2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Innledning

Etter straffeloven, lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven må all pengespillaktivitet i Norge ha tillatelse i medhold av lov for å være lovlig, jf. straffeloven § 298. Både avholdelse, formidling og markedsføring av pengespill uten norsk tillatelse er forbudt, likeså medvirkning til slike handlinger. Reguleringen hviler på hensynet til at spill som tilbys norske spillere skal være ansvarlige og moderate og underlagt myndighetenes kontroll for å sikre tilstrekkelig forbrukerbeskyttelse og hindre at spillaktiviteten får uheldige sosiale konsekvenser og bidrar til kriminell virksomhet.

Tradisjonelt har kjøp av lodd, kuponger og lignende innskudd for deltakelse i pengespill skjedd i direkte kontakt med en pengespillkommisjonær, loddselger el.l. I disse situasjonene er det som regel ikke tvil om at den som mottar betaling eller betaler ut gevinst for deltakelse i pengespill, er ansvarlig for avholdelsen eller formidlingen av angjeldende pengespill eller medvirker til slik aktivitet.

I de senere årene har deltakelse i pengespill i form av fjernspill blitt mer og mer vanlig. Med fjernspill menes pengespill som formidles elektronisk og der spillarrangør og spiller befinner seg på ulike steder. Interaktive fjernspill er fjernspill hvor resultat og ny spillmulighet tilbys spilleren i en kontinuerlig prosess. Det er i dag kun Norsk Tipping AS som har norsk tillatelse til å tilby egne interaktive fjernspill på sine spillterminaler. Utviklingen av fjernspill har gjort at pengespill generelt, og i særlig grad pengespill uten norsk tillatelse, er blitt mer tilgjengelige for spillere i Norge. Høy tilgjengelighet regnes som en risikofaktor for utvikling av pengespillproblemer. Ved fjernspill er det liten sosial kontroll med spillaktiviteten, siden aktiviteten foregår i kontakt mellom spilleren og datamaskinen, mobiltelefonen eller annen teknisk innretning spilleren bruker til å spille. I tillegg har mange interaktive fjernspill mulighet for høy innsats og gevinst og har høy trekningsfrekvens. Dette er også faktorer som kan gi økt risiko for pengespillproblemer hos spillerne som benytter spillene.

For å kunne betale innsats i fjernspill trenger man normalt en form for elektronisk overføring av betalingen til spilloperatør. Utbetaling av gevinster fra fjernspillaktørene skjer også hovedsakelig ved elektronisk betalingsoverføring til spiller. Elektronisk betalingsformidling er derfor en viktig forutsetning for gjennomføring av fjernspillvirksomhet. I mange tilfeller vil den som forestår betalingsformidlingen, ha tilgang til informasjon om at betalingen gjelder deltakelse i pengespill uten norsk tillatelse. I det internasjonale elektroniske kortbetalingssystemet brukes brukerstedskoder (Merchant Category Code og andre tilsvarende systemer) som normalt forteller hvilken type brukersted som mottar betalingen. Pengespillvirksomhet har en egen brukerstedskode. Etter gjeldende ordlyd i pengespillovgivningen er det imidlertid tvilsomt om betalingsformidlingen kan anses som formidling eller avholdelse av pengespill uten norsk tillatelse eller medvirkning til slike handlinger, selv i de tilfeller betalingsformidleren kjenner til at betalingen gjelder pengespillvirksomhet fra brukerstedskoden.

I Ot.prp. nr. 44 (2002-2003), St.prp. nr. 1 (2006-2007) for Kultur- og kirkedepartementet og St.meld. nr. 39 (2006-2007), Frivillighet for alle, har departementet drøftet regulering i forhold til internettspill. I Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) uttalte departementet at man vil «... utvise forsiktighet med å tillate nye pengespill skreddersydd for Internett og andre elektroniske kanaler. Departementet vil samtidig arbeide videre med tiltak for å kontrollere veksten i spill på utenlandske Internett spill.» (s. 16). Departementet la opp til «... å avvente en internasjonal avklaring av hvilke lovgivningstiltak som kan gi reelt vern mot pengespilltilbud fra utlandet» (s. 47). I St. prp. nr. 1 (2006-2007) uttalte departementet at man vil «... vurdere en mer effektiv håndheving av norsk lovgivning, bl.a. for pengespill som tilbys via internett fra spilltilbydere lokalisert utenfor Norge.» (s. 31). Komiteens flertall kommenterte ikke dette temaet i sine innstillinger, jf. Innst. O. nr. 124 (2002-2003) og B.innst. S. nr. 2 (2007-2008).

I St. meld. nr. 39 (2006-2007) opplyste departementet at det vil

«... bli vurdert nye tiltak mot den økende spilleaktiviteten på internett og andre elektroniske kanaler. (...) Departementet har bedt Lotteri- og stiftelsestilsynet være mer offensive i sin håndheving av det eksisterende regelverket i lotteri- og pengespilloven for å hindre utbredelsen av de mange pengespill som er gjort tilgjengelige via internett. I tillegg vil det i løpet av året bli sendt på høring et forslag om restriksjoner i forhold til å formidle innskudd og premier i pengespill som ikke er godkjent i Norge.» (s. 191).

I Innst. S. nr. 104 (2007-2008) til stortingsmeldingen uttalte komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, følgende (s. 17):

« Flertallet har videre merket seg at Regjeringen varsler en nærmere vurdering av tiltak mot nettspill og støtter dette.»

På denne bakgrunn fremmes det forslag om at formidling av innskudd og gevinster til og fra pengespilltilbydere uten norsk tillatelse skal anses som ulovlig formidling eller avholdelse av pengespill. Denne presiseringen av bestemmelsene i lotteriloven og pengespilloven og av straffebestemmelsen i totalisatorloven vil berøre norske kredittkortselskap, bankinstitusjoner og andre virksomheter som bistår i overføring av betaling og gevinster for pengespill til og fra spillere i Norge. I forslaget forutsettes det at overføringen kan identifiseres som betaling eller gevinst for pengespill. Den enkelte spiller vil ikke bli berørt av presiseringen.

I tillegg fremmes det forslag om at Lotteri- og stiftelsestilsynet kan ilegge tvangsmulkt ved overtredelse av pengespilloven, for å sikre en mer effektiv håndheving av denne loven.

2.2 Departementets høringsnotat av 13. november 2007

Kultur- og kirkedepartementet sendte 13. november 2007 på høring et forslag om å foreta liknende presiseringer og tilføyelser til lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven som er omtalt i dette lovforslaget. Adressatene for høringsnotatet var følgende:

Barne- og likestillingsdepartementet

Finansdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Helse- og omsorgsdepartementet

Justis- og politidepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Nærings- og handelsdepartementet

Utenriksdepartementet

Barneombudet

Datatilsynet

Forbrukerombudet

Kredittilsynet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Norges Bank

Politidirektoratet

Riksrevisjonen

Sosial- og helsedirektoratet

Statens innkrevingssentral

Øst-norsk kompetansesenter

Entreprenører:

Bingo- og Lotteriforbundet

Holland Bingo

Norsk Automatbransjeforening (NOAF)

Norsk Cirkus- og tivoliforening

Norsk lokalradioforbund

Norsk Lotteridrift AS

Tippekommisjonærenes landsforening

Norske Spill AS

Lotteriverdige organisasjoner:

Bellona

Care Norge

De Ti Humanitære AS

Den Norske Kreftforening

Den norske sjømannsmisjon

Flyktningerådet

Frivillighet Norge

Handicappede barns foreldreforening

Juvente

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

Landsforeningen for kvinner med bekkenløsning

Landsforeningen for polioskadde

Landsforeningen for støtte ved krybbedød

Landsforeningen for trafikkskadde

Motorførernes avholdsforbund

Nasjonalforeningen for folkehelsen

Norges Astma- og allergiforbund

Norges Automobilforbund

Norges Blindeforbund

Norges Bygdeungdomslag

Norges Døve-Ungdomsforbund

Norges Handicapforbund

Norges Idrettsforbund og olympiske og paraolympiske komité

Norges KFUK-KFUM

Norges Miljøvernforbund

Norges Naturvernforbund

Norges Røde Kors

Norsk Dysleksiforbund

Norske kvinners sanitetsforening

Norsk Folkehjelp

Norsk forbund for psykisk utviklingshemmede

Norsk Foreldrelag for funksjonshemmede

Norsk Organisasjon for Asylsøkere

Norsk Psoriasisforbund

Norsk Revmatikerforbund

Redd Barna

Redningsselskapet

Regnskogsfondet

Rådet for psykisk helse

SOS Rasisme

Stiftelsen Fadderbarnas Fremtid

Stiftelsen Helse og Rehabilitering

Stiftelsen Sofielund

Stiftelsen SOS barnebyer Norge

Ungdom mot narkotika

Voksne for barn

Andre

Actis

Advokatfirmaet Hus Panzer & Co AS

Anonyme Gamblere

Brønnøysundregistrene

Det Norske Travselskap

Finansforbundet

Finansieringsselskapenes forening

Finansnæringens Hovedorganisasjon

Grimmi Consult

Handels- og servicenæringens hovedorganisasjon

Hans Martin Nakkim

Innsamlingskontrollen i Norge

Interactive Promotions Media Ltd., Storbritannia

Landsorganisasjonen mot Spilleavhengighet

NHO

Norges Pokerforbund

Norsk Forening for pengespillproblematikk

Norsk Hestesenter

Norsk Rikstoto

Norsk Tipping AS

Pårørende til Spilleavhengige

Sparebankforeningen i Norge

Teknologirådet

Vikingbet, Gibraltar

Departementet mottok tilbakemelding på høringsbrevet fra 43 instanser. Barne- og likestillingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Utenriksdepartementet, Brønnøysundregistrene, Datatilsynet, Politidirektoratet, Innsamlingskontrollen, Norsk Lokalradioforbund, Norges Bank og Næringslivets Hovedorganisasjon hadde ingen merknader til forslaget.

De øvrige 32 instansene som avga realitetsuttalelser til forslaget var:

Finansdepartementet

Fornyings- og administrasjonsdepartementet

Justis- og politidepartementet

Landbruks- og matdepartementet

Barneombudet

Forbrukerombudet

Kredittilsynet

Lotteri- og stiftelsestilsynet

Statens innkrevingssentral

Østnorsk kompetansesenter

Norges Blindeforbund

Frivillighet Norge

Landsforeningen for hjerte- og lungesyke

Norges idrettsforbund og olympiske og paraolympiske komité

Redningsselskapet

Norsk forening for pengespillproblematikk

Norges Pokerforbund

Pårørende til spilleavhengige

Spillerforeningen

Teknologirådet

Tippekommisjonærenes landsforening

Betfair

Betsson

European Gaming & Betting Association

Interactive Promotion Media Ltd.

Ladbrokes

Norsk Tipping

Remote Gambling Association

UniBet

Finansieringsselskapenes Forening

Finansnærings Hovedorganisasjon

Sparebankforeningen

Et flertall av de høringsinstansene som har gitt uttrykk for sin holdning til departementets forslag, støtter det. Høringsinstansenes syn vil bli tatt opp sammen med de enkelte spørsmålene som drøftes i denne proposisjonen.

Departementets høringsbrev ble 2. januar 2008 notifisert til EFTAs overvåkingsorgan (ESA) i samsvar med EØS-høringsloven, jf. direktiv 98/34/EF om informasjonsprosedyre for standarder og tekniske forskrifter samt regler for informasjonssamfunnstjenester, som endret ved direktiv 98/48/EF. ESA har i brev av 3. april 2008 fremmet enkelte synspunkter på forslaget. EU-kommisjonen har i brev av 14. april 2008 også gitt sine synspunkter på forslaget i forhold til Norges EØS-rettslige forpliktelser. ESAs og Kommisjonens innspill redegjøres det nærmere for under pkt. 4.4.