4 Merknader til forslag om endring i lov 10.07.36 nr 6 (omsetningsloven)

4.1 Generelt om lovforslaget

4.1.1 Innledning

Gjeldende reguleringer innenfor melkesektoren har vært basert på et system bestående av én enkelt hovedaktør; Norske Melkeprodusenters Landsforbund. I praksis har dette medført at det offentlig har kunnet utøve sin styring av sektoren gjennom det avtaleverk som foreligger mellom staten og jordbruksorganisasjonene, og som oppdateres gjennom de årlige jordbruksforhandlingene og Stortingets behandling av disse.

En omlegging av markedsordningen for melk i tråd med Stortingets forutsetninger innebærer som skissert i St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.2 også et behov for en oppdatering av lovgrunnlaget for virkemiddelbruken. Et slikt behov må sees i sammenheng med at en ny markedsordning skal gjelde for alle aktører i melkesektoren, også de som ikke befinner seg innenfor meierisamvirket. Det sentrale elementet i omleggingen har således vært å åpne for meieridrift utenfor NML-systemet på likeverdige og åpent sammenlignbare vilkår. Andre sentrale forutsetninger har vært å bedre mulighetene for innsyn og kontroll på melkesektoren generelt, forenkling av virkemiddelbruken samt legge til rette for et kostnadseffektivt system.

4.1.2 Omsetningsloven og ny markedsordning for melk

Omsetningsloven er som nevnt ovenfor et sentralt grunnlag for markedsregulerende tiltak og andre felles tiltak innenfor landbrukssektoren. Loven hjemler allerede i dag ileggelse av ordinær omsetningsavgift, og utjevningsavgift fra produsenter utenfor samvirket. Samtidig hjemler loven et etablert system for innkreving av avgiftene, samt for oppgaveplikt og kontroll. Departementet ser derfor omsetningsloven som et naturlig hjemmelsgrunnlag også for andre virkemidler innenfor den nye markedsordningen for melk. Et slikt nytt virkemiddel vil være den foreslåtte overproduksjonsavgiften (jfr. kapittel 4.3 nedenfor).

En rekke av omsetningslovens bestemmelser som gjelder melkeomsetning er laget ut fra forholdene på den tiden loven ble til, og har således liten relevans til forholdene i meierisektoren i dag. Et eksempel på dette er henvisningen til «mjølkesentralane» i § 12. Omsetningen av melkeprodukter har imidlertid hittil vært regulert gjennom jordbruksavtalen, og regelverk i medhold av denne avtalen. Samtidig har organiseringen gjennom meierisamvirket omfattet hele melkeproduksjonen. Behovet for oppdatering av omsetningsloven har derfor ikke vært påtrengende før nå. Ved en åpning for meieridrift utenfor NML-systemet, anser departementet det imidlertid som avgjørende at omsetningsloven endres og tilpasses den nye markedsordningen.

De foreslåtte lovendringene er den legale oppfølgingen av Stortingets vedtak om iverksettelse av en ny markedsordning for melk. I hovedsak innebærer dette innføring av en generell hjemmel til å ilegge avgift på produksjon utenom melkekvote, og en videreføring av eksisterende hjemmel for utjevningsavgift mellom forskjellige melkeanvendelser. Som en konsekvens av disse endringene finner departementet det også nødvendig å foreslå enkelte endringer i omsetningslovens øvrige bestemmelser som vedrører melkeomsetningen. Disse endringene vil bli kommentert under kapittel 4.4 og 4.5.

Som skissert i St.prp. nr 72 (1995-96) tar departementet sikte på at de foreslåtte endringene i omsetningsloven vil tre i kraft 1. januar 1997.

4.2 Utjevningssystemet

4.2.1 Innledning

Hovedprinsippene i et nytt utjevningssystem er beskrevet i St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.2. Det bemerkes at de foreslåtte endringer i hovedsak innebærer en videreføring av sentrale elementer i den utjevning som foregår i dagens Riksoppgjør. Systemet vil således fortsatt bety en utjevning mellom ulike melkeanvendelser og geografisk betingede kostnadsforskjeller.

4.2.2 Lovgivningsmessig forankring

I St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.2 begrunnes behovet for legal tilpasning av utjevningssystemet på følgende måte:

«I og med at det foreslås at meierier uten egne leverandører skal kunne kjøpe melk som råvare av markedsregulator med utgangspunkt i gjennomsnittspris (grunnpris), så må slike meierier trekkes inn i utjevningen på linje med meierier med egne leverandører. Det innebærer at de må betale utjevningsavgifter eller motta utjevningstilskudd ut fra hva de faktisk bruker melka til. Hjemmelen for å kreve inn prisutjevningsavgift må tilpasses dette.»

Departementet viser til at nåværende hjemmel for ileggelse av utjevningsavgift i omsetningsloven § 6 omhandler avgift fra produsenter som ikke er medlem av samvirket, mens det innenfor NML finnes et eget regelverk (riksoppgjørsreglene) for utjevning. Videre viser departementet til at ordlyden i § 6 ikke samsvarer med det nye utjevningssystemet som Stortinget har gitt sin tilslutning til. Et viktig prinsipp her er at regelverket skal gjelde alle - uavhengig av meieritilknytning.

På bakgrunn av hensynene ovenfor foreslår departementet en lovgivningsmessig oppfølging tilpasset omsetningslovens systematikk. Dette medfører at utjevningssystemet foreslås hjemlet i to ulike paragrafer: En hjemmel for ileggelse av utjevningsavgift i ny § 6, kombinert med regler om bruken av avgiftspengene i § 11 andre ledd. Ser man disse bestemmelsene i sammenheng, følger det forutsetningsvis at regnskapet for utjevningssystemet skal balansere; dvs. at en avgift på enkelte melkeprodukter skal finansiere tilskuddet til andre melkeanvendelser etter at de øvrige tiltak som skal finansieres over utjevningen, samt administrasjonskostnader er dekket.

Enkelte høringsinstanser mener det kan virke uheldig at utjevningssystemet er lovregulert i to ulike bestemmelser.

Norges Bondelaguttaler:

«Norges Bondelag ber Departementet vurdere å presisere § 6 slik at systemet blir mer entydig synliggjort. En tilpassing til Omsetningslovens systematikk som foreslått, vil uansett halte fordi § 6 vil hjemle avgifter (tilskudd) som ikke er omsetningsavgift. Det er heller ikke Omsetningsrådet, men Omsetningsrådets sekretariat som er operativt forvaltningsorgan.»

Omsetningsrådetbemerker:

«Som alternativ til Landbruksdepartementets forslag til lovoppbygging, kunne en tenkt seg å samle innkreving og bruk av prisutjevningsmidler i § 6. Dette kunne gjort skillet mellom Omsetningsrådets ulike oppgaver klarere.»

Departementet ser at det kan være holdepunkter for en annen systematisk regulering av utjevningssystemet, men fastholder at de kombinerte hjemlene i § 6 og § 11 andre ledd gir en tilfredsstillende regulering av prisutjevningssystemet, og er i tråd med omsetningslovens systematikk. Det vises i den forbindelse til slektskapet med den ordinære omsetningsavgiften der det også forutsettes at systemet skal balansere; dvs. at avgiftene som ilegges etter § 5, utbetales i form av markedsreguleringstiltak etter § 11. Øker størrelsen på fondet ut over behovet for fondsreserver, reduseres avgiftens størrelse til systemet igjen er i akseptabel balanse. For overproduksjonsavgiftens vedkommende er situasjonen noe annerledes. Det vises likevel til at denne avgiften etter § 11 første ledd, i likhet med ordinær omsetningsavgift, skal disponeres av Omsetningsrådet. Følgelig blir det også her en regulering i tråd med omsetningslovens systematikk.

Omsetningsloven § 7 regulerer innkreving av avgifter etter loven. Som et ledd i den administrative omleggingen av utjevningssystemet, er det viktig at utjevningsavgift kan innkreves både fra melkeprodusenter og meieriselskaper, og både på melk som råvare og foredlede produkter. Departementet foreslår her en klarere hjemmel for slik innkreving gjennom en endring av bestemmelsen. Det vises i den forbindelse til kapittel 6.2.4 nedenfor, samt de særlige merknadene til § 7 under kapittel 7.

Forslaget til § 11 tredje ledd vil videre gi departementet fullmakt til å fastsette forskrifter vedrørende disponeringen av denne avgiften, herunder utbetalingen av utjevningstilskudd og kontrolltiltak. Det legges til grunn at forskriftene skal vedtas etter samråd med Norges Bondelag og Norsk Bonde og Småbrukarlag. Tilsvarende praksis benyttes i dag ved forskriftsfastsetting etter jordbruksavtalen.

4.2.3 Utjevning mellom melkeanvendelser

Utjevning mellom melkeanvendelser er et av hovedprinsippene for utjevningsordningen, og i St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1.2 er prinsippene for en ny utjevning mellom melkeanvendelser skissert. I den nye markedsordningen for melk baseres en slik utjevning på avgifter og tilskudd til ulike produkter - i motsetning til i dag hvor all melk kjøpes av Riksoppgjøret (jfr. kapittel 3.2.3).

Ordningen innebærer utjevning mellom 4 produktgrupper for kumelk (flytende melkeprodukter, faste oster, ferske oster og tørrmelk), og én gruppe for geitemelk. Hver produktgruppe deles inn i tre markeder med ulike priser i de ulike markedene: Forbrukermarkedet, industrimarkedet og merkevareeksportmarkedet. Alle melkeproduktene plasseres inn i en av gruppene.

I hver utjevningsgruppe fastsettes administrative priser (målpriser) for et basisprodukt. Andre produkter i samme gruppe vil bli ilagt den samme prisutjevningsavgift/-tilskudd som basisproduktet. I tillegg utarbeides et system med salgsavgifter/-tilskudd for enkelte biprodukter, dvs. konsumfløte, smør og mysost av kumelk. Målprisene for de ulike basisproduktene og for de biproduktene som behandles særskilt, fastsettes i jordbruksavtalen.

Valg av basisprodukt og gruppering av melkeproduktene vil være gjenstand for løpende vurderinger. Departementet foreslår at slike vurderinger gjøres av et rådgivende organ (se kapittel 6.2.3). På basis av disse vurderingene kan det fastsettes forskrifter med hjemmel i lovforslaget § 6 og § 11 tredje ledd.

Utjevningsavgiftene/-tilskuddene fastsettes ut fra jordbruksavtalens målpriser og produktkalkyler for de enkelte basisproduktene, forventet produksjon av ulike produkter i året og en beregnet gjennomsnittspris for all melk (grunnpris). Fastsetting av disse avgiftene/ tilskuddene i de ulike utjevningsgruppene vil ha en tilnærmet ren beregningsteknisk karakter, og bør også kunne reguleres i ovennevnte forskriftsverk på basis av forslag fra et rådgivende organ.

En ytterligere konkretisering av gjennomføringen av utjevningen mellom melkeanvendelser vil måtte fastsettes i forskrifter og utfyllende bestemmelser (jfr. St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1.2).

4.2.4 Utjevning av geografisk betingede kostnader

Etter lovutkastet § 6 kan prisforskjeller som skyldes ulik «geografisk lokalisering av produksjonen» også utjevnes. Slik utjevning av geografisk betingede kostnader er et annet hovedprinsipp i utjevningssystemet, og i St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1.2 er prinsippene for en ny utjevningsordning av denne type kostnader skissert.

Det tas sikte på at dagens fraktutjevning erstattes med et system med stedsfrakttilskudd for inntransport av melk til meieri og for distribusjon av konsummelkprodukter. Det tas videre sikte på at dagens strukturmarginer erstattes med et melketetthetstillegg som beskrevet i St.prp. nr 72 (1995-96). Dette for å gi meieriselskaper med tynt produksjons-/ forbruksgrunnlag og store avstander muligheter for en utbetalingspris til produsent på linje med meieriselskaper i mer konsentrerte produksjons-/forbruksområder.

Stedsfrakttilskuddene og melketetthetstillegget finansieres innen utjevningsordningen. Ved beregning av grunnprisen for all produsert melk vil dekning av de geografisk betingede kostnadene inngå. Innkrevde utjevningsavgifter vil m.a.o også dekke disse kostnadene.

Norsk Bonde- og Småbrukerlag (NBS) peker på at slik § 6 er utformet setter den begrensninger for hva utjevningsavgiften kan utjevne. Det vises til at bestemmelsen bare åpner for utjevning av prisforskjeller som følge av ulik melkeanvendelser og geografisk lokalisering. NBS mener at dette er en for snever begrensning av grunnlaget for avgiften, og at en ut fra dette ikke har mulighet til aktivt å bruke prisforskjeller som positiv stimulans for å oppnå politiske mål. Meieristørrelse, distriktspolitiske argumenter for øvrig eller andre hensyn gir således ikke hjemmel for trekk eller utjevning.

NBS foreslår at ordlyden innledningsvis i § 6 endres til:

«For å utjamne forskjeller i lønnsomhet i melkeproduksjonen mellom ulike produsenter som følger av ulik anvendelse av melka, ulik anleggsstørrelse og geografisk betinga kostnader i meieriindustrien eller andre regional forskjeller,...»

Departementet viser til at formålet med et utjevningssystem for melk er å jevne ut prisforskjeller til primærprodusentene som skyldes ulik anvendelse av melken og ulike i kostnader knyttet til geografisk lokalisering. Bestemmelsen understreker at departementets adgang til å fastsette utjevningsavgift er begrenset av formålet med ordningen. Ved å endre første punktum i § 6 i tråd med det Norsk Bonde- og Småbrukarlag foreslår, vil man etter departementets skjønn utvide muligheten for å ilegge avgifter ut over det som er intensjonene med ordningen. Departementet viser til at begrunnelsen for å erstatte dagens strukturmarginer med et melketetthetstillegg er å utjevne geografisk betingede strukturforskjeller. På bakgrunn av dette, mener departementet at en utvidelse slik NBS skisserer, ikke er nødvendig.

Norsk Bonde- og Småbrukarlag har også fremmet forslag som de mener vil redusere kostnadene for markedsregulator og transportkostnader:

«1) Det settes et absolutt krav for utbetaling av stedsfrakttilskudd i markedsordningen for melk at mottakeren er villig til å ta i mot all melk innenfor et avgrenset område, (for eksempel tilsvarende det området stedsfrakttilskuddet er spesifisert for). Det settes samtidig som krav at alle produsenter skal likebehandles med hensyn til pris uavhengig av transportavstand til meierianlegg. Et slikt krav vil det være hjemmel for i §6 i omsetningsloven.

2) Det utformes en ny paragraf i meieriselskapsloven som gir hjemmel for å pålegge meieriene samarbeid om inntransport for å unngå unødvendig dobbel transport, og foreslår følgende tekst:

I områder med konkurrerende meieriselskap kan omsetningsrådet etter nærmere retningslinjer pålegge meieriselskapa å samordne sin inntransport der dette gir vesentlig reduksjoner i transportbehovet.»

Departementet viser til at omleggingen av markedsordningen for melk skal legge til rette for konkurranse på åpne og sammenlignbare vilkår. Et generelt krav om at en mottaker må være villig til å ta imot all melk innen et området vil legge sterke begrensninger på muligheten for konkurranse om primærprodusentene innen området. Det samme kan anføres mot forslaget om å samordne inntransporten. Dette vil etter departementets syn redusere konkurransen mellom meieriselskapene. På dette grunnlag kan departementet ikke slutte seg til forslaget fra NBS.

En ytterligere konkretisering av gjennomføringen av utjevningen av geografisk betingede kostnader vil måtte fastsettes i forskrifter og utfyllende bestemmelser.

4.2.5 Markedsregulering og faglige fellestiltak

Markedsreguleringen og faglige fellestiltak finansieres i dag i stor grad gjennom Riksoppgjøret. I en ny markedsordning forutsettes det at markedsreguleringen og faglige fellestiltak finansieres av omsetningsavgift/jordbruksavtalemidler tilsvarende gjeldende regelverk og praksis for alle andre landbrukssektorer med unntak av korn (jfr. St.prp. nr 72 (1995-96) kapittel 8.1.2). Omsetningsloven § 5 annet ledd hjemler i dag ileggelse av avgift på omsetning av de landbruksprodukter som omfattes av loven, herunder melk. Det legges til grunn at denne hjemmelen vil benyttes til å innkreve en større avgift enn i dag (1 øre), og dermed bidra til å dekke ovennevnte kostnader.

En slik omlegging av kostnadsdekningen av markedsreguleringen og faglige fellestiltak vil medføre at Omsetningsrådet får den samme rollen vedrørende fastsetting av retningslinjer for ulike reguleringstiltak og de godtgjørelser markedsregulator skal ha - som det i dag har for andre landbrukssektorer. Under faglige fellestiltak regnes også Husdyrkontrollen for ku og geit. Kostnader til drift og utvikling av denne forutsettes finansiert av omsetningsavgiftsmidler etter samme prinsipper som Husdyrkontrollen for sau og gris i dag.

4.3 Overproduksjonsavgiften

4.3.1 Innledning

I protokoll fra jordbruksforhandlingene i 1995 (jfr St prp nr 61 (1994-95) vedlegg 2 pkt. 2.2) heter det:

«Det må være en grunnleggende forutsetning at all meieridrift må underlegges det gjeldende kvotesystem i melkeproduksjonen for at det skal kunne virke etter hensikten».

Dette er fulgt opp i St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.3. Det understrekes at kvotereguleringen bare berører primærproduksjon av melk, og ikke meieridrift. Hensikten med lovforslaget er dermed ikke å hindre drift av uavhengige meierier, men å sikre at all omsetning av melk skjer på grunnlag av melk som er produsert innenfor kvotesystemet.

Etter omsetningsloven § 19 kan Kongen gi forskrift om at produsent av jordbruksvarer må oppfylle fastsatte vilkår for å få tilskudd fra staten og/eller den avtalefestede prisen som er knyttet til levering av varer. Når det gjelder melkeproduksjon uten kvote er praksis i dag at produsenter som ikke har produksjonskvote, heller ikke er berettiget de tilskudd over jordbruksavtalen som er direkte rettet mot produksjon av melk. Produsenter uten produksjonskvote har imidlertid rett til generelle tilskudd (i hovedsak arealtilskuddet) og tilskudd til kjøttproduksjonen.

4.3.2 Melkeproduksjon utenfor kvote

Struktur- og distriktsdifferensieringen i tilskuddsordningene gjør at de økonomiske konsekvensene av tilskuddsbortfall som følge av eventuell produksjon uten kvote vil variere med bruksstørrelser og områder. Tapt tilskuddsinntekt regnet pr. liter melk vil være klart minst for store bruk i sentrale områder. Tilsvarende vil inntektstapet være klart størst for små bruk i distriktene. Som en illustrasjon vil et bruk på 100 kyr på Jæren/Østlandet etter dagens praksis tape tilskuddsinntekter tilsvarende 0,30-0,40 kr pr liter. Bruk med 15 kyr på Vestlandet eller i Nord-Norge vil tape tilskuddsinntekter tilsvarende 1,50-2,50 kr pr liter melk. Tapte tilskuddsinntekter regnet pr liter vil avhenge noe av tilpasningene på det enkelte bruk.

Dette betyr at dagens regelverk gjør etablering av produksjon uten kvote umulig i distriktene, mens det ikke kan utelukkes på store bruk i sentrale områder. I praksis vil de største mulighetene for etablering være på store bruk som har kvote i dag, men har dårlig kapasitetsutnyttelse av bygningsmassen. Slike bruk kan se seg tjent med å bryte ut av systemet, og kan finne det lønnsomt å produsere i større omfang uten kvote. Dette vil i sin tur bidra til at kvotesystemet får redusert verdi som virkemiddel, både hva gjelder produksjonsvolum og ikke minst regional fordeling. Disse elementene har stor landbrukspolitisk betydning. Etter departementets vurdering må det derfor benyttes sterkere virkemidler for å sikre at kvotesystemet blir obligatorisk slik som forutsatt.

4.3.3 Avgift som produksjonsregulerende virkemiddel

For å gjøre kvotesystemet obligatorisk, er det etter Landbruksdepartementets vurdering nødvendig å innarbeide hjemmel i omsetningsloven for å kreve opp avgift på produksjon av melk produsert utenfor kvote (jfr. St.prp. nr 72 (1995-96) kap. 8.1.3). En slik avgift vil da gjelde fra første liter for produsenter som ikke har kvote. Den vil samtidig gjelde for volum utover kvote hos produsenter som har produksjonskvote, og dermed berøre regelverket for toprisordningen (kvotesystemet).

For produsenter som har kvote betyr dette en teknisk omlegging. Forslaget innebærer at prinsippet og intensjonen med toprisregelverket videreføres. Men i stedet for at melk utover kvoten betales med svært lav pris, vil all melk bli omsatt til markedspris og melk utenfor kvote ilegges en avgift av en slik størrelse at nettovirkningen blir omlag som for «lavprismelken» i dag. Produsenter uten kvote vil bli pålagt avgiften fra første liter levert til meieriet.

4.3.4 Fastsettelse av avgiften

Departementet legger til grunn at det ikke vil bli et omfattende behov for hyppige endringer i nivået for overproduksjonsavgiften. I dagens toprissystem har det heller ikke vært noe behov for hyppige justeringer av prisen på «lavprismelk».

Ut fra dette foreslår departementet at vedtak om overproduksjonsavgift skal fastsettes av Kongen, og innarbeides i Kongelig Resolusjon om omsetningsavgiftene («Føresegner om avgift på omsetninga av mjølk, kjøtt, egg, fjørfekjøtt og pelsdyrskinn»). Forskrifter om disse avgiftene fornyes årlig, og kan eventuelt endres i løpet av året. Departementet finner at dette er et naturlig hjemmelsgrunnlag ut fra det nære slektskap avgiften er tenkt å få til ordinær omsetningsavgift. Etter departementets forslag skal midlene som kommer inn fra overproduksjonsavgiften disponeres av Omsetningsrådet, og benyttes til markedsregulering (finansiering av overproduksjonskostnader) for melk. For en nærmere omtale av dette, vises til kapittel 6.3 nedenfor.

4.4 Avgiftsgrunnlag og -innkreving - omsetningsloven §§ 7 og 5 tredje ledd

Etter någjeldende § 7 første ledd er tidspunktet for ileggelse av avgift når produsenten selger, leverer eller får oppgjør for varen. Det er således den varemengde som leveres fra produsent til foredler som formelt sett danner grunnlaget for avgiften, og avgiften skal svares på oppgjørstidspunktet disse i mellom. Etter annet ledd kan departementet imidlertid fastsette at avgiftene kan kreves opp hos «handlarar, større forbrukarar og verksemder som kjøper avgiftspliktig vare frå produsenten, tek i mot den til sal, lagring, kontroll, foredling eller annan handsaming eller som på vegne av produsenten imot uppgjerd for dei leverte varone.»

Departementets hjemmel etter annet ledd benyttes i stor grad ved innkreving av omsetningsavgift. Etter gjeldende forskrift om innkreving av omsetningsavgift på kjøtt av storfe, svin og sau § 2, innkreves f.eks. hoveddelen av avgiftene hos slakteriene. Det samme gjelder også innkreving av avgift ved omsetning av egg og fjørfeslakt der avgiften i all hovedsak kreves inn hos forhandleren, som igjen trekker fra avgiften i oppgjøret med produsenten. Bare unntaksvis kreves avgiften inn direkte fra produsenten etter § 3. Dette innebærer i praksis at det er mindre betydningsfullt hvem som skal «svara» avgiften (jfr. omsetningsloven § 7 første ledd). Viktigere er det derimot hvem som er ansvarlig for at avgiften innbetales på forskriftsmessig måte, og hvordan avgiftsgrunnlaget beregnes. Førstnevnte hensyn ivaretas også av någjeldende § 7 tredje ledd.

Som et ledd i innføringen av ny markedsordning for melk finner departementet det nødvendig å foreslå en endret hjemmel for innkreving av avgifter etter loven. For melk vil det som nevnt ovenfor være viktig med en klar hjemmel for å sikre at utjevningsavgift kan innkreves både fra produsenter og meieriselskaper, og både på melk som råvare og som foredlet produkt.

Enkelte høringsinstanser mener at det er uheldig å oppheve § 7 første ledd uten å erstatte det som strykes med en klargjøring og en presisering av at den ordinære omsetningsavgiften er en produsentavgift.

Omsetningsrådetbemerker bl.a. følgende:

«I høringsnotatet er det en grundig drøfting av den praktiske innkrevingen av avgiftene slik den foregår i dag. På de fleste tunge omsetningsområdene er det, i henhold til forskrifter som er gitt om innkrevingen, ulike omsetningsledd som har oppgaveplikt og rent faktisk betaler inn avgiften til Omsetningsrådet. Disse omsetningsleddene gjør en jobb for Omsetningsrådet hvor de trekker avgiftsbeløpet fra i oppgjøret med produsentene og etter faste rutiner oppbevarer og innbetaler beløpet til vår konto. Det er mao ikke omsetningsleddets penger det er tale om. Dette er viktig f eks ved konkurser. Det er således fortsatt viktig hvem som skal «svara» avgiften.»

Norges Bondelagslutter seg i hovedsak til disse synspunktene:

«Departementet foreslår å stryke første ledd. Norges Bondelag er ikke enig i det og viser til at omsetningsavgiften klart har karakter av å være en produsentavgift, samt at den også i flere tilfeller (direkte salg) blir oppkrevd fra produsent.»

Departementet understreker at det for omsetningsavgiftens vedkommende ikke er ment noen realitetsendring i forhold til dagens praksis. En har således ingen innvendinger mot en fortsatt synliggjøring av avgiftens karakter som en produsentavgift, og departementet slutter seg derfor til disse instansers forslag om å beholde meningsinnholdet i § 7 første ledd. Lovteknisk innebærer denne endringen at någjeldende § 7 første ledd foreslås opphevet, mens bestemmelsens innhold går inn som nytt tredje ledd i § 5 (nåværende § 5 tredje ledd blir nytt fjerde ledd).

Begrepet «utrekning» foreslås deretter tilføyd i nåværende § 7 annet ledd. Samtidig oppheves ordlyden «frå produsenten» i annet ledd. Etter departementets syn vil dette bidra til å skape en klar og entydig hjemmel for å kunne fastsette hvilket omsetningsledd som skal forestå innbetalingen av avgiftene, samt regler om hvordan avgiftsgrunnlaget skal beregnes ut fra dette. Endringen vil dermed bringe paragrafen i samsvar med annen lovgivning om særavgifter (jfr. f.eks. lov 8. januar 1993 nr 3 om produksjonsavgift på elektrisk kraft § 2, samt lov 12. juni 1981 nr 69 om særavgift på utstyr for opptak eller gjengivelse av lyd eller bilder § 1). For ordens skyld presiseres det at den enkelte avgift bare skal svares én gang, og i ett omsetningsledd. Det vil således ikke være adgang til gi forskrifter som f.eks. fastsetter at både melkeprodusent og meieri skal svare utjevningsavgift for samme kvantum.

Utjevningsavgiften kan etter dette beregnes ut fra antall liter helmelk brukt i produkter levert fra meieri til forhandler. Endringen åpner også for at utjevningsavgiften kan ilegges meierier uten egne leverandører som kjøper melk fra markedsregulator eller andre til grunnpris.

Hva angår overproduksjonsavgift vil avgiftsgrunnlaget være det samme som ordinær omsetningsavgift. Det vil derfor være den melkemengde ut over produsentens kvote som leveres fra produsent til meieri/direkte salg som danner avgiftsgrunnlaget. Dersom produsenten ikke har kvote, oppstår avgiftsplikten fra første liter levert melk.

Når det gjelder innkreving av ordinær omsetningsavgift, legger departementet til grunn (som nevnt ovenfor) at endringen ikke vil innebære noen realitetsendring i forhold til dagens praksis; avgiften vil fortsatt hovedsakelig bli krevet opp hos industrileddet på bakgrunn av levert varemengde fra primærleddet (bonden) til forhandleren (f.eks. slakteriet).

4.5 Andre endringer i omsetningsloven

4.5.1 Sanksjoner ved manglende innbetaling av avgift på melk - omsetningsloven § 10

Som nevnt under kapittel 3.4.2 fremstår någjeldende § 10 i omsetningsloven som en særbestemmelse om bruk av tvangsmidler ved manglende avgiftsinnbetaling fra melkeprodusenter.

En viktig målsetting med ny markedsordning for melk er å skape en struktur som tilsvarer øvrige sektorer i jordbruket. Departementet finner derfor ikke å kunne forsvare en særlig sanksjonsbestemmelse for melkeprodusenter. En foreslår i stedet å oppheve paragrafen slik at lovens ordinære sanksjonssystem (jfr. § 9 om morarenter og utlegg, samt § 15 om straff) får anvendelse på manglende avgiftsbetaling knyttet til melk, såvel som for andre jordbruksprodukter. Det legges her også vekt på at bestemmelsen slik den står, verken er i bruk i dag eller har noen naturlig plass i et fremtidig innkrevingssystem.

Omsetningsrådetpeker på at § 10 er den eneste i loven som omtaler mottaksplikten, og mener det bør vurderes om det skal inntas en formulering i loven om at Omsetningsrådet kan fastsette nærmere retningslinjer om markedsorganisasjonenes mottaks- og forsyningsplikt.

Norges Bondelager enig i at nåværende § 10 oppheves, men ber departementet vurdere om det er hensiktsmessig å ta inn en bestemmelse som hjemler Omsetningsrådets praksis når det gjelder å fastsette retningslinjer for mottaks- og forsyningsplikten.

Departementet ser ikke nåværende § 10 som en hensiktsmessig hjemmel for regulering av mottaks- og forsyningsplikten. Det vises til at bestemmelsen etter sin art bare regulerer mottaksplikt i helt spesielle tilfeller, dvs. der en produsent ikke har betalt skyldig omsetningsavgift etter første ledd.

Departementet viser videre til at mottaksplikten i alle sektorer er knyttet opp mot samvirkeorganisasjonenes ansvar som markedsregulator i det pris- og markedsreguleringssystemet som jordbruksavtalen bygger på. Det overordnede ansvar for mottaksplikten ligger sentralt i den landsomfattende samvirkeorganisasjonen. Samvirkeorganisasjonene har i kraft av sin organisering og forutsetningen om åpent medlemsskap en selvpålagt mottaksplikt. I praktisk operativ sammenheng er mottaksplikten grunnlaget for godtgjørelse for reguleringslagringen eller annen regulering. Departementet mener det ikke er riktig å hjemle mottaks- eller forsyningsplikten generelt, eller for melk eksplisitt i omsetningsloven, men at dagens praksis for andre sektorer videreføres og gjøres gjeldende for melkesektoren. Det vises til at omsetningsloven er en fullmaktslov der hjemmel for utarbeidelse av konkrete retningslinjer for gjennomføringen kan gis i form av forskrifter.

4.5.2 Forvaltningen av ulike tiltak - omsetningsloven § 17

Omsetningsloven § 17 omhandler i dag Kongens adgang til å fastsette at ulike tiltak skal styres av Omsetningsrådet. Paragrafen ble tilføyd ved lov av 11. juni 1971 nr 57 (jfr. Ot.prp. nr 30 (1970-71)), og hadde sin bakgrunn i et stortingsvedtak om en felles forvaltning av Kraftfôrfondet og omsetningavgiftenes fond. § 17 annet ledd gir i dag visse administrative retningslinjer for styringen av oppgaver som Omsetningsrådet måtte bli pålagt i medhold av bestemmelsen, og kom inn i loven som en konsekvens av nevnte samordning.

Departementet mener at en oppdatering av § 17 er nødvendig ut fra de endrede forhold som gjør seg gjeldende i dagens jordbruksavtalesystem. Behovet for slik oppdateringen aktualiseres ytterligere ved innføringen av en ny markedsordning for melk.

I første rekke foreslår departementet at første ledd, første punktum oppheves i tråd med at lov av 23. februar 1951 nr 5 om kraftfôrforsyningen er opphevet ved lov av 23. desember 1994 nr 78. Avgift med hjemmel i denne lovens § 8 er i dag avløst av et såkalt prisutjevningsbeløp kraftfôr som administreres av Statens Kornforretning med hjemmel i lov av 22. juni 1928 nr 27 om landets kornforsyning § 4. Det er dermed ikke lenger aktuelt å legge denne forvaltningsoppgaven til Omsetningsrådet.

Videre foreslår departementet å videreføre eksisterende hjemmel i første ledd, annet punktum i en noe annen form (jfr. lovutkastet § 17). Administrative konsekvenser knyttet til dette er nærmere beskrevet under kapittel 6.2.1 nedenfor. Fordi bestemmelsen vil være av ren administrativ karakter, foreslås det at fullmakt etter paragrafen blir delegert til departementet.

Departementet finner henvisningene til enkelte andre bestemmelser i omsetningsloven slik de fremgår av § 17 annet ledd, lite klargjørende. Henvisningene indikerer i korte trekk at tilskuddsmidler etter jordbruksavtalen skal styres av Omsetningsrådet på samme måte som omsetningsavgiften. Dette innebærer bl.a. at de samme organer skal administrere ordningene som omsetningsavgiften, og at de samme regler gjelder for regnskap og rapportering vedrørende bruken av midlene.

Det legges til grunn at de administrative konsekvensene av tiltak fastsatt i jordbruksavtalen i det videre vil bli nedfelt i selve avtalen, og Stortingets behandling av denne. Dermed vil slike løsninger i større grad kunne tilpasses de ulike tiltakenes karakter - noe som etter departementets oppfatning vil bidra til økt fleksibilitet. Dette samsvarer for øvrig i stor grad med gjeldende praksis. Departementet kan således ikke se behovet for en særskilt regulering av dette, og foreslår å oppheve annet ledd.

Omsetningsrådetviser til at rådet ved sitt sekretariat, ved siden av forvaltningen av markedsreguleringstiltakene og faglige tiltak, gjennom en rekke år har forestått administrasjonen av flere direkte tilskuddsordninger som har hatt sitt grunnlag i jordbruksavtalen. Det pekes videre på at styringen av denne virksomheten, som faller noe på siden av de opprinnelige oppgavene, har vært noe uklar med dagens formulering i § 17. Rådet mener skillet mellom de aktiviteter som styres av Omsetningsrådet som selvstendig organ og de rene forvaltningsoppgavene som utføres av sekretariatet på vegne av departementet og jordbruksavtalesystemet, må klargjøres i forskrifter. Lignende synspunkter fremholdes av Norges Bondelagog Norges Kooperative Landsforening (NKL).

Under særlige merknadene til § 17 uttaler Omsetningsrådet videre:

«Med denne bestemmelsen vil departementet kunne pålegge Omsetningsrådet og dets sekretariat å utføre oppgaver fastsatt i jordbruksavtalen. Dette vil i første rekke være ordninger som Omsetningsrådets sekretariat administrerer på vegne av og under direkte styring av departementet. Her vil de ordinære forvaltningsmessige regler gjelde fullt ut med bl.a. klageadgang i henhold til forvaltningslovens bestemmelser.

For å skille disse ordningene fra de ordinære oppgavene som skal styres direkte av Omsetningsrådet (§ 11 1. ledd) bør begrepet «styrast av Omsetningsrådet» endres i lovutkastet. Denne formuleringen kan erstattes med følgende formulering: «administrerast av Omsetningsrådet.»

Departementet er enig at det må være et klart administrativt skille mellom de oppgaver som styres av Omsetningsrådet som selvstendig organ i medhold av omsetningsloven, og de rene forvaltningsoppgavene som utføres på vegne av Landbruksdepartementet i medhold av jordbruksavtalen. Det understrekes imidlertid at Omsetningsrådets lovpålagte oppgaver i hovedsak er forvaltningen av omsetningsavgift og markedsreguleringstiltak. § 17 vil således bare fungere som en hjemmel for å kunne pålegge rådet oppgaver ut over dette. I realiteten vil disse oppgavene, som i dag, bli forvaltet av Omsetningsrådets sekretariat.

Det understrekes videre at oppgaver som delegeres til Omsetningsrådet i medhold av § 17 vil være rene forvaltningsoppgaver der Landbruksdepartementet er overordnet instans. Som nevnt ovenfor legger departementet til grunn at administrative konsekvenser av tiltak etter jordbruksavtalen vil bli omtalt i selve avtalen. Delegasjon med hjemmel i § 17 vil i hovedsak bare gjenspeile jordbruksavtalens bestemmelser på dette punkt, samt bidra til å klargjøre ansvarsforholdet. Hva angår konkrete administrative løsninger for forvaltningen av melkesektoren vises det også her til kapittel. 6.2.1.

Departementet er etter dette enig i at ordlyden «administrerast av Omsetningsrådet» gir et riktigere bilde av realitetene som skissert ovenfor. En slutter seg derfor til endringsforslaget.