3 Gjennomgang av enkelte sider ved reguleringen av Norges Banks stilling

3.1 Oppnevning til Norges Banks hovedstyre og offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger mv.

Det har vært anført at det er nødvendig med en endring i praksis knyttet til hovedstyrets sammensetning i retning av større uavhengighet i forhold til partipolitiske interesser og at det bør være større grad av offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger, jf. bl.a. Dokument nr. 8:52 (2001-2002). I St.meld. nr. 8 (2002-2003) Kreditmeldinga 2001står det at Finansdepartementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av praksis for oppnevning til Norges Banks hovedstyre samt gi en mer generell redegjørelse av relevant regelverk og praksis i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med.

Punkt 3.1.1 under gir en nærmere beskrivelse av Norges Banks hovedstyre, herunder hovedstyrets rolle og ansvar, dagens praksis med å oppnevne medlemmer til hovedstyret og åpenheten rundt hovedstyrets beslutninger. I punkt 3.1.2 følger en omtale av sentralbankers beslutningsorganer internasjonalt og graden av åpenhet rundt vurderingene som danner grunnlag for pengepolitiske beslutninger. I punktene 3.1.3 og 3.1.4 redegjøres det for henholdsvis høringsnotatet og høringsinstansenes merknader. I punkt 3.1.5 følger så departementets vurderinger. For nærmere omtale av hvem som ikke kan oppnevnes som hovedstyremedlemmer eller vararepresentanter til medlemmer i Norges Bank vises det til punkt 3.3 i proposisjonen.

3.1.1 Gjeldende rett og praksis

Kompetansen til Norges Banks hovedstyre framgår av sentralbankloven § 5 annet ledd, der det heter at «hovedstyret har den utøvende og rådgivende myndighet etter denne lov. Det leder bankens virksomhet og forvalter dens midler.» I Ot.prp. nr. 25 (1984-85) om sentralbankloven er bestemmelsen forklart slik (s. 69):

«Bestemmelsen innebærer at på alle de områder hvor Norges Bank er tillagt forvaltningsmessig kompetanse og der hvor banken generelt har rettigheter og plikter, er det hovedstyret som har beslutningsmyndighet. Dette gjelder så langt ikke noe annet følger av sentralbankloven selv.»

Norges Banks formål og virkeområde følger av sentralbankloven § 1. Denne bestemmelsen fastlegger de generelle rammene for hovedstyrets oppgaver. § 1 lyder:

«Norges Bank er landets sentralbank. Banken skal være et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken. Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.

Banken kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for en sentralbank. Til fremme av sine formål kan banken utføre alle former for bankforretninger og banktjenester.»

Det fremgår videre av § 2 første ledd:

«Banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjene som er fastlagt av statsmyndighetene, og med de internasjonale forpliktelser landet er bundet av.»

Hovedstyret skal etter sentralbankloven § 6 bestå av syv medlemmer som oppnevnes av Kongen. Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen er henholdsvis leder og nestleder av hovedstyret. Disse oppnevnes for seks år. De øvrige hovedstyremedlemmene oppnevnes for fire år. Hvert annet år trer vekselvis to og tre medlemmer ut.

Forarbeidene til sentralbankloven gir visse retningslinjer for Kongens oppnevning av medlemmer til Norges Banks hovedstyre ut over de skranker som følger av lov og forskrift. Norges Banks direksjon (hovedstyre) uttaler følgende i sin høringsuttalelse, jf. Ot.prp. nr. 25 (1984-85) på s. 76:

«Norges Bank viser til at det ved oppnevningen av hovedstyremedlemmer bør tas hensyn til at banken er et faglig organ som behandler saker som krever betydelig innsikt i økonomiske spørsmål generelt og mer spesielt i penge- og valutapolitiske spørsmål.»

Departementet sier seg (s. 78) enig med Norges Bank i at en ved «oppnevning av hovedstyremedlemmer legger tilbørlig vekt på at Norges Banks oppgaver krever god innsikt i økonomiske spørsmål.» Finanskomiteen uttaler i Innst. O. nr. 50 (1984-85) på s. 36:

«Flertallet er enig med departementet i at Kongen oppnevner hovedstyrets medlemmer og regner med at det i denne sammenheng tas hensyn til at den sedvane som har utviklet seg med hensyn til oppnevningen, sammensetning og et bredt spekter av samfunnsinnsikt.»

Praksis ved oppnevning av hovedstyret er at Finansdepartementet på forhånd innhenter forslag til nye medlemmer med personlige vararepresentanter fra de politiske partier på Stortinget under hensyntagen til mandatfordelingene og i tråd med de forutsetninger Stortinget har lagt til grunn i Innst. O. nr. 50 (1984-85) når funksjonstiden for tidligere medlemmer utløper.

Finansdepartementet legger overfor partienes stortingsgrupper vekt på at kandidater som partiene foreslår til hovedstyret, skal ha innsikt i bl.a. samfunnsøkonomiske spørsmål. I brevet til stortingsgruppene vises det i denne sammenheng også til at Norges Bank forvalter Statens petroleumsfond på vegne av Finansdepartementet.

Innretningen av de penge- og valutapolitiske virkemidlene diskuteres av hovedstyret hver sjette uke. Rentebeslutninger vil normalt fattes på disse møtene. I 2002 hadde hovedstyret ni rentemøter.

Etter gjeldende rett har bankens ansatte og tillitsvalgte taushetsplikt om bankens «forretningsmessige forhold», jf. sentralbankloven § 12. Rentebeslutninger og diskusjoner som leder fram til slike regnes som forretningsmessige forhold. Hovedstyret selv (eller den som hovedstyret har gitt fullmakt) kan imidlertid dispensere fra taushetsplikten, jf. § 12 fjerde ledd.

Åpenhet er en viktig side ved utøvelsen av sentralbankens oppgaver. I sentralbankloven § 3 tredje ledd heter det at Norges Bank skal informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene. Av forskrift 29. mars 2001 nr. 278 om pengepolitikken § 2 går det fram at banken jevnlig skal offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

I Norges Banks beretning og regnskap, som i tråd med sentralbankloven § 28 utarbeides årlig, gir banken en fyldig redegjørelse for den operative gjennomføringen av pengepolitikken. Norges Bank offentliggjør også tre ganger i året inflasjonsrapporter. I disse rapportene analyserer banken den økonomiske situasjonen, med særlig vekt på inflasjonsutsiktene og forhold av betydning for pengepolitikken.

I Norges Banks beretning og regnskap for 2001 viser banken til at anslagene og analysene i inflasjonsrapporter er et viktig grunnlag når hovedstyret drøfter virkemiddelbruken. I årsberetningen pekes det også på at ytterligere vurderinger om prisutsiktene og forholdene i penge- og valutamarkedene blir lagt fram og drøftet i forbindelse med rentemøtene.

Norges Banks hovedstyre besluttet på sitt møte 30. oktober 2002 å offentliggjøre strateginotatene som utarbeides hver fjerde måned og som er med og danner grunnlaget for rentebeslutningene. Strateginotatene vil bli gjort kjent fire måneder etter hovedstyrets behandling. I pressemeldingen fra Norges Bank heter det bl.a.:

«Norges Bank analyserer utsiktene for inflasjonen i inflasjonsrapportene. Hovedstyret vurderer inflasjonsutsiktene med utgangspunkt i foreløpige anslag i et eget møte tre uker før inflasjonsrapporten legges fram. Med utgangspunkt i disse analysene vurderer hovedstyret konsekvensene for utformingen av pengepolitikken de neste fire månedene.

Hovedstyret har besluttet å gi innsyn i de dokumentene som ligger til grunn for denne strategidrøftingen. Etter strategimøtet vil strateginotatene bli justert slik at det reflekterer hovedstyrets synspunkter. Samtidig vil notatet bli revidert slik at det bygger på de samme anslagene som inflasjonsrapporten. Det reviderte strateginotatet vil bli lagt fram for hovedstyret for godkjenning i det påfølgende rentemøte.

Det reviderte strateginotatet skal heretter legges ut på Norges Banks internettsider på norsk og engelsk ved strategiperiodens utløp. Strategiperioden vil vare fram til neste inflasjonsrapport legges fram.»

Hovedstyrets rentebeslutninger offentliggjøres umiddelbart etter rentemøtene og på et tidspunkt som er kjent på forhånd. Det holdes en pressekonferanse der sentralbanksjefen eller visesentralbanksjefen gjør nærmere rede for rentebeslutningen. Innledningen til pressekonferansen legges ut på Norges Banks internettsider i det pressekonferansen starter. Pressekonferansen er også tilgjengelig via lydoverføring. Dagen etter rentemøtene publiseres figurer som presenteres og gjennomgås med hovedstyret i tilknytning til deres rentemøter.

3.1.2 Praksis i utvalgte land

3.1.2.1 Oppnevning av sentralbankers beslutningsorganer

Sveriges Riksbanks direksjon har seks medlemmer, riksbanksjefen, første viseriksbanksjef og fire viseriksbanksjefer. Direksjonen fatter beslutninger om gjennomføringen av penge- og valutapolitikken. Direksjonsmedlemmene oppnevnes av Riksbankfullmäktige for seks år, med mulighet for gjenoppnevning. Riksbankfullmäktige består av 11 medlemmer oppnevnt av Riksdagen. Riksbankfullmäktige skal blant direksjonens medlemmer oppnevne riksbanksjef og minst én viseriksbanksjef. Loven angir ingen kvalifikasjonskrav for direksjonsmedlemmene utover at medlemmene ikke kan inneha annen stilling som kan komme i konflikt med oppgavene i sentralbanken. Praksis er at medlemmene som oppnevnes til direksjonen, besitter formell økonomisk kompetanse. Leder og nestleder i Riksbankfullmäktige har talerett på direksjonens møter, men ikke forslags- og stemmerett.

I Danmarks Nationalbank ligger ansvaret for pengepolitikken hos direksjonen, som består av tre fulltidsansatte medlemmer. Disse har full selvstendighet i utøvelsen av pengepolitikken. Formannen i direksjonen oppnevnes av regjeringen, og de to øvrige medlemmene velges av bankens representantskap. Loven angir ingen kvalifikasjonskrav utover at medlemmene ikke kan delta i styrer for kommersielle organisasjoner eller engasjere seg i privat forretningsvirksomhet. Det er ingen åremålsbegrensning for direksjonsmedlemmene, men en aldersgrense på 70 år.

Representantskapet i Nationalbanken har 25 medlemmer, hvorav åtte velges av Folketinget blant tingets medlemmer, to utnevnes av Økonomiministeren (Den konglige bankkommisær) og de resterende 15 velges av representantskapet selv. Disse 15 skal ha bred innsikt i «ervervsforhold» og skal også velges ut fra geografisk spredning. Styret i banken består av syv personer, hvor de to som er valgt av Økonomiministeren har fast styreplass. Ved representantskapets valg av de fem øvrige styremedlemmene er det praksis at det velges to folketingsmedlemmer, slik at både regjeringen og opposisjonen har én representant hver. Verken bankens styre eller representantskapet har noen oppgaver i forhold til pengepolitikken. I prinsippet kan regjeringen og representantskapet avskjedige de medlemmene de har oppnevnt til direksjonen. Det har imidlertid aldri skjedd.

I Bank of England fattes pengepolitiske beslutninger av «Monetary Policy Committee» (MPC). Komiteen består av sentralbanksjefen, to visesentralbanksjefer (som alle oppnevnes for fem år) og seks øvrige medlemmer (som oppnevnes for tre år). Sentralbanksjefen og de to visesentralbanksjefene oppnevnes av regjeringen. Av de seks øvrige medlemmene oppnevner sentralbanken, etter å ha konsultert Finansdepartement, to personer som skal være heltidsansatt i sentralbanken med ansvar for henholdsvis pengepolitikk og markedsoperasjoner. De øvrige fire medlemmene skal være «anerkjente eksperter» og oppnevnes av regjeringen etter anbefaling fra bankens styre (Court). Disse har anledning til å engasjere seg i annen virksomhet så sant dette ikke leder til interessekonflikter.

MPC skal rapportere månedlig til bankens styre, som består av sentralbanksjefen, de to visesentralbanksjefene og 16 øvrige medlemmer. Styret skal se til at MPC følger de prosedyrer som er fastlagt, bl.a. knyttet til innsamling av informasjon som danner grunnlag for beslutningene. Styremedlemmene oppnevnes av regjeringen for en treårsperiode og kan etter loven ikke være offentlig ansatte. De 16 eksterne styremedlemmene har også et ansvar for å overvåke sentralbankens interne økonomiske disposisjoner.

I European Central Bank (ESB) er et hovedstyre ansvarlig for utøvelsen pengepolitikken. Hovedstyret består av direksjonen, som er leder og nestleder i ESB samt fire andre heltidsansatte medlemmer, og sentralbanksjefene i medlemslandene. Det er direksjonens ansvar å implementere pengepolitikken i samsvar med retningslinjer og beslutninger som er fattet i hovedstyret. Leder av ESB er leder av hovedstyret.

Medlemmene i direksjonen oppnevnes etter avtale mellom regjeringene i euroområdet på grunnlag av innstilling fra EU-rådet. Medlemmene oppnevnes for åtte år uten mulighet for gjenoppnevning, og det stilles krav til ekspertise innen områdene penge- og valutapolitikk eller bank og finans.

I Federal Reservesystemet i USA tas pengepolitiske beslutninger av «Federal Open Market Committee» (FOMC) som består av 12 medlemmer. De syv medlemmene i styret (Board of Governors) og presidenten i Federal Reserve Bank of New York møter fast, mens de fire resterende plassene roterer på 1-årsbasis mellom de øvrige 11 regionale presidentene i Fed. (Alle 11 møter, men kun fire har stemmerett). Etter loven skal FOMC bestemme den interne organiseringen, men det er tradisjon for at komiteen ledes av sentralbanksjefen (formann i Board of Governors) med presidenten for New York Fed som nestleder.

De syv fulltidsansatte medlemmene i styret (sentralbanksjef, visesentralbanksjef pluss fem andre medlemmer) nomineres av den amerikanske presidenten og skal godkjennes av Senatet. Etter at oppnevningsperioden på 14 år har gått ut, kan de ikke oppnevnes på nytt. Formann og viseformann i styret oppnevnes blant medlemmene av styret for fire år. Disse kan gjenoppnevnes innenfor sin 14-årsperiode. Det er i forkant av oppnevninger til styret en høringsprosess i Senatet som skal sikre at styret består av høyt kvalifiserte personer. De regionale presidentene i Fed oppnevnes av hvert sitt regionale styre.

I Bank of Canada tas pengepolitiske beslutninger av et formannskap (Governing Council), som består av sentralbanksjefen, første visesentralbanksjef og fire visesentralbanksjefer. Disse oppnevnes for syv år, med mulighet for gjenoppnevning. Formannskapet oppnevnes av styret (Board of Directors) som består av 12 eksterne medlemmer, samt sentralbanksjefen og første visesentralbanksjef. Bankens styre oppnevnes av Finansdepartementet. Medlemmene av formannskapet må ha ekspertise innen finans.

I Reserve Bank of New Zealand fatter sentralbanksjefen alene beslutninger om pengepolitiske spørsmål. Sentralbanksjefen oppnevnes av Finansdepartementet etter anbefaling fra styret i sentralbanken, for en periode på fem år. Sentralbanksjefen kan gjenoppnevnes og også fjernes fra sin stilling av Finansdepartementet. Inntil to visesentralbanksjefer oppnevnes av sentralbankens styre, etter råd fra sentralbanksjefen. Disse oppnevnes også for fem år.

Styret består av sentralbanksjefen, visesentralbanksjefen(e) og mellom fire og syv «non-executive» direktører, som oppnevnes av Finansdepartementet for fem år. Styret har ingen innflytelse på pengepolitiske beslutninger, men har en rolle i å overvåke sentralbankens virksomhet, herunder utøvelsen av pengepolitikken. Styret kan gjenoppnevnes.

I Reserve Bank of Australiahar et styre ansvaret for utforming og implementering av pengepolitikken. Styret består av inntil ni medlemmer, inkludert sentralbanksjefen (leder av styret), visesentralbanksjefen (nestleder) og finansråden (Secretary to the Treasury). Av de øvrige seks medlemmene må minst fem være ansatt utenfor sentralbanken, finansnæringen eller offentlig virksomhet. Det er tradisjon at minst én er fra akademia, mens de øvrige gjerne er toppledere i toneangivende foretak.

Sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen oppnevnes av statsministeren (Governor General) etter innstilling fra regjeringen. Oppnevningsperioden er syv år, med mulighet for gjenoppnevning. De øvrige fem styremedlemmene oppnevnes også av statsministeren, men for en periode på fem år med mulighet for gjenoppnevning.

3.1.2.2 Åpenhet rundt rentebeslutningene

Sveriges Riksbank offentliggjør dagsorden for møtene i direksjonen dagen før møtet (på Riksbankens internettsider). Protokoll fra de pengepolitiske møtene offentliggjøres normalt etter to til tre uker. Dato for offentliggjøring forhåndsannonseres. Diskusjonen refereres anonymt. Beslutninger tas på bakgrunn av simpelt flertall og sentralbanksjefen har dobbeltstemme. Dissenterende medlemmers standpunkt framgår.

Riksbanken utgir inflasjonsrapport hvert kvartal. Banken skal minst to ganger i året avgi en rapport til Riksdagens finanskomité om penge- og valutapolitikken som er blitt ført. Riksbanken har valgt å benytte inflasjonsrapportene til dette. Riksbanksjefen kan anmode om å få informere Riksdagen om pengepolitikken, og riskbanksjefen eller en annen representant for banken kan innkalles til offentlige høringer.

Danmarks Nationalbank offentliggjør ikke referater fra direksjonens møter. På møtene i representantskapet og styret avlegger direksjonen beretning, og medlemmene har mulighet til å stille spørsmål om og drøfte den økonomiske og pengepolitiske utviklingen.

I Bank of England skal referatene fra møtene i «Monetary Policy Committee» (MPC) etter loven offentliggjøres innen seks uker. MPC har etablert en praksis der referatene offentliggjøres etter to uker. Diskusjonen refereres anonymt. Beslutninger tas på bakgrunn av simpelt flertall og sentralbanksjefen har dobbeltstemme. Enkeltmedlemmenes standpunkt til beslutninger framgår av referatet.

Bank of England er pålagt å publisere en inflasjonsrapport hvert kvartal, som skal redegjøre for pengepolitiske tiltak, begrunne bankens analyser av økonomien og forklare hvordan den akter å oppnå inflasjonsmålet og støtte regjeringens økonomiske politikk. Bank of England skal gi rapporter til og møte i Underhusets finanskomité (Treasury Select Committee). Det er også en årlig debatt i Parlamentet vedrørende sentralbankens årsberetning.

I European Central Bank(ESB) er diskusjonen på møtene i hovedstyret fortrolige. Referat og stemmegivning offentliggjøres ikke. Beslutninger tas på bakgrunn av simpelt flertall og sentralbanksjefen har dobbeltstemme. Presidenten holder normalt pressekonferanse etter det første hovedstyremøtet i hver måned. Presidentens innledning, samt spørsmål og svar på pressekonferansen offentliggjøres på ESBs internettsider.

ESB utarbeider og offentliggjør beretninger om deres og de nasjonale sentralbankenes (ESSBs) virksomhet hvert kvartal. ESB har valgt å utgi en månedsrapport, med en bred gjennomgang av den økonomiske utviklingen i euroområdet (i hovedsak tilbakeskuende) og artikler om pengepolitiske emner. To ganger i året (i juni og desember) offentliggjøres administrasjonens framskrivinger av den økonomiske utviklingen for euroområdet.

ESB skal sende årsberetning om virksomheten i ESSB og om penge- og valutapolitikken i det foregående og inneværende år til Europaparlamentet, Rådet (Ecofin), Kommisjonen og Det europeiske råd.

Presidenten for ESB og de andre medlemmene av direksjonen kan på anmodning fra Europaparlamentet eller av eget tiltak uttale seg for parlamentets fagkomiteer. Etablert praksis er at presidenten for ESB møter for Europaparlamentets pengepolitiske komité fire ganger i året og for plenum én gang i året.

I Federal Reservesystemet i USA offentliggjøres referat fra møtene i «Federal Open Market Committee» (FOMC) noen dager etter det neste møtet, dvs. etter om lag seks uker. Diskusjonen refereres anonymt, men det redegjøres for hvem som har sluttet seg til vedtaket. Avvikende syn blir begrunnet. Beslutninger tas på bakgrunn av simpelt flertall, og sentralbanksjefen har dobbeltstemme. Styret er forpliktet til å legge fram halvårlige rapporter om den økonomiske situasjon og implementeringen av pengepolitikken for kongressen. Sentralbanksjefen møter hvert halvår medlemmer av Senatet og Representantenes hus for å redegjøre for disse rapportene.

Bank of Canada offentliggjør ikke referat og stemmegivning etter møter i formannskapet som forestår utøvelsen av pengepolitikken. Banken utgir en halvårlig «Monetary Policy Report» (mai og november) med en detaljert vurdering av de økonomiske utsiktene. Rapporten oppdateres i februar og august. Sentralbanksjefen møter for finanskomiteen i Parlamentets underhus (House of Commons) for å redegjøre for denne rapporten.

I New Zealand fattes pengepolitiske beslutninger av sentralbanksjefen alene, jf. 3.1.2.1. Sentralbanksjefens rolle er ment å bevisstgjøre ansvaret for pengepolitikken ved å gjøre det klart at ansvaret for beslutninger og handlinger på området ligger hos en bestemt person/stilling. Sentralbanken publiserer en kvartalsvis «Monetary Policy Statement» med anslag for den økonomiske utviklingen tre til fire år fram. Dersom den økonomiske utviklingen skulle avvike fra den som er trukket opp i de kvartalsvise publikasjonene, kan sentralbanken velge å komme med klargjørende kommentarer, i form av pressemelding eller ved foredrag av sentralbanksjefen.

Reserve Bank of Australiaoffentliggjør ikke referat eller stemmegivning fra styremøtene. Det sendes ut pressemeldinger kun ved endringer i renten. Rapporter om pengepolitikken publiseres hvert kvartal.

Sentralbanken står direkte til ansvar overfor Parlamentet. Sentralbanksjefen møter hvert halvår i en av Parlamentets komiteer (Standing Committee on Financial Institutions and Public Administration). Årsberetningen forelegges og diskuteres i Parlamentet.

3.1.3 Høringsnotatet

3.1.3.1 Oppnevning til Norges Banks hovedstyre

I høringsnotatet omtales prinsipper og praksis for oppnevning av de fem ordinære medlemmene av hovedstyret og deres personlige vararepresentanter. I henhold til lang sedvane oppnevnes disse medlemmene etter forslag fra stortingsgruppene til de politiske partier etter styrkeforholdet på Stortinget.

En endring av praksis på dette området krever ingen lovendring, men det framgår av høringsnotatet at departementet likevel vil vurdere å komme tilbake til spørsmålet og legge dette fram for Stortinget.

Departementet ber derfor i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på om den gjeldende oppnevningspraksis bør videreføres eller om det er behov for endringer, og i så fall hva disse endringene nærmere bør gå ut på.

3.1.3.2 Offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger

I forlengelsen av diskusjonen knyttet til hovedstyrets sammensetning går det av høringsnotatet fram at det kan være grunn til å vurdere om det i noe større grad bør være offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger. Åpenhet rundt dette vil blant annet bidra til en ansvarliggjøring av beslutningene. Full åpenhet omkring alle sider av virkemiddelvurderingene og beslutningsprosessen vil på den annen side kunne virke hemmende på drøftingene i de pengepolitiske beslutningsorganene.

Departementet ser behov for å balansere ulike sider ved økt grad av offentlighet. En viser i høringsnotatet til at Norges Banks hovedstyre har besluttet å gi innsyn i de dokumentene som ligger til grunn for drøftingen av pengepolitikken (strateginotatene). I høringsnotatet ser departementet likevel grunn til å vurdere om det i loven bør åpnes for at Kongen skal kunne beslutte større grad av offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutning. Departementet ba om høringsinstansenes syn på dette. Det vises i høringsnotatet til forslag til endring i sentralbankloven § 12 fjerde ledd.

3.1.4 Høringsinstansenes merknader

3.1.4.1 Oppnevning til Norges Banks hovedstyre

Flere høringsinstanser mener at dagens praksis ved oppnevning av medlemmer til hovedstyret bør opphøre. Dette gjelder Bedriftsforbundet, Finansieringsselskapenes Forening, Finansnæringens Hovedorganisasjon og Sparebankforeningen. Finansnæringens Hovedorganisasjon (FNH) skriver i sin høringsuttalelse bl.a. at:

«FNH mener at det er svært viktig for tilliten til pengepolitikken at den oppfattes som konsekvent, forutsigbar og troverdig. Dette innebærer at det må være fullt samsvar mellom målene for pengepolitikken, slik de kommer til uttrykk i den pengepolitiske forskriften, og de virkemidlene som anvendes for å nå målene. Det bør ikke kunne reises tvil om hvorvidt det tas utenforliggende hensyn i den operative utøvelsen av pengepolitikken. Hovedstyrets uavhengighet i forhold til andre myndigheter, politiske grupperinger og ulike interessegrupper bør derfor også reflekteres i praksis og regelverk rundt oppnevningen. FNH vil på denne bakgrunn gå inn for en avvikling av dagens praksis. Etter vår oppfatning vil dette bidra til å skape økt troverdighet og tillit rundt gjennomføringen av pengepolitikken.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon skriver videre at selv om Stortinget ikke lenger vil være direkte involvert i oppnevningen av medlemmer til hovedstyret, vil hensynet til folkevalgt kontroll over pengepolitikken likevel etter hovedorganisasjonens oppfatning være vel ivaretatt ved at Stortinget har sluttet seg til mandatet for pengepolitikken slik det kommer til utrykk i forskriften. Finansnæringens Hovedorganisasjon mener videre at oppnevningene til hovedstyret fortsatt bør gjøres av regjeringen (kongen). Medlemmene bør, slik Finansnæringens Hovedorganisasjon ser det, velges blant vel ansette personer, med god samfunnsøkonomisk realkompetanse og bred samfunnsmessig innsikt og erfaring.

Også Sparebankforeningener opptatt av at bankens hovedstyre skal utgjøre et kollegium som samlet dekker bred faglig og samfunnspolitisk innsikt, og peker på at dette harmonerer med lovforarbeidenes forutsetning om at hovedstyret bør representere et «bredt spekter av samfunnsinnsikt». Sparebankforeningen skriver i sin høringsuttalelse bl.a. at:

«Vi er av den oppfatning at kravet om at hovedstyrets medlemmer skal representere «et bredt spekter av samfunnsinnsikt» best kan etterleves ved at Finansdepartementet opptrer som et reelt saksforberedende organ. Departementet bør her kunne følge samme modell for sin saksbehandling som vi forstår har utviklet seg i en rekke andre sammenhenger ved regjerings-oppnevninger til ulike offentlige organer, f.eks. Kredittilsynets styre. Vi legger til grunn at også praktiske politiske konsultasjoner i nødvendig grad vil inngå i slike prosesser. Det sentrale er at det etableres en saksbehandlingsrutine som innebærer en reell vurdering av kollegiets sammensetning fra regjeringens side.»

Enkelte høringsinstanser ser ikke behov for å endre dagens praksis for oppnevning til hovedstyret. Dette gjelder flertallet i Norges Banks Representantskap(14 av 15 medlemmer) , Coop NKL og Landsorganisasjonen i Norge (LO). LO uttaler i sin høringsuttalelse at organisasjonen ikke ser noe forsvarlig alternativ til at hovedstyret oppnevnes etter forslag fra partiene og dekker et bredt spekter av samfunnsinnsikt.

Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) går ikke inn for en eventuell endring av praksis i retning av et mer «fagøkonombasert» styre. Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon skriver at «organisasjonen ikke vil gå inn for en endring som innebærer at dagens sedvane erstattes av et rent 'fagøkonom'-styre, slik det har vært oppe i debatten». Selv om de faglige vurderingene rundt rentesetting er svært viktige, teller den legitimitet som forankringen til Stortinget gir mye.

YSmener dagens praksis er hensiktsmessig og peker på at hovedstyret i tillegg til å ta stilling til den økonomiske politikken også har en funksjon som Norges Banks bedriftsstyre. YS framhever at det internt i Norges Bank finnes et bredt miljø av økonomer med spesiell kompetanse innen spørsmål om pengepolitikk. YS ser det derfor som positivt at medlemmer av Norges Banks hovedstyre kan ha en annen erfarings- og kompetansebakgrunn. YS utelukker imidlertid ikke at det kan finnes alternative prosedyrer for oppnevning av medlemmer til hovedstyret, som på en hensiktsmessig måte ivaretar forbundets synspunkter.

Norges Banks hovedstyre har ikke funnet det naturlig å uttale seg direkte om prinsipper og praksis for oppnevning til hovedstyret. I Norges Bank dekker hovedstyret hele bankens ansvarsområde med kjerneområdene pengepolitikk, finansiell stabilitet og kapitalforvaltning samt administrative oppgaver. Norges Banks hovedstyre peker på at drøftingene om sammensetningen av hovedstyret må ha dette brede ansvarsområdet som utgangspunkt.

3.1.4.2 Offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger

Bedriftsforbundet, Finansieringsselskapenes Forening, Finansnæringens Hovedorganisasjon, LO og Sparebankforeningen mener det bør etableres større åpenhet omkring Norges Banks rentebeslutninger. Bedriftsforbundet, Finansieringsselskapenes Forening og Finansnæringens Hovedorganisasjon er imidlertid tvilende til at hovedstyrets protokoll er egnet til dette, og mener en større del av beslutningsgrunnlaget må gjøres tilgjengelig. Finansnæringens Hovedorganisasjon skriver bl.a. følgende:

«FNH deler departementets vurdering av at det bør legges opp til større åpenhet rundt diskusjonen og rentebeslutningene i hovedstyret. Vi har også forståelse for at det bør være en viss «forsinkelse» frem til offentliggjøring av slik mer detaljert informasjon. Et utgangspunkt bør kunne tas i prosessen rundt ferdiggjøring og godkjenning av protokollen fra hovedstyremøtet, men protokollen er i seg selv neppe det best egnede dokument i den sammenheng. Målsettingen må være at allmennheten får bedre innsyn i de premisser og vurderinger som ligger bak beslutningene og større kunnskap om diskusjonene som har foregått. Slik informasjon må nødvendigvis ta noe tid å utarbeide og få godkjent i hovedstyret før det kan offentliggjøres.»

Finansnæringens Hovedorganisasjon er av den oppfatning at det bør være opp til Norges Bank selv å finne fram til en ønsket grad av åpenhet omkring rentebeslutningene. Finansnæringens Hovedorganisasjon skriver at det neppe er verken heldig eller nødvendig å lovregulere dette forholdet, og at eventuelle retningslinjer for offentlighet bør fastsettes av Norges Bank selv. Finansnæringens Hovedorganisasjon skiver videre:

«Et pålegg fra regjeringens side - hjemlet i lov - om grad av åpenhet omkring rentebeslutningene vil være et unødig inngrep i den selvstendighet sentralbanken bør ha i utøvelsen av pengepolitikken, og dessuten kunne oppfattes som mistillit til Norges Banks vilje og evne til kommunikasjon med markedet. Dette vil kunne svekke tilliten til pengepolitikken. FNH går derfor i mot forslaget til lovregulering.

FNH tror for øvrig at Norges Bank vil merke seg synspunktene rundt graden av åpenhet som fremkommer i høringsrunden, og at sentralbanken vil finne frem til en praksis på dette området som i rimelig grad balanserer de ulike hensyn som gjør seg gjeldende. Det vises her også til den prosess Norges Bank allerede er inne i for å bidra til større åpenhet rundt rentefastsettelsen.»

LOer i sin høringsuttalelse generelt positive til mer åpenhet omkring sentralbankens virksomhet og støtter forslaget om at regjeringen kan gi regler om større åpenhet. Systemet med folkevalgt innslag i styrene tilsier imidlertid etter LOs oppfatning at en ikke kan gå så langt i åpenhet omkring enkeltmedlemmers stemmegivning som en kan i systemer med eksperter på heltid.

Norges Bank hovedstyre går i sin høringsuttalelse nærmere inn på sider ved offentliggjøring av hovedstyrets protokoller. Hovedstyret viser til at departementets utkast til endring i sentralbankloven § 12 fjerde ledd om offentlighet for hovedstyrets protokoller er generelt utformet, men at gjennomgåelsen i høringsnotatet er knyttet til hovedstyrets rentebeslutninger. Hovedstyret skriver at bankens kommentarer til dette også vil være konsentrert om rentebeslutningene.

Hovedstyret understreker at banken løpende arbeider for å videreutvikle kommunikasjonen om utøvelsen av pengepolitikken med sikte på å skape troverdighet og tillit. I høringsnotatet står det bl.a. at banken tar sikte på ytterligere å utvikle inflasjonsrapportene og muligheten for mer omfattende pressemeldinger med begrunnelse av rentebeslutninger. Hovedstyret skriver videre om dette:

«Muligheten for innsyn, åpenhet og transparens er en viktig side og forutsetning for utøvelsen av sentralbankens oppgaver og tillit til virksomheten. Særlig viktig er hvor åpen og gjennomsiktlig den pengepolitiske beslutningsprosessen skal være. Som redegjort for i høringsnotatet har banken de senere år lagt opp til vesentlig større åpenhet om grunnlaget for de pengepolitiske beslutningene. Dette skjer ved faste og kunngjorte rentemøter med etterfølgende pressekonferanser, offentliggjøring av strateginotater i etterhånd, offentlige inflasjonsrapporter, årsberetning, tidsskrifter og foredrag mv. Foreløpig siste skritt på denne veien er at hovedstyret i desember 2002 besluttet å offentliggjøre figurer og tabellsett som benyttes på rentemøtene. Hovedstyrets samlede overveielser og vurderinger kommer til uttrykk i den innledning som gis i pressekonferansen, og som reflekterer hovedstyrets vurderinger og det beslutningsunderlaget ('rentenotatet') som ligger til grunn for hovedstyrets behandling.

[...] En protokoll hvor det tas inn begrunnelser for eventuelle dissenser, vil kunne gi mer informasjon enn protokollene fra hovedstyrets rentemøter i dag, jf nærmere redegjørelsen for praksis for protokollering i litra d nedenfor. Offentlige protokoller slik de er utformet i dag vil ha begrenset verdi som kommunikasjonsverktøy. Utvidete protokoller eller referater vil på den annen side være mer krevende å avgrense og utforme. Offentliggjøring av protokollene må også ses i sammenheng med kommunikasjonen med Finansdepartementet som ledd i foreleggelsesplikten.»

Hovedstyret peker i sin høringsuttalelse også på at utviklingen internasjonalt de senere år har gått i retning av større åpenhet om de pengepolitiske beslutningene. Et klart flertall av sentralbanker offentliggjør ifølge høringsuttalelsen likevel ikke protokollene. Dette gjelder både i Europa (i og utenfor det europeiske sentralbanksystem) og i land med anglo-amerikansk tradisjon som Canada, Australia og New Zealand. Heller ikke den helt nye islandske sentralbankloven fra 2001 har ifølge Norges Bank regler om offentliggjøring av protokoller. Typiske «offentlighetsland» er på den annen side Sverige, England og USA. Norges Bank skriver at protokollene i så fall offentliggjøres først etter to til seks uker.

I høringsuttalelsen heter det videre om dette:

«IMF har 26.09.1999 vedtatt en Code of Good Practices on Transparency in Monetary and Financial Policies. Pkt 2.3 her lyder:

'2.3 Changes in the setting of monetary policy instruments (other than fine-tuning measures) should be publicly announced and explained in a timely manner.

2.3.1 The central bank should publicly disclose, with a preannounced maximum delay, the main considerations underlying its monetary policy decisions.'

Denne formulering må forstås slik at den ikke forutsetter direkte offentliggjøring av protokoller og dissenser, når de sentrale overveielser gjøres kjent.

De landene som offentliggjør protokoller og eventuelt dissenser har alle heltidsansatte styremedlemmer.

Av nærstående land med sentralbanker som praktiserer offentlighet om protokollene (Sverige, England og USA), er offentliggjøring bare lovbestemt for Bank of England. Loven om Englands Bank fra 1998 sier direkte at referatene fra møtene i den pengepolitiske komiteen skal offentliggjøres innen 6 uker. Ved behandlingen av den svenske riksbankloven av 1988 ga regjeringen uttrykk for at den ikke fant tungtveiende grunner for å foreslå offentliggjøring av protokollene i loven (Prop 1997/98:40 s 81). Det ble lagt til grunn at en frivillig offentliggjøring av direksjonens protokoller bør kunne skje innenfor rammen av gjeldende lovgivning, og samtidig forutsatt at Riksbanken vurderte dette når den nye direksjonen hadde funnet sin form.»

I høringsuttalelsen viser Norges Banks hovedstyre til at sentralbankloven forutsetter at det føres protokoll fra hovedstyrets møter, men at den ikke gir noen nærmere veiledning om protokollenes form, innhold og offentliggjøring. Etter hovedstyrets arbeidsordning skal resultatet av avstemminger protokolleres og et hovedstyremedlem kan få sitt syn protokollert. Sentralbanksjefen uttaler seg utad på vegne av hovedstyret. Norges Bank skriver videre:

«Det kan ikke kreves innsyn i hovedstyrets protokoller som helhet etter offentlighetsloven, eventuelt bare i protokolleringen i bestemt angitte saker.

Konkrete opplysninger om avstemming og protokollering i pengepolitiske saker må generelt anses å gjelde 'bankens forretningsmessige forhold', og er således som utgangspunkt undergitt taushetsplikt etter sentrbl § 12. Hovedstyret eller noen som har fullmakt fra hovedstyret kan likevel beslutte å meddele slike opplysninger på vegne av banken.

I samsvar med forretningsorden inneholder protokollene i praksis vanligvis bare en overskrift, en eventuell innledning og selve vedtaket, som samlet kort beskriver hva saken gjelder. Etter forretningsorden kan i særlig viktige saker dokumentasjon som ytterligere belyser vedtaket, vedlegges protokollen. I viktige eller sammensatte saker vil i praksis protokollene også kunne inneholde en kort begrunnelse eller redegjørelse for drøftelsene.

Protokollene fra rentemøter hvor det ikke fattes vedtak om renteendringer, inneholder vanligvis bare en generell henvisning til at den pengepolitiske situasjonen ble gjennomgått, at hovedstyret hadde en meningsutveksling og at det ikke ble truffet vedtak om renteendring. I protokollene fra rentemøter hvor det fattes vedtak om renteendringer, vises vanligvis til at det ble redegjort for hovedvurderingene bak forslaget samt at selve vedtaket gjengis. For eventuelle dissenser vises ordinært bare til det avvikende forslag samt at vedkommende begrunnet dette. Dersom noen krever inntatt en særuttalelse (med eller uten tilknytning til en dissens), ligger det i sakens natur at uttalelsen vil inneholde noe mer substans. Dette kan igjen påvirke utformingen av protokolleringen i form av en utdyping av de øvriges syn.

Protokollene blir ordinært godkjent på neste hovedstyremøte, dvs normalt etter 3 uker.

Dersom man går over til å offentliggjøre protokoller og dissenser etter en viss kortere tid, synes det naturlig at dette kombineres med at hovedvurderingene bak vedtak og eventuelle dissenser skal tas inn i protokollene, jf under litra b foran. Derimot er det ikke nødvendig, og neppe heller ønskelig, å innføre detaljerte diskusjonsreferater.

Vi går ut fra at eventuelle regler om offentlighet vil bli begrenset til hovedstyrets pengepolitiske beslutninger (eventuelt rentebeslutninger). I loven om Englands Bank gjelder regelen møtereferatene fra den pengepolitiske komiteen, med unntak av drøftelser om intervensjoner (chapter 11 section 15).

Til slutt nevner vi for ordens skyld at representantskapet, som er Stortingets valgte tilsynsorgan i Norges Bank, har full tilgang til og gjennomgår løpende hovedstyrets protokoller (sentrbl §§ 5 og 28).»

Norges Banks hovedstyre viser til at utvidet kommunikasjon og åpenhet om rentebeslutningene kan videreutvikles av banken. Det framgår videre at en i den sammenheng også vil vurdere nærmere offentlighet for protokollene. Norges Banks hovedstyre peker på at dagens lovgivning ikke er til hinder for offentliggjøring. I høringsuttalelsen heter det videre:

«Vi vil ved en slik praksis legge oss på en tilsvarende linje som forutsatt ved behandlingen av den svenske riksbankloven av 1998, hvor Riksbanken besluttet å offentliggjøre protokollene når forholdene lå til rette for det, jf under litra c nedenfor.

Det er ellers vårt syn at det er mest naturlig at beslutning om offentliggjøring av hovedstyrets protokoller av andre enn Norges Bank i tilfelle bør skje ved lov, og ikke ved forskrift.»

Flertallet i Norges Banks Representantskap (14 medlemmer) finner det for øvrig ikke naturlig å uttale seg om spørsmålet om økt grad av offentlighet rundt hovedstyrets rentebeslutninger, da dette spørsmålet særlig gjelder utøvelsen av pengepolitikken. Mindretallet (ett medlem) anser imidlertid «beslutninger om rente- og pengepolitikk som grunnleggende for samfunnsutviklingen og derfor bør være fullstendig åpne og offentlige».

3.1.5 Departementets vurdering

3.1.5.1 Oppnevning av Norges Banks hovedstyre

Den vanligste ordningen internasjonalt er at sentralbankens hovedstyre eller tilsvarende organ, forestår de pengepolitiske beslutningene, jf. over. Det finnes imidlertid også eksempler på at denne oppgaven er lagt til en egen pengepolitisk komité, jf. bl.a. Storbritannia. I enkelte land, som New Zealand, er den pengepolitiske beslutningsmyndighet tillagt sentralbanksjefen alene.

Sentralbanksjefen er som regel leder av sentralbankens pengepolitiske beslutningsorgan. I USA bestemmer den pengepolitiske komiteen selv den interne organiseringen, men det er tradisjon for at komiteen ledes av sentralbanksjefen. Internasjonalt ser det ut til å være utbredt praksis at det sentrale beslutningsorganet i pengepolitikken er sammensatt av personer med ekspertise innen økonomi og finans. Flere land har imidlertid ingen særskilte lovbestemte kvalifikasjonskrav til styremedlemmene, utover det som følger av habilitetshensyn. Dette gjelder blant annet i Sverige.

Hva som skal legges i begrepene «eksperter» eller «ekspertise» er ikke opplagt. Opprettelse av styrer i Norge hvor medlemmene har vært gjenstand for særlige vurderinger med hensyn til formelle kvalifikasjoner, ble blant annet gjort i forbindelse med organiseringen av Statens Banksikringsfond og Statens Bankinvesteringsfond. Av Ot.prp. nr 20 (1990-91) og Ot.prp. nr. 8 (1991-92) om henholdsvis Banksikringsfondet og Bankinvesteringsfondet framgår det at styremedlemmer skal være kvalifisert og ha kompetanse innenfor fagområdene økonomi og jus, og for Banksikringsfondets del måtte medlemmer også være i besittelse av regnskapsmessig og revisjonsrettslig kompetanse. Departementet har for disse styrene også lagt vekt på at man finner fram til personer som er tilstrekkelig uavhengige i forhold til banksystemet.

Etter gjeldende praksis for oppnevning av de fem ordinære medlemmene til hovedstyret med vararepresentanter, legges det ved oppnevningen vekt på «et bredt spekter av samfunnsinnsikt», jf. omtalen i Innst. O. nr. 50 (1984-85) om lov om Norges Bank s. 36. Krav om at hovedstyremedlemmer skal besitte formelle kvalifikasjoner vil kunne sikre en sammensetning av hovedstyret med høy grad av formell kompetanse innenfor ønskede fagområder. Kompetanse innenfor et fagfelt kan imidlertid opparbeides også uten at formelle krav nødvendigvis er tilfredsstilt. Behovet for skjønnsutøvelse ved utvelgelsen av medlemmer vil kunne være større i slike tilfeller. Uansett om en stiller som krav at medlemmer skal ha tilstrekkelig formell kompetanse, må det i alle tilfeller brukes skjønn i vurderingen av aktuelle kandidater.

Det overordnede hensynet må etter departementets vurdering være å ha prosedyrer for oppnevning som sikrer at en får et kompetent og tilstrekkelig bredt sammensatt hovedstyre. Dagens oppnevningspraksis har enkelte prinsipielle svakheter i så måte. Når enkeltpartier på Stortinget hver for seg fremmer kandidater til styret, vil ikke nødvendigvis hensynet til en helhetlig sammensetning av hovedstyret ivaretas i tilstrekkelig grad. Hensynet til å sikre en god sammensetning av styret kan etter departementets oppfatning tilsi at hovedstyremedlemmer bør foreslås av én og samme instans. Etter en samlet vurdering går departementet inn for at praksis for oppnevning av hovedstyrets medlemmer endres. Departementet mener at hovedstyremedlemmer bør vurderes uavhengig av partibakgrunn, og at disse oppnevnes av Kongen etter tilråding fra Finansdepartementet. Departementet foreslår derfor at en går bort fra praksisen med at politiske partier på Stortinget nominerer aktuelle kandidater til Norges Banks hovedstyre med personlige vararepresentanter.

Departementet legger vekt på at hovedstyret også i framtiden skal reflektere en bred bakgrunn og kompetanse, med særlig vekt på økonomi og finans samt betydelig innsikt i samfunnsøkonomiske problemstillinger. Departementet går ikke inn for at det stilles særskilte kvalifikasjonskrav til hovedstyremedlemmene i sentralbankloven, men at faglig kompetanse i noe grad kan ses atskilt fra formell kompetanse. Det er også i framtiden viktig at hovedstyret skal være sammensatt av personer med ulik bakgrunn for å sikre hovedstyrets evne til å være kritisk til egne vurderinger. Departementet går derfor inn for å videreføre at det ved oppnevninger til hovedstyret skal legges vekt på et bredt spekter av samfunnsinnsikt. Medlemmer som oppnevnes må videre tilfredsstille kravet til habilitet. Det vises til punkt 3.3 for en omtale av hvem som ikke skal kunne være medlemmer av hovedstyret.

3.1.5.2 Offentlighet rundt hovedstyrets beslutninger om pengepolitikken

Departementet mener at det i sentralbankloven bør inntas et prisnipp om at banken skal informere offentligheten om de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder pengepolitikken. Etter gjeldende rett har bankens ansatte og tillitsvalgte taushetsplikt om bankens «forretningsmessige forhold», jf. sentralbankloven § 12. Rentebeslutninger og diskusjoner som leder fram til slike, regnes som forretningsmessige forhold. Hovedstyret selv (eller den som hovedstyret har gitt fullmakt) kan imidlertid dispensere fra taushetsplikten, jf. § 12 fjerde ledd.

Praksis internasjonalt går i retning av større grad av offentlighet rundt pengepolitiske beslutninger, selv om praksis varierer en del mellom de ulike land. Det framgår av omtalen i 3.1.2.2 at sentralbanker som offentliggjør protokoll fra møter i pengepolitiske beslutningsorganer, i stor grad refererer slike diskusjoner anonymt, men redegjør uttykkelig for hvem som har sluttet seg til vedtaket eller hvem som har dissentert, jf. bl.a. praksis i Sverige, England og USA. Tidspunktet for offentliggjøring av referatene varierer fra noen uker etter siste møte til rett etter det påfølgende møtet.

Åpenhet er en viktig side ved utøvelsen av sentralbankens oppgaver. Etter sentralbankloven § 3 skal banken informere offentligheten om penge-, kreditt- og valutaforholdene. Ifølge forskriften om pengepolitikken skal banken jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken. Norges Banks årsberetning, årsregnskap og representantskapets uttalelse om hovedstyrets protokoller skal etter sentralbankloven § 28 sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. Budsjett for kommende driftsår skal etter § 27 meddeles departementet. Offentlighetsloven gjelder for Norges Bank som for andre forvaltningsorganer.

Det er gjennom den pengepolitiske forskriften av 29. mars 2001 lagt vekt på et klart definert og kontrollerbart mandat for pengepolitikken. Dessuten har banken lagt opp til vesentlig større åpenhet om grunnlaget for og rapportering om de pengepolitiske beslutningene. Det blir lagt fram tre inflasjonsrapporter i løpet av året som analyserer utsiktene for norsk økonomi og utviklingen i pris- og kostnadsveksten på to års sikt. Renten vurderes normalt hver sjette uke på egne rentemøter. Rentebeslutninger offentliggjøres umiddelbart etter rentemøtene og på et tidspunkt som er kjent på forhånd. Dette gjelder også om renten ikke blir endret. Det holdes en pressekonferanse der banken gjør nærmere rede for rentebeslutningen. Pressekonferansen kan følges direkte på internett. Høsten 2002 besluttet banken også å offentliggjøre strateginotatene for pengepolitikken som utarbeides hver fjerde måned og behandles i tilknytning til inflasjonsrapportene. Strateginotatene vil bli gjort kjent ved strategiperiodens utløp fire måneder etter hovedstyrets behandling. Vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken omtales fyldig i årsberetningen.

Departementet skrev i høringsnotatet at det er grunner for å vurdere om det bør være større grad av offentlighet også rundt hovedstyrets rentebeslutninger. Åpenhet rundt hovedstyremøtene vil bl.a. bidra til en ansvarliggjøring for beslutningene. Full åpenhet omkring alle sider av virkemiddelvurderingene og beslutningsprosessen vil på den annen side kunne virke hemmende på drøftingene i de pengepolitiske beslutningsorganene. Det er på denne bakgrunn behov for å balansere ulike sider ved økt grad av offentlighet.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det også i loven bør inntas et prinsipp om at hovedstyret skal informere offentligheten om de vurderinger som har vært grunnlaget for beslutninger som gjelder utøvelsen av pengepolitikken. Departementet antar at lovfesting av et slikt prinsipp vil markere og kunne legge til rette for å videreutvikle den positive utviklingen med økt åpenhet og offentlighet knyttet til hovedstyrets beslutninger. Det legges til grunn at den praksis som utvikles på dette området trekker på erfaringer fra andre land som praktiserer offentliggjøring av sentralbankens pengepolitiske vurderinger. Det vises til forslag til § 3 nytt fjerde ledd.

3.2 Norges Banks forhold til statsmyndighetene ved utøvelsen av pengepolitikken

3.2.1 Innledning

I Dokument nr. 8:52 (2001-2002) ble det fremmet flere forslag til endringer i sentralbankloven knyttet til sentralbankens stilling i forhold til statsmyndighetene ved utøvelsen av pengepolitikken. Dette omfattet bl.a. forslag om at sentralbankloven endres slik at «banken får full frihet i bruk av pengepolitiske virkemidler» og at «Regjeringen fratas retten til å treffe vedtak om bankens virksomhet... og foreleggelsesplikten tas bort.»

I finanskomiteens behandling av forslaget går det fram av Innst. S. nr. 117 (2001-2002) at komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Frp, ikke bifaller de endringsforslagene som framsettes i Dokument nr. 8:52 (2001-2002). Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Frp, SV og Kystpartiet, viser i innstillingen til at finansministeren «vil vurdere enkeltheter i det aktuelle regelverket nærmere», jf. brev av 25. februar fra finansministeren til finanskomiteen. Det samme flertallet uttaler videre at det i Innst. S. nr. 229 (2000-2001) om retningslinjer for den økonomiske politikken ikke var flertall for å be regjeringen ta initiativ til å gå gjennom loven om Norges Bank, blant annet for å vurdere om det er behov for endring i sentralbankens stilling.

I St.meld. nr. 8 (2002-2003) Kredittmeldinga 2001 står det at Finansdepartementet vil komme tilbake med en nærmere vurdering av enkelte sider ved regelverket om Norges Banks stilling og gi en mer generell redegjørelse av relevant regelverk og praksis i andre land det er naturlig å sammenlikne seg med. I punkt 3.2.2 under gis en nærmere omtale av sentralbanklovens bestemmelser om Norges Banks forhold til statsmyndighetene ved utøvelsen av pengepolitikken og forskriften for pengepolitikk av 29. mars 2001. Punkt 3.2.3 går så nærmere inn på mål for pengepolitikken og sentralbankens forhold til statsmyndighetene i utvalgte land. I punkt 3.2.4 følger departementets vurdering.

3.2.2 Gjeldende rett - sentralbankloven og forskriften om pengepolitikken

Sentralbankloven § 2 regulerer sentralbankens myndighet i forhold til statsmyndighetene. § 2 lyder som følger:

«Banken skal utøve sin virksomhet i samsvar med de økonomisk-politiske retningslinjer som er fastlagt av statsmyndighetene, og med de internasjonale forpliktelser landet er bundet av.

Før banken treffer vedtak av særlig viktighet, skal saken være forelagt departementet.

Kongen i statsråd kan treffe vedtak om bankens virksomhet. Disse vedtak kan være generelle vedtak eller pålegg i enkeltsaker. Banken skal ha anledning til å uttale seg før det treffes slikt vedtak. Melding om vedtak skal sendes Stortinget snarest mulig.

Banken er et eget rettssubjekt, som eies av staten. Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse, etter instruks fastsatt av Stortinget.»

Hensikten med en lovfestet foreleggelsesplikt, slik det framgår av Ot.prp. nr. 25 (1984-85) Om lov om Norges Bank og pengevesenet, var «å sikre departementet og regjeringen informasjon før banken treffer vedtak i saker av særlig viktighet». I Innst. O. nr. 50 (1984-85) slutter flertallet i komiteen seg til at en slik foreleggelsesplikt i særlig viktige saker blir lovfestet. Flertallet mente at i tilfeller det var ulike oppfatninger mellom departementet og Norges Bank, skulle ikke departementet kunne pålegge bestemte løsninger uten at instruksjonsmyndigheten ble benyttet. Flertallet uttalte at foreleggelsesplikt også skulle omfatte særlig viktige administrative saker. Loven angir ikke nærmere hvilke saker som er å forstå som «saker av særlig viktighet».

Foreleggelsesplikten etter sentralbankloven § 2 andre ledd må ses i sammenheng med instruksjonsretten i § 2 tredje ledd. Foreleggelsesplikten har imidlertid også en særlig oppgave i forhold til informasjons- og konsultasjonsformål. Før Norges Bank fatter rentebeslutninger, forelegges disse for Finansdepartementet. Foreleggelsesplikten og instruksjonsretten favner imidlertid om hele Norges Banks drift, og ikke bare bankens vedtak innen penge- og valutapolitikken.

I St.meld. nr. 29 (2000-2001) ble det trukket opp nye retningslinjer for den økonomiske politikken. Stortinget sluttet seg til disse, jf. Innst. nr. 225 (2000-2001). Bakgrunnen for omleggingen var at Norge nå er i en periode hvor budsjettpolitikken skal tilpasses en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi. I denne situasjonen var det behov for en klar forankring av pengepolitikkens rolle i å støtte opp om en stabil økonomisk utvikling. Lav og stabil inflasjon er viktig for å sikre stabilitet i produksjon og sysselsetting og vil også bidra til stabilitet i valutakursforventningene over tid. Nye retningslinjer for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd.

I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

3.2.3 Mål for pengepolitikken og sentralbankens forhold til statsmyndighetene i utvalgte land

Sveriges Riksbank har en lovfestet oppgave å «upprätthålla ett fast penningvärde». Riksbanken har definert dette som at inflasjonen målt ved vekst i konsumprisindeksen korrigert for virkningen av endringer i indirekte skatter og rentenivå skal begrenses til 2 pst. med tillatt avvik på +/- 1 prosentpoeng. Riksbanken skal på forhånd informere finansministeren om alle viktige pengepolitiske beslutninger. Bankens direksjon, som forestår utøvelsen av pengepolitikken, kan ikke instrueres.

Danmarks Nationalbank har et lovfestet mål om å opprettholde et sikkert pengevesen. Loven er lite spesifikk angående den nærmere utøvelsen av pengepolitikken. Formålet for pengepolitikken er å understøtte valutakurspolitikken, som fastlegges av regjeringen. Danske kroner er knyttet til euro gjennom ERM2, med en svigningsmargin ± 2,25 pst. Økonomiministeren (Den kongelige bankkommissær) skal påse at sentralbankloven overholdes, og er det formelle kontaktledd mellom regjeringen og sentralbanken. Økonomiministeren har møterett, men ikke stemmerett ved rentebeslutninger. Praksis er at statsråden ikke møter, men underrettes om rentebeslutningen etter at vedtaket er gjort.

I Storbritannia skal Bank of England styre etter et inflasjonsmål på 2,5 pst. +/- 1 prosentpoeng i forhold til en nærmere definert konsumprisindeks. Inflasjonsmålet er definert av regjeringen, men det overordnede formålet om lav og stabil inflasjon er lovfestet. Uten å bryte med inflasjonsmålet, skal sentralbanken samtidig støtte regjeringens økonomiske politikk, herunder målene om økonomisk vekst og sysselsetting. Finansdepartementet har møte- og talerett i «Monetary Policy Committee», som forestår de pengepolitiske beslutningene, men har ikke anledning til å stemme. Sentralbanken må skriftlig meddele Finansdepartementet dersom prisstigningen havner utenfor målsonen. Regjeringen kan i spesielle tilfeller, når nasjonale interesser krever det, instruere sentralbanken i dens virkemiddelbruk for en begrenset periode. Instruksen, som i så fall skal oversendes parlamentet, har aldri blitt benyttet.

European Central Bank (ESB) skal i henhold til Maastrichttraktaten ha som hovedmål å opprettholde prisstabilitet. Uten å svekke dette hensynet, skal ESB understøtte den generelle økonomiske politikken i unionen. ESB har selv definert prisstabilitet som en årlig prisstigning, målt ved den harmoniserte konsumprisindeksen i euroområdet, på mellom null og to pst. på mellomlang sikt.

Ecofins formann og et medlem av Kommisjonen kan delta uten stemmerett på møtene i hovedstyret i ESB. Ecofins formann kan framsette forslag til diskusjon i hovedstyret. Presidenten for ESB skal innbys til å delta i Ecofins møter når det behandler spørsmål som angår sentralbankens mål og oppgaver.

Federal Reserve systemet i USA skal gjennom utøvelsen av pengepolitikken søke å fremme full sysselsetting, stabile priser og moderate langsiktige renter. Formålet for pengepolitikken er lovfestet, men det er ikke tallfestet noe mål for inflasjonen. Sentralbanken har omtalt prisstabilitet som en inflasjon som er så lav at aktørene ikke tar hensyn til den i sin tilpasning.

Rentebeslutninger forelegges ikke politiske myndigheter, og sentralbanken kan ikke instrueres. Det er imidlertid løpende kontakt mellom medlemmene i styret (Board of Governors) og myndighetene, inklusive diverse komiteer i Kongressen og presidentens økonomiske rådgivere.

Bank of Canada sikter mot en inflasjon på 2 pst., midtpunktet i intervallet 1-3 pst. Inflasjonsmålet er uttrykt som vekst i konsumprisene, men sentralbanken styrer etter en konsumprisindeks korrigert for endringer i avgifter og midlertidige forstyrrelser. Regjeringen og Bank of Canada har etablert inflasjonsmålet i fellesskap ved en erklæring. Målet om prisstabilitet er ikke uttrykt i loven.

Etter loven skal Finansdepartementet og Bank of Canada ha jevnlige konsultasjoner om pengepolitikken og dens forhold til den øvrige økonomiske politikken. Finansdepartementet kan instruere sentralbanken om innretningen av pengepolitikken gjennom skriftlige direktiv. Dette har imidlertid aldri skjedd.

Reserve Bank of New Zealand skal opprettholde stabilitet i det generelle prisnivået. Formålet for pengepolitikken er uttrykt i lov. Inflasjonsmålet er definert nærmere i en avtale mellom sentralbanksjefen og finansministeren, «Policy Targets Agreement» (PTA). Innholdet i PTA er offentliggjort. En ny PTA utarbeides ved gjenoppnevning/skifte av sentralbanksjef, og kan for øvrig revideres dersom begge parter er enige om dette. For tiden er målet på mellom 1 og 3 pst. vekst i konsumprisindeksen korrigert for midlertidige forstyrrelser av bl.a. endringer i råvarepriser og indirekte skatter. Finansdepartementet kan instruere sentralbanken (men ikke til å avvike målet om prisstabilitet). Endringer av inflasjonsmålet vil kreve enighet slik at en ny «Policy Targets Agreement» kan inngås mellom sentralbanksjefen og finansministeren. Sentralbanksjefen har ikke plikt til å informere på forhånd om pengepolitiske beslutninger, men dette gjøres til en viss grad i praksis.

Reserve Bank of Australia har som lovfestet oppgave å gjennomføre pengepolitikken på en slik måte at den bidrar til stabilitet i pengeverdien, opprettholdelse av full sysselsetting og økonomisk framgang og velferd. For å oppnå dette har sentralbanken formulert et mål om at underliggende prisvekst på mellomlang sikt (over konjunktursykelen) skal ligge mellom 2-3 pst. Målet gir rom for kortsiktige svingninger i prisstigningen, samtidig som det langsiktige målet om prisstabilitet ligger fast.

Sentralbankloven inneholder også bestemmelser om prosedyrer som skal følges i tilfelle det er uoverensstemmelser mellom regjeringen og styret i sentralbanken om pengepolitikken. I siste instans kan regjeringen bestemme hvilken politikk sentralbanken skal føre. I så fall skal parlamentet underrettes. Disse prosedyrene har aldri vært benyttet.

Forholdet mellom sentralbanken og regjeringen beskrives som «uavhengighet med konsultasjon». Sentralbankloven pålegger styret jevnlig å informere regjeringen om pengepolitikken. Dette skjer hovedsakelig gjennom hyppige formelle og uformelle kontakter mellom sentralbanksjefen og finansministeren.

3.2.4 Departementets vurdering

I drøftinger av spørsmålet om uavhengighet for sentralbanker skilles det gjerne mellom om sentralbanken har måluavhengighet og/eller instrumentuavhengighet. Måluavhengighet for sentralbanken følger dersom formuleringene av de endelige målene for den økonomiske politikken og de avledede delmålene (valutakursmål eller inflasjonsmål) for pengepolitikken ikke er forbeholdt de politiske myndighetene, men i stedet lagt til sentralbanken. Instrumentuavhengighet er knyttet til sentralbankens selvstendighet med hensyn til de penge- og valutapolitiske virkemiddelvurderingene og -beslutningene.

Målet for pengepolitikken og forholdet til statsmyndighetene varierer mellom land. Enkelte land har i tillegg til instrumentuavhengighet gitt sentralbanken en viss frihet til også selv å definere målet for pengepolitikken. Dette gjelder bl.a. i Sverige og i euroområdet hvor tallfestingen av inflasjonsmålet har vært overlatt til henholdsvis Sveriges Riksbank og ESB. En form for måluavhengighet ligger også innenfor Federal Reserve systemet i USA, hvor pengepolitikken skal søke å fremme full sysselsetting, stabile priser og moderate langsiktige renter, men hvor noe mål for inflasjonen ikke er tallfestet. Vanligere er det imidlertid at sentralbankens uavhengighet er begrenset til instrumentuavhengighet, mens formuleringen av målene for den økonomiske politikken, herunder også avledede delmål for valutakurs eller inflasjon, er definert av de politiske myndighetene. Dette gjelder bl.a. i Norge, Danmark og Storbritannia. Det forekommer også at målet for pengepolitikken er definert nærmere av regjeringen og sentralbanken i fellesskap, jf. bl.a. Canada og New Zealand. I Norge er målet for pengepolitikken fastlagt i forskift av 29. mars 2001. Forskriften er fastsatt med hjemmel i sentralbankloven §§ 2 og 4. Etter departementets vurdering bør det ikke nå foretas endringer i loven i forhold til fastleggelsen av målet for pengepolitikken. Det vises til at dagens ordning fungerer på en hensiktsmessig måte.

Når det gjelder den nærmere utøvelsen av pengepolitikken, vises til at Norges Bank er ansvarlig for denne. Norges Banks fremste virkemiddel er bankens folio- og D-lånsrente. Foliorenten er den nominelle renten på bankenes innskudd i Norges Bank. D-lånsrenten er den nominelle renten på bankenes døgnlån i Norges Bank. Norges Banks hovedstyre fastsetter sentralbankens folio- og D-lånsrente. Når banksystemet samlet sett har innskudd på foliokontoen i Norges Bank, er foliorenten den marginale plasseringsrenten for banksystemet sett under ett. Foliorenten er da den effektive styringsrenten. Norges Bank styrer likviditeten i pengemarkedet. Likviditetspolitikken støtter på den måten opp om de rentesignaler som Norges Bank gir og bidrar til at endringer i styringsrenten får bredt gjennomslag i de korte pengemarkedsrentene.

I Dokument nr. 8:52 (2001-2002) hevdes det at foreleggelsesplikten bidrar til å skape uklarhet om hvem som reelt sett har ansvaret i pengepolitikken, sentralbanken eller Finansdepartementet. Videre hevdes det at det kan være problematisk for Norges Banks hovedstyre å vurdere en rentebeslutning på fritt grunnlag, ettersom Finansdepartementets ledelse på forhånd er informert om hva sentralbanksjefen vil foreslå av vedtak i hovedstyret.

Penge- og valutapolitikken utgjør sammen med budsjett-, struktur- og inntektspolitikken rammene for den økonomiske politikken. Budsjettpolitikken og penge- og valutapolitikken må virke sammen for å bidra til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Penge- og valutapolitiske vedtak er derfor en viktig del av den samlede økonomiske politikken. En foreleggelse forhindrer imidlertid etter departementets oppfatning ikke at hovedstyret på fritt grunnlag kan foreta en selvstendig og grundig penge- og valutapolitisk virkemiddelvurdering.

Foreleggelsesplikten har en oppgave i forhold til informasjons- og konsultasjonsformål. Plikt til å forelegge og informere statsmyndighetene er heller ikke uvanlig internasjonalt. Sentralbankene i Australia og Canada skal for eksempel ha jevnlige konsultasjoner med statsmyndighetene om pengepolitikken. I Sverige skal sentralbanken forhåndsinformere myndighetene om viktige pengepolitiske beslutninger. Dette er også praksis i New Zealand. I enkelte sentralbanker kan også representanter for de politiske myndigheter delta i møter i det pengepolitiske organet. Dette gjelder bl.a. i Danmarks Nationalbank og i ESB.

Heller ikke instruksjonsrett for statsmyndighetene er uvanlig internasjonalt. Av avsnitt 3.2.3 framgår det at land med inflasjonsstyring som Storbritannia, Canada, New Zealand og Australia har former for formell instruksjonsrett overfor sentralbankens pengepolitiske beslutninger.

Departementet vil ikke foreslå endringer i sentralbankloven § 2 om foreleggelsesplikt og formell instruksjonsrett for Kongen i statsråd.

Sentralbankloven inneholder ingen eksplisitt sanksjonsklausul. I Dokument nr. 8:52 (2001-2002) anfører forslagsstilleren at «regjeringen [må] ha rett til å gjøre endringer i bankens ledelse og hovedstyrets sammensetning, dersom banken ikke lover prisstabilitet eller dersom den vanskjøtter sine forpliktelser i forhold til sentralbankloven på andre måter».

Enkelte land har innført konkrete sanksjonsprosedyrer overfor sentralbankens ledelse, dersom sentralbanken ikke oppnår sine mål. New Zealand er det landet som har gått lengst i den retning, og hvor sentralbanksjefen kan avsettes dersom ikke målet om å holde inflasjonene mellom 1 og 3 pst. oppfylles. I Storbritannia forutsetter en at sentralbanksjefen gir en særlig redegjørelse for årsakene og aktuelle tiltak fra Bank of England, dersom inflasjonen havner utenfor målsonen for inflasjonen på 2,5 pst. +/- 1 prosentpoeng.

Mandatet for pengepolitikken gitt ved forskrift 29. mars 2001 gir etter departementets oppfatning et godt grunnlag for å vurdere Norges Banks virkemiddelbruk. Departementet gir i de årlige kredittmeldingene, som legges fram om høsten og hvor det redegjøres nærmere for bl.a. Norges Banks virksomhet for året før, en omtale av pengepolitikken sett i forhold til bankens mandat. Retningslinjene av 29. mars 2001 innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Forskriften av 29. mars 2001 gjør det naturlig at departementets vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken i kredittmeldingene videreutvikles. Pengepolitikken skal i henhold til retningslinjene være framoverskuende. En vesentlig del av virkningene av den politikken som blir ført, vil først komme noe fram i tid. Inflasjonen som kan observeres på et bestemt tidspunkt, er således bl.a. et resultat av styringsrenten og valutakursen i en forutgående periode. Norges Bank har lagt til grunn en toårsperiode for å vurdere virkningen av renteendringer på prisstigningen.

Det har de siste årene vært gjort ulike uavhengige vurderinger av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Centre for Monetary Economics tilknyttet Bedriftsøkonomisk Institutt har gjennom oppnevning av ekspertgrupper vært initiativtaker til flere Norges Bank Watch-rapporter. Finansdepartementet legger vekt på at slike eksterne evalueringer blir videreført. Slike rapporter vil i sin tur kunne danne et grunnlag for departementets omtale til Stortinget. Liknende gjennomganger av sentralbankers pengepolitikk gjøres for øvrig i andre land med inflasjonsstyring, bl.a. Sverige og New Zealand.

Det vil alltid være usikkerhet rundt anslag for den økonomiske utviklingen. Etterprøving av anslagene vil imidlertid kunne gi viktige holdepunkter med hensyn til kvaliteten på det arbeidet som har vært gjort. Etterprøvingen kan også gi ny viten og være en viktig del av arbeidet med å forbedre prognoseverktøyet og forståelsen av de økonomiske sammenhengene.

Departementet vil etter dette ikke gå inn for å uttrykke sanksjonsklausuler i lovs form, eller konkretisere en sanksjonsprosedyre nærmere. Departementet viser til at Norges Bank, dersom det oppstår vesentlige avvik mellom den faktiske prisutviklingen og målet for pengepolitikken, skal redegjøre for årsakene til dette i sin årsberetning eller på andre måter dersom omstendighetene skulle tilsi dette, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001) hvor forskrift av 29. mars 2001 om pengepolitikken ble presentert og omtalt.

Sentralbanker internasjonalt synes å ha ulike former for rapporteringsplikt, jf. punkt 3.2.3. For eksempel skal Sveriges Riksbank minst to ganger i året avgi en rapport til Riksdagens finanskomité om utøvelsen av penge- og valutapolitikken. Riksbanken har valgt å benytte inflasjonsrapportene til dette. Riksbanksjefen kan anmode om å få informere Riksdagen om pengepolitikken, og riksbanksjefen eller en annen representant for banken kan innkalles til offentlige høringer. ESB sender årsberetning om virksomheten i nasjonale sentralbanker og penge- og valutapolitikken i det foregående og inneværende år til Europaparlamentet, Rådet (Ecofin), Kommisjonen og Det europeiske råd. Presidenten for ESB og de andre medlemmene av hovedstyret kan på anmodning fra Europaparlamentet eller etter eget initiativ uttale seg for parlamentets fagkomiteer. Etablert praksis er at presidenten for ESB møter for Europaparlamentets pengepolitiske komité fire ganger i året og for plenum én gang i året.

I sentralbankloven § 2 fjerde ledd heter det at «Banken er et eget rettssubjekt, som eies av staten. Riksrevisjonen fører kontroll med statsrådens myndighetsutøvelse etter instruks fastsatt av Stortinget». Etter sentralbankloven § 28 skal bl.a. årsberetning og årsregnskap sendes departementet for å forelegges Kongen og meddeles Stortinget. I Norge er det praksis for at omtalen av Norges Banks virksomhet gjøres i den årlige kredittmeldingen. Årsberetning og regnskap følger meldingen som utrykt vedlegg. I tillegg publiserer Norges Bank inflasjonsrapporter som redegjør nærmere for deres virkemiddelvurderinger tre ganger i året. Departementet kan således i utgangspunktet ikke se noe ytterligere behov for særskilt rapportering om utøvelsen av pengepolitikken overfor Stortinget.

3.3 Regler for hvem som kan være medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret eller representantskapet

3.3.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 6 femte ledd kan ikke regjeringsmedlemmer, statssekretærer, andre politiske medarbeidere i departementene samt stortingsrepresentanter fungere som medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret. Kongen kan gi forskrifter om medlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter, jf. sjette ledd.

Etter sentralbankloven § 7 tredje ledd kan ikke regjeringsmedlemmer, statssekretærer, andre politiske medarbeidere i departementet samt stortingsrepresentanter fungere som medlemmer eller vararepresentanter til representantskapet.

I forskrift 7. august 2000 nr. 809 om forholdet til andre kredittinstitusjoner og bedrifter for medlemmer av Norges Banks hovedstyre er det for disse fastsatt særskilte virksomhetsbegrensninger (adgang til å drive næringsvirksomhet mv.), interessebegrensninger (adgang til å eie aksjer mv.), egenhandelsregler, innsideregler og tilknyttede opplysningsplikter. Bestemmelsene om egenhandel i verdipapirhandelloven er gjort gjeldende for ansatte i Norges Bank. Det er fastsatt strengere begrensninger for sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen enn for de eksterne hovedstyremedlemmene.

3.3.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet redegjøres det for de tilsvarende habilitetsreglene som gjelder etter sentralbanklovgivningen i Danmark, Sverige og Island. Alle lovene setter begrensninger på adgangen for medlemmer av de styrende organer til å inneha visse stillinger eller delta i næringsvirksomhet. Den svenske og danske loven har generelle krav om skikkethet. Den svenske loven stiller i tillegg krav om «politisk habilitet»; medlemmene av direksjonen kan ikke være riksdagsmedlem, statsråd, ansatt i Regjeringskansliet eller ansatt sentralt av et politisk parti.

Departementet antar i høringsnotatet at det ikke er tilstrekkelige grunner til å endre sentralbanklovens ordning med at forholdet til kredittinstitusjoner og bedrifter reguleres ved forskrift.

Departementet viste i høringsnotatet til at hensynene bak regelen om at regjeringsmedlemmer, statssekretærer og andre politiske medarbeidere i departementene ikke kan være hovedstyremedlemmer, er bl.a. at man bør unngå dobbeltroller hvor man vil få samme saker til behandling både som hovedstyremedlem og i regjering og departement. Dette gjelder både i forhold til bankens utøvende og rådgivende oppgaver. Lignende hensyn vil i prinsippet kunne gjøre seg gjeldende i forhold til stortingsrepresentanter. Dessuten vil det kunne reises spørsmål ved at stortingsrepresentanter er med i ledelsen av et forvaltningsorgan som er underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet. Departementet ba derfor om høringsinstansenes syn på om det er behov for å utvide kretsen av inhabile hovedstyremedlemmer noe i forhold til gjeldende regler. I høringsnotatet står det:

«For det første kan det vurderes om ansatte i departementene bør kunne være medlemmer i hovedstyret, siden det vil kunne reises spørsmål ved hovedstyrets uavhengighet i forhold til sentralforvaltningen. Et generelt forbud mot at ansatte i departementene skal kunne være medlemmer i hovedstyret vil trolig favne for vidt, særlig dersom også nærstående av disse omfattes. Det bør vurderes å utvide det gjeldende forbudet (som gjelder politiske medarbeidere) til også å omfatte embetsmenn og andre ansatte i departementene som har en særlig tilknytning til penge- og kredittspørsmål.

For det andre kan det vurderes om ansatte på Stortinget skal kunne være medlemmer. Gjeldende forbud retter seg direkte mot stortingsrepresentantene. Det kan imidlertid vurderes om også politiske medarbeidere og komitésekretærer bør omfattes av forbudet. Stortingets rolle i forhold til regjeringen og Norges Bank kan etter omstendighetene tilsi at heller ikke disse bør kunne være medlem av hovedstyret, jf. også ovenfor om dette.

Tilsvarende kan det være grunn til å vurdere om sentrale tillitsvalgte eller sentralt ansatte i politiske partier bør kunne være medlem av hovedstyret. Disse er ikke som sådan del av de konstitusjonelle styreorganer. Vurderingen for disse må knytte seg til om det er behov for lovregler om noe mer generelt å avskjære personer med sentral partipolitisk tilknytning fra å være hovedstyremedlemmer.

Etter departementets vurdering er det naturlig å vurdere i hvilken grad det er behov for regler om at nærstående av ovennevnte personer skal kunne sitte i hovedstyret. Med nærstående menes i denne forbindelse slektninger i rett opp- eller nedstigende linje (foreldre, barn og barnebarn), ektefeller/registrerte partnere og personer som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold, og barn av disse (søsken og barn av ektefelle/samboer).»

I høringsnotatet ble det gitt uttrykk for at dersom det gjøres endringer i habilitetsreglene for medlemmer og vararepresentanter til hovedstyret, må det også vurderes å endre de tilsvarende reglene for medlemmer og vararepresentanter til representantskapet.

Høringsnotatet inneholder utkast til endring av sentralbankloven § 6 femte ledd (hovedstyret) og § 7 tredje ledd (representantskapet) i samsvar med dette.

3.3.3 Høringsinstansenes merknader

Bedriftsforbundet, Finansieringsselskapenes Forening, Finansnæringens Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Banks representantskap og Sparebankforeningen slutter seg til forslaget i høringsnotatet. Finansnæringens Hovedorganisasjon mener likevel at kretsen av personer som ikke kan fungere i hovedstyret kan bli for vid ved at også nærstående til embetsmenn uten arbeidsoppgaver med særlig tilknytning til penge- og kredittpolitikken blir omfattet.

LO legger vekt på at det vil bryte med ideen om folkelig forankring å ekskludere personer med sterk partipolitisk tilknytning fra å være hovedstyremedlemmer.

Likestillingsombudet mener det bør vurderes om et krav om minst 40 prosent kjønnsrepresentasjon i hovedstyret, jf. likestillingsloven § 21, skal framgå direkte av sentralbankloven.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til forslaget i høringsnotatet.

3.3.4 Departementets vurdering

Departementet legger vekt på at medlemmer og vararepresentanter til hovedstyret ikke skal en egeninteresse i hva hovedstyrets beslutninger skal gå ut på. De alminnelige habilitetsreglene i forvaltningsloven om inhabilitet ved bl.a. partsinteresse og når det foreligger særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til vedkommendes upartiskhet, gjelder for medlemmer og vararepresentanter til hovedstyret. Hensynet til å unngå egeninteresse har etter departementets oppfatning også vekt utover de tilfeller som rammes av de alminnelige bestemmelsene i forvaltningsloven. Hovedstyrets beslutninger påvirker inntjeningsevnen til næringslivet generelt og kredittinstitusjonene spesielt. Det er viktig at det er tillit til at hovedstyremedlemmer ikke kan utnytte sitt verv til å skaffe en særlig fordel til seg selv, nærstående eller bedrifter vedkommende er tilknyttet. Blant annet slike betraktninger ligger til grunn for forskriftene som er fastsatt i medhold av sentralbankloven § 6 sjette ledd om at Kongen kan gi forskrifter om hovedstyremedlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter, jf. omtalen i punkt 3.3.1. I utredningen av sentralbankloven i NOU 1983: 39 begrunnet utvalget sitt forslag om en slik forskriftshjemmel slik (s. 343):

«For det første bør visse typer verv og virksomheter ikke tillates av hensyn til de interessekonflikter som kan tenkes å oppstå. Dernest bør loven neppe inneholde absolutte forbud mot visse former for virksomhet. Slike forbud vil kunne bli enten for snevre eller for vidtgående. Utvalget har derfor foreslått at Kongen skal kunne gi forskrifter om styremedlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter, jfr. lovutkastets § 6 sjette ledd.»

Det framkom ikke innvendinger mot dette under den videre lovbehandling, jf Ot.prp. nr. 25 (1984-85) s. 76 og Innst. O. nr. 50 (1984-85) s. 36.

Forskriftsreguleringen av interessekonflikter synes etter departementets vurdering å ha fungert tilfredsstillende. Adgangen til å fastsette forskrifter har gjort det mulig å gi mer detaljerte og presise regler enn det som vil være hensiktsmessig å fastsette i sentralbankloven. Etter departementets syn er dette en styrke ved den norske reguleringen sammenlignet med reguleringen i sentralbanklovgivningen i Danmark og Sverige. Disse lovene inneholder mer generelle krav om at medlemmene ikke kan ha annen stilling eller oppdrag som gjør dem uskikket til vervet (Sverige) eller at medlemmene må ha den til stillingen fornødne tillit og aktelse (Danmark). Departementet går derfor inn for å beholde den gjeldende bestemmelsen om at Kongen kan gi forskrifter om hovedstyremedlemmenes forhold til andre kredittinstitusjoner og bedrifter. Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot dette.

Departementet foreslår å utvide kretsen av «politisk inhabile» i sentralbankloven. Departementet legger vekt på at en slik utvidelse vil bidra til å styrke hovedstyret ved å sette klare skiller mellom politikere på Stortinget og politikere og embetsverk i departementene. Forslaget understreker på den måten betydningen av at sentralbankens skal ha en selvstendig funksjon i utøvelsen av pengepolitikken.

Departementet legger vekt på at avgrensningen av hvem som ikke kan være med i hovedstyret, ikke blir for vid. Det kan være uheldig om ellers vel kvalifiserte personer som det ikke er reell grunn til å utelukke fra vervet, blir gjort formelt inhabile. Departementet foreslår derfor ikke å utelukke nærstående av embetsmenn i departementene. En vil her likevel konkret vurdere ev. oppnevning av nærstående til embetsmenn ut fra den aktuelle embetsmannens stilling og arbeidsfelt. Derimot anser departementet at ingen medarbeidere i Finansdepartementet eller Statsministerens kontor bør kunne fungere som medlemmer til hovedstyret og heller ikke nærstående av disse.

Departementet anser videre at hensynet til selvstendige vurderinger i hovedstyret taler for at bare sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen stiller i hovedstyret fra Norges Bank, jf. sentralbankloven § 6 annet ledd om at sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen skal være leder og nestleder i hovedstyret. Andre medarbeidere i Norges Bank bør være utelukket. Det samme gjelder nærstående av medarbeidere i banken, inkludert nærstående av sentralbanksjefen og visesentralbanksjefen.

De hensyn som er anført i forhold til politikere innen de konstitusjonelle styreorganer, har etter departementets oppfatning en viss reell vekt også i forhold til personer med sentral partipolitisk tilknytning. I den svenske sentralbankloven er det tatt inn en bestemmelse som utelukker sentralt ansatte i et politisk parti. Etter departementets syn har imidlertid hensynet til tilliten til sentralbankens beslutninger mest vekt i forhold til personer tilknyttet de konstitusjonelle styreorganer, som er Stortinget og Regjeringen. Det foreslås derfor ikke å inkludere personer som har en sentral partipolitisk tilknytning i kretsen av personer som etter loven ikke kan fungere som medlemmer til hovedstyret.

Departementet anser at de foreslåtte endringene i habilitetsreglene bør gjelde på samme måte for vararepresentanter til hovedstyret samt medlemmer og vararepresentanter til representantskapet.

Departementet foreslår etter dette at kretsen av personer som ikke kan være medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret utvides fra i dag å omfatte regjeringsmedlemmer, statssekretærer, andre politiske medarbeidere i departementene samt stortingsrepresentanter, til i fremtiden også å omfatte embetsmenn i departementene, medarbeidere i Finansdepartementet og Statsministerens kontor, andre politiske medarbeidere på Stortinget, komitésekretærer på Stortinget samt medarbeidere i Norges Bank. Det foreslås at heller ikke nærstående av slike personer kan fungere som medlemmer eller vararepresentanter til hovedstyret. Nærstående til embetsmenn i departementene skal likevel ikke være utelukket etter forslaget. Nærstående til medarbeidere i Finansdepartementet og Statsministerens kontor, både embetsmenn og andre, skal ikke kunne oppnevnes.

Som nærstående regnes etter forslaget slektninger i rett opp- og nedstigende linje, ektefeller, registrerte partnere, personer som vedkommende bor sammen med i ekteskapslignende forhold og barn av disse. En tilsvarende utvidelse foreslås når det gjelder personer som ikke kan fungere som medlemmer eller vararepresentanter til representantskapet.

Det vises til forslag til endringer i sentralbankloven § 6 femte og sjette ledd og § 7 tredje ledd.

3.4 Modernisering av reglene om Norges Banks avdelinger

3.4.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 8 om Norges Banks avdelinger, har banken sitt hovedkontor i Oslo. Representantskapet kan etter forslag fra hovedstyret opprette eller nedlegge avdelinger i Norge eller i utlandet. Avdelingene handler på vegne av hovedstyret. Dersom en avdelings saksområde tilsier det, kan hovedstyret bestemme at avdelingen skal ha et styre på fire medlemmer. Avdelingens daglige leder skal være leder i styret. De øvrige medlemmene oppnevnes av representantskapet for en periode av inntil fire år. Gjenoppnevningen av disse medlemmene kan skje for en samlet periode av tolv år. Av og blant de ansatte velges et medlem som supplerer avdelingsstyret ved behandlingen av administrative saker. Hovedstyret gir nærmere regler om avdelingens organisasjon og virksomhet, avdelingsstyrets forretningsorden og godtgjørelse til styrets medlemmer.

Hovedstyrets kompetanse som angitt her framgår også av sentralbankloven § 5 tredje ledd. Representantskapets kompetanse som angitt her framgår også av sentralbankloven § 9. Se også § 10 om fullmakter og utvalg.

3.4.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet redegjøres det for utviklingen av Norges Banks avdelingsstruktur. I notatet står det om dette:

«Med «avdelinger i Norge eller i utlandet» menes i sentralbankloven bankens distriktsavdelinger og utenlandskontorer, jf bl.a. Ot.prp. nr. 25 (1984-85) ss. 81 og 83. Ved vedtagelsen av sentralbankloven i 1985 hadde banken 20 slike avdelinger utenom hovedsetet samt et utenlandskontor i New York.

Enkelte av distriktsavdelingene ble besluttet nedlagt i 1988 og i 2000. Ved etableringen av Norsk Kontantservice AS (NOKAS) som eget selskap for kontanthåndteringen fra 1. juli 2001, ble de gjenværende distriktsavdelingene nedlagt som avdelinger i Norges Bank. Ved siden av hovedkontoret i Oslo har Norges Bank nå bare et utenlandskontor i New York og et utenlandskontor i London som omfattes av bestemmelsen i sentralbankloven § 8. Banken har ellers ansatte som arbeider for Budsjett- og regnskapsavdelingen i Kristiansund (lønn) og Larvik (regnskap), for Statistikkavdelingen i Lillehammer og for Forvaltningsavdelingen i Vardø (sentralbord, arkivering). Dette er imidlertid neppe organisatoriske enheter som omfattes av § 8.»

Departementet uttrykte i høringsnotatet at avviklingen av de tradisjonelle distriktsavdelingene i Norges Bank gjør det naturlig å endre og forenkle sentralbankloven § 8 og justere de øvrige bestemmelsene som viser til bankens avdelinger. Departementet foreslo å oppheve bestemmelsene om avdelingsstyrer ut fra at det ikke lenger er aktuelt å oppnevne avdelingsstyrer.

Departementet foreslo også å oppheve bestemmelsen om at representantskapet etter forslag fra hovedstyret kan opprette eller nedlegge avdelinger i Norge eller utlandet. I høringsnotatet står det om dette:

«Regelen har sin bakgrunn i distriktsavdelingenes tidligere bredere oppgaver, og ønsket om å ivareta allmennpolitiske og distriktspolitiske interesser i en slik sammenheng ved at deler av vedtakskompetansen ble lagt til et bredt sammensatt stortingsoppnevnt organ med medlemmer fra ulike deler av landet. Slike hensyn gjør seg i liten grad gjeldende i forhold til beslutninger om utenlandskontorer, eller om man i et enkeltstående tilfelle vil opprette et kontor i distriktene. Utenlandskontorene er forlengede armer av kapitalforvaltningen ved hovedkontoret, og egne kontorer i distriktene med oppgaver som kan sammenlignes med oppgavene i de opprinnelige distriktsavdelingene, må anses uaktuelt i fremtiden.»

Departementet uttalte i høringsnotatet at en bør beholde bestemmelsen i sentralbankloven om at banken har sitt hovedkontor i Oslo. Departementet uttalte videre at en kan beholde bestemmelsen om at banken kan opprette kontorer i Norge og i utlandet, men at disse da helt ut vil følge lovens vanlige beslutnings- og bevilgningsregler.

3.4.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Banks hovedstyre, Norges Banks representantskap og Sparebankforeningen slutter seg til forslagene i høringsnotatet. Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) slutter seg til forslaget om å oppheve bestemmelsen om at representantskapet etter forslag fra hovedstyret kan opprette eller nedlegge avdelinger i Norge eller utlandet. YS mener at det i tillegg bør «gis politiske signaler om at det forventes at Norges Bank opprettholder arbeidsplasser i distrikts-Norge». Norges Banks hovedstyre presiserer at forslagene ikke berører den virksomhet banken har i distriktene.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til forslagene.

3.4.4 Departementets vurdering

Departementet anser, i tråd med forutsetningene i høringsnotatet, at beslutninger om opprettelse, nedleggelse og organisering av Norges Banks avdelinger i Norge og i utlandet kan følge de alminnelige kompetansereglene i sentralbankloven. Det innebærer at hovedstyret har beslutningsmyndigheten mens representantskapet har kontroll- og budsjettfunksjoner. Departementet legger vekt på at det er en fordel ikke å blande funksjonene til hovedstyret og representantskapet. Det vises også til at banken ikke lenger har avdelinger i Norge som omfattes sentralbankloven § 8.

Departementet foreslår etter dette å oppheve bestemmelsene i sentralbankloven om avdelinger i Norge og utlandet. Det foreslås å beholde bestemmelsen om at banken har hovedkontor i Oslo og en bestemmelse om at det kan opprettes kontorer i Norge og utlandet. Det vises til forslagene om endring av sentralbankloven § 8 og konsekvensjusteringer i § 5 tredje ledd og § 9 tredje til femte ledd.

3.5 Representantskapets oppgaver

3.5.1 Presisere tilsynsoppgavene til å omfatte bankens drift

3.5.1.1 Gjeldende rett

Representantskapets kompetanse er angitt i sentralbankloven § 5 tredje ledd. Etter bestemmelsen første punktum fører representantskapet tilsyn med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt.

3.5.1.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet vises det til Norges Banks representantskaps høringsuttalelse til Finansdepartementets høringsnotat 24. oktober 1996 om opprydding i penge-, kreditt- og valutalovgivningen. I den høringsuttalelsen foreslo representantskapet å presisere i sentralbankloven at representantskapet skal føre tilsyn med bankens drift i tillegg til tilsynet med at reglene for bankens virksomhet blir fulgt. Norges Banks hovedstyret sluttet seg til forslaget i brev 1. april 1998 til Finansdepartementet.

Departementet la i høringsnotatet vekt på at en presisering i loven av at representantskapets tilsynsoppgaver også skal omfatte tilsyn med bankens drift, kan være naturlig ut fra den utvikling av og økte vekt på forvaltningsrevisjon som har skjedd siden vedtagelsen av sentralbankloven i 1985. Departementet tok derfor opp Norges Banks forslag om dette fra 1996 i høringen her.

3.5.1.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Banks hovedstyre, Norges Banks representantskap, Sparebankforeningenog Finansnæringens Hovedorganisasjon slutter seg til forslaget i høringsnotatet. Representantskapet foreslår videre å lovfeste at representantskapet skal avgi uttalelse om tilsynet med banken i tillegg til å avgi uttalelse om hovedstyrets protokoller.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til forslaget.

3.5.1.4 Departementets vurdering

Departementet anser at formuleringen av representantskapets oppgaver i sentralbankloven, ikke gir dekkende uttrykk for hva som er og bør være representantskapets funksjon. Representantskapet skal ha en videre tilsynsfunksjon enn den legalitetskontroll som lovens ordlyd direkte gir anvisning på. Departementet foreslår derfor at det presiseres i sentralbankloven at representantskapet skal føre tilsyn med bankens drift. Departementet er enig med representantskapet i at dette bør reflekteres i den årlige uttalelsen som representantskapet avgir, og foreslår å lovfeste at representantskapet også skal avgi uttalelse om tilsynet med banken.

Det vises til forslag til endring av sentralbankloven § 5 tredje ledd.

3.5.2 Delegasjon

3.5.2.1 Gjeldende rett

Sentralbankoven § 7 fjerde ledd gir regler for representantskapets sammensetning og arbeidsformer og bestemmer at det «kan blant sine medlemmer oppnevne utvalg til å forberede saker for representantskapsbehandling.»

3.5.2.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet vises det til Norges Banks representantskaps høringsuttalelse til Finansdepartementets høringsnotat 24. oktober 1996 om opprydding i penge-, kreditt- og valutalovgivningen. I den høringsuttalelsen foreslo representantskapet et tillegg til sentralbankloven § 7 fjerde ledd om at representantskapet blant sine medlemmer skal kunne oppnevne utvalg til å gjennomføre løpende kontrollarbeid og at det i særlige tilfeller skal kunne delegere avgjørelsesmyndighet til utvalget. Representantskapet la vekt på at hensynene til hensiktsmessig organisering av det løpende kontrollarbeid og muligheten til rask avgjørelse av saker av mindre betydning sammenholdt med at representantskapet har mange medlemmer og lav møtefrekvens. Hovedstyret støttet representantskapets forslag i brev 1. april 1998 til Finansdepartementet.

Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på hvilken adgang representantskapet bør ha til å delegere myndighet ut fra et noe bredere vurderingstema. Det ble vist til at representantskapet organiserer bankens revisjon og vedtar bankens budsjett. Representantskapet har praksis for å la sentralbankrevisor ansette personale. Innen budsjettkompetansen gir representantskapet hovedstyret en generell fullmaktsramme og i enkelte tilfeller fullmakt til å endre budsjettposter ut fra bestemte forhold. Ut fra dette tok departementet opp behovet for å kunne delegere beslutningskompetanse også til revisjonen og hovedstyret. Departementet tok også opp adgang til å delegere beslutningskompetanse til representantskapets leder. Det ble videre tatt opp om det bør åpnes for at representantskapet kan treffe avgjørelser på annen måte enn ved møter, for eksempel ved særskilt skriftlig prosedyre eller telefonmøter. Det siste gjelder også for hovedstyret.

3.5.2.3 Høringsinstansenes merknader

Norges Banks representantskapmener det kan være hensiktsmessig å åpne for en mer generell og bredere delegasjonsadgang enn det representantskapet foreslo i forbindelse med høringen av endringer i sentralbankloven i 1996-97. Representantskapet går inn for at det kan delegere til utvalg som representantskapet har oppnevnt blant sine medlemmer samt sentralbankrevisjonen å gjennomføre løpende tilsynsarbeid. Representantskapet går videre inn for at det i særlige tilfeller skal kunne delegere avgjørelsesmyndighet til slike utvalg, leder av representantskapet, sentralbankrevisjonen eller hovedstyret. Hovedstyret skal etter representantskapets forslag ikke kunne delegeres myndighet som gjelder representantskapets tilsyn, fastsettelse av budsjett og regnskap. Representantskapet skal gi nærmere regler om de enkelte utvalg og om saksbehandling som etter fullmakt foretas av andre enn representantskapet.

Finansnæringens Hovedorganisasjon antar at en vid delegasjonsadgang til utvalg av representantskapet eller lederen kan være formålstjenelig. Finansnæringens Hovedorganisasjon er skeptisk til en adgang til å delegere avgjørelsesmyndighet under representantskapet til hovedstyret eller sentralbankrevisjonen.

Norges Banks hovedstyreslutter seg til representantskapets forslag fra 1997 (se punkt 3.5.2.2). Hovedstyret ser det ikke som naturlig å uttale seg om den bredere delegasjonsadgang for representantskapet som er tatt opp i høringsnotatet nå.

Sparebankforeningen mener det bør utvises tilbakeholdenhet med å åpne for vidtgående delegasjonsadgang, og da særlig innenfor representantskapets tilsyns- og kontrollområde. Foreningen mener at en eventuell delegasjonsadgang kun må gjelde på «saklig begrensede områder» og undergis stramme rammer.

Norges Banks representantskapser ut fra en mulig generalfullmakt til lederen til å avgjøre saker i presserende tilfeller og sammen med økt delegasjonsmulighet ikke behov for å regulere at avgjørelser skal kunne treffes på annen måte enn ved møter.

Norges Banks hovedstyreser ikke vesentlige praktiske hensyn som taler for å lempe på kravet om at hovedstyrets avgjørelser skal treffes i møte.

3.5.2.4 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig med særskilte presiseringer i sentralbankloven av at representantskapet kan la sentralbankrevisjonen eller eventuelt utvalg utpekt blant representantskapets medlemmer utføre kontrolloppgaver på sine vegne. Etter departementets vurdering innebærer sentralbankloven både plikt og anledning for representantskapet til å organisere gjennomføringen av sine tilsynsoppgaver på en tjenelig måte. Departementet anser heller ikke at det er nødvendig å presisere særskilt i loven at representantskapet innen budsjettkompetansen kan fastsette fullmaktsrammer som hovedstyret kan disponere eller at hovedstyret kan endre budsjettposter ut fra bestemte forhold. Departementet anser at det er tilstrekkelig klart at en slik praksis er i samsvar med de gjeldende bestemmelsene om dette i sentralbankloven § 5 tredje ledd.

Det følger uttrykkelig av sentralbankloven § 5 tredje ledd annet punktum at det hører under representantskapets kompetanse til å organisere bankens revisjon å ansette nødvendig personale. Departementet anser at det er tilstrekkelig å lovfeste at representantskapet ansetter sentralbankrevisor, slik at det blir klart at det kan overlates til sentralbankrevisor å ansette personale under seg. Departementet foreslår en presisering i sentralbankloven § 5 tredje ledd i tråd med dette.

Departementet mener at det ikke bør være adgang for representantskapet til å delegere beslutningskompetanse til underutvalg. Departementet legger vekt på at dette i realiteten vil bli egne organer under representantskapet og at hensynet til klare styringsmekanismer tilsier at det bare er ett tilsynsorgan i banken. De hensyn som taler for delegering og som er nevnt i høringsnotatet vil etter Departementets syn bli ivaretatt på en ryddigere måte ved å fastsette adgang til å delegere beslutningskompetanse til representantskapets leder i særlige tilfeller.

Departementet legger vekt på at Norges Banks representantskap ikke går inn for å åpne for at representantskapet skal kunne treffe avgjørelser på annen måte enn ved møter, og foreslår ikke regler som vil åpne for det. Etter departementets vurdering er ikke dette til hinder for eventuelt å sammenkalle representantskapet til fjernmøte ved hjelp av videokonferanse eller lignende når det gjøres på en måte som reelt erstatter formålet med fysiske møter.

Departementet slutter seg til Norges Banks hovedstyres vurdering av at det fortsatt bør kreves at hovedstyret treffer sine avgjørelser i møte, og foreslår ikke regler som vil åpne for det. Det som er sagt om sammenkalling av representantskapet til fjernmøte, gjelder også i forhold til hovedstyret.

Departementet foreslår etter dette at representantskapet, når særlig hensyn gjør det ønskelig, skal kunne delegere til lederen for representantskapet å treffe avgjørelse i saker som hører under representantskapet. Departementet foreslår videre å lovfeste at representantskapet ansetter sentralbankrevisor, i stedet for «nødvendig personale» til revisjonen. Det vises til forslag til endringer i sentralbankloven § 5 tredje ledd annet punktum og § 7 fjerde ledd.

3.6 Adgangen for Norges Bank til å yte kreditt

3.6.1 Kreditt til staten

3.6.1.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 18 kan Norges Bank yte sesongmessig og annen kortsiktig kreditt direkte til staten innenfor særskilte rammer fastsatt av Stortinget. Banken kan i særlige tilfeller yte langsiktig kreditt direkte til staten innenfor særskilte rammer fastsatt av Stortinget. Bankens kjøp av statskasseveksler, statsobligasjoner og andre gjeldsdokumenter utstedt av staten omfattes ikke av disse bestemmelsene.

3.6.1.2 Reglene i enkelte andre land og i EF-traktaten

Reglene om sentralbankens adgang til å gi staten kreditt er strammet inn i mange nyere sentralbanklover. EF-traktaten artikkel 101 nr. 1 inneholder et vidtrekkende forbud mot sentalbankkreditt til offentlige organer:

«Det er ECB og medlemsstaternes centralbanker, i det følgende benævnt «de nationale centralbanker», forbudt at give fællesskabsinstitutioner eller - organer, centralregeringer, regionale, lokale eller andre offentlige myndigheder, andre organer inden for den offentlige sektor eller offentlige foretagender i medlemsstaterne mulighed for at foretage overtræk eller at yde dem andre former for kreditfaciliteter, og det samme gælder ECB's og de nationale centralbankers køb af gældsinstrumenter direkte fra disse.»

Sentralbanken i USA kan ikke låne direkte til staten, og kan bare yte kreditt til staten i det åpne markedet. Lignende brede forbud gjelder også i enkelte andre land, bl.a. Argentina, Kina og Polen. Så strenge begrensninger som i EF-traktaten, synes ellers ikke vanlig internasjonalt. Det vil likevel regelmessig gjelde klare begrensninger for kredittens varighet eller omfang, eventuelt nærmere spesifisert for direkte kreditter og kjøp av statspapirer.

3.6.1.3 Høringsnotatet

I høringsnotatet legges det til grunn at en vesentlig grunn til at sentralbanker er skilt ut fra staten, har vært å forhindre at staten skal kunne finansiere seg mer eller mindre fritt gjennom seddelmonopolet. Organisering av sentralbanken som eget rettssubjekt har vært kombinert med forbud mot eller begrensninger i sentralbankens adgang til å yte staten kreditt. Dette kan gjelde både direkte, ordinære lån og kjøp av statspapirer i første hånd.

Det gjøres nærmere rede for forståelsen og praktiseringen av bestemmelsene i sentralbankloven om adgangen for Norges Bank til å yte kreditt til staten. Det redegjøres også for at det ikke har vært gitt direkte kreditt til staten etter at sentralbankloven trådte i kraft i 1985. Kjøp av statssertifikater og statsobligasjoner i første hånd har i det vesentlige vært begrenset til bankens markedspleie, og i de senere år til nokså beskjedne beløp. Det vises til omtalen av de gjeldende reglene i Ot.prp. nr. 25 (1984-85) s. 41-49 og i Innst. O. nr. 50 (1984-85) s. 18-22.

I høringsnotatet ble det lagt mest vekt på de forhold som taler for begrensninger i adgangen for Norges Bank til å yte kreditt til staten. Departementet uttaler bl.a:

«På bakgrunn av praksis i Norge og utviklingen internasjonalt, synes det nå prinsipielt riktig å stramme inn bestemmelsene om kreditt til staten i sentralbankloven § 18. Departementet anser særlig at adgangen i sentralbankloven til å yte langsiktig kreditt til staten er betenkelig sett hen til tilliten til pengepolitikken. En begrenset adgang til å yte kortsiktig kreditt til staten anses mindre betenkelig. Et skille mellom langsiktig og kortsiktig kreditt kan imidlertid være vanskelig å praktisere og vil lett bli kunstig. For eksempel vil kort kreditt kunne bli lang kreditt ved fornyelse. Slik situasjonen er i Norge, er det etter departementets vurdering neppe behov for å beholde adgangen til å yte sesongmessig og annen kortsiktig kreditt til staten.

EF-reglene stenger også for at ECB eller medlemsstatenes sentralbanker kan kjøpe statspapirer direkte fra staten. Dette må anses som en naturlig konsekvens og videreføring av forbudet mot direkte kreditt til staten. En fordel ved sentralbankens kjøp av gjeldspapirer direkte fra staten og ikke i markedet, er at den kan unngå uønskede likviditets- og rentevirkninger i penge- og obligasjonsmarkedet. Dette anses likevel å være av liten betydning. Adgangen for Norges Bank etter sentralbankloven § 18 tredje ledd til å kjøpe statspapirer, er primært begrunnet i hensynet til bankens markedsoperasjoner og markedspleie.»

Departementet foreslo etter dette at Norges Bank ikke skulle kunne yte kreditt direkte til staten eller kjøpe gjeldsdokumenter utstedt av staten direkte fra staten.

3.6.1.4 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Banks hovedstyreog Sparebankforeningen slutter seg til forslaget i høringsnotatet.

Norges Banks hovedstyreuttaler:

«Som det sies i høringsnotatet er Norges Banks «behov» for å kjøpe statspapirer i førstehåndsmarkedet et resultat av den spesielle organiseringen av statsgjeldspolitikken i Norge. Etter avtale med Finansdepartementet har Norges Bank oppgaver som rådgiver i statsgjeldspolitiske spørsmål, som emittent i førstehåndsmarkedet og ved å drive markedspleie i annenhåndsmarkedet. Denne virksomheten drives i medhold av sentralbanklovens § 17, som ikke er foreslått endret.

Omtrent alle andre OECD-land enn Norge har etter hvert organisert sin statsgjeldspolitikk i autonome statsgjeldskontorer. I Norge har staten valgt en annen løsning, der sentralbanken utfører en del av de oppgaver som ellers ligger til særskilte statsgjeldskontorer. En årsak til statens valg av organisering er trolig at statsgjelden både absolutt sett og i forhold til BNP er liten. Det har derfor ikke syntes hensiktsmessig å bygge opp en egen organisasjon for å håndtere statens gjeld.

Norges Banks markedspleie («market making») av statspapirer er betinget av at sentralbanken har beholdninger av angjeldende papirer, enten de skal brukes selv for å kunne kvotere toveis priser for statskasseveksler eller stå til disposisjon for primærhandlere som har tatt på seg kvoteringsforpliktelser for statsobligasjoner. For tiden innebærer ordningene at Norges Bank må ha ca. tretten milliarder kroner i de ti toneangivende statslånene. Det utgjør mindre enn ti prosent av statens verdipapirgjeld og mindre enn én prosent av brutto nasjonalproduktet.

Når Norges Bank ikke lenger kan kjøpe statspapirer i førstehåndsmarkedet, og banken skal følge opp sin nåværende avtale med staten om markedspleie, må oppkjøp skje i annenhåndsmarkedet eller Norges Bank må gis fullmakt til å handle med statens egne beholdninger av statspapirer.»

3.6.1.5 Departementets vurdering

Departementet legger vekt på at et forbud for Norges Bank mot å yte kreditt direkte til staten, kan bidra til å styrke tilliten til Norges Banks utøvelse av pengepolitikken. Departementet vil peke på at det i denne sammenhengen er viktig å følge den internasjonale utviklingen i retning av strammere bestemmelser. Et forbud for Norges Bank mot å yte kreditt direkte til staten skal signalisere at sentralbankens oppgave er å utøve pengepolitikk, og at banken ikke har ansvar for å finansiere statlige utgifter.

Norges Bank er gitt en rolle som tilrettelegger/markedspleier i organiseringen av statsgjeldsforvaltningen, noe som bl.a. innebærer kjøp og salg av statspapirer. Dagens praksis med kjøp direkte fra staten for markedspleieformål kan ikke videreføres etter forslaget her. Departementet anser ikke at dette vil skape særlige problemer for gjennomføringen av statsgjeldsforvaltningen. Som Norges Banks hovedstyre indikerer i sin høringsuttalelse, kan dette løses ved at Norges Bank gis fullmakt til å handle med statens egne beholdninger av statspapirer. Norges Bank trenger da ikke ha statspapirer i eget navn for å utøve markedspleie. For aktørene i statspapirmarkedet vil ikke dette innebære noen forskjell. I Danmark, der også sentralbanken har operative oppgaver i statsgjeldsforvaltningen, er forholdet til artikkel 101 nr.1 i EF-traktaten løst gjennom en tilsvarende omlegging. Etter departementets vurdering vil ikke en slik omlegging svekke Norges Banks mulighet til å ivareta de gjeldsforvaltningsoppgavene som banken i dag utfører på vegne av Finansdepartementet.

Departementet foreslår etter dette å lovfeste at Norges Bank ikke skal kunne yte kreditt direkte til staten. Et slikt forbud vil omfatte direkte lån til staten og kjøp av gjeldsinstrumenter utstedt av staten direkte fra staten. Kjøp av statspapirer i annenhåndsmarkedet omfattes ikke.

Det vises til forslag til endring av sentralbankloven § 18.

3.6.2 Kreditt til andre enn banker

3.6.2.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 22 første ledd kan Norges Bank i særlige tilfeller yte lån og andre former for kreditt til andre enn banker. Vilkårene for slik kreditt fastsettes av banken. Etter § 22 annet ledd kan innskudd fra andre mottas i særlige tilfeller. Banken fastsetter innskuddsvilkårene.

3.6.2.2 Reglene i nordiske land

Etter formålsbestemmelsen i den danske sentralbankloven fra 1936 § 1 skal Nasjonalbanken opprettholde et sikkert pengevesen samt lette og regulere pengeomsetning og kredittgivning. Utlån kan bare skje mot betryggende sikkerhet og normalt for 1 til 3 måneder, høyst for 6 måneder. Fornyelse kan skje. Loven har ikke nærmere begrensninger.

Finlands Bank har etter den finske loven av 1998 § 3 bl.a. som oppgave å sørge for betalingssystemets og det øvrige finansielle systemets «tillförlitlighet och effektivitet» og delta i utviklingen av systemet. Etter § 5 kan den gi kreditter for å oppfylle sine oppgaver, som etter § 7 må gis mot tilstrekkelig sikkerhet. Heller ikke den finske loven inneholder noen nærmere eksplisitt begrensning av låneadgangen.

Den islandske sentralbanken kan etter loven av 2001 art. 7 (jf. art. 6) gi kreditt til kredittinstitusjoner og verdipapirforetak mot sikkerhet. Lån på særlige vilkår kan gis til kredittinstitusjoner i særlige tilfeller.

Sveriges Riksbank kan som ledd i pengepolitikken gi kreditt mot betryggende sikkerhet (riksbankloven fra 1988 kap. 6 § 5). For å fremme betalingssystemet kan Riksbanken gi deltagerne i systemet kreditt under dagen (kap. 6 § 7). Om det er særlige grunner, kan Riksbanken gi særlige likviditetslån til banker og svenske foretak som står under tilsyn av Finansinspektionen.

3.6.2.3 Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at Norges Bank etter tidligere lov hadde en vid adgang til å yte lån til næringslivet og at adgangen til å gi lån eller andre former for kreditt til andre enn banker ved sentralbankloven fra 1985 ble innskrenket til «i særlige tilfeller». Det ble da lagt vekt på at med utviklingen av bankvesenet er slik långivning ikke lenger noen naturlig sentralbankoppgave og at sentralbanklån til næringslivet kan komme i konflikt med utøvelsen av bankens pengepolitiske oppgaver.

Departementet la vekt på at alle Norges Banks næringslivslån nå er avviklet, og ga uttrykk for at det ikke lenger bør gis slike lån fra sentralbanken. Departementet uttalte videre:

«Derimot kan en etter departementets vurdering ikke helt se bort fra at det i krisesituasjoner kan oppstå et behov for likviditetslån til andre finansinstitusjoner enn banker. Under bankkrisen i første halvdel av 1990-tallet ga Norges Bank likviditetslån på særlige vilkår til enkelte finansieringsforetak. Også bankenes sikringsfond kan ha et berettiget behov for likviditetslån i en kortere overgangsperiode for å få realisert midler. Det samme kan tenkes for oppgjørssentraler i verdipapir- og derivatmarkedene. Etter forslaget avvikles den begrensede adgangen etter loven til å yte sentralbankkreditt utenfor finansielle sektor. Adgangen til å yte sentralbankkreditt til andre institusjoner i finansiell sektor enn banker, skal fortsatt være begrenset til særlige tilfeller. Det er i første rekke tenkt på kreditt for å hindre eller begrense finanskriser, bl.a. i form av svekket finansiell infrastruktur eller tilbud av finansielle tjenester.»

Departementet foreslo etter dette at adgangen for Norges Bank til å yte lån og andre former for kreditt til andre banker, begrenses til andre foretak i finansiell sektor. Slik kreditt skal fortsatt bare kunne gis i særlige tilfeller. Departementet foreslo ikke en tilsvarende begrensning i adgangen for Norges Bank til i særlige tilfeller å motta innskudd fra andre enn banker.

3.6.2.4 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Banks hovedstyre, Sparebankforeningen slutter seg til forslagene i høringsnotatet.

Et mindretall i Norges Banks representantskap(ett medlem) går mot forslaget i høringsnotatet. Flertallet finner det ikke naturlig å uttale seg.

Norges Banks hovedstyreforutsetter at adgangen til å gi lån til andre foretak i finansiell sektor enn banker blir praktisert restriktivt til forhold av betydning for den finansielle stabiliteten.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader til forslagene.

3.6.2.5 Departementets vurdering

Departementet anser at næringslivslån bør ytes av det alminnelige bankvesen og ikke av sentralbanken. Det vises i den anledning til at alle næringslivslån fra Norges Bank nå er avviklet. Departementet legger på samme måte som i høringsnotatet vekt på at sentralbanklån til næringslivet kan komme i konflikt med sentralbankens pengepolitiske oppgaver gjennom sentralbankens rolle som bankenes bank. Gjennom denne rollen har sentralbanken også viktige oppgaver i forhold til å bevare finansiell stabilitet. Denne sammenhengen taler for at Norges Bank fortsatt bør kunne yte kreditt til andre foretak i finansiell sektor i tilfeller der det er nødvendig for å hindre eller begrense finanskriser, bl.a. i form av svekket finansiell infrastruktur eller tilbud av finansielle tjenester. Departementets foreslår ikke å lovfeste spesifikke begrensninger ut fra formålet med slik kreditt. Departementet anser at det er mest hensiktsmessig å beholde vilkåret om «særlige tilfeller». Forutsetningen er likevel, slik Norges Banks hovedstyre påpeker, at adgangen skal praktiseres restriktivt til forhold av betydning for den finansielle stabilitet.

Departementet foreslår etter dette å regulere adgangen for Norges Bank til å yte kreditt til andre enn banker ved å fastsette at banken i særlige tilfeller skal kunne yte lån og andre former for kreditt til andre foretak i finansiell sektor enn banker. Det vises til vedlagte forslag til endring av sentralbankloven § 22 første ledd med en lovteknisk tilpasning i annet ledd.

3.7 Forskrifter om plassering av valutareservene

3.7.1 Gjeldende rett

Etter sentralbankloven § 24 skal banken plassere de offisielle valutareserver slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt. Kongen kan gi forskrifter om plasseringen av de offisielle reserver

3.7.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til omtalen av retningslinjer for plassering av valutareservene i Ot.prp. nr. 25 (1984-85) s. 107-108. I proposisjonen ga departementet uttrykk for at sentralbankens forvaltning av valutareservene er en sak av særlig viktighet og at retningslinjer for bankens plasseringspolitikk bør fastsettes av Kongen ut fra den politiske viktighet plasseringen av valutareservene har. Praksisen med at banken selv fastsetter retningslinjene etter at de har vært forelagt for departementet, har imidlertid fortsatt også etter 1985-loven.

Departementet la i høringsnotatet vekt på at det er en vanlig sentralbankoppgave å stå for forvaltningen av de offisielle valutareservene. Departementet la videre vekt på at banken etter sentralbankloven § 24 skal plassere de offisielle valutareserver slik at de tjener den valutapolitikk som er fastlagt. Dette betyr at banken ved forvaltningen må innrette seg etter de vedtak om pengepolitikken som er gjort i medhold av sentralbankloven § 4 annet ledd, § 2 tredje ledd og eventuelt også etter § 2 første ledd. Departementet uttrykte videre at investeringsstrategien og de nærmere retningslinjer for plasseringene, er spørsmål av utpreget økonomisk faglig karakter som banken er nærmest til å vurdere, og at dette er bakgrunnen for at Kongens kompetanse til å fastsette retningslinjer for plasseringen av valutareservene aldri har vært benyttet. Departementet foreslo derfor å oppheve forskriftshjemmelen i sentralbankloven § 24 tredje punktum som unødvendig.

Departementet uttrykte at «Bankens beslutning om å gi retningslinjer eller om å vedta større endringer i rentningslinjene vil måtte anses som 'vedtak av særlig viktighet' som i alle fall vil måtte forelegges departementet». Det ble videre vist til at det er praksis for at banken legger også mindre endringer i retningslinjene fram for departementet. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om det bør lovfestes en særskilt foreleggelsesplikt for endringer i retningslinjene for plassering av valutareservene.

3.7.3 Høringsinstansenes merknader

Finansnæringens Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon, Norges Banks hovedstyre og Sparebankforeningenslutter seg til forslaget i høringsnotatet.

Et mindretall i Norges Banks representantskap (to medlemmer) går mot forslaget i høringsnotatet. Disse legger vekt på at det i forbindelse med etiske og tilsvarende vurderinger, kan være viktig at regjeringen har beslutningskompetansen. Flertallet finner det ikke naturlig å uttale seg.

Finansnæringens Hovedorganisasjonog Norges Banks hovedstyremener det er unødvendig å presisere en særskilt plikt til å forelegge beslutninger om å endre retningslinjene for plassering av valutareservene for departementet.

Øvrige høringsinstanser har ikke hatt merknader.

3.7.4 Departementets vurdering

Departementet legger vekt på gjeldende praksis med at Norges Bank fastsetter retningslinjer for plassering av valutareservene fungerer tilfredsstillende og på at det faktiske systemet for fastsetting av retningslinjer for plassering av valutareservene bør samsvare med lovens system. Departementet legger videre vekt på at større endringer i retningslinjene vil være «vedtak av særlig viktighet» som må forelegges departementet etter sentralbankloven § 2 annet ledd før de fastsettes. Departementet anser at det ikke bør innføres en særskilt foreleggelsesplikt for vedtak om endringer av retningslinjene for plassering av valutareservene.

Departementet foreslår etter dette å oppheve adgangen for Kongen til å gi forskrifter om plasseringen av de offisielle valutareserver. Det vises til forslag om å oppheve sentralbankloven § 24 første ledd tredje punktum.