4 Gjeldende rett

4.1 Innledning

Utvalg oppnevnt av det offentlige er forvaltningsorganer. Følgelig kommer forvaltningsloven, offentleglova og arkivloven til anvendelse for dem. Både bestemmelsene om innsyn i offentleglova og bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven vil dermed gjelde for offentlig oppnevnte utvalg. Det innebærer at utvalg oppnevnt av det offentlig vil kunne bli hindret i å få opplysninger som er nødvendig for deres arbeid, og dersom de likevel skulle motta slike opplysninger vil disse i noen tilfeller være offentlige.

Et offentlig utvalg kan ikke pålegge noen å gi forklaring. Departementet som oppnevner utvalget kan imidlertid bestemme at utvalget kan kreve opplysninger av organer og tjenestemenn som hører til under departementets kontroll. Det følger av den alminnelige organisasjons- og instruksjonsmyndigheten. Det gjelder likevel ikke dersom vedkommende utvalget ønsker å få opplysninger fra er undergitt taushetsplikt. I slike tilfeller vil et offentlig oppnevnt utvalg ikke få tilgang til opplysninger. Det vil si at som utgangspunkt kan et offentlig oppnevnt utvalg ikke motta opplysninger fra helsepersonell, politiet og andre som er pålagt lovbestemt taushetsplikt.

Etter domstolloven § 43 annet ledd kan en granskingskommisjon, kontrollutvalg eller annet særskilt organ som er oppnevnt av Kongen, Stortinget eller departementet for å avdekke kritikkverdige forhold eller for å granske faktiske forhold, kreve bevisopptak ved domstolene.

Undersøkelser som foretas av et særskilt oppnevnt kan oppfattes som en mellomform mellom ordinær domstolsvirksomhet og ordinær forvaltningsvirksomhet, og slike undersøkelser reiser derfor mange prinsipielle spørsmål som ikke er løst i alminnelig forvaltningsrett.

Nedenfor gis en kort beskrivelse av lovbestemmelser som kan være relevant for offentlige oppnevnte utvalg m.h.t. problemstillinger knyttet til taushetsplikt i forvaltningsloven og offentleglova. Det gis også en kort beskrivelse av Justisdepartementets rundskriv G-4875 om «Regler for granskingskommisjoner».

4.2 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven kommer til anvendelse for offentlige oppnevnte utvalg. Følgelig gjelder forvaltningslovens alminnelige taushetspliktsbestemmelser for utvalget. Det innebærer at alle som utfører arbeid for et offentlig oppnevnt utvalg plikter å bevare taushet når de gjennom sitt arbeid mottar opplysninger om «noens personlige forhold» eller «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde», jf. forvaltningsloven § 13 første ledd.

Det fremgår av § 13 annet ledd at «fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted» ikke skal regnes som personlige forhold etter taushetspliktreglene med mindre «slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige».

Med «noens» personlige forhold siktes det til fysiske personer. Det innebærer at som utgangspunkt vil ikke opplysninger om selskaper, foreninger og andre foretak være omfattet av dette alternativet. Det kan imidlertid tenkes at opplysninger om et upersonlig rettssubjekt etter forholdene kan være av en slik karakter at de kan inneholde opplysninger om enkeltpersoners personlige forhold.

Det fremgår av Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) om behandlingsmåten i forvaltningssaker (regler om taushetsplikt m.m.) på side 14 at «som typisk personlig nevnes opplysninger som om slektskaps-, familie- og hjemforhold, fysisk og psykisk helse, karakter og følelsesliv».

Taushetsplikten som offentlige tjenestemenn blir pålagt gjelder også etter at vedkommende har avsluttet tjenesten eller arbeidet. Det fremgår av § 13 tredje ledd første punktum. Regelen er nødvendig for å sikre at taushetspliktsreglene skal kunne realisere sitt formål.

I forvaltningslovens § 13 bokstav a til bokstav f gis det flere unntak fra taushetsplikten. Forvaltningsloven § 13 bokstav a nr. 1 gir uttrykk for at taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysningene gjøres kjent for dem som de direkte gjelder og at taushetsplikten ikke gjelder i de tilfeller der den som krav på taushet, samtykker.

Det fastslås i § 13 bokstav a nr. 2 at opplysninger ikke er undergitt taushetsplikt «når behovet for beskyttelse må anses varetatt ved at de gis i statistisk form eller ved at individualiserende kjennetegn utelates på annen måte». I samme bestemmelsen under nummer 3 gis det uttrykk for at opplysningene hvor det ikke foreligger noen berettiget interesse for hemmelighold, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder, ikke er underlagt taushetsplikt.

I forvaltningsloven § 13 bokstav b gis det begrensninger av taushetsplikten ut fra private og offentlige interesser, eksempelvis når opplysninger i en sak gjøres kjent for sakens parter eller deres representanter. En sentral bestemmelse for offentlig oppnevnte utvalg som skal undersøke faktiske forhold er forvaltningsloven § 13 bokstav b nr. 6 som fastslår at taushetsplikten etter § 13 ikke er til hinder for at «at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger (jfr. også nr.5) om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølging av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver». Med andre ord gir bestemmelsen adgang for organ oppnevnt av det offentlige uten hinder av taushetsplikten etter § 13 til å anmelde og gi opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller kontrollmyndighet.

Det fremgår av forvaltningsloven § 13 bokstav d at departementet kan bestemme at et forvaltningsorgan kan eller skal gi opplysninger til bruk for forskning, og at dette skal skje uten hinder av organets taushetsplikt etter § 13, dersom det ikke fremstår som urimelig eller medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser.

Forvaltningsloven § 13 bokstav f regulerer forholdet mellom taushetsplikt i særlovgivningen og i forvaltningsloven, og konflikten som kan oppstå mellom reglene om taushetsplikt og regler om rett eller plikt til å gi opplysninger.

Det fastslås i forvaltningsloven § 13 bokstav f første ledd at forvaltningsloven § 13 til 13 e skal gjelde som utfyllende regel til særlovgivningen, når ikke annet er bestemt i lov eller i medhold av lov. Det er et krav at taushetsplikten i særlovgivningen er av hensyn til private interesser. Med andre ord vil taushetsregler til vern om offentlige interesser ikke bli supplert av forvaltningsloven. I bestemmelsens andre ledd gis det uttrykk for at taushetsplikten i forvaltningsloven går som utgangspunkt foran en rett eller plikt til å gi opplysninger. For at taushetsplikten skal vike krever loven at bestemmelsen om gi opplysninger fastsetter eller klart forutsetter det.

Rapporter utarbeidet av offentlig oppnevnte utvalg er ikke å anse som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand, og bestemmelsene i forvaltningslovens kapitler V og VI kommer derfor som utgangspunkt ikke til anvendelse. Utvalgets arbeid kan heller ikke normalt anses som et ledd i en sak som gjelder enkeltvedtak. Som utgangspunkt kommer derfor heller ikke forvaltningslovens kapittel IV til anvendelse. I sitt arbeid er offentlig oppnevnte utvalg bundet av habilitetsregler i forvaltningslovens §§ 6 flg.

4.3 Offentleglova

Når et offentlig oppnevnt utvalg er i arbeid, gjelder offentleglovas regler for utvalget. Det fastslås i offentleglova § 3 at saksdokumenter, journaler og lignende register for offentlige organ er åpne for innsyn dersom det ikke følger noe annet av lov eller forskrift.

Med dokumenter menes i loven «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande», jf. forvaltningsloven § 4 første ledd. Det fastslås i sistnevnte bestemmelse i andre ledd at et saksdokument er «dokument som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet. Eit dokument er oppretta når det er sendt ut av organet. Dersom dette ikkje skjer, skal dokumentet reknast som oppretta når det er ferdigstilt».

Det innebærer at skriftlige rapporter og lignende sendt til et offentlig oppnevnt utvalg vil være et saksdokument som det kan kreves innsyn i. Informasjon innhentet under forklaring for et offentlig oppnevnt utvalg vil være et saksdokument i den grad forklaringen er nedtegnet på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning og lignende.

Det fremgår av offentleglova § 5 at det kan i visse tilfeller gis utsatt innsyn til saksdokumenter som er offentlige. I første ledd fastslås det at det offentlige organet kan i en bestemt sak fastsette at det først skal være innsyn på et senere tidspunkt enn det som følger av §§ 3 og 4, dersom det er grunn til å tro at slik som dokumentene foreligger vil gi et direkte misvisende bilde av saken og at innsyn således kan skade klare samfunnmessige eller private interesser. I tredje ledd gis offentlig organ mulighet til utsatt innsyn dersom vesentlige private eller offentlige hensyn tilsier at et dokument først skal ha kommet frem til den det gjelder, eller til hendelsen hvor offentliggjøringen av saken har funnet sted.

Det følger av offentleglova § 13 at opplysninger underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt fra innsyn. Det innebærer at saksdokumenter er unntatt offentlighet i den grad de inneholder opplysninger som er undergitt taushetsplikt i lov, herunder både forvaltningsloven og særlovgivningen. Det betyr at hvilke taushetspliktbestemmelser et offentlig utvalg er pålagt vil indirekte ha betydning for dokumentoffentligheten. Dersom et utvalg er pålagt en strengere taushetsplikt enn den som følger av forvaltningsloven vil den førstnevnte taushetsplikt være bestemmende for innsynsretten.

4.4 Rundskriv G-4875 om «Regler for granskingskommisjoner»

Det er et klart utgangspunkt at utvalget oppnevnt at Kongen i statsråd den 24. april 2009 skal ha fokus på systemsvikt og hvordan lære av disse for å unngå slike hendelser i fremtiden. Det vil uansett være aktuelt at enkeltpersoner intervjues av utvalget og hvor spørsmål om ansvarsforhold vil kunne være tema. Det er derfor viktig at rettssikkerheten blir ivaretatt for disse personene. I mandatet er det derfor gitt uttrykk for at i situasjoner hvor ansvarsforholdet til enkeltpersoner direkte eller indirekte blir berørt, skal utvalgets gjennomgang være i samsvar med de regler og prinsipper som er lagt til grunn i rundskriv G-4875 om «Regler for granskingskommisjoner» så langt de passer.

I Justisdepartementets rundskriv G-4875 fra 1975 er det gitt en nærmere veiledning om oppnevning av granskingskommisjoner og om de saksbehandlingsregler som må eller bør følges. Det som sies om selve oppnevningen av granskingskommisjoner retter seg særlig mot det departementet som i det enkelte tilfelle forbereder spørsmål om å nedsette en slik kommisjon. Det som sies om saksbehandlingsreglene og om forholdet til andre myndigheter, retter seg derimot særlig mot granskingskommisjonen selv.

Det uttales i rundskrivet at i forhold til habilitetsreglene bør man anse som parter, ikke bare de personer som det på det aktuelle tidspunktet er spørsmål om å rette kritikk mot, men alle som får sitt forhold gransket av kommisjonen.

Det fremgår av rundskrivet at de personer det kan bli aktuelt å rette kritikk mot, bør sikres visse partsrettigheter under kommisjonens arbeid. Rundskrivet gir uttrykk for at en del hovedprinsipper for kontradiktorisk saksbehandling må følges av granskingskommisjoner oppnevnt av det offentlige. De personer som det er aktuelt å reise kritikk mot, må alltid få adgang til å forklare seg for kommisjonen. De må også gjøres kjent med beviser og påstander, og få anledning til å imøtegå disse.

Det forutsettes i rundskrivet at offentlige myndigheter vil samarbeide med en granskingskommisjon og gi de opplysninger og dokumentasjon som kommisjonen ber om, så langt det kan skje uten hinder av taushetsplikten. Det forutsettes videre at kommisjonen i forståelse med departementet gir påtalemyndigheten og andre kontrollorganer som har befatning med saken, de opplysninger de ber om, og eventuelt også gir opplysninger av eget initiativ.