5 Utvidet krav om begrunnelse i saker om ettervern

5.1 Gjeldende rett

Etter barnevernloven § 1-3 annet ledd kan tiltak som er iverksatt av barnevernet før barnet har fylt 18 år, opprettholdes eller erstattes av andre tiltak etter loven inntil barnet har fylt 23 år. Opprettholdelse av tiltak utover 18-års alder kan som hovedregel bare skje når barnet samtykker. Tiltak for barn med alvorlige atferdsvansker kan imidlertid opprettholdes også med tvang utover fylte 18 år innenfor de tidsbegrensninger som er satt av fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker, jf. § 4-24.

Det er selve tiltaket som kan opprettholdes. Et vedtak om omsorgsovertakelse er rettet mot foreldrene. Når ungdommen blir myndig, er videre tiltak barnets foreldre rettslig sett uvedkommende. Er det truffet vedtak om omsorgsovertakelse for barnet etter §§ 4-8 eller 4-12, faller derfor omsorgsvedtaket automatisk bort når ungdommen fyller 18 år selv om selve tiltaket opprettholdes. Det er forutsatt i lovens forarbeider at alle allerede iverksatte tiltak kan opprettholdes, både fosterhjems- og institusjonsplassering og andre hjelpetiltak (Ot. prp. nr. 44 (1991-1992)).

Det er bare tiltak som hører under barnevernloven som reguleres i barnevernloven § 1-3. Hvis det er behov for tiltak som først og fremst hører under andre deler av hjelpeapparatet, er det forutsatt i forarbeidene til § 1-3 at barneverntjenesten skal ha et særlig ansvar for å bistå den unge i kontakten med andre tjenester og for å koordinere tiltakene(Ot.prp. nr. 61 (1997-1998)) .

For ungdom mellom 18 og 20 år kan i utgangspunktet alle typer tiltak etter barnevernloven opprettholdes/iverksettes. Både kommunale og statlige barnevernmyndigheter har ansvar for å etablere og finansiere tiltak for ungdom i denne aldersgruppen.

Når det gjelder videre tiltak etter fylte 20 år, er situasjonen noe annerledes. Etter barnevernloven § 9-4 har ikke statlig regional barnevernmyndighet noe økonomisk ansvar for ungdom over 20 år. Bakgrunnen for dette, er at det anses som lite naturlig med fortsatt opphold i barneverninstitusjon for ungdom som er såvidt mye eldre enn den aldersgruppen disse institusjonene er beregnet for. Derfor er tiltak for ungdom over 20 år begrenset til tiltak som hører under den kommunale barneverntjenestens ansvarsområde, dvs. ordinære fosterhjem eller andre typer hjelpetiltak.

Etter ordlyden i § 1-3 gjelder bestemmelsen i utgangspunktet adgangen til å opprettholde og/eller sette inn nye tiltak etter loven overfor ungdom som har mottatt barneverntiltak før fylte 18 år. Det er imidlertid presisert i forarbeidene at det ikke er noe i veien for å videreføre tiltak etter loven, selv om den enkelte ungdom i en kortere periode før eller etter fylte 18 år ikke har ønsket å motta tiltak fra barneverntjenesten (Ot.prp. nr. 61 (1997-1998)). Det er ikke fastsatt noen nærmere frist for muligheten til å gjenopprette barneverntiltak på denne måten.

Det følger av barnevernloven § 4-15 fjerde ledd at barneverntjenesten, når det er truffet vedtak om omsorgsovertakelse og ungdommen fortsatt er under omsorg når han eller hun nærmer seg myndighetsalder, har en plikt til å vurdere behovet for videre plassering eller andre hjelpetiltak i god tid før vedkommende fyller 18 år. Dersom ungdommen samtykker skal det utarbeides en plan for videre tiltak.

På samme måte som for barn og unge under 18 år, gir ikke barnevernloven ungdom over 18 år noen ubetinget rett til tiltak. Det er opp til kommunen å vurdere behovet i det enkelte tilfelle. Et avslag på en søknad om tiltak etter fylte 18 år, kan etter § 6-5 påklages til fylkesmannen. I forarbeidene til § 1-3 er det forutsatt at klageadgangen også gjelder avslag på søknad om tiltak etter loven for ungdom som i en periode ikke har ønsket å ta imot tiltak, og som senere ombestemmer seg.

5.2 Forslaget i høringsnotatet og bakgrunnen for dette

I høringsnotatet framholdt Barne- og likestillingsdepartementet at det er en kjensgjerning at mange ungdommer som har vært under barnevernets omsorg har et mindre og mer sårbart familienettverk enn ungdommer flest. Av den grunn er behovet for planmessighet og forutsigbarhet for denne gruppen særlig stort. Videre pekte departementet på at forskning viser at ungdom som har vært under barnevernets omsorg klarer seg dårligere enn andre ungdommer etter fylte 18 år (Clausen og Kristofersen, Barnevernsklienter i Norge 1990-2005 - En longitudinell studie). De kan blant annet ha problemer med å fullføre skolegangen, slite med rusproblemer, ha atferdsvansker eller ha dårlig boevne. Tidligere barnevernsbarn er også mer syke og har større dødelighet enn andre ungdommer. Et godt tilrettelagt og forutsigbart ettervern kan gi flere ungdommer en god og verdig start på voksenlivet. Målrettet og faglig forsvarlig innsats overfor de mest utsatte ungdommene fra de fyller 18 år og fram til de fyller 23 år, vil også kunne avverge menneskelige lidelser og spare samfunnet for betydelige ressurser.

Departementet har gjennom flere år arbeidet for å styrke ettervernsarbeidet. I 1998 ble aldersgrensen for å opprettholde frivillige tiltak etter barnevernloven hevet fra 20 til 23 år. Dermed ble regelverket for tiltak for ungdom over 18 år betydelig styrket. Departementet har også, i det såkalte ettervernrundskrivet fra 2003, gitt fyldige retningslinjer for hvordan ettervernet skal praktiseres. Dette har ført til at det er langt flere som mottar hjelp fra barnevernet etter fylte 18 år i dag enn det var for noen år tilbake. Tall fra andre halvår 2007 viser at 85 prosent av dem som hadde vært under barnevernets omsorg og fylte 18 år i løpet av perioden også mottok hjelp etter at de ble myndige. Av de gjenstående var det rundt 10 prosent som ikke ønsket noe tilbud om ettervern, mens rundt 5 prosent ikke fikk det ettervernet de ønsket eller ikke noe tilbud overhodet. Til tross for denne økningen har departementet mottatt innspill som tyder på at dagens regelverk ikke er godt nok til å sikre alle det ettervernet de har behov for.

Barneverntjenesten skal etter gjeldende rett begrunne hvorfor et etterverntiltak er iverksatt eller vil bli det. Departementet foreslo i høringsnotatet, i tråd med et forslag som opprinnelig ble fremmet av Barneombudet og Landsforeningen for barnevernsbarn, at det innføres en begrunnelsesplikt i barnevernloven § 1-3 for hvorfor ungdommen ikke lenger skal motta hjelp. Dette vil sikre at barneverntjenesten foretar en grundig vurdering av om etterverntiltak skal iverksettes, og at de vurderinger som er foretatt blir synliggjort. Etter departementets oppfatning vil en slik lovendring medvirke til at barneverntjenesten, med utgangspunkt i den enkelte ungdoms behov og hans eller hennes beste, treffer gode, barnevernfaglig beslutninger, basert på en konkret og individuell vurdering i den enkelte sak.

I høringsnotatet ble det også gitt enkelte eksempler på hva departementet ønsker å nedfelle i nye retningslinjer. Blant annet uttalte departementet at barneverntjenesten skal ta kontakt med ungdom som mottar etterverntiltak når de fyller 19 år for en evaluering av tiltaket. Ungdom som har takket nei til ettervern skal også kontaktes når de fyller 19 år for å høre om de likevel ønsker å motta tiltak. Mange instanser har gitt gode og nyttige innspill om dette, og departementet vil ta disse med seg i det videre arbeidet.

5.3 Høringsinstansenes syn

I alt 105 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. 104 av disse stiller seg positive til departementets forslag om å gi barneverntjenesten plikt til å begrunne hvorfor tiltak etter barnevernloven ikke videreføres etter fylte 18 år, mens en instans ikke konkluderer på dette punktet. 11 av instansene støtter forslaget på generelt grunnlag og uten noen nærmere kommentar, mens 94 instanser har avgitt konkrete uttalelser til forslaget. Blant dem som har avgitt kommentar og som er positive til forslaget, er 55 kommuner, 6 fylkesmenn, KS, Barneombudet, Redd Barna, Landsforeningen for barnevernsbarn, Norsk Fosterhjemsforening, Organisasjonen for private barnevernstiltak og Norsk barnevernsamband, Barnevernets utviklingssenter på Vestlandetog Kirkens Bymisjon.

Blant de instansene som støtter forslaget er det mange som framhever at det er riktig å sette et skarpere fokus på ettervernsarbeidet.

Barnevernets utviklingssenter på Vestlandet uttaler:

«Forslaget er riktig og viktig. Det foreligger omfattende dokumentasjon på de vansker barnevernets ungdommer møter ved overgangen til selvstendig tilværelse. Det foreligger videre dokumentasjon på at ungdom som har mottatt ettervern mestrer overgangen noe bedre enn ungdom som ikke har mottatt ettervern.»

Kirkens Bymisjon uttaler:

«Likeledes støtter vi forslaget om endring av § 1-3 annet ledd, og håper kravet om begrunnelse er tilstrekkelig til å ivareta de særskilte behov mange av disse ungdommene har. Vi forutsetter da at begrunnelsene blir gjennomgått grundig og systematisk. Samtidig ønsker vi her å understreke hvor sårbare mange av disse ungdommene er. Litt for ofte ser vi en tendens til at man ønsker å redusere omfanget av et tiltak når det later til at barn og unge fungerer godt og har det bra. Da er det verdt å spørre seg om man ikke i stedet skal gjøre mer av det samme.»

Det er imidlertid en del instanser som stiller spørsmål ved om departementets forslag går langt nok med hensyn til å sikre de ungdommene som trenger det et godt ettervern. Blant disse er det flere som mener at ettervern ikke bare bør være en mulighet for alle som har mottatt hjelp av barnevernet eller vært under omsorg, men at det bør være en rettighet. Høgskolen i Oslo er blant dem som er av en slik oppfatning, og uttaler:

«Hvis man ser på de samfunnsbetingelsene som gjelder for den løst definerte gruppen unge voksne i dag, ser man at overgangen til den selvstendige tilværelsen strekkes lengre enn tidligere, at den i stor grad ledsages av tydelig støtte fra foreldre og andre i familienettverket. Dessuten ser vi at støttebehovet varierer gjennom en mangeårig prosess som for de fleste varer store deler av 20-årene og at dette følges opp med en stor grad av selvfølgelighet fra de fleste foreldre. For unge voksne fra 'normalbefolkningen' ytes i stor grad betingelsesløs støtte fra foreldrene og familieslektsnettverket i form av personlig kontakt, besøk, mulighet for å flytte tilbake i kortere perioder ved behov, praktisk, økonomisk hjelp og - ikke minst - en base for tilhørighet og inklusjon. I svært mange familier ser disse forholdene ut til å være så selvfølgelige at de ofte ikke tematiseres. Unge voksne med barnevernsbakgrunn har derimot ofte ikke tilgang på denne typen støtte, og denne situasjonen gjenspeiles ikke i det foreliggende forslaget.»

En del instanser peker på at forslaget etter deres mening ikke vil innebære noen endring i rettstilstanden, da det også i dag følger av regelverket at avslag på søknad om ettervern eller opphør av tiltak skal begrunnes. Om dette uttaler Fylkesmannen i Oslo og Akershus:

«Fylkesmannen har i lengre tid formidlet overfor barneverntjenestene i Oslo og Akershus, blant annet ved veiledningsskriv fra 2002, at det alltid skal fattes vedtak når en barnevernssak avsluttes. Vi har videre fremholdt at det skal fremkomme av vedtakets begrunnelse hvorfor ungdommen ikke lenger skal motta barneverntiltak, herunder hvorvidt ungdommen ikke har et særlig behov for ettervern, og at ungdommen har klageadgang på vedtaket. Fylkesmannen mener at barneverntjenestene er forpliktet etter barnevernloven § 6-1 annet ledd, jf. forvaltningsloven, til å fatte slike vedtak, og vi kan derfor ikke se at departementets forslag innebærer noe nytt.»

Landsforeningen for barnevernsbarn beskriver på den annen side en virkelighet som kan tyde på at ikke alle barneverntjenester legger denne lovforståelsen til grunn:

«Vi ser i praksis at kunnskapen om grunnleggende saksbehandlingsregler etter forvaltningsloven er for dårlig i kommunene, og bekymrer oss for at dette kan medføre at mye viktig kunnskap om etterverns behovet forsvinner. Helt konkret siktes til at saksbehandlingen omkring ettervernsspørsmål altfor ofte blir veldig uformell, og slik at den utvekslingen som i realiteten skal være en prosess med søknad, saksbehandling og enkeltvedtak, lett blir en muntlig samtale som ikke formaliseres, og slik at ungdommen tilbys det den aktuelle kommunen 'pleier' å tilby, og så er henvist til å takke ja eller nei til dette.»

I forlengelsen av dette, foreslår Landsforeningen for barnevernsbarn at en klage etter avslag på søknad om å opprettholde etablerte tiltak automatisk gis oppsettende virkning:

«Vi er bekymret for at det etter det opplyste er få klagesaker, og vi er bekymret for at fylkesmannsembetene gjerne har så lang saksbehandlingstid at klagene ofte ikke kan utløse noen reell endring for ungdommene det gjelder... Vi mener det ville vært rimelig om det framkom uttrykkelig av lovteksten at klage over avslag på ettervern i form av opprettholdelse av etablerte tiltak automatisk gis oppsettende virkning, slik at tiltaket ikke kan avsluttes før klage er behandlet av fylkesmannen. Bare på denne måten vil klageadgangen kunne utgjøre en reell forskjell for ungdommene, og bare slik vil kommunene være nødt til å innrette seg etter lovens tilsiktede myndighetsfordeling.»

Noen instanser mener at det ikke fremgår av høringsnotatet om forslaget også omfatter ungdom som har mottatt frivillige hjelpetiltak. Regionalt ressurssenter om vold og traumatisk stress og selvmordsforebygging - sør uttaler:

«RVTS Sør deler departementets syn på nødvendigheten av å gi en begrunnelse for eventuelle avslag på ettervern. Barneverntjenesten må da gjennomgå hver enkelt sak og nøye se på behovet for videre oppfølging. Ved en eventuell klage til fylkesmannen på avslag vil bruker kunne legge frem barneverntjenestens begrunnelse for avslag. I forslaget fremgår det ikke om dette også gjelder for ungdom plassert etter bvl. § 4-4, 5. ledd. Disse bør etter vår vurdering ha samme rettigheter som ungdom plassert etter bvl. § 4-12.»

Flere av instansene framhever viktigheten av et godt samarbeid mellom det kommunale og det statlige barnevernet for at ettervernsarbeidet skal bli godt. Et konkret problem som nevnes i denne forbindelse, er at det føres en restriktiv praksis med hensyn til å plassere ungdom mellom 18 og 20 år i statlige barnevernsinstitusjoner. Fylkesmannen i Rogaland uttaler:

«Fylkesmannen er kjent med at noen kommuner er bekymret for at de vil få avslag på institusjonsplass for barn over 18 år, som har behov for et så sterkt tiltak, eventuelt at kommunen selv må dekke alle utgiftene til plasseringen. Det er barneverntjenesten som er tillagt myndighet til å fatte vedtak om tiltak etter 18 år ut fra en vurdering av barnets behov. Spørsmålet er om et slikt vedtak utløser bistandsplikt hos Bufetat. Fylkesmannen ber om at departementet nærmere presiserer ansvarsforholdet i disse sakene.»

5.4 Departementets vurdering

Høringsrunden har vist at det er omfattende støtte til departementets forslag om å innføre en plikt til å begrunne hvorfor ungdom som har hatt hjelp av barnevernet ikke lenger skal motta hjelp etter fylte 18 år. Høringsinstansene mener at ettervern er viktig, og at det er riktig å øke innsatsen på dette området. I den grad det er uenighet om forslaget, dreier denne seg først og fremst om hvorvidt det går langt nok med hensyn til å sikre at alle får det ettervernet de har behov for. Til dette vil departementet bemerke at forslaget innebærer en tydeliggjøring i loven av at opphør av tiltak ved fylte 18 år bare kan skje når dette er til barnets beste. Når det gjelder forslaget fra enkelte høringsinstanser om å gjøre ettervern til en rettighet, er departementet av den oppfatning at når barnevernloven ikke gir en rett til tiltak for barn og ungdom under 18 år, som er barnevernetjenestens hovedansvar, vil det ikke være riktig å gi ungdom over 18 år en slik rett.

Selv om det også i dag følger av forvaltningsloven at vedtak fattet av barnevernet skal begrunnes, er departementet enig med Landsforeningen for barnevernsbarn når de påpeker at loven ikke gir god nok garanti for at spørsmål om tiltak etter fylte 18 år behandles på en slik måte at det avtegner seg en tydelig saksbehandlingsprosess. En plikt til å begrunne hvorfor tiltak ikke opprettholdes eller nye tiltak ikke iverksettes, vil sikre at det utarbeides et klart og tydelig vedtak som kan påklages til fylkesmannen.

Når det gjelder Landsforeningen for barnevernsbarns forslag om at klage på avslag på søknad om ettervern automatisk bør gis oppsettende virkning, viser departementet til forvaltningsloven § 42. Denne bestemmelsen gir underinstansen, klageinstansen eller annet overordnet organ adgang til å beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort. Departementet vil bemerke at både barneverntjenesten og fylkesmannen bør vurdere om dette skal gjøres når barnevernet fatter vedtak om ikke å opprettholde iverksatte tiltak etter fylte 18 år.

Departementet er enig i at det er av vesentlig betydning for å få til et godt ettervern at det er et godt samarbeid mellom den kommunale og statlige barneverntjenesten. Det har tidligere blitt lagt til grunn, blant annet i Ot.prp. nr. 61 (1997-1998), at ansvarsdelingen mellom stat og kommune er den samme når det gjelder tiltak for ungdom mellom 18 og 20 år som for barn under 18 år. Dette innebærer at Bufetat i disse tilfellene har et ansvar for å bistå kommunen med plassering av barn utenfor hjemmet og for å dekke den del av utgiftene ved plassering i fosterhjem eller institusjon som overstiger den satsen som er fastsatt av departementet med hjemmel i barnevernloven § 9-5.

Departementet vil understreke at det ikke er noe vilkår for å motta ettervern at den enkelte ungdom har vært under barnevernets omsorg. Også de som har mottatt frivillige hjelpetiltak etter § 4-4, kan søke om at etablerte tiltak opprettholdes, eller om andre tiltak. Departementet vil i denne sammenheng peke på det såkalte ettervernsrundskrivet, hvor barneverntjenesten oppfordres til å vise fleksibilitet og kreativitet i opprettelsen av tiltak som skal hjelpe den enkelte ungdom fram mot voksenlivet. Barneverntjenesten oppfordres til i enda sterkere grad å samarbeide med sosialtjenesten om tilretteleggelsen av tiltak. Videre viser rundskrivet til at det ikke er uvanlig at ungdom først takker nei til tilbud om ettervern, men så ombestemmer seg etter en tid. Rundskrivet påpeker at det i slike tilfeller ikke er noe i veien for at etterverntiltak kan iverksettes selv om kontakten med ungdommen har vært formelt avsluttet en periode. Endelig går det uttrykkelig fram av ettervernsrundskrivet at kommunen har plikt til å informere om klageretten dersom det gis avslag på søknad om ettervern. For å sikre et godt ettervernsarbeid over hele landet, vil departementet revidere dette rundskrivet på bakgrunn av den foreslåtte lovendringen og de synspunktene som har framkommet i høringsrunden.

Den foreslåtte endringen av § 1-3 vil gi barneverntjenesten plikt til å begrunne hvorfor en ungdom som tidligere har fått hjelp av barnevernet ikke lenger skal få hjelp etter fylte 18 år. Dette vil etter departementets oppfatning sikre at det med utgangspunkt i den enkelte ungdoms beste, foretas en konkret og grundig vurdering av hva som kan gjøres for å hjelpe ham eller henne i overgangen til voksenlivet. Det overordnede målet er at ungdommene skal settes i stand til å greie seg på egen hånd. På kort sikt er bolig, utdanning/jobb, sosialt nettverk og økonomi viktigst. Ungdom som flytter for seg selv må ofte ha hjelp til praktiske ting, samt råd og veiledning for å klare seg økonomisk, og vil trenge voksne som kan følge dem på veien til selvstendighet. For noen ungdommer vil det være tilstrekkelig at saksbehandleren stikker innom av og til eller tar en telefon og hører hvordan det går. For andre vil det være nødvendig med mer omfattende tiltak for å kunne klare seg på egenhånd.

Barne- og likestillingsdepartementet vil etter dette opprettholde forslaget i høringsnotatet, jf. utkastet til barnevernloven § 1-3.