4 Om overføring av erstatningsmyndigheten til kommunene og vurdering av hensiktsmessig klageinstans

4.1 Bakgrunnen for forslaget

En enstemmig Energi- og miljøkomitè ga i Innst. S. nr. 301 (1996-97) følgende merknad til rovviltmeldingen: «Komiteen mener at behandlingen av erstatningssaker bør legges til kommunen ved landbruksforvaltningen, og ber departementet vurdere en hensiktsmessig ankeinstans. Skadedokumentasjon og verifikasjon av ulike rovviltskader må som i dag utføres av rovviltkontakter på vegne av fylkesmannen.» På bakgrunn av dette innarbeidet departementet forslag til slike bestemmelser i høringsutkastet til forskrifter, kap. V om administrasjon. Når det gjelder spørsmålet om klageinstans, ble høringsinstansene bedt om å ta stilling til to alternative forslag:

1. Kommunens vedtak kan påklages til fylkesmannen i henhold til forvaltningslovens regler.

2. Kommunens vedtak kan påklages til særskilt klagenemnd oppnevnt av Miljøverndepartementet.

Departementet bad også særskilt om høringsinstansenes syn på praktiske og økonomiske konsekvenser av å gjennomføre ordningen med delegasjon til kommunene.

Selv om dette formelt sett er en del av forskriftene, finner departementet det naturlig å gi Stortinget en tilbakemelding om høringsinstansenes syn og departementets vurderinger.

4.2 Høringsinstansenes syn

4.2.1 Overføring av erstatningsmyndigheten til kommunene, -praktiske og økonomiske konsekvenser

Det er et stort flertall av høringsinstansene som støtter eller ikke har noen merknader til overføring av erstatningsmyndigheten til kommunene. De viktigste begrunnelsene som brukes for dette er at kommunen må forutsettes å ha mer detaljert innsikt i de lokale landbruksmessige forhold og at det vil være en større nærhet mellom brukeren og erstatningsmyndigheten. Det vises videre til at en slik ordning kan være konfliktdempende, og at kommunene vil ha bedre mulighet til kontroll, etterprøving og oppfølging av vilkår som settes i henhold til regelverket. Videre påpekes det at forslaget er i tråd med målsettinger om økt lokal medvirkning og ansvarliggjøring. Argumenter som framføres mot slik delegasjon er blant annet større arbeidsbelastning i kommunene, at det blir vanskeligere å fatte vedtak til ugunst for søkeren, fare for at erstatningsordningen får et dårlig omdømme fordi saksbehandleren sitter så nær brukeren, at lojaliteten mot den lokale brukeren lett kan bli større enn lojaliteten overfor statens interesse for å få en rettferdig og grundig saksbehandling, større grad av forskjellsbehandling mellom kommunene og at fylkesmannen sitter med best kompetanse og detaljkunnskap.

Det er bare i Hedmark at et klart flertall av de kommunene som har uttalt seg ikke ønsker en slik ordning. Meningene blant kommunene er også nokså delt i fylkene Møre og Romsdal, Troms, Telemark og Østfold. I de øvrige fylkene synes det å være et relativt klart flertall som støtter eller ikke har innvendinger mot slik delegering. De aller fleste fylkesmennene støtter også overføring av myndigheten til kommunene. Enkelte fylkesmenn gir imidlertid uttrykk for en viss skepsis til en slik ordning, særlig gjelder dette Vestfold og Rogaland der omfanget av erstatningssaker er lite. Fylkesmennene i Telemark og Agder-fylkene tar ordningen til etterretning, men påpeker en del problemer og utfordringer med tilrettelegging og tidspunkt for gjennomføring. De fylkeskommunene som har uttalt seg synes ikke å ha noen innvendinger mot overføringen, men er særlig opptatt av at det må gis økonomisk kompensasjon for merarbeidet. Nesten samtlige kommuner og de fleste fylkesmennene mener også at kommunene må gis økonomisk kompensasjon for merarbeidet, og at det må legges stor vekt på opplæring, veiledning og kompetanseoppbyggende tiltak i forbindelse med innføring av ordningen. Svært mange av fylkesmennene forutsetter at de ressursene som frigjøres hos fylkesmennene i forbindelse med delegeringen, må benyttes til slike tiltak og til økt prioritering av andre viktige oppgaver innenfor rovviltforvaltningen, for eksempel bestandsregistrering, skadedokumentasjon og informasjonstiltak.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS)understreker at en forutsetning for at delegering til kommunene skal bli en hensiktsmessig ordning, er at det følger med økonomiske midler til dekning av kommunenes merarbeid og behov for kompetanseutvikling for disse oppgavene. USS mener at tildeling av forvaltningsmyndighet til lokalt nivå uten påfølgende finansiering/bemanning/kompetanse, bare vil medvirke til en undergraving av det nye regelverket, både administrativt og materielt. Kommunenes Sentralforbund (KS) vil også bemerke nødvendigheten av at kommunene får tilført de nødvendige økonomiske midler til dekning av merarbeid som følger av det nye forslaget. KS har hatt saken ute i sitt fylkesapparat og har ikke mottatt tilbakemeldinger som skulle tyde på at departementets forslag ikke vil bli positivt møtt av kommunesektoren. Dersom den landsomfattende høringen likevel skulle vise at enkelte kommuner ikke ønsker disse oppgaver, ber KS om at dette spørsmålet avgjøres på fylkesnivå i dialog mellom kommune og fylkesmann.

De fleste av de øvrige organisasjonene støtter også forslaget om delegasjon og forutsetter at dette følges av nødvendige ressurser til oppbygging av kompetanse og dekning av merarbeid. Bellona, WWF Verdens Naturfond og Dyrebeskyttelsen går imidlertid mot overføring av myndigheten til kommunen, og begrunner dette særlig med at kommunene normalt er sterkt påvirket av næringsinteresser og at det blir for stor nærhet mellom kommunen som saksbehandler og brukeren.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) mener at de administrative oppgavene og kostnadene til de kommunene som vil bli berørt, ikke er ubetydelige. Særlig for de kommunene som ligger i viktige rovviltområder vil arbeidsbelastningen kunne bli stor. Den faktiske merbelastningen for kommunene vil i tillegg til selve saksbehandlingen, også omfatte rapporteringen til fylkesmannen. KRD er skeptisk til nye ordninger som medfører omfattende rapportering, da dette binder opp kommunale ressurser. KRD mener det er lite som tilsier at erstatningsmyndigheten bør overføres til kommunene. Selv om erstatningsmyndigheten overføres til kommunene, vil fylkesmannen likevel ha viktige oppgaver i forhold til rovviltforvaltningen. KRD mener at forholdet kommune og fylkesmann i denne saken er lite hensiktsmessig. Hensynet til likebehandling kan også tale for at dette burde være en statlig oppgave i følge prinsippene for oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Også den ujevne fordelingen av saker, som det redegjøres for i høringsnotatet, tilsier at denne oppgaven er mer hensiktsmessig å beholde hos fylkesmannen enn å legge den til kommunen. KRD forutsetter, i tilfelle den kommunale løsningen velges, at kommunene får kompensasjon for merbelastningen, og at Miljøverndepartementet redegjør for hvordan kompensasjonsspørsmålet skal løses i det videre arbeid med saken. Forsvarsdepartementet og Økokrim er opptatt av at erstatningsmyndigheten foreslås flyttet fra fylkesmannen til kommunen mens det fortsatt skal være statens ansvar å utbetale erstatningsbeløpene, og mener dette tilsier at utviklingen i praksis og oppfølging av vilkår må overvåkes nøye.

4.2.2 Klageinstans

Høringsinstansene er svært delt i synet på hva som vil være den mest hensiktsmessige klageinstans. Dette har først og fremst sammenheng med forholdene som departementet påpekte i høringsnotatet, der det i forhold til alternativ I med fylkesmannen som klageinstans ble bemerket følgende:

«Fylkesmannens vurdering av skadedokumentasjonen må her anses som en tilrådning som kommunen i sin behandling av saken kan overprøve. Man vil her få en overprøving av skadedokumentasjonen som er i samsvar med forvaltningslovens regler. Fylkesmannen kan da videre i sin behandling prøve alle sider av saken og omgjøre kommunens vedtak, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd.»

Til alternativ II, med en særskilt landsdekkende klagenemnd oppnevnt av Miljøverndepartementet ble det i høringsnotatet videre anført:

«Dersom fylkesmannens vurdering av skadedokumentasjonen anses som bindende for kommunens vedtak, vil det kunne reises tvil om fylkesmannens habilitet som klageinstans. Det vil da i realiteten ikke bli mulig for søker å få overprøvet vurderingen av skadedokumentasjonen, hvilket vil være i strid med forvaltningslovens prinsipper. Fylkesmannens vurdering vil ikke her være et enkeltvedtak, men det vil være så førende for kommunens saksbehandling og vedtak at fylkesmannen må anses om en del av vedtaksmyndigheten. Ved en slik betraktningsmåte kan det være aktuelt å opprette en egen klagenemnd.»

Høringsinstansene grupperer seg i hovedsak i to leire ut fra hvor stor vekt som legges på hvert av disse forholdene, og sett i forhold til hva de to alternative ordningene vil innebære av praktiske konsekvenser for en rask, grundig og effektiv saksbehandling, samt økonomiske konsekvenser. Det er imidlertid også enkelte høringsinstanser som foreslår andre ordninger. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag gir sin tilslutning til alternativ II med opprettelse av en sentral klagenemnd oppnevnt av departementet, men ber i denne sammenheng også departementet om å vurdere om det er mer hensiktsmessig med regionale klagenemnder. Fylkesmannen mener dette vil være en oppfølging av opprettelsen av regionale nemnder for andre deler av rovviltforvaltningen. Fylkesmennene i Oppland, Buskerud, Nord-Trøndelag og Finnmark mener Direktoratet for naturforvaltning fortsatt bør være klageinstans selv om erstatningsmyndigheten delegeres til kommunene, og begrunner dette først og fremst med hensynet til en likeartet forvaltningspraksis og behandling av klagene på landsbasis. Nord-Trøndelag fylkeskommune mener at Miljøverndepartementet bør være klageinstans. Kommunal- og regionaldepartementet er av den oppfatning at dersom kommunene pålegges oppgaver etter denne forskriften, bør det også vurderes om ikke forvaltningsloven § 28 annet ledd om kommunale klageorganer bør gjelde.

Blant kommunene som har uttalt seg er oppfatningene delte med et varierende flertall for de to alternativene i de ulike fylker. Det synes samlet sett å være et knapt flertall som går inn for alternativ I med fylkesmannen som klageinstans. Fylkesmennene i Hedmark, Nordland, Rogaland, Vest-Agder, Aust-Agder, Oslo og Akershus og Troms går inn for fylkesmannen som klageinstans. Fylkesmannen i Troms bemerker at eventuelle habilitetsproblemer på grunn av fylkesmannens rolle med skadedokumentasjon må kunne løses ved at en annen avdeling hos fylkesmannen enn miljøvernavdelingen behandler klagene. Fylkesmennene i Møre og Romsdal, Sør-Trøndelag, Telemark og Vestfold går inn for alternativ II med særskilt klagenemnd. Fylkesmennene i Sør-Trøndelag, Nord-Trøndelag, Troms og Vest-Agder understreker alle at fylkesmannens faglige vurdering av skadedokumentasjonen ikke bør kunne overprøves av kommunen, selv om de har ulike konklusjoner med hensyn til fylkesmannens rolle som klageinstans. Fylkeskommunene i Buskerud og Nordland går inn for alternativ I med fylkesmannen som klageinstans.

Utmarkskommunenes Sammenslutning (USS) slutter seg til forslaget om en egen klagenemnd, og forutsetter at nemnda blir bredt sammensatt. USS mener at om ikke annet, bør det være villighet til å gjennomføre dette som en forsøksordning over minimum to år. USS mener videre at ordningen bør ha store muligheter til å bidra med størst mulig likebehandling over hele landet, og at nemndas avgjørelser vil være et godt presedensgrunnlag for den saksbehandling som skjer ute i kommunene. Kommunenes Sentralforbund stiller seg noe tvilende til hvorvidt en sentral klagenemnd vil fungere effektivt nok i forhold til de berørte.

Norges Bondelag, Norsk Bonde- og Småbrukarlag, Norsk Sau- og Geitalslag, Norges Bondekvinnelag, Norges Fjellstyresamband, Norsk Almenningsforbund og Dyrebeskyttelsen støtter alternativ II med en særskilt klagenemnd. WWF Verdens Naturfond mener man ikke bør ha en særskilt klagenemnd. De mener det kan bli mye konflikt rundt en slik nemnd, både knyttet til de enkelte vedtak og til nemndens personsammensetning, og at den dermed vil kunne virke mer konfliktskjerpende enn konfliktdempende. Bellona mener fylkesmannen må være klageinstans.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har kommentert spørsmålet om kommunal eller statlig klageordning ved å vise til Ot. prp. nr. 51 (1995-96), særlovsprosjektet fase 2, og mener som nevnt ovenfor at det bør vurderes om ikke forvaltningsloven § 28 annet ledd om kommunale klageorganer bør gjelde. KRD bemerker videre at dersom Miljøverndepartementet mener at håndhevelsen av forskriften medfører sterke krav til likebehandling etter klare og entydige regler, som igjen må kunne overprøves av statlige organer, kan det tyde på at oppgaven ikke egner seg for kommunal saksbehandling. I et eventuelt valg mellom de to foreslåtte alternative statlige klageordninger, mener KRD at ordningen med klage til fylkesmannen helt klart er å foretrekke. Fylkesmannen er en statlig etat kommunene allerede er vant til å forholde seg til i klagesaker, og som også har god innsikt i kommunal saksbehandling. Når det gjelder bruken av særskilte statlige klagenemnder, mener KRD at de i størst mulig grad bør unngås, og viser til at særordninger med egne klagenemnder er lite benyttet i nyere lover og forskrifter. Det er uoversiktlig for kommunene og for brukerne at det lages for mange ulike særordninger når det gjelder klagebehandling. KRD mener det bør foreligge helt særlige grunner dersom det innføres særskilte klagenemnder for å overprøve kommunale vedtak. Justisdepartementet har ingen bestemt preferanse mellom de to alternativene for klageordning, men påpeker at dersom alternativ II velges, må det gis nærmere regler om sammensetningen av og saksbehandlingen i klagenemnden. Landbruksdepartementet (LD) mener at fylkesmannens ansvar for bestandsregistrering og skadedokumentasjon for mange kommuner i praksis vil være bindende og føre til habilitetsproblemer for fylkesmannen. Forutsatt at fylkesmannen kan betraktes som habil klagebehandler, mener LD alternativ I likevel er å foretrekke blant annet ut fra hensyn til ressursbruk og rask behandling. LD påpeker videre at det vil kunne oppstå forskjellsbehandling mellom fylkene ettersom ordningen inneholder vesentlig skjønnsutøvelse, og mener likebehandlingen derfor må «overvåkes» aktivt av Direktoratet for naturforvaltning. Forsvarsdepartementet anser at alternativ I med fylkesmannen som klageinstans vil være å foretrekke, ved at man etablerer en ordning som er i samsvar med det som stort sett gjelder ellers i forvaltningen.

4.3 Departementets vurderinger

Departementet har merket seg de innvendinger en del høringsinstanser har til at erstatningsmyndigheten legges til kommunene. Herunder har departementet spesielt vurdert synspunktene fra Kommunal- og regionaldepartementet om at det er lite som tilsier at erstatningsmyndigheten bør delegeres, at forholdet mellom kommune og fylkesmann vil bli lite hensiktsmessig og at hensynet til likebehandling kan tale for at dette burde være en statlig oppgave i følge prinsippene for oppgavefordelingen mellom stat og kommune. Det legges også vekt på at det ikke vil være samsvar mellom det forvaltningsnivå som bevilger midlene og det forvaltningsnivå som bestemmer erstatningsutbetalingene gjennom søknadsbehandlingen, dersom myndigheten legges til kommunen. Det forhold at det allerede finnes oppbygd kompetanse og kapasitet hos fylkesmennene, mens en overføring til kommunen vil være betinget av oppbygging av ny kompetanse, omfattende veiledning og økonomisk kompensasjon for merarbeid, taler også mot at myndigheten delegeres. Selv om et flertall av høringsinstansene har gitt sin tilslutning eller ikke hatt innvendinger mot delegasjon, finner departementet de innvendinger som har framkommet så tungtveiende at en vil gå inn for at erstatningsmyndigheten beholdes hos fylkesmannen som i dag. Dette vil bli innarbeidet i forskriftenes kap.V om administrasjon. Departementet vil likevel legge stor vekt på å trekke kommunene mer aktivt med i rovviltforvaltningen, og viser blant annet til oppfølgingen av forsøk med regionale rovviltnemnder, regionale rovviltutvalg og tettere dialog mellom fylkesmannen og kommunene slik det framgår av St. meld. nr. 35 (1996-97) og Innst. S. nr. 301 (1996-97). Departementet viser også til at det gjennomføres forsøk med kommunal forvaltning av betingede fellingstillatelser på skadevoldende rovdyr. Kommunene vil bli trukket aktivt inn i arbeidet med å fremskaffe et godt grunnlagsmateriale for fylkesmennenes behandling av erstatningssøknader.

Departementet har merket seg at det er delte oppfatninger blant høringsinstansene om hva som vil være den mest hensiktsmessige klageinstans, og viser til de argumenter som er framført om dette både i høringsnotatet og i høringssvarene. Den samlede tendens i høringen er at fylkesmannen foretrekkes som klageinstans i samsvar med forvaltningslovens regler både blant kommunene, fylkesmennene og fylkeskommunene. Det er bare blant næringsorganisasjonene det er et klart og entydig syn om at en ordning med en særskilt klagenemnd bør velges. Ettersom departementet går inn for at førsteinstansbehandlingen av erstatningssakene beholdes hos fylkesmannen, blir imidlertid spørsmålet om Direktoratet for naturforvaltning fortsatt skal være klageinstans som i dag, eller om det bør opprettes en særskilt klagenemnd. Spørsmålene om habilitet i særskilte tilfeller der fylkesmannen selv har stått for skadedokumentasjonen vil da falle bort. Departementet viser her til at et flertall av høringsinstansene foretrekker en ordinær statlig klageordning, og har også lagt stor vekt på synet til Kommunal- og regionaldepartementet om at særskilte statlige klagenemnder i størst mulig grad bør unngås. Departementet har etter en samlet vurdering kommet til at Direktoratet for naturforvaltning fortsatt bør være klageinstans for fylkesmannens vedtak i tråd med forvaltningslovens prinsipper. Dette vil også være i samsvar med den ordning som ellers gjelder etter viltloven § 4.