7 Nærmere om departementets vurderinger
Departementet har som nevnt over ikke funnet grunnlag for å gjøre vesentlige materielle endringer i lovforslaget i forhold til det som var gjenstand for høring.
I utkastet til forskrift er det imidlertid gjort visse endringer i forhold til det forslaget som var gjenstand for høring. Blant annet er antallet prikker før inndragning inntrer, økt fra seks til åtte og enkelte straffbare forhold er tatt ut av ordningen. Departementet finner grunn til å kommentere enkelte forhold fra høringsrunden.
Det er kommet innvendinger mot at ordningen skal omfatte vedtatte forenklede forelegg, blant annet fra Den Norske Advokatforening og Lastebileiernes Forening. Det anføres dels rettssikkerhetshensyn, dels økonomiske hensyn i form av eventuell merbelastning på domstolene som følge av at flere forenklede forelegg kan bli nektet vedtatt. Departementet vil bemerke at en rekke av de overtredelser som omfattes av ordningen med forenklet forelegg, er av typisk risikoskapende karakter og dermed klart innenfor de retningslinjer som ble gitt for utforming av en prikkbelastningsordning. Forholdene er også enkelt konstaterbare for håndhevingsmyndigheten. Nettopp ut fra de nevnte retningslinjene er det imidlertid ikke alle overtredelser som i dag sanksjoneres med forenklet forelegg som vil bli omfattet av ordningen. Det legges for øvrig opp til at fører skal orienteres om at vedtakelse av utstedt forenklet forelegg eller forelegg vil føre til prikkbelastning. Vedkommende kan da velge å nekte vedtakelse, med følge at saken går til domstolsbehandling. Det vises ellers til omtale nedenfor om klage. Når det gjelder eventuell merbelastning på domstolene vises det til omtale i 8.3.
Høringsrunden ga også en rekke merknader til hvilke overtredelser som bør inngå i ordningen, herunder graden av alvorlighet ved den enkelte overtredelse og hvorvidt overtredelsen har betydning for trafikksikkerheten. Blant annet TØI påpeker at det for en del av de overtredelsene som foreslås å inngå, ikke foreligger studier som dokumenterer sammenhengen mellom frekvensen av brudd og antall ulykker. Eksempelvis gjør dette seg gjeldende for kjøring på eller over sperrelinje eller sperreområde avgrenset av heltrukken linje, samt for enkelte tilfeller av ulovlig forbikjøring. Basert på høringsuttalelsene er derfor enkelte forhold tatt ut av forslaget da de kan vise seg å være vanskelig praktiserbare i en prikkbelastningsordning. Dette gjelder kjøring på eller over sperrelinje eller sperreområde avgrenset av heltrukken linje, visse tilfeller av ulovlig forbikjøring, kjøring med for kort avstand til forankjørende, samt overtredelser av vegtrafikkloven § 3. Overtredelser av kjøre- og hviletidsbestemmelsene er også foreløpig tatt ut av ordningen, da det kreves ytterligere vurdering av hvilke overtredelser på dette området som bør underlegges prikkbelastning. Departementet legger ellers til grunn at overtredelser som oppleves som åpenbart trafikkfarlige, bør inngå i ordningen på et slikt grunnlag selv om det ikke foreligger dokumentasjon av sammenheng med antall trafikkulykker. Det er imidlertid viktig at trafikantene og de som skal praktisere prikksystemet, oppfatter overtredelsene som trafikkfarlige og dermed naturlige i en prikkbelastningsordning. I forbindelse med senere evaluering vil det derfor bli vurdert om det er forhold som bør legges inn i eller tas ut av systemet.
Noen instanser finner konsekvensene ved manglende varsling uklare. Andre, som Datatilsynet og Riksadvokaten, mener det bør gis informasjon til den enkelte fører også om følgene av vedtakelse (prikk/inndragning) før vedtakelse av hvert enkelt forelegg/forenklet forelegg. Departementet ser det som viktig at varsling finner sted både i tilknytning til den enkelte overtredelse og etter at innehaver er registrert med minst seks prikker. Det synes ikke nødvendig å forskriftsfeste varslingsplikt ved den enkelte overtredelse. Dette vil bli ivaretatt ved utarbeiding av rutiner og materiell for politiet. I forskriftsforslaget er det imidlertid lagt inn varsling til innehaver som har oppnådd minst seks prikker. Dette er gjort for å tilstrebe størst mulig forutsigbarhet for publikum. Unnlatt overholdelse av varslingsplikten skal imidlertid ikke ha rettslig betydning for gyldigheten av et inndragningsvedtak.
Flere instanser har tatt opp spørsmålet om klage over ileggelse av prikker og klage på vedtak om inndragning som følge av slik ileggelse. Den Norske Advokatforening påpeker at man bør ha adgang til å klage over den enkelte prikkbelastning og at rettssikkerhetshensyn tilsier at forvaltningsvedtak, som vedtak om inndragning av førerkort er, skal kunne overprøves. Norges Automobil-Forbundpåpeker at dagens saksbehandlingstid i inndragningssaker kan være opp til seks måneder og at tilstrekkelige ressurser, eventuelt oppsettende virkning av en klage, er nødvendig. Departementet har lagt til grunn at den enkelte ileggelse av prikk ikke er å betrakte som et enkeltvedtak etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven), og at slik ileggelse derved heller ikke faller inn under forvaltningslovens bestemmelser om klagerett. Departementet vil fremheve at verken den enkelte registrering eller inndragningsvedtak som følge av registreringer, vil være basert på skjønnsmessige vurderinger. Registreringer og inndragningsvedtak vil være en automatisk konsekvens av rettskraftig avgjorte straffbare forhold. Samferdselsdepartementet viser til at rettssikkerhetshensynet er ivaretatt ved at førerkortinnehaveren har hatt mulighet til å få det enkelte straffbare forhold overprøvd gjennom anke over dommen eller forelegget. Førerkortinnehaveren kan ved å nekte vedtakelse av forelegg eller forenklet forelegg få saken overført til hovedforhandling ved domstol. Den forvaltningsmessige konsekvensen av et rettskraftig avgjort forhold i form av prikkbelastning, er høyst forutsigbart for førerkortinnehaveren.
Å gi klagerett på den enkelte ileggelse av prikk ville etter departementets syn svekke effekten av ordningen vesentlig og også medføre en betydelig kostnadsøkning. Det ville gi langt mindre forutsigbarhet hos trafikantene og gjennom dette også dårligere allmenn- og individualpreventiv effekt av tiltaket. Også den rent praktiske anvendbarheten av systemet for politiet ville etter departementets oppfatning bli langt mindre. Et effektivt prikkbelastningssystem er i stor grad avhengig av nærhet i tid mellom det rettskraftig avgjorte straffbare forholdet og etterfølgende registrering av prikk. En klagerett vil kunne medføre større avvik i tid og ville komplisere ordningen i stor grad i forhold til eksempelvis beregning av registreringsperiode, tidspunkt for sletting av prikker m.v. Departementet viser ellers til at den enkelte ileggelse av prikk ikke medfører rettighetstap. Rettighetstapet inntrer først når førerkortinnehaveren har fått registrert åtte prikker eller mer som utløser et påfølgende vedtak om inndragning av førerkortet. Inndragningsvedtaket, som vil være et enkeltvedtak, kan påklages til Politidirektoratet, hvor grunnlaget for inndragningen vil bli vurdert. Det vil likevel kun være formelle saksbehandlingsfeil som vil kunne påberopes i forhold til gyldigheten av inndragningsvedtaket. For øvrig vil det i henhold til gjeldende forvaltningsrettslige regler måtte vurderes konkret i det enkelte tilfelle om klagen skal gis oppsettende virkning. Politiet vil ha adgang til å beslaglegge førerkortet i forbindelse med den siste overtredelsen som gir grunnlag for inndragning. Dette beslaget vil kunne prøves rettslig, noe som må antas å gi mindre behov for oppsettende virkning av en klage.
Motorførernes Avholdsforbund ønsker at kjøring med lavpromille (0,2 - 0,5) skal omfattes av prikkbelastningsordningen. Departementet viser til de vurderinger som ble gjort i Ot.prp. nr. 26 (1991-2000) (senking av promillegrensen fra 0,5 til 0,2) om hvorvidt kjøring med lavpromille bør resultere i inndragning av førerkort. Det fremgår der at den alminnelige inndragningshjemmelen i gjeldende § 33 nr. 1 bare forutsettes benyttet i de grovere tilfellene av lavpromillekjøring, anslagsvis fra 0,4-0,45 promille, med mindre det foreligger andre skjerpende omstendigheter.
«Dette kan for eksempel gjelde når promillekjøringen skjer i kombinasjon med uaktsom forbikjøring, kjøring mot rødt lys, unnlatelse av å stanse for fotgjenger i gangfelt, fartsovertredelser etc., selv om de skjerpende omstendigheter i seg selv ikke kan begrunne inndragning.... For gjentatt overtredelse innenfor femårsfristen i § 33 nr. 4 foreslår departementet at det innføres en tvingende regel om inndragning av førerkortet for minst 6 måneder...».
Som vist kan en kombinasjon av lavpromillekjøring og overtredelse av ett eller flere av de forhold som vil omfattes av prikkbelastningsordningen, føre til direkte inndragning av førerkortet. Imidlertid vil dette bero på en skjønnsmessig avveining fra politimesteren i den enkelte sak, hvor både lavpromillens størrelse og eventuelle skjerpende forhold skal vurderes i forhold til spørsmålet om inndragning. Lavpromillekjøring straffes ellers som hovedregel med bot.
Departementet viser for øvrig til at promillegrensen ble satt ned for å gi et klart signal om at alkohol og bilkjøring ikke hører sammen. Det foreligger ikke dokumentasjon på at kjøring med promille under 0,5 gir særlig økning i ulykkesrisiko. Slik sett fyller kjøring med lavpromille ikke alle kriteriene for overtredelser som skal ligge inne i en prikkbelastningsordning. Samtidig kan det anføres at første gangs overtredelse av forbudet mot slik kjøring ligger tett opp til grensen for inndragning av førerkortet, jf. at førerkortet inndras ved kjøring med en promille på 0,5 og over. Allmennpreventive hensyn og en økning i omfanget av ruspåvirket kjøring generelt kan også tilsi at denne type overtredelser bør omfattes. Etter en totalvurdering finner departementet imidlertid at senkingen av promillegrensen bør evalueres før det tas stilling til om lavpromillekjøring bør innlemmes i en prikkbelastningsordning. Det vil således være naturlig å vurdere spørsmålet på ny i forbindelse med evaluering av prikkbelastningsordningen.
Departementet har etter høringsrunden funnet at det i særskilte tilfelle kan være behov for unntak fra hovedregelen om seks måneders inndragning av førerkortet. Det er derfor i forskriftsutkastet lagt til mulighet for nedsettelse av inndragningstidens lengde under seks måneder dersom inndragning vil virke urimelig hardt og det foreligger særdeles formildende omstendigheter ved det forholdet som ga grunnlag for siste ilagte prikk. Unntaket skal bare være aktuelt i meget spesielle tilfeller, for eksempel hvor det siste forholdet grenser mot nødrett.
Høringsinstansene er delt i synet på forslaget om at person som har førerkort med prøveperiode skal registreres med dobbelt antall prikker ved den enkelte overtredelse. Departementet vil derfor foreløpig ikke følge opp dette forslaget. Dette medfører en forenkling både av forskriften og registreringssystemet. Det kan også antas at prikkbelastningssystemet i seg selv vil være holdningsskapende for den aktuelle gruppen motorvognførere. Forslaget til nytt første ledd i § 33 nr. 1 gir hjemmel for å endre forskriften på dette punktet dersom ordningen viser seg ikke å ha den ønskede preventive effekt.
Høringsrunden har for øvrig ikke gitt grunnlag for å fravike utgangspunktet om at ordningen innføres uten krav om trafikkurs. Hjemmelsbestemmelsen gir imidlertid rom for at dette eventuelt kan innføres på et senere tidspunkt.
Prikkbelastningssystemet skal være uavhengig av inndragning på annet grunnlag. For eksempel vil inndragning som følge av at en førerkortinnehaver blir ilagt straff eller domfelt for overtredelse av vegtrafikkloven § 22 første eller annet ledd, ikke medføre at tidligere ilagte prikker etter forskriften om prikkbelastning bortfaller.