2 Bakgrunn
2.1 Demokratiske ordninger i Den norske kirke og tiltak som er gjennomført for å styrke demokratiet i Den norske kirke
Det kirkelige demokratiet er basert på at dåp er vilkår for medlemskap, stemmerett og valgbarhet. Lov 7. juni 1996 nr. 31 om Den norske kirke (kirkeloven) gir noen rammebestemmelser for de kirkelige valgene, og Kirkemøtet er i kirkeloven gitt myndighet til å fastsette nærmere regler for gjennomføringen av valgene til de ulike kirkelige organene.
Kirkemøtet og Kirkerådet har i flere sammenhenger de siste årene understreket at Den norske kirke har et reelt demokrati, men også at det er behov for å styrke demokratiet, blant annet ved å videreutvikle valgordningene. Valgordningene skal ivareta alle kirkens medlemmer og tjene til å utløse større engasjement og deltakelse.
Ved de seneste valgene, fra og med 2001, er det gjennomført forsøk og andre former for tiltak for å øke valgoppslutningen og på andre måter styrke demokratiet i Den norske kirke. Deltakelsen ved de siste menighetsrådsvalgene har vist en viss stigning, men må fortsatt betegnes som lav.
I St.meld. nr. 17 (2007–2008) er de demokratiske ordningene i Den norske kirke nærmere beskrevet, og det er gitt en mer omfattende oversikt over forsøk og tiltak som er gjennomført i tilknytning til de seneste kirkelige valgene for å styrke demokratiet.
2.2 Den politiske avtalen om stat og kirke, St.meld. nr. 17 (2007–2008) og Innst. S. nr. 287 (2007–2008)
Avtalen om stat og kirke mellom de politiske partiene forutsetter at det skal gjennomføres en demokratireform i Den norske kirke. Denne avtalen er i sin helhet tatt inn i St.meld. nr. 17 (2007–2008), og forslagene i meldingen er i tråd med avtalen. Det heter i avtalen punkt 1:
«Avtalepartene er enige om at det igangsettes en prosess hvor partenes felles mål er at utnevning av biskoper og proster overføres fra kirkelig statsråd til kirkelig organ som kirkemøte eller bispedømmeråd.
I samarbeid med Den norske kirke skal det gjennomføres en demokratireform, slik også Kirken har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Reformen gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling. Reformen skal inneholde etablering av reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg. Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger som evalueres i samarbeid med kirkens organer, før Stortinget vedtar endelig ordning for valg til Kirkemøtet og Bispedømmeråd. Det legges til grunn at en tilfredsstillende demokratireform ut fra ovennevnte forhold, er gjennomført i Den norske kirke i løpet av 2011.»
En samlet kirke-, utdannings- og forskningskomite uttaler i Innst. S. nr. 287 (2007–2008) blant annet følgende (på s. 14):
«Den norske kirke skal videreføres som en folkekirke som rommer en bredde av ulike teologiske oppfatninger og ulike grader av religiøst engasjement. Det er viktig at blant annet denne bredden gjenspeiles i det beslutningsgrunnlag som ligger til grunn ved utnevnelse av biskoper og proster.
Komiteen er derfor fornøyd med at det skal gjennomføres en demokratireform, slik også Den norske kirke har tatt til orde for, slik at kirkens organer får en sterkere demokratisk legitimitet og forankring hos kirkemedlemmene. Det skal etableres reelle valgmuligheter, økt bruk av direktevalg og kirkevalg samtidig med offentlige valg.»
Komiteen viser videre til at en slik demokratireform etter avtalen skal gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling, at Bakkevigutvalget leverte sin innstilling 13. mai 2008, og at innstillingen vil bli sendt på høring.
Det er dermed stilt opp noen tydelige innholdsmessige krav til demokratireformen i Den norske kirke:
Det skal etableres reelle valgmuligheter.
Reformen skal innebære økt bruk av direktevalg.
Kirkevalg skal gjennomføres samtidig med offentlige valg.
Det bør gjennomføres forsøk med ulike ordninger, som evalueres i samarbeid med kirkens organer.
Reformen skal gjennomføres med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets innstilling.
2.3 Hovedforslagene i Bakkevigutvalgets innstilling
I samråd med Kirkerådet oppnevnte departementet 13. februar 2008 en arbeidsgruppe med prost Trond Bakkevig som leder. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å vurdere tiltak for å styrke demokratiet i Den norske kirke. Innstillingen Styrket demokrati i Den norske kirke ble avgitt 13. mai 2008 og inneholder en rekke forslag til tiltak. Mens arbeidsgruppen fortsatt var i arbeid ble avtalen mellom de politiske partiene på Stortinget inngått. Arbeidsgruppens leder hadde da gjort gruppens foreløpige konklusjoner kjent for stortingskomiteen og den politiske ledelsen i Kultur- og kirkedepartementet.
Bakkevigutvalget har blant annet foreslått at det skal utprøves to alternative modeller for valg til bispedømmeråd og Kirkemøtet i 2009 og 2011, dvs. med to års mellomrom. Både det felles valget til bispedømmeråd og Kirkemøtet og valget av menighetsråd foreslås lagt samtidig med stortingsvalget i 2009 og kommune- og fylkestingsvalgene i 2011. Den ene modellen innebærer direkte valg av alle leke medlemmer i bispedømmeråd og Kirkemøtet, mens den andre inneholder en kombinasjon av direkte og indirekte valg. Begge modellene medfører altså økt bruk av direkte valg, der alle stemmeberettigede medlemmer i bispedømmet kan avgi stemme. Det er videre foreslått å øke antallet leke medlemmer i bispedømmerådene og på Kirkemøtet. Arbeidsgruppen mener dette vil styrke den demokratiske legitimiteten i Kirkemøtet. For å sikre velgerne reelle valgmuligheter foreslås det at valgene gjennomføres som preferansevalg, dvs. at velgerne gis anledning til å rangere kandidatene. I tillegg er det foreslått ulike tiltak for å forbedre presentasjonen av kandidatene og for å gi stemmeberettigede i kirken anledning til å fremme egne kandidater. De økonomiske konsekvensene av forslagene er av arbeidsgruppen anslått til å ligge mellom 80 og 110 mill. kroner.
Bakkevigutvalget har, i tråd med dagens myndighetsfordeling, lagt opp til at Kirkemøtet får hovedansvaret for gjennomføringen av reformen, blant annet å vedta nærmere regler for forsøkene med alternative valgordninger. Arbeidsgruppen har vurdert det som mest tjenlig at kirkeloven får en ny bestemmelse om valgordningsforsøk, som er konkret utformet for å gi hjemmel til å prøve ut de foreslåtte ordningene ved de kirkelige valgene i 2009 (og 2011). Det er dermed nær sammenheng mellom forslaget om endring i kirkeloven og utformingen av forsøkene med alternative valgordninger. Etter arbeidsgruppens oppfatning kan en på bakgrunn av erfaringene som høstes gjennom valgforsøkene og evalueringen av dem, på et senere tidspunkt ta stilling til hvordan valgordningene nærmere skal regelfestes, i kirkeloven og i underliggende regelverk vedtatt av Kirkemøtet.
Innstillingen inneholder et konkret forslag til ny bestemmelse i kirkeloven, som skal gi rettslig grunnlag for at Kirkemøtet kan vedta regler om de foreslåtte forsøksordningene. Arbeidsgruppen peker på at bestemmelsen kan plasseres som et nytt åttende ledd i kirkeloven § 24 om Kirkemøtets myndighet.
2.4 Hovedfunn i høringen
Bakkevigutvalgets innstilling ble 30. mai 2008 sendt på høring til vel 1600 instanser, blant andre samtlige menighetsråd og kirkelige fellesråd i Den norske kirke. Fristen for å avgi uttalelse ble satt til 1. september 2008.
Departementets oppsummering av høringen ble oversendt Kirkemøtet og inngikk i grunnlaget for Kirkemøtets vedtak om særskilte regler for de kirkelige valgene i 2009. Med den fordelingen av ansvar og myndighet i demokratireformen mellom kirkelige organer og statlige organer som Bakkevigutvalgets innstilling har lagt opp til, var innspillene fra høringsrunden i første rekke relevant for Kirkemøtets behandling av regler for valgforsøkene og den øvrige forberedelsen og praktiske gjennomføringen av reformen.
Innen 29. september var det kommet inn 371 uttalelser. Av de lokale høringsinstansene som har avgitt uttalelse, er det ca. 55 % som støtter eller i hovedsak støtter forslagene i innstillingen. Ca. 15 % sier nei til arbeidsgruppens forslag, særlig gjelder det bruk av direkte valg eller at valget skal avholdes samtidig med offentlige valg. Ca. 30 % svarer såpass vagt at det er vanskelig å rubrisere dem i ja- eller nei-kategorier. Blant de sentrale og regionale organene og organisasjonene er det 55 % som støtter hovedforslagene, mens 7 % sier nei eller er skeptiske. 15 % faller i usikkerhetskategorien, og 20 % har ikke svart.
Svært få høringsinstanser uttaler seg direkte om myndighetsfordelingen mellom kirkelige og statlige organer som innstillingen har lagt til grunn, eller om innstillingens konkrete forslag til ny bestemmelse i kirkeloven. En må likevel kunne gå ut fra at tilslutning til hovedforslagene, eller mer generell tilslutning til innstillingen, også er uttrykk for støtte til den rettslige reguleringen av valgforsøkene som innstillingen foreslår. Det er i alle fall grunnlag for å slå fast det motsatte, nemlig at høringsinstansene ikke har mange eller vesentlige innvendinger mot innstillingens forslag til rettslig regulering av demokratireformen.
Noen høringsinstanser finner det prinsipielt problematisk at staten stiller krav til demokratiske reformer i et trossamfunn. Dette gjelder for eksempel Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn og Human-Etisk Forbund, som begge mener det er menneskerettslig utfordrende at statlige myndigheter stiller konkrete krav til utformingen av demokratiske ordninger i et trossamfunn som betingelse for å oppnå større selvstendighet overfor staten. Enkelte høringsinstanser er av den oppfatning av Den norske kirke selv burde ha full frihet til å utforme sine egne valgordninger.
2.5 Kirkemøtets behandling av valgreglene og Kirkemøtets uttalelse til lovforslaget
Framdriftsplanen for demokratireformen er stram og krevende. I tråd med dagens myndighetsfordeling, den politiske avtalen og Bakkevigutvalgets innstilling er det lagt opp til en arbeidsdeling mellom kirkelige organer og statlige organer i tilretteleggingen og gjennomføringen av reformen. Dette stiller krav til den praktiske gjennomføringen av reformen. Den konkrete utformingen av valgreglene og den praktiske tilretteleggingen av reformen henger tett sammen med spørsmål om lovregulering og finansiering av reformen.
Av hensyn til framdriften i reformen var det nødvendig at Kirkemøtet 2008 vedtok særskilte regler for de kirkelige valgene i 2009, uten at det rettslige og finansielle grunnlaget formelt er på plass. Samtidig uttalte Kirkemøtet 2008 seg om forslaget til forsøkshjemmel i kirkeloven. På den ene siden måtte Kirkemøtets vedtak om valgregler dermed fattes under forutsetning av at nødvendig lovhjemmel blir vedtatt i Stortinget på et senere tidspunkt. På den andre siden måtte Kirkemøtets uttalelse til forslaget om lovendring ses i sammenheng med vedtaket om valgregler.
Kirkemøtet uttalte i sak KM 10/08 at utformingen av kirkens demokratiske ordninger må være et ansvar for kirkelig valgte organer. Med henvisning til avtalen mellom de politiske partiene av 10. april 2008 og med utgangspunkt i Bakkevigutvalgets forslag og høringen vedtok Kirkemøtet i sak 11/08 særskilte regler for de kirkelige valgene i 2009. Reglene legger blant annet opp til:
etablering av reelle valgmuligheter ved innføring av supplerende nominasjon ved valg av leke medlemmer, prester og lek kirkelig tilsatte til bispedømmerådene og Kirkemøtet
økt bruk av direkte valg ved at det innføres helt eller delvis direkte valg av de leke medlemmene til bispedømmerådene og Kirkemøtet. I fire bispedømmer (Oslo, Hamar, Stavanger og Nord-Hålogaland) skal alle de sju leke representantene velges direkte av bispedømmets stemmeberettigede medlemmer. I de sju andre bispedømmene (Borg, Tunsberg, Agder og Telemark, Bjørgvin, Møre, Nidaros og Sør-Hålogaland) skal de sju leke representantene velges ved en kombinasjon av direkte og indirekte valg. Kombinasjonsordningen innebærer at tre til fire representanter velges direkte, mens tre til fire representanter velges av menighetsrådsmedlemmene i bispedømmet. Bispedømmerådet avgjør om flertallet i kombinasjonsordningen skal velges ved direkte eller indirekte valg
kirkevalg samtidig med offentlige valg ved at menighetsrådsvalget og direkte valg av leke medlemmer til bispedømmerådene og Kirkemøtet legges til samme dag(er) som stortingsvalget i 2009 (13.–14. september)
gjennomføring av forsøk med to ulike ordninger ved valg av leke medlemmer til bispedømmeråd og Kirkemøtet
I tillegg innebærer reglene:
innføring av preferansevalg, som vil gi velgerne en større innflytelse på resultatet, og som vil ivareta mindretall og de mindre soknene på en bedre måte
bedret representativitet i bispedømmerådene og Kirkemøtet ved at antall leke medlemmer økes
forbedrede nominasjonsordninger med tydeligere og mer åpne prosedyrer i nominasjonsprosessen og ved at valglistene settes opp alfabetisk, slik at det er velgerne, og ikke nominasjonskomiteen, som rangerer kandidatene
bedre tilgjengelighet for velgerne ved at valget om mulig legges til lokaler i umiddelbar nærhet av kommunens valglokaler
utvidet periode for forhåndsstemming
senket stemmerettsalder til 15 år, som er den religiøse myndighetsalderen
Kirkemøtet har blant annet påpekt at de nye reglene må følges opp med god og bred informasjon til velgerne om rådenes arbeid, oppgaver, myndighet og forpliktelse. Det er også behov for informasjon om framgangsmåten ved nominasjon, om stemmegivningen og om muligheten til forhåndsstemming.
Reglene innebærer at nominasjonskomiteen for leke medlemmer skal bestå av et lekt medlem fra hvert prosti i bispedømmet. Menighetsrådene, ungdomsråd eller tilsvarende og nominasjonskomiteens medlemmer kan foreslå kandidater til bispedømmeråds- og kirkemøtevalget. Nominasjonskomiteen skal offentliggjøre en foreløpig liste over kandidater. Etter at den foreløpige listen er offentliggjort, gis det en måneds frist til å fremme supplerende kandidater. Et antall kirkemedlemmer, minimum 50 kirkemedlemmer fra minst tre ulike sokn, kan fremme alternative kandidater i den supplerende nominasjonen. Forslagsstillerne kan nominere én kandidat. Kandidater som er foreslått i supplerende nominasjon innen fristen, skal føres opp på den endelige kandidatlisten. Kandidatlisten skal ordnes alfabetisk.
Kirkemøtet understreker betydningen av at presentasjonen av kandidatene gir velgerne godt nok grunnlag for å stemme, og slik bidrar til å etablere reelle valgmuligheter for velgerne.
Kirkemøtet har altså gått inn for at preferansevalg utprøves ved valg til bispedømmeråd og Kirkemøtet i 2009, og at valgene skal evalueres. Etter Kirkemøtets syn har preferansevalg flere fordeler sammenlignet med alternativene som foreligger, men Kirkemøtet viser også til at høringsinstansene er usikre på om preferansevalg er den best egnede metoden ved valg til bispedømmeråd og Kirkemøtet, blant annet fordi erfaringene med denne metoden i norsk sammenheng er begrensede.
Kirkemøtet legger vekt på at preferansevalg vil kunne gi bredere representasjon i organene. Ordningen gjør at en større andel av stemmesedlene vil ha innvirkning på valgresultatet enn om en for eksempel har listevalg.
En ordning hvor det ikke er mulig å levere en urettet stemmeseddel, og hvor kandidatlisten settes opp alfabetisk, gir nominasjonskomiteen mindre innflytelse over hvem som blir valgt. Dermed vil supplerende kandidater ha en like stor sjanse for å bli valgt som nominasjonskomiteens kandidater. Ordningen oppfordrer dessuten velgerne til å sette seg inn i hvem kandidatene er og hva de står for, og den gjør det vanskelig å avgjøre valgresultatet ved å gjennomføre begrensede velgeraksjoner.
Opptellingen ved preferansevalg er komplisert, men det er lagt opp til at den skal foregå maskinelt ved tellesentraler sentralt eller regionalt. Det foreslås ikke preferansevalg ved valg til menighetsråd, og opptellingen ved menighetsrådsvalget skjer som før.
Reglene forutsetter at det skal sendes ut valgkort med informasjon om stemmerett, valgbarhet og tid og sted for valget. Denne utsendelsen, kombinert med en mulighet for tilbakemelding om feiloppføringer fra mottakerne, vil også gi grunnlag for å rette feil i Den norske kirkes medlemsregister.
Kirkemøtet understreker også at det er viktig å unngå uheldig sammenblanding med det politiske valget, og at det vil være behov for dialog med kommunens valgstyre, slik at en får en god lokal tilrettelegging.
Kirkemøtet har i samsvar med kirkeloven § 24 tredje ledd bokstav a) uttalt seg om departementets lovforslag og sluttet seg til departementets forslag til endring i kirkeloven. Uttalelsen fra Kirkemøtet (sak KM 12/08) er tatt inn som vedlegg til denne proposisjonen.