2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Tidligere Stortingsbehandling
I St.prp. nr 8 (1992-93) Landbruk i utvikling, ble landbrukets behov for mer kostnadseffektive løsninger, færre reguleringer og sterkere bruk av markedssignaler tillagt stor vekt. I kapittel 4.8 heter det:
«Regjeringen vil legge til rette for at hovedtrekkene i den regionale fordelingen av jordbruksproduksjonen kan videreføres. Med en økende konkurranse på det innenlandske markedet krever dette tiltak som kan videreutvikle og styrke distriktsjordbrukets konkurransekraft. Jordbruket i distriktene må baseres på å utnytte ressurser og bruke produksjonsfaktorer på en måte som gir den beste lønnsomhet og konkurransekraft.
....Vektleggingen av de distriktspolitiske aspektene ved landbrukspolitikken krever bruk av regionalt differensierte virkemidler som kan utjevne og stabilisere priser og markeder. I områder der landbrukets betydning er mindre og der grunnlaget for sysselsetting og bosetting er mer allsidig sammensatt, bør virksomheten i landbruket i større grad baseres på markedsmulighetene.» (s. 43)
Den 9. februar 1993 fattet Stortinget slikt vedtak:
«Stortinget ber Regjeringa følgja opp dei landbrukspolitiske retningslinene ut frå St.prp. nr. 8 for 1992-93, med dei endringane og tillegga som går fra av denne innstillinga. Desse retningslinene bør leggjast til grunn ved jordbruksforhandlingane, første gong våren 1993.»
I St.prp. nr 61 (1994-95) om jordbruksoppgjøret 1995 kap. 7.4.3, fremgår det at avtalepartene under dette oppgjøret var enige om at det var behov for å forenkle virkemiddelsystemet i meierisektoren vesentlig. På denne bakgrunn uttalte Regjeringen bl.a. følgende om melkesektoren:
«Ved utformingen av Riksoppgjøret skal hovedprinsippene for utjevning ivaretas, samtidig som systemet forenkles ved at det utjevnes mellom et mindre antall hovedgrupper av produkter, og ved at det gis bedre muligheter for innsyn og kontroll. Utjevningssystemet skal legge til rette for meieridrift utenfor NML-systemet på likeverdige og sammenlignbare vilkår. Det må være en grunnleggende forutsetning at all meieridrift må underlegges det gjeldende kvotesystem i melkeproduksjon for at det skal kunne virke etter hensikten.
Omleggingen av Riksoppgjøret utredes av en partssammensatt arbeidsgruppe.
Meieriselskapsloven må videre gjennomgås med sikte på å bedre mulighetene for skifte av meieriselskap når det er etablert et system som sikrer likeverdige konkurransevilkår for meierier i og utenfor Norske Meierier. Det vil bli tatt initiativ til en uavhengig gjennomgang av systemene på meierisektoren med Statskonsult som ansvarlig utførende organ.»
Under Stortingets behandling hadde flertallet i næringskomiteen ingen merknader til dette, og uttalte bl.a. følgende i sin innstilling (Innst. S. nr 200 - 1994-95 pkt. 2.5):
«Eit anna fleirtal, medlemene frå Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Kristeleg Folkeparti, har merka seg at partane ved dette jordbruksoppgjeret er samde om å gå gjennom verkemåten til Riksoppgjeret før forhandlingane neste år. Fleirtalet er samd i at det kan vere naudsynt å vurdere endringar som kan gje eit enklare og meir oversiktleg system, slik at ein kan unngå konkurransevridning mellom meierisamvirke og eventuell andre produsentar. Fleirtalet ser det som svært viktig at alle område i landet i utgangspunktet kan få kjøpe mjølkeprodukt til om lag same pris. Fleirtalet meiner også det vil vere naudsynt å sjå produksjonstilpassinga saman med marknadsordninga.
...Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet, er enige i at dagens overproduksjon i jordbruket må ned ved at produsentene stimuleres til kontroll med produksjonsvolumene gjennom de prisfall/avgifter som påløper ved tilbudsoverskudd.»
I tråd med ovennevnte retningslinjer ble det nedsatt en partssammensatt arbeidsgruppe bestående av medlemmer fra Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Landbruksdepartementet, Finansdepartementet og Administrasjonsdepartementet. Gruppen avga innstilling den 14. mai 1996 om en ny markedsordning for melk. På oppdrag fra Statskonsult har advokatfirmaet BAHR likeledes avgitt en betenkning om rettslige begrensninger på konkurranse og nyetableringer i meierisektoren.
2.2 St.prp. nr 72 (1995-96) og Innst. S. nr 287 (1995-96)
På bakgrunn av de utredninger som er nevnt ovenfor under kapittel 2.1 skisserte departementet i St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1 hovedtrekkene i en ny markedsordning for melk.
Om behovet for lovendringer uttalte departementet:
«...Omsetningslovens bestemmelser er utformet ut fra situasjonen i 1936 og vil ikke være dekkende for det utjevningssystem som nå foreslås.»
«...Det innebærer endringer av Omsetningsloven §§ 6 og 7 slik at utjevningsavgift kan innkreves både fra melkeprodusenter og meieriselskaper, og både på melk som råvare og foredlede produkter. Det vil samtidig være nødvendig å oppheve/endre bestemmelser som knytter utjevningen mot melkesentralene og deres virksomhet. Lovendringen vil også måtte innebære en klargjøring av hvilke oppgaver som kan pålegges Omsetningsrådet.»
«En tilrettelegging for meieridrift utenom NML-systemet på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår forutsetter endringer i meierilovgivningen. ...De foreslåtte endringene i markedsordningen for melk legger til rette for en prinsipielt sett tilsvarende struktur i meierisektoren som i de øvrige sektorer i jordbruket (kjøtt, egg m.v.). Det bør da også være det samme konkurranseregulerende og selskapsrettslige lovgrunnlag for virksomheten. Ut fra dette vil departementet fremme forslag om å oppheve någjeldende meieriselskapslov, senest samtidig med de foreslåtte endringene i Omsetningsloven.»
«Det legges til grunn at Landbruksdepartementet fremmer forslag om endring av hjemmelsgrunnlaget for kvotesystemet slik at all produksjon utenom kvote kan ilegges en overproduksjonsavgift som er stor nok til å sikre at lønnsom produksjon av melk uten kvote, eller ut over kvote, ikke kan finne sted.»
Ved behandlingen av Innst.S. nr 287 den 20. juni 1996, sluttet Stortinget seg til forslagene i proposisjonen. Det ble i den forbindelse fattet slikt vedtak (St.prp. nr 72 (1995-96) romertallsvedtak XII):
«Stortinget samtykker i at det etableres en ny markedsordning for melk i samsvar med kapittel 8.1.»
2.3 Høring av lovforslaget
2.3.1 Høringsinstansene
Forslaget til lovendringer ble sendt til følgende instanser for uttalelse:
Justisdepartementet
Administrasjonsdepartementet
Barne- og Familiedepartementet
Finansdepartementet
Nærings- og energidepartementet
Miljøverndepartementet
Statsministerens kontor
Norges Bondelag
Norsk Bonde- og Småbrukarlag
Norske Melkeprodusenters Landsforbund
Gårdsmeieriene AS
Omsetningsrådet
Samarbeidsorganet for Riksoppgjøret
Konkurransetilsynet
Forbrukerrådet
Statens ernæringsråd
Næringsmiddelindustriens Landsforening
Synnøve Finden AS
Nestlè
Rama Ostefabrikk
Kavli
Kraft General Foods
Norsk Nærings- og nytelsesmiddelarbeiderforbund
Norges Kooperative Landsforening
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
Landsorganisasjonen
Den norske advokatforening
Av disse 27 instansene, har 18 instanser avgitt uttalelse. I tillegg er det innkommet uttalelser fra ytterligere to instanser (Freia og Norges Colonialgrossisters Forbund). Av de instanser som har avgitt uttalelse, har de fleste ingen merknader til lovforslaget.
2.3.2 Generelle merknader
Departementet skal innledningsvis gjengi enkelte generelle kommentarer fra høringsinstansene vedrørende det lovforslaget som ble sendt ut på høring. Høringsinstansenes uttalelser til de konkrete endringsforslagene vil bli drøftet nærmere under de enkelte kapitler i proposisjonen.
Norske Melkeprodusenters Landsforbund (NML) mener at de foreliggende forslag til lovendringer i store trekk er tilfredsstillende tatt i betraktning de politiske beslutninger som foreligger. Videreføring av hovedprinsippene for utjevning er en nødvendig forutsetning for å legge til rette for konkurranse på likeverdige og sammenlignbare vilkår. Alle lovmessige forhold, retningslinjer og praktiske ordninger som etableres rundt utjevningssystemet må ta hensyn til disse forhold for å kunne videreføre den distriktsmessige profil som hele melkeproduksjonen også fremover skal bygge på.
Forbrukerrådetviser til sitt brev av 14.05.96 til Næringskomiteen der rådet gir sin støtte til de vedtatte endringene i markedsordningen for melk. Etter Forbrukerrådets oppfatning synes den foreslåtte lovmessige oppfølgingen av Stortingets vedtak å gi et tilstrekkelig hjemmelsgrunnlag for en praktisk gjennomføring av reformene i markedsordningen for melk.
Omsetningsrådet påpeker at en mer omfattende revisjon av loven kunne vært nyttig fordi lovteksten i dag er lite tilpasset det utøvende markedsreguleringsapparat som forvaltes. Slik revisjon ble skissert i St.meld. nr 26 (1980-81) om markedspolitikken for jordbruksvarer.
Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH)har forelagt høringsutkastet for Norges Dagligvarehandels Forbund (DF) og Norges Colonialgrossisters Forbund (NCF), og viser til disse uttalelsene. DF er på sin side villig til å gå noe lenger enn departementet foreslår, og mener maksimalprisordningen og utjevningsordningen med fordel kan avvikles. NCF er i tvil om hvorvidt Stortingets tilslutning til at det skal tilrettelegges for meieridrift utenom samvirkesystemet på likeverdig og åpent sammenlignbare vilkår er tilfredsstilt i og med forslaget om «såpass høye overproduksjonsavgifter».
Administrasjonsdepartementet har i hovedsak gitt sin tilslutning til Konkurransetilsynets uttalelse, og ser de foreslåtte endringene som et klart steg i riktig retning. Det bemerkes imidlertid at private meieriers kjøp av melk fra Norske Meierier som eneste aktuelle leverandør, ikke fullt ut innebærer konkurranse på sammenlignbare og likeverdige vilkår. Videre påpekes det at systemet med overproduksjonsavgift på kort sikt kan medføre at meierier utenfor meierisamvirket mister muligheten til produksjon basert på direkte leveringer av melk, enten fra egne kyr eller fra bønder med kvote:
«Innføringen av overproduksjonsavgift kan, på grunn av strukturen i meierimarkedet, få utilsiktede konkurransemessig konsekvenser. Alle bønder med kvote er foreløpig tilknyttet et samvirkemeieri, som innebærer at utenforstående meierier må basere sin produksjon på melk uten kvote.»