgtes ytringsfrihet i saker som innebærer en avveining mellom kryssende samfunnsmessige hensyn, eller som for øvrig har mer politisk preg. Derimot vil vi ikke utelukke at det etter forholdene kan være behov for å pålegge taushetsplikt f eks til beskyttelse av det offentlige kontrollbehov eller rent privatrettslige interesser. Som eksempler på det siste kan nevnes beskyttelse av det offentliges forhandlingsposisjon eller privatøkonomiske interesser.»

Justisdepartementet savner en drøftelse av de mer overordnete, prinsipielle problemstillinger knyttet til det å pålegge folkevalgte taushetsplikt. De peker på at spørsmålet om taushetsplikt står i en annen stilling i forhold til folkevalgte enn det gjør for offentlige tjenestemenn. De er enig i at dersom det er ønskelig med en særskilt adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt, bør det lovreguleres. Det er da viktig at lovbestemmelsen blir så klar som mulig. Justisdepartementet peker videre på:

«Om Kommunal- og regionaldepartementet velger å gå videre med denne delen av lovforslaget, bør problemstillingene omkring taushetsplikt av hensyn til allmenne interesser underlegges en langt mer omfattende analyse enn i høringsnotatet. Det bør dessuten redegjøres nøye for hvilke typer opplysninger som skal være omfattet av bestemmelsen, herunder for grensetilfellene som kan oppstå. En bør videre se nærmere på forholdet til den europeiske menneskerettighetskonvensjonen art 10 og FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter art 19».

2.5 Departementets endelige vurderinger og konklusjon

Departementets grunnholdning er at det ikke bør innføres adgang til å ilegge taushetsplikt i større utstrekning enn nødvendig i kommunesektoren. Hensynet til en opplysende saksfremstilling som grunnlag for en velinformert debatt må veie tungt i et levende lokaldemokrati. Det betyr at departementet ikke ser det som aktuelt å ha regler om automatisk taushetsplikt ved lukkede møter, slik flere kommuner ønsker.

Spørsmålet om det skal være adgang til å pålegge folkevalgte taushetsplikt ved instruks, er en prinsipielt viktig og vanskelig problemstilling. Taushetsplikt for folkevalgte har en annen karakter enn taushetsplikt for tjenestemenn. For det første fører forpliktelser og lojalitet ovenfor partiet og partigruppen blant de folkevalgte til at de har et større behov for meningsutveksling og informasjon seg i mellom. For det andre er den folkevalgte valgt av kommunens innbyggere. Det betyr som et utgangspunkt at den folkevalgte bør kunne informere velgerne om det som har allmenn interesse. For det tredje behandler de folkevalgte ofte saker med prinsipielle avveininger av politisk karakter. Sakene har av den grunn ofte stor offentlig interesse. For det fjerde kan det virke betenkelig at et flertall i folkevalgte organer skal kunne binde et politisk mindretall ved taushetsplikt. Stortinget har mulighet til å pålegge taushetsplikt ved lukking av dører (forretningsorden § 60). Det er likevel mindre betenkelig at Stortinget har en slik adgang enn at kommunale folkevalgte organer har det.

Det er straffbart å bryte en instruks som pålegger taushetsplikt, jf straffeloven § 121. Dette tilsier at det er behov for klare regler dersom det velges en lovfesting av instruksbestemt taushetsplikt. Et forhold som forsterker dette enda mer er at reglene på dette området i stor utstrekning vil bli praktisert av ikke-jurister. Departementets forslag i høringsrunden hadde den svakhet det ikke klart nok anga når det ville foreligge adgang til å ilegge taushetsplikt ved instruks, dvs ut over forvaltningslovens regler. Dette kunne medføre at nye regler kunne bli vanskelig å forutberegne for de folkevalgte. Dette forholdet ble også pekt på av et par kommuner. Uklare regler kan også føre til at reglene blir feiltolket eller misbrukt, slik at kommunikasjon med utenforstående blir mer begrenset enn departementet hadde tenkt. Det er videre prinsipielt svært betenkelig å knytte strafferettslige reaksjoner til regler som ikke bygger på helt klare kriterier og avveininger.

Departementet er kommet til en annen konklusjon enn i høringsutkastet og fremmer etter en samlet vurdering ikke forslag til nye og utvidede regler om taushetsplikt. Forvaltningslovens regler vil ivareta det reelle behov for å bevare taushet av hensyn til personalsaker, personvern og tungtveiende private interesser. Forvaltningslovens regler om taushetsplikt er innarbeidet. Juridisk teori og praksis har trukket opp grenser for hvor langt taushetsplikten går.

Når det gjelder «tungtveiende offentlige interesser» har ikke forvaltningsloven regler som fører til taushetsplikt. Det er likevel slik at forvaltningsloven § 13 første ledd nr 2 i noen saker indirekte også vil komme til anvendelse for å beskytte offentlige interesser. Dette fordi kommunen blir pålagt taushetsplikt ovenfor den private part, som kan være avtalepart/medkontrahent i en sak som berører tungtveiende offentlig interesse. Det vil imidlertid også være situasjoner hvor det ikke finnes regler om taushetsplikt. Ved beskyttelse av offentlige kontrollbehov eller ved rent privatrettslige interesser kan det være et legitimt behov for regler om taushetsplikt. På den annen side er det i forholdet til såkalte «offentlige interesser» at behovet for samfunnsdebatt og det å kunne konferere med utenforstående kanskje er størst.

Departementet er kommet til at spørsmålet om eventuell utvidelse av lovregler om taushetsplikt for å beskytte tungtveiende offentlige interesser mv bør vurderes i en større sammenheng, f eks i tilknytning til en generell gjennomgang av forvaltningsloven. Forholdet til de folkevalgtes rett til å ytre seg, bl a på grunnlag av internasjonale konvensjoner, koplet mot en straffebestemmelse, er også forhold som da må vurderes nærmere.

En alternativ løsning som også bør vurderes ved en senere gjennomgang av problematikken omkring taushetsplikt og lukkede møter, er om kommuneloven bør ha en egen lovbestemmelse som sier at folkevalgte organer ikke kan pålegge sine medlemmer taushetsplikt ved instruks (med mindre dette har hjemmel i lov).

Høringsrunden har avdekket mye usikkerhet rundt forståelsen av gjeldende rett. Departementet vil derfor ta initiativ til å utarbeide nytt veiledningsmateriale rettet mot folkevalgte i kommuner og fylkeskommuner.