3 Valgordningsforsøk og behovet for en ny forsøkshjemmel
3.1 Gjeldende rett
Kirkeloven inneholder både generelle bestemmelser om stemmerett og valgbarhet ved kirkelige valg, jf. særlig kirkeloven §§ 4 og 6, og særskilte regler om sammensetning av og valg til de enkelte kirkelige organene. Kirkemøtet er i loven gitt myndighet til å gi nærmere regler om valg til menighetsråd i § 6 første ledd, kirkelig fellesråd i § 12 fjerde ledd, bispedømmeråd i § 23 andre ledd (og dermed Kirkemøtet, jf. § 24 første ledd) og Kirkerådet i § 25 fjerde ledd. Kirkemøtet har fastsatt utfyllende regler for alle disse valgene.
Kirkeloven har i dag noen bestemmelser som åpner for bestemte typer valgforsøk. Det pågår også ulike forsøk der valg til kirkelige organer på lokalplanet gjennomføres på en annen måte enn det som følger av kirkeloven og det underliggende regelverket som Kirkemøtet har vedtatt. Kirkeloven § 24 sjuende ledd åpner for at Kirkemøtet kan «godkjenne forsøk med stemmerettsalder ned til 15 år, valgperiode på to år og direkte valg til kirkelig fellesråd og bispedømmeråd». Kirkemøtet fastsetter nærmere vilkår for slike forsøk. Det er gjennomført forsøk med senket stemmerettsalder og forsøk med valg på halvparten av menighetsrådet hvert annet år (valgperiode på to år ved starten og avslutningen av forsøket). Det har også vært gjennomført «forsøk» i tilknytning til valg som ikke krever dispensasjon fra kirkelovens regler, for eksempel utsendelse av valgkort og menighetsrådsvalg samtidig med stortingsvalg. Foreløpig er det ikke igangsatt forsøk med direkte valg til kirkelig fellesråd eller bispedømmeråd.
Kirkeloven § 5 fjerde ledd gir departementet hjemmel til å godkjenne forsøk som avviker fra lovens bestemmelser om organiseringen av soknets organer, oppgavefordelingen mellom disse og deres sammensetning. Formålet med slike forsøk skal være å fremme hensiktsmessige organisasjonsformer og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom soknene. Denne hjemmelen skal dermed i første rekke bidra til å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer selv om den mer indirekte kan gi – og har gitt – grunnlag for forsøk i forbindelse med valg til lokale kirkelige organer. For eksempel pågår det en rekke forsøk med ett menighetsråd for to eller flere sokn, og forsøkene har da også omfattet framgangsmåten ved valg til et slikt fellesorgan. Paragraf 5 fjerde ledd er avgrenset til å gjelde forsøk som gjelder soknets organer.
Noen andre bestemmelser i kirkeloven kan også gi hjemmel for at valg til en kirkelig instans skjer etter særskilte prosedyrer, men disse har svært begrenset rekkevidde.
3.2 Departementets vurderinger
Konkretiseringen av de innholdsmessige kravene i demokratireformen må i første rekke skje i valgreglene som Kirkemøtet i dagens system har myndighet til å vedta. Derfor har Kirkemøtet fastsatt særskilte regler for de kirkelige valgene i 2009.
Langt på vei gir kirkeloven allerede Kirkemøtet rettslig grunnlag til å fastsette de særskilte reglene for de kirkelige valgene i 2009, slik de framgår av Kirkemøtets vedtak i sak KM 11/08. De sentrale hjemlene er kirkeloven § 6 første ledd om valg til menighetsråd, § 23 andre ledd om valg til bispedømmeråd (og Kirkemøtet) og § 24 sjuende ledd. Den sistnevnte bestemmelsen gir hjemmel for forsøk med stemmerettsalder på 15 år og valgperiode på to år.
Enkelte av elementene i forsøksordningene vil imidlertid kreve endringer i kirkeloven. Etter departementets vurdering gir ikke bestemmelsen i kirkeloven § 24 sjuende ledd om forsøk med «direkte valg til bispedømmeråd» tilstrekkelig rettslig grunnlag for de konkrete forsøkene med to alternative ordninger for valg til bispedømmeråd og Kirkemøtet, som Kirkemøtet har truffet vedtak om å prøve ut i 2009. Det er behov for en ny hjemmel fordi forsøkene også innebærer endret sammensetning av bispedømmerådene og Kirkemøtet.
I tråd med vurderingene og forslaget i Bakkevigutvalgets innstilling mener departementet at det vil være mest hensiktsmessig å legge fram forslag om en særlig hjemmel som gir Kirkemøtet adgang til å fravike de relevante reglene i kirkeloven. Sammensetningen av bispedømmerådet framgår av kirkeloven § 23 første ledd, og sammensetningen av Kirkemøtet følger av § 24 første ledd.
Når Kirkemøtet får ansvar for å vedta nærmere regler om valgordningsforsøk, er dette i tråd med dagens ordning og myndighetsfordelingen mellom Stortinget og Kirkemøtet på dette feltet. Departementet vurderer det ikke som aktuelt at Stortinget skulle gå vesentlig lengre i å regulere framgangsmåten ved valg i Den norske kirke enn det som følger av dagens lovgivning.
Enkelte høringsinstanser problematiserer at staten gjennom den politiske avtalen om stat og kirke har stilt krav om og til en demokratireform i Den norske kirke. Departementet kan for sin del ikke se at innretningen av demokratireformen eller den foreslåtte rettslige reguleringen av demokratireformen i kirkeloven skulle stå i et problematisk forhold til Norges menneskerettslige forpliktelser. Som nevnt ovenfor, er det departementets oppfatning at oppfølgingen av den politiske avtalen og forslaget til rettslig regulering er i tråd med dagens myndighetsfordeling i statskirkeordningen. For det andre er det viktig å framheve, slik den politiske avtalen også selv gjør, at demokratireformen bygger på klare kirkelige initiativ og ønsker, og at den gjennomføres i nært samarbeid med kirkelige organer.
Departementet er videre enig med Bakkevigutvalget i at lovbestemmelsen bør fastslå at forsøkene skal godkjennes av departementet. Kirkemøtet har generelt ikke adgang til å fatte vedtak som direkte pålegger stat og kommune økte økonomiske forpliktelser. Først og fremst av hensyn til de økonomiske og administrative konsekvensene av Kirkemøtets vedtak om valgregler, bør lovbestemmelsen gjøre Kirkemøtets vedtak betinget av godkjennelse i departementet.
På denne bakgrunnen fremmer departementet forslag om at følgende bestemmelse tas inn som et nytt åttende ledd i kirkeloven § 24:
Kirkemøtet kan gi regler om forsøk som innebærer at Kirkemøtet og bispedømmerådene skal velges og sammensettes på en annen måte enn det som følger av §§ 23 og 24. Slike regler skal godkjennes av departementet.
Forslaget er i samsvar med Bakkevigutvalgets forslag. Kirkemøtet har som nevnt ovenfor, gitt tilslutning til forslaget.
Departementet finner grunn til å peke på at en i og for seg kunne vurdert å ta inn en mer generell hjemmel for valgforsøk. Poenget i denne omgangen er likevel å møte et konkret behov, som er tegnet ut i Bakkevigutvalgets innstilling, og som er regelfestet gjennom Kirkemøtets vedtak om valgordninger. Endringene i kirkeloven i denne runden får dermed et teknisk preg. På et senere tidspunkt, når forsøkene i 2009 og 2011 er gjennomført og evaluert, kan en komme tilbake til spørsmålet om hvordan de rettslige rammene for de kirkelige valgene skal fastlegges med et mer langsiktig siktemål.