2 Gjeldende rett og høringen

2.1 Kringkastingsloven og forskrift om kringkasting, m.m.

Forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i radio og fjernsyn framgår av forskrift 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting § 3-4 tredje ledd. Bestemmelsen lyder:

«Det kan ikke reklameres for livssyn eller politiske budskap.»

Forbudet ble gitt med hjemmel i den tidligere lov 21. desember 1990 nr. 77 om reklame i kringkasting § 3 tredje ledd. Denne hjemmelen er videreført i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting § 3-1 tredje ledd. Bestemmelsen lyder:

«Kongen kan gi nærmere regler om utsending av, innholdet i, omfanget av og tilsynet med reklamesendinger.»

Fullmakten til å gi forskrifter gjelder reklamesendinger. Hva som skal anses som reklame framgår av kringkastingslovens definisjon av reklame i § 1-1 fjerde ledd. Bestemmelsen lyder:

«Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare eller tjeneste mot betaling eller annen form for godtgjøring.»

Forbrukerombudet er etter markedsføringsloven § 13 tredje ledd og kringkastingsforskriftens § 3-14 tillagt tilsynsansvaret med enkelte av reglene om reklame i kringkasting, herunder forbudet mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkastingsforskriften § 3-4. Markedsrådet kan forby en handling som det finner er i strid med reglene om reklame i kringkasting som Forbrukerombudet er tillagt tilsynet med, jf. markedsføringsloven § 12 første ledd tredje punktum.

Verken Fjernsynsdirektivet (Rådsdirektiv 89/552/EØF, endret ved Europaparlaments- og Rådsdirektiv 97/36/EF), eller Den europeiske konvensjon av 5. mai 1989 om fjernsyn over landegrensene, som Norge har ratifisert, har regler som hindrer nasjonale forbud mot reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn.

Rådsdirektiv 89/552, som er innlemmet EØS-avtalen, har imidlertid en bestemmelse i artikkel 12 om at «fjernsynsreklame skal ikke ... krenke religiøse eller politiske overbevisninger». Bestemmelsen tar kun sikte på å forby krenkende reklame og er ikke et forbud mot politisk reklame eller reklame for livssyn. Både direktivet og konvensjonen gir de enkelte land adgang til å ha strengere nasjonale regler for blant annet reklame enn det som følger av minimumsbestemmelsene. Et forbud mot politisk reklame vil således som utgangspunkt ikke være i strid med direktivet eller konvensjonen. Det må imidlertid forutsettes at nasjonale regler er i samsvar med andre internasjonale forpliktelser.

2.2 Nærmere om bakgrunnen for dagens forbud

I 1984 foreslo Kringkastingsreklameutvalgets flertall etiske retningslinjer for kringkastingsreklame, jf. NOU 1984:5 Kringkastingsreklame (s. 127). Utvalget foreslo et forbud mot kringkastingsreklame for politikk. Utvalget foreslo også et forbud mot kringkastingsreklame for religion og livssyn.

Forbudet mot reklame for politiske budskap ble begrunnet slik (s. 129):

«Denne bestemmelse er identisk med bestemmelser i andre land. Når man generelt ønsker å forby innslag med politisk innhold, er det på grunn av deres agitatoriske innhold, den manglende mulighet for bevisførsel og mulighet for sammenblanding med programinnhold. Bestemmelsen rammer direkte de politiske partier, men også «andre organisasjoner hvis formål helt eller delvis er å arbeide for tilslutning til bestemte politiske synspunkter og ideer,» f. eks. slike som arbeider for bestemte holdninger til miljøproblemer, internasjonale konflikter, m.v.»

Forbudet mot reklame for livssyn ble begrunnet slik (s. 130):

«Denne bestemmelsen er identisk med bestemmelser i andre land. Bestemmelsen skal ikke ramme bare positive ytringer av religiøs karakter, men selvsagt også ytringer som virker nedsettende på religiøse institusjoner, eller som har et anti-religiøst innhold som f.eks. å agitere for ateisme eller utmeldelse av statskirken.

Når man generelt foreslår forbud mot innslag med religiøst innhold, er det fordi religion berører dypt personlige følelser og baserer seg på en tro hvor det er umulig og urimelig å kreve noen bevisførsel for de fremsatte påstander.»

I Ot.prp. nr. 47 for 1986-87 ble det foreslått en forsøksordning med reklamefinansiering av nærradio. Lovforslaget inneholdt også fullmakt til å gi nærmere regler i forskrift om innholdet i reklamesendinger. Det ble foreslått at reglene om innholdet av reklamen skulle bygge på innstillingen fra Reklameutvalget i NOU 1984:5 Kringkastingsreklame. Stortingets flertall sluttet seg til dette, jf. Innst. O. nr. 3 for 1987-88 s. 8. I forskrift 4. mars 1988 nr. 189 om nærkringkasting ble det i henhold til dette fastsatt et forbud mot reklame for politikk og livssyn i sendinger i nærradio. Bestemmelsen lød slik:

«Det er ikke tillatt å sende reklame for politiske partier eller livssynsorganisasjoner.»

I Ot. prp. nr. 55 for 1989-90, Lov om reklame i kringkasting m.v., ble det foreslått en fullmakt til å gi nærmere forskrifter om innholdet i reklamesendinger tilsvarende bestemmelsen om dette i lov 27. november 1987 nr. 71 om nærkringkasting. I merknadene til bestemmelsen uttaler departementet at:

«Departementet vil ved utformingen av forskriftene ta utgangspunkt i bl.a. de regler som ble foreslått i NOU 1984:5, Kringkastingsreklame, de danske reklameregler m.v.»

På denne bakgrunn ble det fastsatt et forbud mot reklame for livssyn eller politiske budskap i reklameforskriften § 4 tredje ledd.

Forskriftshjemmelen i lov om reklame i kringkasting og forbudet i reklameforskriften er videreført med samme ordlyd i gjeldende regelverk, jf. kringkastingsloven § 3-1 tredje ledd og kringkastingsforskriften § 3-4 tredje ledd. Under Stortingsbehandlingen av forslaget i Ot. prp. nr. 78 for 1992-93, ble et mindretallsforslag (Høyre og Fremskrittspartiet) om å oppheve forbudet avvist, jf. Innst. O. nr. 7 for 1992-93.

Stortinget har som nevnt ved flere anledninger tatt stilling til om det bør gjelde et forbud mot reklame for livssyn eller politiske budskap. Ved behandlingen av Dokument 8:49 for 1990-91, jf. Innst. S. nr. 26 for 1991-92, ble et forslag om å oppheve forbudet avvist.

Det ble fremmet et nytt forslag om å oppheve forbudet i Dokument 8:61 for 1995-96, jf. Innst. S. nr. 217 for 1995-96, som blant annet ble begrunnet med at:

«Den viktigaste grunngjevinga for å oppheve dette reklameforbodet er etter Høgre si meining omsynet til ytringsfridomen og fri meiningsdanning. Høgre legg også vekt på at dagens reglar opnar for urimeleg forskjellsbehandling og skapar vanskelege avgrensingsproblem. Døme på dette er dei ulike reaksjonar på kampanjar frå Kommuneforbundet og AF. Kampanjen frå Kommuneforbundet, som i hovudsak gjekk på å understreke føremonene med offentleg drift, passerte utan innvendingar, medan Marknadsrådet greip inn mot AF sitt opplegg, som var konsentrert om AF-medlemenes løns- og arbeidsforhold (...)

Dagens reklameforbod medfører at politiske parti/organisasjonar og livssynsorganisasjonar vert stengde ute frå viktige kommunikasjonskanalar i demokratiet. Den låge valdeltakinga og det minkande politiske engasjementet bør motverkast bl.a. ved å ta i bruk effektive bodskapskanalar i media, til dømes ved vervekampanjar og oppmodingar om personleg ansvar i den demokratiske prosessen. For religiøse og andre livssynsorganisasjonar har annonsering i elektroniske media vist seg effektiv. Det same gjeld tiltak og verksemder som arbeider på område som miljøsak, fråhaldssak osv.

Då lokalfjernsynet no blir bygt ut og gjev betre dekning, vil forslaget opne for større politisk engasjement på lokalplanet, samstundes som økonomien i lokalkringkastinga vert styrkt.»

Stortinget opprettholdt sitt syn om fortsatt forbud for slik reklame ved behandlingen av Dokument 8:61 for 1995-96, jf. Innst. S. nr. 217 for 1995-96.

Selv om forbudet i dag framgår av forskrift, og ikke av lov, er det således på det rene at et flertall på Stortinget har ønsket et slikt forbud. Senest under Stortingets behandling av St. meld. nr. 62 for 1996-97, Kringkasting og dagspresse 1996 m.v. 19. mars 1998, gav representanter for et flertall av partiene uttrykk for dette.

2.3 Forbud og begrensninger mot reklame for politiske budskap og livssyn i andre europeiske land

En rekke europeiske land forbyr eller begrenser adgangen til å sende reklame for livssyn eller politiske budskap i radio og fjernsyn. Dette gjelder blant annet Danmark, Frankrike, Irland, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige og Tyskland.

Av land som ikke har begrensinger i adgangen til å sende reklame for livssyn eller politiske budskap i radio og fjernsyn kan nevnes Finland og Island.

I Sverige er det forbudt for kringkastingsselskap som er underlagt krav om upartiskhet å sende reklame for livssyn og politiske budskap på oppdrag fra andre. De kan heller ikke på oppdrag fra andre sende reklame for interessespørsmål i arbeidslivet der formålet er tilslutning til budskapet. Reklameforbudet følger av den svenske radio- och TV-lagens 6. kapittel § 5 som lyder:

«I sändningar för vilka villkor om opartiskhet gäller får det inte förekomma meddelanden som sänds på uppdrag av någon annan och som syftar till att vinna stöd för politiska eller religiösa åsikter eller åsikter i intressefrågor på arbetsmarknaden.»

Loven skiller ikke mellom radio og fjernsyn som sådan. Avgjørende er om kringkasteren er underlagt «opartiskhet» i sendingene. Ifølge Prop 1995/96:160 innebærer dette at forbudet gjelder bakkesent fjernsyn og riksdekkende radio.

Et av hensynene bak det svenske reklameforbudet er at «Ingen enskild grupp bör kunna utnyttja mediet till at oemotsagt föra fram sina uppfattningar eller förhindra att meningsmotståndare kommer till tals». Ifølge proposisjonen var bakgrunnen for forbudet den gjennomslagskraft som fjernsynsmediet besitter, samt at politiske emner og hendelser ikke bør behandles ensidig og at berørte parter skal ha mulighet til imøtegå kritikk. Eventuell imøtegåelse av fjernsynsreklame med politiske mål vil rent praktisk måtte skje i form av betalt annonse/reklame, noe som gjør det vanskeligere for ressurssvake grupper å komme til orde.

Danmark har ved lov innført et forbud mot å sende reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn. For dansk TV 2 fremgår forbudet av § 65 i lov om radio - og fjernsynsvirksomhet. For fjernsynsvirksomhet ved hjelp av satellitt og for lokal fjernsynsvirksomhet fremgår forbudet av samme lovs §§ 65 og 68. Det er ikke tilsvarende forbud for radiovirksomhet ved hjelp av satellitt og for lokalradiovirksomhet, jf. lovens §§ 67 og 69.

Lovbestemmelsenes forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i fjernsyn er utformet som følgende:

«Der må ... ikke reklameres for økonomiske interessegrupper og religiøse eller politiske anskuelser.»

I forskrift er det fastsatt nærmere regler om innhold av slik reklame, jf. Bekendtgørelse nr 489 af 11. juni 1997 § 15 om reklame og sponsorering i radio og fjernsyn som lyder:

«I fjernsyn må der ikke reklameres for økonomiske interessegrupper, såsom erhvervsorganisationer og fagforeninger, eller for religiøse eller politiske anskuelser.»

Forskriftens § 15 innebærer en presisering av lovens begrep «økonomiske interessegrupper» og omtaler dette som bl.a. «...erhvervsorganisationer og fagforeninger...». Med ervervsorganisasjoner forstås bl.a. organisasjoner med forretningsmessige motiv.

Storbritanniahar et generelt forbud mot å reklamere for politiske budskap i radio og fjernsyn. Dette følger av Broadcasting Act 1990 section 8, jf. ITC Code of Advertising Standards and Practice, Rule 10 som lyder slik:

«No advertisement may be inserted by or on behalf of any body whose objects are wholly or mainly of a political nature, and no advertisement may be directed towards any political end. No advertisement may have any relations to any industrial dispute. No advertisement may show partiality as respects matters of political or industrial controversy or relating to current public policy.»

Begrepet «political» dekker mer enn det rent partipolitiske. Eksempelvis vil kampanjer med formål å påvirke lovgivning eller de sentrale og lokale myndigheters vedtak omfattes av begrepet. Både fagforeninger og næringslivsorganisasjoner faller inn under siktemålet med «relation to any industrial dispute». Offentlige tjenestetilbud faller derimot utenfor.

Reguleringen av livssynsreklame finnes i et eget vedlegg 5, jf. Rule 11 of the Code. Det fremgår her at adgangen til livssynsreklame må ses i lys av forbudet mot politisk reklame. Forbudet mot politisk reklame danner således en skranke. I vedlegg 5 oppstilles kategorier eller formål hvor reklame for eller på vegne av religiøse grupper er tillatt. Likt med religiøse grupper er systemer eller grupper med bestemte livssyn. Reklame kan benyttes for følgende formål:

«(i) publicising events such as services, meetings or religious festivals;

(ii) describing an organisation's activities and how to contact it;

(iii) offering publications or promoting the sale or rental of other merchandise.»

Reklamen må ikke eksponere religiøse læresetninger eller doktriner som går ut over de tillatte formålene. Det er bl.a. heller ikke tillatt å gi nedsettende omtale av andre religiøse anskuelser eller livssyn eller å spille på menneskers frykt i reklamen.

I Irlandfastsetter paragraf 20 (4) i Broadcasting Authority Act 1960 et generelt forbud mot reklame for religion og politiske budskap i allmennkringkastingskanalene. Bestemmelsen lyder:

«The Authority shall not accept any advertisement which is directed towards any religious or political end or has any relation to any industrial dispute.»

I paragraf 10 (3) i Radio and Television Act 1988 er det fastsatt et liknende forbud for kommersielle kringkastere i Irland. Bestemmelsen lyder:

«No advertisement shall be broadcast which is directed towards any religious or political end or which has any relation to an industrial dispute.»

Paragraf 10 (3) regulerer eksplisitt radio, jf. paragraf 10 (1), men av paragraf 18 (1) fremgår det at paragraf 10 i dette henseende også skal gjelde for fjernsyn.

I Tysklandfølger det av kringkastingsforskriftene § 7 nr. 7 (Staatsvertrag über den Rundfunk im vereinten Deutschland) at reklame av politisk, ideologisk eller religiøs art er ulovlig. I forbindelse med valg er det imidlertid anledning til å sende politisk reklame, i praksis i ca. en måned før valgdagen. Dette følger bl.a. av den tyske partiloven samt rettspraksis fra den tyske forfatningsdomstolen.

I Frankrikeer det et generelt forbud mot reklame av politisk karakter i audiovisuelle media. Dette følger av artikkel 14 i loi no 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Forbudet mot livssynsreklame følger av dekret nr 92-280 av 27. mars 1992.

I Sveits er forbudet mot politisk- og livssynsreklame inntatt i forbundsloven Radio und Fernsehen av 21. juni 1991. Forbudet fremgår her av artikkel 18 femte ledd i kapitlet om finansiering. Forbudet gjentas i en forordning om radio og fjernsyn.

I Spania er det et skille mellom radio- og fjernsynskanaler eid av staten og de som er private. For statlige kanaler er det et forbud mot politisk og religiøs reklame. Et liknende forbud er ikke oppstilt for private kringkastere.

2.4 Høringsutkastet og høringen

Kulturdepartementet sendte 1. desember 1998 på høring et forslag med to ulike alternativer til forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Det ene alternativet var et forbud som dekket slik reklame både i radio og fjernsyn. Det andre alternativet rettet seg kun mot fjernsynsreklame for livssyn og politiske budskap.

Departementet har mottatt 38 uttalelser til høringsforslaget. Høringsinstansene er delt i synet på om reklame for livssyn og politiske budskap bør forbys.

12 instanser - blant annet Forbrukerombudet, Statens informasjonstjeneste, Forum for offentlig informasjon, Kringkastingsringen, Yrkesorganisasjonenes sentralforbund, TVNorgeog Universitetet i Bergen - støtter forslaget om forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Enkelte høringsinstanser går inn for å forby slik reklame på fjernsyn, men ikke i radio. Dette gjelder blant andre Statens medieforvaltning og Det norske hedningsamfunn.

14 instanser - blant annet TV 2, P4, Fremskrittspartiet, Høyre, Norsk lokalradioforbund, Norsk Presseforbund, Norsk redaktørforening, Norsk Forbund for Lokal-TV, Kristelig Kringkastingslag, Reklamebyråforeningen, Norsk Forum for Ytringsfrihet og Senter for Medieøkonomi - er negative til et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap i kringkasting. Dette er i hovedsak begrunnet i et ønske om minst mulig innskrenkninger i ytringsfriheten. Noen få høringsinstanser, blant annet TV2, Norsk Presseforbund og Norsk Redaktørforening, ber om at man avventer Ytringsfrihetskommisjonens innstilling før det eventuelt fremmes et lovforslag, jf. kapittel 3.1.

I høringsutkastet begrunnes forbudet blant annet med at reklame i kringkasting er kostbart. Det blir også henvist til kringkastingsmediets særlige påvirkningskraft, og at reklame for livssyn og politiske budskap vil kunne gi et skjevt bilde av den politiske virkelighet. Det vises videre til at reklameforbudet totalt sett vil være begrenset, siden reklame for livssyn og politiske budskap er tillatt i andre medier enn kringkasting.

Forbrukerombudet mener at:

«Hensynene bak et forbud mot reklame for livssyn og politiske budskap; dens agitatoriske innhold, den manglende mulighet for bevisførsel og mulighet for sammenblanding med programinnhold, er de samme når det gjelder radio og fjernsyn. Når det gjelder innslag av livssynsreklame, vil tema som gjelder religion i tillegg berøre dypt personlige følelser og basere seg på tro hvor det er umulig og urimelig å kreve noen bevisførsel for fremsatte påstander. FO er enig med departementet i at et forbud mot denne type reklame i fjernsyn og radio bidrar til å fremme faktisk ytringsfrihet blant annet ved at kapitalsterke partier og organisasjoner ikke får et fortrinn til å fremme sine synspunkter ved å kjøpe dyr reklameplass i kringkasting.»

Senter for medieøkonomi, Handelshøyskolen BI uttaler at:

«Selv om det er et faktum at tilgjengelighet av kanaler for betalt massekommunikasjon favoriserer aktører med store økonomiske ressurser fremfor de med beskjedne ressurser, synes frykten for betydelig misbruk av økonomisk makt å være overdrevet.»

Når det gjelder kringkastingsmedienes påvirkningseffekt uttaler Senter for medieøkonomi, Handelshøyskolen BI,blant annet:

«Generelt er kunnskapene om kringkastingsmedienes påvirkningseffekter imidlertid små. Dette gjelder også effektene av kringkastingsreklamen. Antakelsen om kringkastingsreklamens relativt store påvirkningskraft kan derfor ikke begrunnes ut fra vitenskapelig dokumentasjon.»

TV 2uttaler seg om det forhold at forbudet i høringsnotatet er begrenset til kringkasting:

«...i et samfunn hvor et økende antall borgere i hovedsak henter sin informasjon fra kringkasting, vil det ikke være fullt ut tjenlig å kommunisere gjennom for eksempel annonser på kino, i dagsaviser eller periodiske publikasjoner. Publikum der er ikke - på langt nær - overlappende med kringkastingspublikumet. Den som ønsker å ytre seg ekskluderes gjennom reklameforbudet, fra å nå den delen av befolkningen som i hovedsak henter sin informasjon fra fjernsyn og hører radio. Det blir også umulig for den som er utsatt for en særlig redaksjonell dekning eller manglende dekning å gå direkte til de aktuelle seerne. Slik innskrenkes ytringsfriheten og mulighetene, særlig for mindre grupper utenfor de daglige maktsfærer, til å påvirke samfunnsprosessene ved å synliggjøre sine ideer, sitt verdigrunnlag og konkrete synspunkter.»

Når det gjelder forbudets utforming, tilsyn, kontroll mv. uttaler Forbrukerombudet:

«FOs tilsyn med radioreklame (er) vesentlig mer begrenset enn tilsynet med fjernsyn. På denne bakgrunn vil det kunne oppstå skjevheter, idet en ved håndheving av regelverket overfor radiostasjonene i større grad enn på fjernsynsreklameområdet vil være avhengig av at radiostasjonene selv etterlever regelverket og/eller at FO mottar klager. Håndhevingen vil derfor være mer tilfeldig når det gjelder radioreklame enn ved fjernsynsreklame.»

TV2 uttaler:

«Hva gjelder Forbrukerombudets og Markedsrådets arbeidsområde peker vi på at gjeldende lovgivnings begrensning knyttet til «tilsies av hensyn til forbrukerne» - etter vårt syn - er en nødvendighet for å opprettholde en ordning som Markedsrådet. Hele dette systemet er fundamentert på forbrukervernet.»

Øvrige relevante høringsuttalelser gjengis i tilknytning til vurderingene i kapittel 3.