5 Hjemmel for delegasjon av kommunenes tilsyn med tobakksskadeloven § 6 til interkommunalt organ

5.1 Gjeldende rett

I henhold til tobakksskadeloven § 6 femte ledd skal kommunestyret føre tilsyn med at reglene gitt i og i medhold av § 6 overholdes. § 6 bestemmer at lufta skal være røykfri i lokaler og transportmidler hvor allmennheten har adgang. Dessuten er forskrift 15. desember 1995 nr. 990 om røyking på restauranter og andre serveringssteder, internkontroll m.v. (restaurantforskriften) vedtatt med hjemmel i tobakksskadeloven § 6. Denne forskriften gjør et unntak fra hovedregelen i tobakksskadeloven § 6 for restauranter og andre serveringssteder, ved at det ikke gjelder et eksplisitt krav om røykfri luft for slike steder. Forskriften bestemmer imidlertid at røyking kun tillates ved inntil halvparten av bordene og sitteplassene i lokalet. Forskriften inneholder også krav til blant annet ventilasjon og internkontroll.

I praksis delegerer kommunestyret tilsynet til kommuneadministrasjonen, for eksempel kommunelegen, personell med helsevern som spesialoppgave, næringsmiddeltilsynet eller skjenkekontrollen. Arbeidstilsynet fører tilsyn med arbeidslokaler. For serveringssteder innebærer dette at kommunale myndigheter skal føre tilsyn med at luftkvaliteten i røykeforbudsonen er tilfredsstillende, og at røykeforbudsone og røykesone er i overensstemmelse med krav til størrelse, merking, plassering og adkomst. Arbeidstilsynet skal føre tilsyn med at luftkvalitet og ventilasjon i røykesoner er tilfredsstillende av hensyn til arbeidstakerne. Videre fører Arbeidstilsynet tilsyn med forholdene på faste arbeidsstasjoner, som for eksempel kasser og barer.

5.2 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet å endre tobakksskadeloven slik at kommunestyret får hjemmel til å delegere tilsynet i og i medhold av tobakksskadeloven § 6 til et interkommunalt organ.

5.3 Høringsinstansenes syn

De høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget, er positive til at kommunestyret får hjemmel til å delegere tilsynet til et interkommunalt organ.

Kommunal- og regionaldepartementet har følgende kommentarer til forslaget:

«KRD har ingen innvendinger til at det gis særskilt lovhjemmel i tobakksskadeloven slik at kommunestyret får anledning til å delegere tilsynsansvaret til et interkommunalt organ. Dette vil som SHD skriver, gi kommunene flere måter å organisere tilsynsarbeidet på, og derfor kunne gi administrative fordeler.»

Arbeids- og administrasjonsdepartementet uttaler følgende:

«AAD ser det som en god løsning å åpne for at tilsynsutøvelsen kan skje i regi av interkommunale organer i dette tilfellet. Dette vil gi kommunene flere måter å ivareta denne oppgaven på, noe som gir økt fleksibilitet og muligheter for å finne rasjonelle løsninger tilpasset den enkelte kommune. Det er nærliggende å tro at spesielt kommuner med relativt få restauranter og serveringssteder vil kunne få et mer effektivt tilsyn, dersom ansvaret legges til et organ som er felles for flere kommuner. AAD anbefaler at kommunene i lovhjemmel får anledning til å delegere tilsynet til interkommunale organer.»

AAD viser også til at saken har vært behandlet i Konkurransetilsynet som har gitt uttrykk for at forslaget om delegering av tilsynsoppgaver til interkommunale organer kan gi mer lik håndhevingspraksis, noe som er positivt fra et konkurransepolitisk synspunkt. AAD slutter seg til Konkurransetilsynets vurdering.

Også Næringslivets Hovedorganisasjon fremhever betydningen av at håndhevelse av forskriften blir ensartet.

Reiselivsbedriftenes Landsforening skriver følgende:

«Reiselivsbedriftenes Landsforenings erfaringer vedrørende eksisterende tilsyn samsvarer med de undersøkelser som foreligger og som konkluderer med svært varierende håndhevelse av forskriften. Etter vår mening er en deling av tilsynet svært uheldig. Nåværende ordning med at Arbeidstilsynet fører tilsyn med arbeidslokaler og at kommunelegen fører tilsyn med gjestenes arealer (ivaretar gjestenes interesser) er ikke god. Gjestenes arealer er våre ansattes arbeidslokaler.

Det overordnede mål for Reiselivsbedriftenes Landsforening er å etablere en ensartet håndhevelse av forskriften innen den enkelte kommune og mellom de ulike kommuner.

Vi kan gjerne tenke oss at kommunene får anledning til å delegere slik myndighet til et interkommunalt organ under forutsetning av at dette organ har den nødvendige kompetanse på området.»

Forum for miljø og helseuttaler følgende:

«Tilsyn med røyking på serveringssteder drives i stor grad av det miljørettede helsevernet i kommunene. I mange tilfeller er dette organisert som en interkommunal ordning. Det synes derfor rimelig at tilsynet kan delegeres disse instansene. Imidlertid er dagens forskrift også hjemlet i kommunehelsetjenesteloven, og virkemidlene i henhold til forskriften henviser til kommunehelsetjenesteloven, der denne delegeringsmuligheten er mer uklar. Vi ber derfor om en klargjøring av virkemidler i det fremtidige regelverket, hvilke virkemidler som skal benyttes, og om virkemidlene fremdeles skal knyttes mot kommunehelsetjenesteloven, og om vedtak fremdeles skal tillegges den enkelte kommune.»

Fylkeslegen i Buskeruduttaler bl.a.:

«I Buskerud har vi hatt svært gode erfaringer fra det tilsynsarbeidet som Arbeidstilsynet 4. distrikt har gjennomført i vår utprøving av samarbeidsmodell. Vi vil derfor i tillegg forslå at Arbeidstilsynet (som likevel besøker alle restauranter og serveringssteder) vurderes som en aktuell samarbeidspart ved gjennomføring av tilsyn. Arbeidstilsynets metodikk og kunnskaper for gjennomføring av tilsyn vil medføre at vi får en lik praksis over hele landet.»

5.4 Departementets vurdering og forslag

Statens tobakksskaderåd fikk i september 1998 i oppdrag fra departementet å foreta en ekstern evaluering av tilsynsmyndighetenes oppfølging av restaurantforskriften. Formålet med undersøkelsen var å få et systematisk grunnlag for å fastslå hvilke erfaringer kommunene og Arbeidstilsynet har med forskriften, og hvilke tiltak som bør vurderes for å sikre seg at regelverket følges opp som forutsatt. I juni 1999 ba departementet Statens tobakksskaderåd om å supplere den første undersøkelsen med en ny undersøkelse for å få kartlagt hvilke oppfatninger serveringsbransjen og publikum har til praktiseringen av restaurantforskriften. Markeds- og mediainstituttet har foretatt undersøkelsen som kartlegger publikums holdninger, mens undersøkelsen av tilsynsmyndighetene og serveringsbransjen er foretatt av konsulentfirmaet RH Knoff AS. Knoff laget en sluttrapport som sammenfattet funnene fra undersøkelsene.

I rapporten konkluderes det blant annet med at myndighetenes håndhevelse av forskriften er svært variabel. På dette tidspunktet i 1999 utøves det intet tilsyn i ca. 30% av kommunene. Rapporten fra Knoff viser også at tilsynet hittil er prioritert relativt lavt i kommuner med lavt antall serveringssteder. Svært mange av tilsynsutøverne mener at ansvaret for det praktiske tilsynsarbeidet helst bør plasseres annerledes enn i dag. Skjenkekontrollen og næringsmiddeltilsynet utpekes oftest som de instanser som burde utøve tilsynet. Disse instansene er mange steder organisert som et samarbeid mellom flere kommuner.

I dag har mange kommuner lagt oppgaver innen miljørettet helsevern, herunder det praktiske tilsynet med bestemmelsene i og i medhold av tobakksskadeloven § 6, til de kommunale næringsmiddeltilsynene. Det foregår nå et utredningsarbeid for å vurdere hvordan disse arbeidsoppgavene kan ivaretas i en eventuell modell med et statlig «mattilsyn», herunder hvilke oppgaver innen miljørettet helsevern som bør løses interkommunalt og om de kommunale næringsmiddeltilsynene fortsatt bør ivareta disse oppgavene. Tilsynet med bestemmelsene i og i medhold av tobakksskadeloven § 6 bør vurderes i forbindelse med arbeidet med en statlig overtagelse av tilsynet med matvarer.

Dagens lovgivning er ikke til hinder for at det praktiske tilsynsarbeidet etter tobakksskadeloven § 6 legges utenfor kommunens egne organer. Kommunelovens bestemmelser innebærer imidlertid at kommunestyret trenger særskilt lovhjemmel for å kunne delegere sin myndighet til å treffe vedtak til et interkommunalt organ, se for eksempel lov om samordnet næringsmiddelkontroll § 1 annet ledd og plan- og bygningsloven § 20-3. Myndighetene som fører tilsyn med tobakksskadeloven § 6 og forskriften om røyking på restauranter og andre serveringssteder kan benytte de virkemidler som fremgår av kommunehelsetjenesteloven §§ 4a-7, 4a-8, 4a-9 og 4a-12. Etter kommunehelsetjenesteloven er delegasjonsadgangen begrenset. Det kan likevel fastsettes bestemmelser i tobakksskadeloven som gir hjemmel til å delegere myndighet til både å føre tilsyn med bestemmelsene i tobakksskadeloven § 6 og forskriften, og treffe aktuelle vedtak.

En delegasjon innebærer at den man delegerer til, kan treffe beslutninger innen delegasjonsvedtakets rammer på vegne av delegerende organ, og med samme rettsvirkninger som om det var truffet av dette. Det delegerende organ kan når som helst oppheve delegasjonsvedtaket. Det delegerende organ kan også gi generelle eller konkrete instrukser om hvordan saker skal avgjøres, eller det kan beslutte at det selv skal treffe avgjørelse i en bestemt sak. Dessuten kan det delegerende organ ta vedtak opp til ny vurdering og omgjøre dette i samme omfang som det kunne omgjøre sitt eget vedtak. Dette betyr at kommunestyret aldri kan delegere fra seg ansvaret for de avgjørelser som treffes.

Departementet foreslår at kommunestyret får hjemmel til å delegere tilsynet etter tobakksskadeloven § 6 til et interkommunalt organ. Delegasjonen kan inneholde både det praktiske tilsynsarbeidet og myndighet til å fatte vedtak om granskning, gi pålegg om retting og fastsette tvangsmulkt, jf. tobakksskadeloven § 6 sjette ledd.

Departementet ser også et klart behov for at den enkelte kommune eller kommuner etablerer et samarbeid med Arbeidstilsynet i forhold til tilsynsarbeidet med serveringssteder, men dette krever ingen endring av loven. Dette vil kunne føre til et mer effektivt tilsyn og kan bidra til en lik praksis over hele landet.

Departementet arbeider for øvrig med forslag til framtidig regulering av røyking på restauranter og serveringssteder.