3 Markedsordningen for melk i dag - gjeldende rett

3.1 Innledning

Dagens markedsordning for melk består i hovedtrekk av to deler; et prisutjevningssystem og et kvotesystem. Prisutjevningssystemet kalles for Riksoppgjøret og kvotesystemet betegnes som toprisordningen for melk. I tillegg finnes det enkelte særlige selskapsrettslige bestemmelser om meieriselskaper i lov av 25. juni 1934 nr 4.

Det rettslige grunnlag for markedsordningen for melk er hovedsakelig jordbruksavtalen, og bestemmelser gitt i medhold av denne avtalen. Hjemmelsgrunnlaget er videre knyttet til lov av 10. juli nr 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror (omsetningsloven) § 19 som gir en eksplisitt hjemmel for Kongen til å fastsette forskrifter om gjennomføring av tiltak etter jordbruksavtalen.

Gjeldende riksoppgjørsregler er gitt av Landbruksdepartementet, og trådte i kraft den 1. januar 1985. Forskrifter om toprisordningen for melk er fastsatt ved Kgl.res. av 16. desember 1994. Utfyllende bestemmelser til disse forskriftene fastsettes årlig av Landbruksdepartementet i samråd med Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag.

Den forvaltningsmessige styring og kontroll av dagens markedsordning er for utjevningssystemets vedkommende tillagt Samarbeidsorganet for Riksoppgjøret (SFR), mens forvaltningen av kvotesystemet er tillagt den såkalte Styringsgruppen for toprisordningen. Felles for disse er at de er kollegiale organer bestående av representanter fra staten, Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norske Melkeprodusenters Landsforbund (NML).

NML er en samvirkeorganisasjon som omfatter en overveiende del av melkeprodusentene i landet. Hele inntektssiden i samvirket kanaliseres gjennom Riksoppgjøret, noe som formelt sett innebærer at Riksoppgjøret kjøper all norskprodusert melk. Norske Meierier, som er den sentrale markedsføringsorganisasjonen for NML, er tillagt det operative ansvaret for markedsordningen. Selskapet er ansvarlig for fellesskapsoppgaver som salg og markedsføring, forskning og utvikling, samt markedsregulering.

3.2 Prisutjevningssystemet - Riksoppgjøret

3.2.1 Innledning - historikk

En utjevningsordning for melkesektoren ble innført i 1930. Hovedmålsettingen var å gi alle melkeprodusenter i landet like inntektsmuligheter. Prisene på meieriprodukter hadde frem til da utviklet seg slik at ferske produkter, som flytende melk, ga høyere fortjeneste enn ost og smør. Prisforskjellene kombinert med ulik avstand til de store ferskmelkmarkedene førte til store inntektsforskjeller blant melkeprodusentene, samtidig som en fikk et prisfall på melkeprodukter utover 1920-tallet. Denne situasjonen førte til at melkeprodusentene, i samarbeid med det offentlige, etablerte et system hvor en tok sikte på å utjevne inntektsforskjellene innen ulike regioner. Et ledd i dette systemet (som innebar frivillighet) var opprettelsen av de såkalte melkesentralene som mottok inntektene fra meieriene, som så fordelte pengene til leverandørene etter gjennomsnittspris.

I forbindelse med innføringen av utjevningsordningen, ble det fremmet forslag om en lovhjemmel for avgift på melk med formål å regulere produksjonsoverskuddet, og dermed hindre at dette overskuddet presset prisene på ost og smør. Avgiften skulle gjelde all omsetning, uavhengig av om den foregikk gjennom samvirket eller private omsetningsledd. Hjemmelen for avgift på melk og andre jordbruksvarer ble innarbeidet i forbindelse med vedtakelsen av en midlertidig lov om omsetning av jordbruksvarer (omsetningsloven). I medhold av denne loven ble også Omsetningsrådet opprettet.

I 1942 vedtok Forsyningsdepartementet en forordning om regler for «melkelevering fra produsent» som krevde at all melk skulle gå gjennom meieriene og melkesentralene. Forordningen påbød full utjevning samlet for landet via et såkalt riksoppgjør,med en felles grunnpris; riksgrunnprisen. Riksoppgjøret falt i stor grad sammen med prinsippet melkesentralene hadde bygd på innen hvert sitt område, og innebar en utjevning mellom melkesentralenes områder i forhold til melkeanvendelse. Landsforbundet (i dag NML) ble den utøvende part i utjevningsordningen med Landbruksdepartementet som kontrollerende og/eller samtykkende part. Prinsippene for selve utjevningen har etter dette i stor grad ligget fast. Også senere tilkomne tilskudd er blitt utbetalt via Riksoppgjøret eller NMLs apparat.

3.2.2 Formål

Riksoppgjøret har vært, og er et redskap for å nå landbrukspolitiske mål. Dette gjelder spesielt i forhold til den geografiske lokaliseringen av melkeproduksjonen til distriktene, og for inntektsfordelingen mellom melkeprodusentene i landet. Gjennom Riksoppgjøret har en hatt et effektivt virkemiddel som har gjort det mulig å lokalisere melkeproduksjonen til distriktene. Oppgjøret bidrar også til å sikre bøndenes inntektsmuligheter ved at det gjør det mulig å ta ut større inntekter fra markedet enn det som ville vært situasjonen ved fri konkurranse. Likeledes bidrar ordningen til geografisk utjevning av forbrukerprisene på melkeprodukter. Fordi en har et forvaltningssystem som omfatter alle melkeprodusentene, har det gjennom Riksoppgjøret vært mulig å knytte virkemidlene direkte opp mot melkeomsetningen.

Bestemmelser om gjennomføring av dagens melkeprisutjevning finnes i de såkalte Riksoppgjørsreglene. Etter § 1 i disse reglene er hensikten med Riksoppgjøret «å jevne ut lønnsomhet ved forskjellige melkeanvendelser, slik at meierienes utbetalingspris blir mest mulig uavhengig av melkeanvendelsen.»

Ut fra ovennevnte formål er det blitt utledet tre hovedoppgaver for Riksoppgjøret:

• Jevne ut inntektsforskjeller som skyldes at fortjenesten på melken varierer med hva den brukes til.

• Jevne ut forskjeller i kostnader som skyldes lokalisering av produsenter og industri i forhold til markedet.

• Finansiere og jevne ut felleskostnader, dvs. kostnader ved tiltak næringen nyter godt av, eller funksjoner pålagt av det offentlige.

Produktprisen etter jordbruksavtalen settes høyere for ferske melkeprodukter enn for de mer lagringsdyktige som ost og smør. Forutsetningen for å kunne fastsette prisen på en slik måte, er at de merinntektene som tas ut på ferske produkter fordeles på alle melkeprodusenter gjennom utjevning av melkeprisen. Siden meierienes salgsinntekter i sin helhet går inn Riksoppgjøret, må de få sine kostnader dekket særskilt.

3.2.3 Riksgrunnprisen

For å kunne gjennomføre oppgavene som er skissert ovenfor, beregnes det en riksgrunnpris. Med riksgrunnpris menes forskjellen mellom inntekter og utgifter i Riksoppgjøret, og prinsippene for beregning av disse størrelsene reguleres i hovedtrekk av riksoppgjørsreglene § 2. Oppgjørets overskudd pr. liter melk utbetales til meieriselskapene i forhold til innmålt melkemengde.

På inntektssiden i Riksoppgjøret finner man alle inntekter fra salg av meieriprodukter. Likeledes har momskompensasjonen til melk og ost blitt inntektsført (jfr. lov av 14. desember 1973 nr 57 om kompensasjon for merverdiavgift på matvarer), samt grunntilskuddet for melk. Dette grunntilskuddet som bevilges over jordbruksavtalen, har som hovedformål å styrke melkeprisen.

På utgiftssiden finner man i første rekke produksjonskostnadene. Meieriene får dekket disse kostnadene etter et akkord/normkostnadsprinsipp. Etter dette prinsippet gis det samme kompensasjon i kr/enhet til alle meierier som produserer samme vare - uavhengig av faktiske kostnader hos det enkelte meieri. Det betales imidlertid også ut strukturtilskudd som skal utjevne stordriftsfordeler/ulemper. Tilskuddet gis i dag til meierier som inngår i godkjente regionale strukturplaner, og utbetales som et fast beløp uavhengig av meierienes produksjon. For å utjevne transportkostnader utbetales det ulike frakttilskudd innenfor bestemte grenser.

I tillegg til meieriselskapenes kostnader, dekker og utjevner Riksoppgjøret omkostninger forbundet med fellesoppgaver som NML og Norske Meierier utfører. Herunder hører markedsføring, produktutvikling, veiledning overfor produsentene, kvalitetskontroll, forskning og utvikling, samt markedsregulering.

Den melkeprisen meieriselskapene kan utbetale sine leverandører avhenger av om selskapets reelle kostnader er høyere eller lavere enn det de har fått dekning for gjennom kostnadsmarginene. Et meieri som produserer til en lavere kostnad enn det marginen dekker, vil få fortjeneste på driften og vise versa. Forhold som kvalitet på produktene, hvor godt råvaren er utnyttet, administrasjonskostnadene i selskapet, inntekter fra sidevirksomheter og den finansielle situasjonen i selskapet påvirker selskapets utbetalingspris til produsent. Eventuell fortjeneste/ underskudd fordeles mellom selskapets egne leverandører, noe som innebærer at melkeprisen varierer fra selskap til selskap.

Driftstillegg og distriktstilskot for melk, som er tilskudd over statsbudsjettet til melkeprodusentene, utbetales via meieriselskapene og til produsentene gjennom melkeoppgjøret. Oppgjøret produsentene mottar er dermed summen av meieriselskapets utbetalingspris og disse to tilskuddene.

3.2.4 Administrasjon av Riksoppgjøret

Samarbeidsorganet for Riksoppgjøret (SFR) ble opprettet i 1976 for å videreføre samarbeidet mellom produsentenes organisasjoner og Staten, for å ivareta kontrollfunksjonen i forhold til Riksoppgjøret, og for å bedre den politiske styringen med utjevningsordningen.

Samarbeidsorganets oppgaver er regulert i riksoppgjørsreglene § 5. Etter første ledd skal SFR godkjenne prinsippene som ligger til grunn for prisutjevningen, og har kompetanse til å fatte vedtak om utjevning av visse avgifter som skal utlignes på alle meierier etter § 6. Før organet kan fatte sine beslutninger skal sakene behandles av NML, men SFR har myndighet til å omgjøre vedtak fattet av NML etter § 5 annet ledd. Samarbeidsorganet utøver videre sin kontrollfunksjon med hjemmel i tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan SFR kreve revisorattesterte oppgaver fra NML, såvel som fra de enkelte meieriselskapene.

Norske Melkeprodusenters Landsforbund er tillagt det operative ansvaret for Riksoppgjøret (jfr. Riksoppgjørsreglene § 2). Kostnader knyttet til administrasjon av Riksoppgjøret dekkes gjennom systemet ved at lønn og drift, både av SFR og «Riksoppgjørsenheten» i NML, går inn i Riksoppgjøret og belastes riksgrunnprisen.

Etter § 5 siste ledd er Landbruksdepartementet klageinstans for vedtak fattet av SFR. Departementet utøver også kontroll med ordningen i henhold til § 7, og innhenter i kontrolløyemed halvårlige oppgaver over Riksoppgjøret.

3.3 Kvotesystemet - Toprisordningen for melk

3.3.1 Formål

Dagens kvotesystem er fastsatt i forskrifter for toprisordningen for melk gitt ved Kgl.res. av 16. desember 1994 med hjemmel i omsetningsloven § 19.

Melkesektoren har i flere år vært preget av overkapasitet. Formålet med toprisordningen for melk er derfor etter forskriften pkt. 1 å tilpasse melkeproduksjonen til det vedtatte produksjonsnivået. Dette nivået fastsettes årlig i jordbruksavtalen, og har gjennom de siste årene gradvis blitt nedtrappet for å oppnå bedre balanse mellom produksjon og forbruk.

3.3.2 Hovedtrekk i kvotesystemet

Produksjonsnivået som fastsettes i jordbruksavtalen skal fordeles mellom de ulike melkeprodusentene. Størrelsen på kvoten til det enkelte bruk har utgangspunkt i historisk produksjon. Det er imidlertid foretatt justeringer ut fra eierskifter, bruksutbygging, areal på det enkelte bruk m.v. - slik at det i praksis er en rekke forhold som har vært bestemmende for kvoten. Systemet innebærer at melkeprodusentene bare får avregnet et avgrenset kvantum melk til normal pris («fullpris»). Melk og melkeprodukter levert ut over denne kvoten skal etter forskriften pkt. 2 annen setning avregnes til en redusert pris som fastsettes hvert år av Landbruksdepartementet. Etter pkt. 3 i departementets utfyllende bestemmelser for 1996 er redusert pris («lavpris») satt til 15 øre pr. liter.

I helhet betyr dette at produsenter som har kvote, bare får «fullpris» for kvotekvantumet. Eventuell øvrig produksjon, som etter gjeldende regelverk betales med 15 øre pr liter, kommer i all hovedsak bare som resultat av vanskeligheter med å tilpasse produksjonen eksakt til kvoten. Slik produksjon er ulønnsom.

3.3.3 Forvaltningen av toprisordningen

I henhold til forskrifter for toprisordningen pkt. 4 a) ledes toprisordningens forvaltning av en styringsgruppe oppnevnt av Landbruksdepartementet. Som nevnt ovenfor består denne gruppen av 2 representanter fra departementet, samt tre representanter fra henholdsvis Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag og Norske Melkeprodusenters Landsforbund. NML har sekretariatsansvaret og ansvaret for den løpende administrasjonen av ordningen.

Styringsgruppen for toprisordningen er tillagt avgjørelsesmyndighet etter pkt. 4 a) annet avsnitt. Dette innebærer kompetanse til å utforme gjennomføringsbestemmelser, såvel som fatte vedtak vedrørende kvotetildeling til de enkelte melkeprodusenter. Etter pkt. 6 jfr. pkt. 4 b) skal klager på enkeltvedtak behandles av en egen klagenemnd. Nemnda består av 2 medlemmer oppnevnt av Landbruksdepartementet samt 2 medlemmer fra henholdsvis Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag. Sekretariatet til SFR fungerer også som Klagenemndas sekretariat.

Kostnadene knyttet til administrasjon av toprisordningen dekkes over Riksoppgjøret.

3.4 Omsetningslovens bestemmelser om melkeomsetning

3.4.1 Generelt om omsetningsloven

Lov 10. juli 1936 nr 6 til å fremja umsetnaden av jordbruksvaror (omsetningsloven) utgjør i dag et viktig legalt grunnlag for regulering av markedet for landbruksvarer. Formålet med loven etter § 1 er «å gjennom samyrke å fremja umsetnaden av kjøtt av storfe, kalv, sau, reinsdyr og fjørfe, flesk, mjølk, smør, ost, egg, pelsdyrskinn, reinsdyrskinn og hagebruks- og gartneriprodukt».

For å ivareta formålet etter § 1, hjemler § 2 et råd bestående av medlemmer fra berørte departementer, samvirkeorganisasjonene på landbrukssektoren, samt andre sentrale organisasjoner og etater knyttet til omsetningen av landbruksvarer. Dette Omsetningsrådet har som oppgave etter § 5 å legge forholdene til rette, samt foreslå tiltak for å ivareta lovens formål. På bakgrunn av forslag fra rådet, kan Kongen etter § 5 annet ledd ilegge en avgift på omsetning av de landbruksprodukter som er omfattet av loven. Slik omsetningsavgift innkreves ikke til fordel for statskassen, men går til særskilte fond som disponeres av rådet etter § 11. Pengene kan imidlertid bare benyttes til å fremme lovens formål. I praksis innebærer dette ulike markedsreguleringstiltak og felles faglige tiltak.

3.4.2 Lovbestemmelser knyttet til omsetning av melk

Omsetningsloven § 5 annet ledd hjemler en adgang for Kongen til å ilegge avgift på omsetning av melk, såvel som på en rekke andre norskproduserte landbruksprodukter.

I andre sektorer dekkes kostnadene til markedsregulering og faglige tiltak for en stor del av omsetningsavgiftsmidler. Melkesektoren skiller seg ut ved at en minimal andel av kostnadene dekkes av omsetningsavgiften. Det aller meste dekkes over Riksoppgjøret. Avgiften på melk har således i mange år ligget på 1 øre pr. liter. Samlet innbringer dette ca. 17,5 mill. kr i året, og går i sin helhet til faglige tiltak som f.eks. drift av Kontrollinstituttet for meieriprodukter og opplysningsarbeid.

§ 6 hjemler bl.a. adgang til å ilegge utjevningsavgift på melk fra produsenter som ikke er medlemmer av meierisamvirket. Fordi samtlige melkeprodusenter over lengre tid har vært tilknyttet NML, har bestemmelsen ikke vært benyttet før en uavhengig produsent ble ilagt en foreløpig utjevningsutgift ved Kgl.res. av 01.12.95.

§ 10 er en særbestemmelse om bruk av tvangsmidler, og gir departementet fullmakt til å gi Omsetningsrådet rett til å sette forbud mot melkesalg fra produsenter eller virksomheter som unnlater å betale skyldig omsetningsavgift, samt enkelte virkninger av et slikt forbud. Paragrafen synes ikke å ha vært i bruk siden innføringen av Riksoppgjøret i 1942.

§ 12 inneholder bestemmelser om Tilsynsutvalget for Omsetningsrådet. Utvalgets hovedoppgave er etter første ledd å føre tilsyn med arbeidet og regnskapene til Omsetningsrådet og andre institusjoner som får tilskudd av omsetningsavgiftene. Både første og siste ledd inneholder henvisninger til melkesentraler. Melkesentralene ble opprettet i 1930 som en frivillig ordning for å utjevne inntektsforskjellene innen ulike regioner. Sentralene ble formelt oppløst ved organiseringen av distriktsmeieriselskapene i 1985.

§ 13 gir departementet adgang til å gi forskrifter om fritak fra omsetnings- og utjevningsavgift på melk der salget har liten betydning i praksis, eller andre særlige forhold taler for fritak.

3.5 Melkeprodusentenes adgang til å skifte meieriselskap - meieriselskapsloven

Bestemmelsen i meieriselskapsloven § 5 innebærer at et meieriselskap ikke gjennom vedtektsbestemmelser kan gjøre det umulig for sine medlemmer å tre ut. Ønsker en melkeprodusent å gå over som medlem i et annet meieriselskap, og dette er forbundet med vesentlige fordeler for han, har han i utgangspunktet et rettskrav på å kunne tre ut.

Bestemmelsen får imidlertid bare anvendelse på tilfeller hvor medlemmet går over som medlem i annet medlemseid meieriforetak (samvirkeforetak eller aksjeselskap). Meieriselskapsloven gir altså ingen rett til å tre ut hvis medlemmet ønsker dette for å levere til et foretak som ikke er medlemseid eller for å drive salg til konsum/videreforedling i egen regi. Slike tilfeller faller utenfor lovens virkeområde.

Meieriselskapsloven § 5 forutsetter videre at uttreden må være forbundet med vesentlige fordeler for medlemmet. Etter ordlyden her skal de gjenværende medlemmenes interesse i å beholde den som ønsker å tre ut ikke ha betydning hvis dette vilkåret er oppfylt. Rettspraksis kan imidlertid tyde på at loven ikke kan tas på ordet her slik at de gjenværende medlemmenes interesser kan spille inn ved domstolenes vurdering.

Meieriselskapsloven § 6 gjelder det økonomiske oppgjøret som skal skje når et medlem skifter meieriselskap etter lovens § 5. Den gir skjønnsretten adgang til å fastsette en erstatning, det vil her si et vederlag. Det kan komme enten fra det medlemmet som trer ut, eller fra det selskap som overgangen skjer til. Meieriselskapet har ikke noe rettskrav på slik kompensasjon. Etter § 6 kan skjønnsretten også bestemme at medlemmer kan få med seg medlemsinnskuddet eller sin andel av selskapets kapital.

Bakgrunnen for disse bestemmelsene var melkeprodusentenes reelle mulighet til å skifte meieriforbindelse. Meieriselskapene var av hensyn til driftsgrunnlaget interessert i å beholde alle sine medlemmer og storparten av selskapene hadde derfor vedtekter som bestemte at uttreden ikke var tillatt, eller bare tillatt med samtykke fra årsmøtet. Initiativet til å endre denne rettslige reguleringen kom fra melkeprodusentenes egen organisasjoner. Man mente det var i næringens fellesinteresse å hente inn den rasjonaliseringsgevinst som kunne ligge i at melkeprodusentene ble stilt friere i forhold til det enkelte meieri. Samtidig mente man at det enkelte meieriselskap burde kunne stille opp visse begrensninger i adgangen for enkeltmedlemmer til å tre ut. Formålet med bestemmelsene har altså vært å begrense det enkelte meieriselskaps adgang til å stille absolutte hindringer for uttreden i form av vedtektsbestemmelser.

En gjennomgang av vedtekter i meieriselskapene innenfor samvirket utført i 1995, viste at de hadde vedtekter som satte strenge begrensninger for adgangen for medlemmer til å tre ut. Ingen meieriforetak ga større rett til uttreden enn det som følger av meieriselskapsloven § 5. Tvert om hadde flertallet av meieriforetak strengere vilkår for uttreden enn de som følger av lovens minimumsvilkår.

Dersom medlemmer ønsker å tre ut for å levere til et annet meieriforetak enn et som er medlemseid eller for å drive salg til konsum/videreforedling i egen regi, er det etter departementets vurdering uklart etter gjeldende rett om meieriselskapet står fritt til å legge restriksjoner på sine medlemmers adgang til å tre ut. En mulighet er at konkurranseloven § 3-10 gir hjemmel for Konkurransetilsynet til å gripe inn mot vedtektsbestemmelser hvis vilkårene i konkurranseloven er oppfylt.

I følge Norske Meieriers Landsforbund (NML) er nå situasjonen endret. Våren 1996 ble det gjennomført vedtektsendringer i nesten samtlige meieriselskaper med sikte på å få regler om ut- og innmelding som er i tråd med prinsippene i konkurranseloven. Etter NMLs mening er derfor meieriselskapslovens bestemmelser om rett til uttreden nå overflødige.