4 Anvendelse av sikkerhetsloven på private rettssubjekter
4.1 Gjeldende rett
Sikkerhetsloven § 2 første ledd fastsetter at loven gjelder forvaltningsorganer. Som forvaltningsorgan menes ethvert organ for stat eller kommune. I henhold til § 2 annet ledd gjelder loven også ethvert rettssubjekt som ikke er et forvaltningsorgan og som er leverandør av varer eller tjenester til et forvaltningsorgan i forbindelse med en sikkerhetsgradert anskaffelse.
Kongen kan i medhold av § 2 tredje ledd bestemme at loven helt eller delvis også skal gjelde for ethvert annet rettssubjekt, herunder enkeltpersoner, foreninger, stiftelser, selskaper og privat og offentlig næringsvirksomhet, dersom:
rettssubjektet eier eller på annen måte har kontroll over eller fører tilsyn med skjermingsverdig objekt, eller
et forvaltningsorgan gir rettssubjektet tilgang til sikkerhetsgradert informasjon.
I Ot.prp. nr. 49 (1996 - 97) uttales følgende om bakgrunnen for en regel om private rettssubjekter på s. 27:
«Innen den private sektor finnes det en rekke skjermingsverdige objekter og sikkerhetsgradert informasjon. For eksempel kan nevnes Telenor, elektroniske firmaer som lager kommunikasjons- og radarutstyr, og oljeraffinerier som forsyner nasjonen med drivstoff til oppvarming og transport m.m. Ut fra de alvorlige skadevirkninger som f.eks. kan oppstå dersom uvedkommende får kjennskap til informasjonen, finner departementet det rimelig at de samme sikkerhetsregler må gjelde dersom skjermingsbehovet er likt, uavhengig av den rettslige status til den virksomhet som mottar, behandler eller oppbevarer angjeldende informasjon.»
Videre uttales følgende på s. 27 om bakgrunnen for å utforme en fullmakt til Kongen på området:
«Det foreslås imidlertid at Kongen i hvert enkelt tilfelle kan bestemme hvilke andre rettssubjekter loven skal gjelde for. Lovens bestemmelser bør dessuten kunne iverksettes delvis. For private enkeltpersoner og enkelte andre private rettssubjekter som mottar sikkerhetsgradert informasjon fra myndighetene, vil en del av lovens regler ikke være særlig anvendelige. Dette gjelder f.eks. plikt til å utferdige instrukser og etablere internkontrollrutiner for overholdelse av sikkerhetstilstanden, som forutsetningsvis er ment å gjelde virksomheter med en del ansatte. Det vil også være åpenbare betenkeligheter knyttet til å la enkeltpersoner og enkelte andre private rettssubjekter få rett til å sikkerhetsgradere informasjon, hvilket i realiteten bl.a. vil innebære at en privatperson kan instruere andre, også offentlige organer, om å bevare taushet om bestemte opplysninger.»
Det uttales videre følgende på s. 44:
«I sin høringsuttalelse til lovforslagets bestemmelse om objektsikkerhet uttaler Statoil AS bl.a. følgende:
»Bestemmelsen vil være sentral for det tilfellet at loven blir gjort gjeldende. Statoil eier, har kontroll med og fører tilsyn med en rekke «objekter» som kan henføres under definisjonen «skjermingsverdige objekter». Det er viktig med veiledning til bedriften og plikten bør ikke utløses (for egne rettssubjekter) uten at det gis nærmere retningslinjer for den aktuelle bedrift«.
Departementet er enig med Statoil AS i behovet for nærmere retningslinjer tilpasset den enkelte virksomhets eventuelle særlige forhold. Foruten nærmere forskrifter om objektsikkerhet, vil det påligge Nasjonal sikkerhetsmyndighet et ansvar for å gi retningslinjer og veiledning også for de virksomheter som Kongen eventuelt gjør loven gjeldende for ut over lovens generelle virkeområde.
I høringsuttalelsen fra Olje- og energidepartementet heter det om personkontroll i forbindelse med skjermingsverdige objekter følgende:
»En rekke slike objekter vil i det daglige fremstå som vanlige sivile anlegg med en betydelig trafikk. OED kan vanskelig se det gjennomførbart at alle som får befatning med f.eks. et viktig kraftforsyningsanlegg, raffineri eller tankanlegg for drivstoff skal sikkerhetsklareres. Det må være oppdragets art og de opplys-ninger og ressurser som vedkommende får eller kan få tilgang til som må være det avgjørende. Forutsatt at regelverk og praksis utformes fornuftig og gjennomførbart, har vi imidlertid ikke noe imot at det etableres en slik hjemmel for slik klarering«.
Forsvarsdepartementet slutter seg til denne uttalelsen, og påpeker at de forhold som OED framhever, nettopp er årsaken til at den nærmere tillempning av personellsikkerhet ifm tilgang til skjermingsverdige objekter bør reguleres i forskrifter tilpasset situasjonen for det enkelte objekt eller de enkelte objektskategorier.»
Kongens fullmakt er delegert til Forsvarsdepartementet. Forsvarsdepartementets avgjørelse er et enkeltvedtak, som kan påklages til Kongen i statsråd.
4.2 Arbeidsgruppens forslag
Det er i enkelte sektorer et omfattende privat eierskap av objekter som vil kunne være skjermingsverdige. Det er grunn til å anta at omfanget vil kunne øke i framtiden. Følgende ble uttalt av arbeidsgruppen:
«Arbeidsgruppen mener derfor at sikkerhetsloven med tilhørende forskrifter i utgangspunktet bør gjelde også for private rettssubjekter som eier eller råder over et skjermingsverdig objekt.»
Arbeidsgruppen foreslo derfor at sikkerhetsloven § 2 annet ledd endres slik at den omfatter rettssubjekt, som ikke er et forvaltningsorgan, og der rettssubjektet eier eller råder over skjermingsverdig objekt. Videre foreslo arbeidsgruppen at Kongen kan bestemme at forvaltningsorgan eller annet rettssubjekt som faller inn under lovens virkeområde likevel helt eller delvis skal være unntatt fra lovens bestemmelser når det foreligger særlige grunner for det, og at det i slike tilfeller kan fastsettes særlige regler. Det ble videre foreslått at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis også skal gjelde for ethvert annet rettssubjekt, herunder enkeltpersoner, foreninger, stiftelser, selskaper og privat og offentlig næringsvirksomhet som av et forvaltningsorgan gis tilgang til sikkerhetsgradert informasjon.
4.3 Høringsinstansenes syn
Høringsinstansenes merknader til den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet til sikkerhetsloven knytter seg først og fremst til en manglende utredning av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser utvidelsen vil ha for private objekteiere. Noen høringsinstanser reiser generelle rettssikkerhetsspørsmål knyttet til forslaget, og særlig hvilke konsekvenser forslaget vil kunne få for arbeidstakere som er utenlandske statsborgere.
Datatilsynet , Nasjonal sikkerhetsmyndighet , Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningeni Norge og Politiembetsmennenes Landsforening har uttalt seg generelt om ønskeligheten og nødvendigheten av den foreslåtte utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde.
Nasjonal sikkerhetsmyndighet mener det er nødvendig å utvide lovens virkeområde til også å gjelde private rettssubjekter som eier eller råder over et skjermingsverdig objekt eller er leverandør til slike. NSM begrunner dette med at utviklingen av samfunnsstrukturen er slik at såvel rikets sikkerhet som vitale samfunnsinteresser kan ha kritisk avhengighet av private rettssubjekter og deres eiendommer.
Finansnæringens hovedorganisasjon/Sparebankforeningen i Norge uttaler at skjermingsverdige objekter finnes både i privat og offentlig sektor, og at det synes hensiktsmessig å regulere området med ett felles regelverk.
Politiembetsmennenes Landsforening har ingen vesentlige innvendinger mot den foreslåtte utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde, men uttaler:
«Man må dog være oppmerksom på at den foreslåtte utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde, hvor man i tillegg til å dekke det offentliges sikkerhetsbehov også gir regler om pålegg, kontroll og begrensninger i forhold til privat virksomhet, og således dekker hele samfunnets sikkerhetsbehov, er en vesentlig utvidelse av samfunnets kontroll, og en tilsvarende reduksjon i borgernes frihet. Når en etter PEL´s mening må akseptere en så vidt drastisk vridning mot mer kontroll og mindre handlefrihet for borgerne, er det i erkjennelsen av den trussel økt internasjonal terror representerer».
Datatilsynet ser ikke behov for endring i sikkerhetslovens § 2. Tilsynet begrunner dette med at den eksisterende formuleringen i 3. ledd åpner for at man i forskrift kan bestemme at loven skal gjelde for alle de grupper som man ved endringen ønsker å benevne. Det uttales at:
«Hovedeffekten av lovendringen er at man bytter utgangspunkt. Der hovedregelen nå er at loven ikke gjelder med mindre annet er bestemt, blir hovedregelen etter forslaget at den gjelder med mindre annet er bestemt. I begge tilfeller blir man avhengig av en eller flere forskrifter som presiserer unntakene. Datatilsynet finner det etter dette mest hensiktsmessig at man opprettholder den nåværende formulering.»
Datatilsynet har imidlertid forståelse for at man vil forandre bestemmelsen av pedagogiske hensyn, slik at man ikke trenger å gå til forskriften for å se hvilke objekter loven skal gjelde for. Datatilsynet mener imidlertid utvalgets forslag til lovtekst skjemmes av tungt språk, da man har skutt inn bisetninger i allerede lange og vanskelige setninger. Datatilsynet foreslår eventuelt at man legger til en setning med følgende innhold:
«Loven gjelder tilsvarende for ethvert rettssubjekt som eier eller råder over skjermingsverdig objekt».
Den norske advokatforening, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Norsk Olje og Petrokjemisk Forbund (NOPEF), Nærings- og handelsdepartementet, Justisdepartementet og Politidirektoratet , har merknader knyttet til de økonomiske og administrative konsekvensene høringsforslaget vil få for private objekteiere.
Den norske advokatforening savner en drøfting av hvorvidt private objekteiere skal få en økonomisk kompensasjon for de økonomiske og praktiske byrdene de blir pålagt ved at de faller inn under regelverket.
Før en lovendring kan finne sted mener Fylkesmannen i Oslo og Akershus at de økonomiske konsekvensene for næringslivet, ved blant annet at private objekteiere blir pålagt å innføre sikringstiltak, må utredes nærmere.
Politidirektoratet reiser spørsmål om «i hvilken utstrekning private rettssubjekter kan ilegges pålegg som medfører økte kostnader. Det samme gjelder krav om personklarering». Politidirektoratet mener disse spørsmålene ikke er grundig nok drøftet i rapporten og viser til at arbeidsgruppen selv sier at den ikke har vurdert hvilke konsekvenser den foreslåtte utvidelsen av virkeområdet vil medføre. Det synes etter Politidirektoratets mening for enkelt å foreslå at eventuelle problemer kan løses ved dispensasjonsadgang som arbeidsgruppen har foreslått i rapporten.
Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener arbeidsgruppen nesten ensidig har tatt utgangspunkt i det sikkerhetsmessige og at den i liten grad har sett på de økonomiske konsekvenser, verken for det offentlige eller de private virksomheter som blir berørt.
Nærings- og handelsdepartementet uttaler generelt til forslaget om å utvide sikkerhetslovens virkeområde til også å gjelde private rettssubjekter, at det sammen med andre forslag i rapporten kan medføre endrede rammevilkår for mange bedrifter gjennom økte utgifter, merarbeid og restriksjoner på virksomhet og eierforhold. Det uttales videre at etter departementets syn vil:
«de foreslåtte endringene i lovverket og forslaget til ny forskrift kunne medføre endringer i sentrale bedrifters rammebetingelser. Vi oppfatter også forslagene slik at en langt på vei søker å legge en større del av kostnadene for samfunnssikkerhet på næringslivet. Økte økonomiske byrder vil påvirke næringslivet negativt. Byrdene vil kunne svekke norske bedrifters konkurranseevne, og skape skjeve konkurranseforhold fordi tiltakene rammer selektivt og ikke generelt».
Norsk Olje og Petrokjemisk Forbund (NOPEF) ser at hele petroleumsbransjen vil bli berørt av forslaget. NOPEF uttaler at dette:
«ikke vil belaste virksomhetens økonomi i særlig urimelig grad, da de vurderingene som skal gjøres i forhold til kritikalitet i stor grad allerede er gjort som en del av bedriftens beredskaps- og risikoanalyser og planer».
Justisdepartementet peker på at arbeidsgruppen har gått utenfor sitt mandat og bemerker også at sentrale spørsmål som knytter seg til forslaget ikke er tilstrekkelig utredet og uttaler:
«Ved at arbeidsgruppen ikke har foretatt tilstrekkelige konsekvensutredninger vil det være usikkerhet knyttet til beslutningsgrunnlaget, bl a. i forhold til den foreslåtte utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde».
Justisdepartementet diskuterer også spørsmålet om det kan gis en forskrift i medhold av sikkerhetsloven § 17 annet ledd jf. § 2 tredje ledd, som også gjelder for private rettssubjekter. Spørsmålet er om § 17 annet ledd jf. § 2 tredje ledd bare åpner for å gjøre unntak i enkelttilfeller eller om den også er en forskriftshjemmel. Justisdepartementet konkluderer i sin drøftelse med at det bakgrunnsbildet som Ot.prp. nr. 49 (1996-1997) gir om delegasjonsbestemmelsene § 2 tredje ledd og § 17 annet ledd, gjør at Forsvarsdepartementet bør være varsom med å gi en forskrift med hjemmel i sikkerhetsloven som også omfatter private rettssubjekter.
Datatilsynet, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, Politidirektoratet og Senter mot etnisk diskriminering (SMED) har merknader knyttet til hvilke konsekvenser forslagene vil få for arbeidstakere som er utenlandske statsborgere.
Til utvalgets forslag til forskrift § 1-1 tredje ledd uttaler Datatilsynet :
«Bestemmelsen medfører at sikkerhetsloven gjøres gjeldende for en rekke konstruksjoner, bygninger og installasjoner som tidligere ikke ble omfattet av sikkerhetsloven. Datatilsynet tar ikke stilling til den sikkerhetsfaglige vurderingen av behovet for dette. Vi vil imidlertid bemerke at det innen oljesektoren arbeider en rekke mennesker som vil ha problemer med å få sikkerhetsklarering slik reglene i dag er utformet. Dette gjelder for eksempel personer med utenlandsk statsborgerskap. Dette forskriftsforslaget kan dermed få som konsekvens at en rekke personer må sies opp fra sine stillinger og/eller ikke kan få (ny) jobb i norsk petroleumsvirksomhet. Vi stiller oss spørrende til om man har tatt tilstrekkelig hensyn til dette. Tilsvarende gjelder for øvrig i forhold til objekter regulert i forskriftens § 1-1, 4. – 7. ledd».
Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener de strenge reglene for sikkerhetsklarering for utenlandske statsborgere kan føre til konflikt med EØS-avtalens bestemmelser om fri flyt av arbeidskraft.
Politidirektoratet uttaler:
«Det legges opp til at de personer som skal ha adgang til skjermingsverdig objekt skal autoriseres før adgang gis, jf. § 3-3. Dette vil være et omfattende arbeid, også problematisk ikke minst i forhold til f. eks. utenlandske arbeidstakere i Oljeindustrien.»
Senter mot etnisk diskriminering (SMED) er bekymret for at forslaget om utvidelse av lovens virkeområde i praksis kan medføre utilsiktede barrierer for utenlandske statsborgeres tilgang til arbeidsmarkedet.
Noen høringsinstanser har generelle merknader vedrørende rettssikkerhetsspørsmål knyttet til den foreslåtte utvidelsen av sikkerhetslovens virkeområde:
Den norske advokatforening har merket seg at lovforslaget åpner for en generell innlemming av private objekter i regelverket. Advokatforeningen mener utvalgets utredning mangler en gjennomgående vurdering av hvilke rettssikkerhetsgarantier det er riktig å sette inn i forhold til private objekteiere som faller inn under regelverket.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus viser til at vedtak om plikt til objektsikring for objekteierne, både offentlige og private rettssubjekter, har omfattende konsekvenser og mener derfor dette bør tas direkte inn i sikkerhetsloven. I tillegg viser Fylkesmannen til at kravet til sikkerhetsklarering kan få konsekvenser for arbeidsforholdet til nåværende ansatte i virksomheter som kommer inn under regelverket.
Politidirektoratet uttaler at:
«Det kan være grunn til å peke på at også vil melde seg et arbeidsrettslig problem ovenfor arbeidstakere som ikke får nødvendig autorisasjon, hvis de allerede er fast ansatt i bedriften».
Landsorganisasjonen i Norge peker på de samfunnsmessige konsekvenser og at man må unngå å gjennomføre tiltak som kan føre til at grupper utelukkes eller mistenkeliggjøres på grunn av kultur, religion og lignende.
Norsk Olje og Petrokjemisk Forbund mener at forslaget vil belaste de ansattes mulighet til å jobbe i alt for stor grad. Det vil også berøre de ansattes personvern på en negativ måte.
4.4 Departementets vurdering
De senere år har flere statlige virksomheter blitt skilt ut som egne selskaper. Flere av disse virksomheter ivaretar viktige oppgaver innenfor kritisk infrastruktur. I tillegg er det en rekke private virksomheter som på grunn av sin viktighet må sies å utgjøre en del av vitale nasjonale interesser. Departementet deler derfor den vurdering at det i enkelte sektorer er et omfattende privat eierskap av objekter som vil kunne være skjermingsverdige. Det er videre grunn til å anta at omfanget av det private eierskap vil kunne øke i framtiden.
Sikkerhetsloven § 2 tredje ledd fastsetter allerede i dag at loven helt eller delvis også kan gjøres gjeldende for ethvert annet rettssubjekt, herunder enkeltpersoner, foreninger, stiftelser, selskaper og privat og offentlig næringsvirksomhet, dersom:
rettssubjektet eier eller på annen måte har kontroll over eller fører tilsyn med skjermingsverdig objekt, eller
et forvaltningsorgan gir rettssubjektet tilgang til sikkerhetsgradert informasjon.
Etter departementets oppfatning gir dette et tilstrekkelig grunnlag i dag for å gi sikkerhetsloven anvendelse på de enkelte private rettssubjekter som har eierskap til skjermingsverdige objekter. Ved at det ved enkeltvedtak skal tas stilling til om et privat rettssubjekt skal omfattes av sikkerhetsloven, vil det for hvert enkelt tilfelle kunne foretas en interesseavveining, herunder hvilke økonomiske, administrative og sosiale konsekvenser som en anvendelse av sikkerhetsloven på rettssubjektet vil få. Departementet fremmer derfor ikke et lovforslag om endringer av sikkerhetslovens virkeområde.