4 Nærmere om overføringen av rettigheter og plikter ved omklassifiseringen av veg etter veglov § 62 tredje ledd

4.1 Sakens bakgrunn og prinsippene som etter gjeldende rett vil regulere konsekvensene av overføringen for eksisterende avtaler mv.

4.1.1 Sakens bakgrunn

I Ot.prp. nr. 10 (2008-2009) Om lov om endringer i forvaltningslovgivningen mv. (gjennomføring av forvaltningsreformen) uttales det at fylkeskommunen og Oslo kommune overtar fra staten ansvaret for det vesentligste av øvrig riksvegnett med den standard det har og tilhørende rettigheter og forpliktelser slik de er på overtakelsestidspunktet. Samferdselsdepartementet legger dette til grunn. Omklassifiseringen av riksveger til fylkesveger (og kommunale veger) innebærer omfattende overføringer av rettigheter og plikter mellom staten og fylkeskommunen og Oslo kommune.

Overføringen av ansvar for øvrige riksveger og opptak av fylkesveg og kommunal veg til riksveg reiser problemstillinger knyttet til hvorledes ny vegmyndighet kan tre inn i tidligere vegholders ulike rettsforhold. I den forbindelse oppstår det spørsmål om ny vegmyndighets inntreden i rettsforholdene er avhengig av bestemmelser i lov eller om de rettslige posisjonene kan overføres på annet vis. Av hensyn til trafikantenes sikkerhet og samfunnssikkerhet generelt, må det sikres at entreprenører og andre leverandører ikke kan påstå seg uforpliktet av inngåtte kontrakter med mer, ved omklassifiseringen. I tilfeller der det er tvist eller annen uenighet om en leveranse, skal leveransen gå uforstyrret etter byggherrens anvisning på vanlig måte inntil tvisten er avgjort.

Dagens lovverk anses ikke tilstrekkelig til å sikre en effektiv og likeartet overføring av statens rettigheter og forpliktelser til fylkeskommunene og til Oslo kommune ved selve overføringen. Det anses heller ikke tilstrekkelig til å sikre likeartet behandling av tredjeperson.

Samferdselsdepartementet foreslår disse forholdene lovregulert i en egen lov om overføring av rettigheter og plikter fra staten til fylkeskommunen, og i Oslo til kommunen. Det foreslås tilsvarende bestemmelser for overføringen av rettigheter og plikter til Staten, ved statens opptak av fylkesveg og kommunal veg til riksveg.

Omklassifiseringen innebærer også overføring av betalingsansvar for kostnader som ikke er betalt ved reformens ikrafttreden. På grunn av at fylkeskommunene og Oslo kommune følger anordningsprinsippet i sin regnskapsføring og staten kontantprinsippet, er det nødvendig med en overgangsordning knyttet til selve regnskapsavslutningen ved reformens ikrafttreden. Dette vil bli nærmere omtalt i Kommuneproposisjonen for 2010.

I en rekke kontrakter er det inntatt en standardklausul om at overføring av kontraktsansvar forutsetter samtykke fra kontraktsmotparten. Det ville være en omfattende oppgave å innhente samtykke fra alle kontraktsmotpartene, noe den foreslåtte lovhjemmelen for overføring vil gjøre unødvendig.

Hensikten med forslaget er å regulere disse forholdene slik at det ikke oppstår tvil om de respektive vegmyndigheters og andre berørtes plikt og ansvar ved omklassifiseringen. Forslaget tar sikte på å sikre lik overføring av ansvar for forpliktelser til alle fylkeskommunene og Oslo kommune, og lik behandling av tredjeperson ved selve overføringen. Fylkeskommunene og Oslo kommune trer inn i kontraktene med de samme rettigheter og forpliktelser som staten hadde.

Samferdselsdepartementet er klar over at lovreguleringen ikke vil løse alle spørsmål. Det vil i ettertid kunne oppstå tvil og uenighet om rettigheter og forpliktelser er overtatt, helt eller delvis. Det er derfor etter anbefaling fra Regjeringsadvokaten tatt inn et forslag i § 2 fjerde ledd i overføringsloven om at Kongen kan avgjøre spørsmålet der staten og fylkeskommunen/kommunen er uenige om dette.

Hvorvidt bestemmelser i lovs form er nødvendig eller ikke vil avhenge av hvilken situasjon en står overfor; at staten har krav mot andre (blant annet opptrer som kreditor), eller at staten er forpliktet (blant annet opptrer som debitor).

4.1.2 Kreditorskifte - statens krav mot andre

Krav som Statens vegvesen måtte ha mot andre, kan bestå i pengekrav, krav på naturalytelser og lignende. Slike krav kan overføres fra staten til fylkeskommunen, og Oslo kommune, uten hjemmel i lov eller forskrift. Overføringen vil kunne baseres på en avtalemessig disposisjon mellom staten og fylkeskommunen, og Oslo kommune, (kreditorskifte) som tredjemann ikke kan motsette seg.

Disse kravene kan ha utspring både i og utenfor kontrakt. Eksempler på krav som springer ut av et kontraktsforhold kan være dagmulkt, mangelskrav, garantikrav med mer. Eksempler på krav utenfor kontrakt er erstatning for påført skade.

4.1.3 Debitorskifte - andres krav mot staten

Krav som andre måtte ha mot Statens vegvesen, enten de har utspring i eller utenfor kontrakt, vil ikke uten videre kunne overføres fra staten. Overføringen forutsetter enighet med kreditor. Dersom det ikke oppnås enighet må en overføring hjemles i lov.

Kontrakter av vesentlig verdi, og som løper over noe tid, er eksempelvis entreprisekontrakter som gjelder anlegg av ny veg eller kontrakter som gjelder drift og vedlikehold av veg.

De fleste av disse kontraktene bygger på Statens vegvesens generelle kontraktsgrunnlag eller malen for drift- og vedlikeholdskontrakter med funksjonsansvar. Alle disse, samt de fleste rene vedlikeholdskontrakter (eksempelvis vedlikehold av bruer, dekkelegging, vegoppmerking med mer) bygger på Norsk Standard, NS 3430 som kontraktsstandard, med Statens vegvesens standard endringer, som utgjør kontraktens kapittel C hvor det i punkt 12.1 heter:

«Verken entreprenøren eller byggherren kan overdra sine kontraktsforpliktelser uten at dette er særskilt avtalt.»

Dette innbærer at den kontraktspart som eventuelt ønsker å overdra sine forpliktelser til en annen part, må innhente den andre kontraktspartens samtykke til dette.

Når det gjelder overdragelse på byggherre/oppdragsgiversiden kan det tilfelle oppstå at enkelte entreprenører av en eller annen grunn ikke ønsker å forholde seg til en fylkeskommune i stedet for staten som kontraktsmotpart. Den enkelte entreprenør kan altså ut fra kontrakten motsette seg at kontrakten overføres til en fylkeskommune som byggherre/oppdragsgiver. Dersom samtykke ikke gis må en overføring gjennomføres ved lov, jf. legalitetsprinsippet. Alternativet er en terminering av den aktuelle kontrakten. Terminering av en kontrakt vil eventuelt måtte skje som en ren avbestilling. Dersom byggherren avbestiller de resterende kontraktsarbeider, skal entreprenøren normalt ha dekket det økonomiske tapet som han lider ved avbestillingen (positiv kontraktsinteresse).

De forhold som her er nevnt vedrørende debitorskifte i kontraktsforhold, gjør seg også gjeldende ved debitorskifte utenfor kontraktsforhold. Ovennevnte betraktninger vil også kunne være aktuelle for kontrakter med rederier om ferjedrift.

4.1.4 Særlig om forskutteringsavtaler m.m.

Kommuner, fylkeskommuner, bompengeselskaper og private har i flere tilfeller forskuttert utbygging av tiltak på det øvrige riksvegnettet som nå blir omklassifisert til fylkesveg, i Oslo til kommunal veg. Slike refusjoner dekkes innen de ordinære fylkesfordelte rammer. Der utbygging av tiltak er gjennomført og forskuddsbeløp ikke er refundert, legger Samferdselsdepartementet til grunn at fylkeskommunen, eventuelt Oslo kommune, overtar statens forpliktelser til å refundere forskuttert beløp, med befriende virkning for staten. I tilfelle det er inngått avtale om forskuttering av tiltak og tiltaket ikke er gjennomført, trer fylkeskommunen, eventuelt Oslo kommune, inn som part i forskutteringsavtalen på tilsvarende måte.

I bompengeprosjekt der ferjeforbindelse er eller blir avløst med vegforbindelse, kan Stortinget ha vedtatt eller vedta at innsparte ferjetilskudd i en periode skal inngå i finansieringen av vegforbindelsen. I bompengeprosjekt kan Stortinget også ha fattet vedtak om såkalt betinget refusjon. Fylkeskommunen trer inn og overtar blant annet statens finansieringsansvar med befriende virkning for staten i disse sakene, så langt de er knyttet til øvrig riksvegnett som omklassifiseres til fylkesveg.

I noen stamvegprosjekter har fylkeskommuner vedtatt betinget refusjon fra den fylkesfordelte rammen til øvrig riksvegnett. I disse sakene var fylkeskommunenes vilje til betinget refusjon fra fylkesfordelt ramme til øvrig riksvegnett en del av grunnlaget for å prioritere prosjektene. Etter Samferdselsdepartementets syn er de aktuelle fylkeskommunene forpliktet til å følge opp sine vedtak også etter at forvaltningsreformen er gjennomført. Det innebærer at aktuelle fylkeskommuner etter at reformen er gjennomført, må bevilge eventuelle refusjonsmidler gjennom sine fylkesbudsjetter.

4.1.5 Særlig om søksmål og skjønn m.m.

Det siktes her til søksmål og skjønnsbegjæringer reist før iverksettelse av reformen og som er rettskraftig avgjort etter dette tidspunkt, og søksmål og skjønnsbegjæringer reist etter iverksettelse av reformen med utgangspunkt i omstendigheter oppstått før dette tidspunkt.

Søksmål og skjønnsbegjæringer reiser ulike problemstillinger i forbindelse med overføringen. For det første oppstår det spørsmål om hvem som vil være part (rett saksøkt eller saksøker). Forutsatt den løsning at forpliktelsene overføres med frigjørende virkning for staten ved iverksettelse av reformen, vil det være naturlig- og kanskje også følge som en nødvendighet av tvistelovens og veglovens regler - at fylkeskommunen, ev. Oslo kommune, trer inn som part. Det fordi man som part i søksmål enten vil bli krevd for noe eller selv krever. Fylkeskommunene, eventuelt Oslo kommune, må ha hånd om krav som mottas eller krav de selv fremmer gjennom søksmål.

For framtidige kontrakter med kunngjøring før iverksettelse av reformen og med oppfyllelse etter iverksettelsen, typisk funksjonskontrakter, entreprisekontrakter og kontrakter med rederier om ferjedrift, er det hensiktsmessig med opplysning i konkurransegrunnlaget om at det vesentligste av øvrig riksvegnett vil bli overført til fylkeskommunene, og i Oslo til kommunen. Det er aktuelt med en regulering i kontraktene om at fylkeskommunen, eventuelt Oslo kommune - som forpliktet og vegmyndighet - vil være part i tvister for domstolene enten man er i saksøker- eller i saksøktposisjon.

Fylkeskommunen, eventuelt Oslo kommune, vil også i utgangspunktet være part i tvister utenfor kontrakt.

I saker som bringes inn for Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) hvor fylkeskommunen er oppdragsgiver og som gjelder fylkesveg, vil fylkeskommunen etter 2010 - slik som i dag - være rett innklaget.

Som det er påpekt i 4.1.1, vil ikke lovreguleringen løse alle spørsmål. Det kan oppstå tvil og uenighet i ettertid om rettigheter og forpliktelser er overtatt, jf. § 2 fjerde ledd i loven om at Kongen kan avgjøre spørsmålet der stat og kommune/fylkeskommune er uenig om hva som er overtatt. Departementet ser heller ikke bort fra at det kan oppstå situasjoner der det er klart urimelig at fylkeskommunen, og i Oslo kommunen, skal bli økonomisk ansvarlig for hendelser eller tvister som har sitt utspring i forhold før forvaltningsreformens ikrafttredelse. I slike unntakstilfeller bør det etter departementets oppfatning være åpning for at staten bærer det endelige økonomiske ansvaret, men uten at det rokker ved partsforholdet.

4.2 Høringsinstansenes syn på reglene om overføring og plikter i forbindelse med forvaltningsreformen

Justisdepartementet (JD) påviser behov for klargjøringer i teksten flere steder, og foreslår blant annet at det vurderes å innta en definisjon i lovteksten av begrepet forvaltningsreformen.

I likhet med JD er Regjeringsadvokaten skeptisk til hensiktsmessigheten av å benytte «forvaltningsreformen» som et rettslig begrep i de formelle lovtekstene, og viser til at det heller bør beskrives hva som overføres. Begrepet «øvrig riksvegnett» framstår for lite presist til å benyttes i lovteksten. Det anbefales videre at en identifiserer et konkret skjæringstidspunkt for overgang av rettigheter og forpliktelser, og at dette presiseres i lovteksten. Regjeringsadvokaten mener det er aktuelt å regulere hvordan en skal avklare eventuelle tvistespørsmål som kan oppstå i ettertid.

Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) forutsetter at kontraktene fylkeskommunene og Oslo kommune trer inn i, inneholder klausuler om rett til reforhandling. Hvis ikke, bør fylkeskommunenes rett til reforhandling klargjøres i lovforslaget.

Entreprenørforeningen - Bygg og Anlegg (EBA) mener at et eventuelt lovpålagt bytte av kontraktspart må føre til at staten erstatter økte administrasjonskostnader.

4.3 Samferdselsdepartementets vurderinger

De kontrakter som helt eller delvis er aktuelle for overføring fra staten til fylkeskommunene representerer i sum meget store beløp. Mange kontrakter løper over flere år. Både funksjonskontrakter, kontrakter med rederier om ferjedrift og andre kontrakter kan være felleskontrakter der stamveg, øvrig riksveg og fylkesveg inngår.

For det tilfellet at man skulle velge terminering av igangværende kontrakter, vil det kunne utløse erstatningskrav om positiv kontraktsinteresse. Dersom dette alternativet skulle vært valgt, måtte fylkeskommunene, i Oslo kommunen, i god tid forut for termineringen startet prosessen med konkurranser om de oppdragene som termineres. Det antas at mange slike prosesser eventuelt måtte ha startet minst ett år før iverksettingen av forvaltningsreformen.

En løsning der man baserer seg på samtykke fra kontraktspart og annen kreditor er etter Samferdselsdepartementets syn ikke hensiktsmessig og sannsynligvis heller ikke praktisk gjennomførbart fram til gjennomføring av forvaltningsreformen. I tillegg til at det neppe lar seg gjøre i praksis å innhente samtykke fra enhver kontraktspart og annen kreditor, vil det være knyttet usikkerhet til om samtykke i alle tilfeller vil bli gitt. Kontraktsbestemmelser med utspring i NS 3430 krever som nevnt samtykke fra entreprenører og andre leverandører for å overføre leverandørens forpliktelser fra staten til andre. En slik usikkerhet vil gi en uforutsigbar situasjon for så vel staten som fylkeskommunene og Oslo kommune. Det vil også kunne skape driftsforstyrrelser som berører trafikantenes sikkerhet og samfunnssikkerhet mer generelt.

Tatt i betraktning det som er sagt ovenfor, framstår etter Samferdselsdepartementets syn bestemmelser i lovs form som den eneste forsvarlige og praktiske løsningen for frigjørende overdragelse av statens forpliktelser og rettigheter til fylkeskommunene og Oslo kommune.

En lignende fremgangsmåte er kjent fra overføringen av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til aksjeselskap i 2003, jf. Ot.prp. nr. 6 (2002-2003) Om lov om omdanning av Statens vegvesens produksjonsvirksomhet til statlig aksjeselskap.

Noe av hensikten med loven er at overføring av rettigheter og forpliktelser skal skje med befriende virkning for staten, og staten kan da etter Samferdselsdepartementets mening ikke som EBA foreslår, erstatte eventuelle økte administrasjonskostnader. Ved at den sams vegadministrasjon videreføres, vil det dessuten i utgangspunktet ikke oppstå økte administrasjonskostnader for entreprenørene. KRDs tar opp spørsmålet om mulighet for reforhandling av avtaler. I mange av de løpende avtalene som overføres til fylkeskommunene er det avtalefestet adgang for partene til reforhandling innenfor bestemte rammer. Adgangen til reforhandling overføres sammen med avtalene.

Det er i lovforslaget tatt hensyn til JDs og Regjeringsadvokatens merknader.