3 Bakgrunnen for lovforslaget

3.1 Innledning

Departementet har siden gjeldsordningslovens ikrafttredelse innhentet informasjon fra en rekke kilder om lovens virkemåte og praktisering. Et viktig informasjonsgrunnlag når det gjelder lovens praktiske funksjon har vært namsmennenes erfaringer. Ved siden av de enkelte lensmannskontorer har både det regionale støtteapparatet for behandling av saker etter gjeldsordningsloven og Norges Lensmannslag jevnlig bidratt med verdifull informasjon. Statens Institutt for Forbruksforskning (SIFO) har i 1993 og 1999 utarbeidet vitenskapelige rapporter om sentrale sider ved loven. Rapportene bygger på grundige undersøkelser både om kreditorenes og skyldnernes erfaringer. Videre har også politiske grupperinger, kreditorer og kreditororganisasjoner, juridiske fagmiljøer samt Gjeldsoffer-Alliansen bidratt med synspunkter. Endelig har Riksrevisjonen foretatt en forvaltningsrevisjon av loven. De nevnte evalueringer omtales nærmere under punkt 3.3.

Ved Brønnøysundregistrene er det siden lovens ikrafttreden ført månedlig statistikk over antall åpnede gjeldsforhandlinger, ferdige ordninger m.v.

En annen sentral kilde til kunnskap om lovens funksjon har vært rettspraksis. På bakgrunn av at både åpning av gjeldsforhandling og stadfestelse av tvungen gjeldsordning skjer i rettsapparatet, foreligger det et meget stort antall rettsavgjørelser etter loven. Studier av domstolenes avgjørelser har gitt et virkelighetsnært bilde av hvordan loven har virket i praksis. I rettspraksis er det bl.a. pekt på svakheter og problemer ved loven som i proposisjonen søkes avhjulpet eller motvirket. En del gode eksempler fra praksis er søkt videreført, enten som direkte lovregler, eller ved anbefalinger i merknadene. Departementet gjør i punkt 3.2 nedenfor nærmere rede for noen generelle trekk ved den domstolpraksis som til nå foreligger. I tillegg er en del sentrale avgjørelser omtalt i tilknytning til de enkelte punkter i proposisjonen.

Endelig nevnes at departementet i en viss utstrekning har sett på utenlandske erfaringer med lovgivning om gjeldssanering, særlig i de nordiske landene.

De lovendringer som foreslås i proposisjonen ble sendt på en bred høring den 1. februar 2000 med høringsfrist 1. mai 2000. 85 instanser har avgitt uttalelse til høringsnotatet. Høringen er nærmere omtalt under punkt 3.4. Utkastet til proposisjon har på vanlig måte vært forelagt berørte departementer. I tillegg har en rekke spørsmål i etterhånd vært gjenstand for drøftinger med andre departementer, herunder særlig Finansdepartementet.

3.2 Rettspraksis

Det foreligger en omfattende rettspraksis etter gjeldsordningsloven. Domstolene har siden loven trådte i kraft og frem til utløpet av 2001 behandlet anslagsvis 25 000 gjeldsordningssaker. Av disse angår ca. 16 000 åpning av gjeldsforhandling. I samme periode har lagmannsretten sannsynligvis behandlet godt over 1000 saker, hvorav omkring ti prosent er brakt inn for Høyesteretts Kjæremålsutvalg.

Det er et gjennomgående trekk ved rettspraksis etter gjeldsordningsloven at avgjørelsene er sprikende på sentrale områder. Det synes også å være systematiske regionale forskjeller. Dette gjelder i særlig grad i namsretten, men også i lagmannsrettene har det vært relativt betydelige variasjoner. Høyesteretts Kjæremålsutvalg har i noen utstrekning bidratt til en mer enhetlig praksis, men begrenset prøvelsesadgang (jf. tvistemålsloven § 404) har sammen med liten tilgang på prinsipielle saker medført at utvalget hittil neppe kan sies å ha spilt noen vesentlig rolle for rettsenheten på området. Departementet anser ulikhetene i rettspraksis som et hovedproblem ved praktiseringen av loven.

På bakgrunn av at flere viktige bestemmelser i loven er svært skjønnsmessige, vil det riktignok være umulig å unngå en viss variasjon i praksis. På noen områder har imidlertid forskjellene vært så store at det etter departementets mening er behov for tiltak som kan bidra til større likhet i praktiseringen. Ulikhetene har vært særlig fremtredende i avgjørelser om sentrale spørsmål som gjeldsordningsperiodens lengde, livsoppholdsbeløp for barn og det såkalte støtendekriteriet.

Når det gjelder fastsettelsen av gjeldsordningsperiodens lengde har det lenge vært en markant forskjell mellom landsdelene. Dette gjelder særlig mellom Øst- og Vestlandet. Det har i lengre tid vært en klar tendens til å fastsette lengre perioder på Vestlandet. Praksis ble noe mer lik etter at Høyesteretts Kjæremålsutvalg behandlet et slikt spørsmål i 1995 (jf. punkt 4.22), men fremdeles synes det å forekomme vesentlige regionale forskjeller.

Et område som er viet stor oppmerksom i saker etter gjeldsordningsloven, er spørsmålet om når en gjeldsordning vil virke støtende. Også her har praksis vært varierende, samtidig som det har vært et særlig problem at avgjørelsene om dette gjennomgående er dårlig begrunnet, slik at det ofte er vanskelig å se hvilke omstendigheter som er trukket inn i vurderingen. Dette skaper problemer for de overordnede domstolenes prøvelse ved kjæremål og har ført til at mange kjennelser er opphevet.

Spørsmålet om skyldneren kan beholde sin bolig i forbindelse med en gjeldsordning er et av de forhold som synes å være relativt likt vurdert av domstolene. Praksis har her vært liberal overfor skyldneren ved at bolig tillates beholdt i de fleste saker hvor problemstillingen har kommet opp. Et aktuelt spørsmål har vært om skyldnerens bolig kan kreves solgt dersom den har steget sterkt i verdi under gjeldsordningen. Utviklingen i boligprisene på 1990-tallet har gjort dette spørsmålet særlig interessant. Praksis synes stort sett å ha gått i skyldnerens favør. Kjæremålsutvalget fastslo i en sak fra 1998 at bolig som hovedregel kan beholdes også i de tilfelle hvor verdien har steget under gjeldsordningen, jf. nærmere punkt 4.26.

3.3 Evaluering

Det er gjennomført tre større evalueringer av gjeldsordningslovens virkemåte, hvorav to er utført av Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) etter initiativ fra departementet, mens en såkalt forvaltningsrevisjon er gjennomført av Riksrevisjonen.

I den tidligste rapporten fra SIFO; «Gjeldsordningslovens første leveår» (SIFO-rapport 1/1994) konkluderes det med at gjeldsordningsloven stort sett har fungert bra, men at det er behov for å se nærmere på enkelte sider av loven. Det påpekes bl.a. at man fremover bør fokusere på rettspraksis og kvaliteten på de gjeldsordninger som inngås. Det anbefales også enkelte konkrete oppfølgingspunkter;

• konkretisere lovens skjønnsmessige bestemmelser, f. eks. om livsopphold for barn

• sentralisere mye av det praktiske arbeidet med gjeldsordningssakene over i regionale sentra for å bøte på namsmennenes manglende kompetanse på små steder

• vurdere tiltak mot lang saksbehandlingstid fra søknad leveres til saken oversendes namsretten

• sørge for bedre informasjon til publikum om lovens positive sider

Den andre rapporten fra SIFO, «Gjeldsordningenes økonomiske innhold» (SIFO-rapport 3/2000), var ferdig våren 2000. Her konkluderes det med at de undersøkte gjeldsordningene stort sett holder seg innenfor «de retningslinjer som lovgiverne satte for loven», men SIFO mener at det kan stilles spørsmål ved praktiseringen av loven bl.a. på følgende punkter:

• En høy andel saker blir avslått av namsmannen (ca. 40 %)

• En forholdsvis stor andel saker blir begjært endret (ca. 17 %), og det er i mange tilfeller skyldneren selv som begjærer endring

• Loven praktiseres ulikt i forskjellige deler av landet. Dette gjelder blant annet beløp avsatt til bolig, mulighet for å disponere bil og spørsmål om hvordan ordningene regulerer ekstrainntekter og trekkfrie lønnsutbetalinger

Rapportene fra SIFO har utgjort et viktig underlagsmateriale for lovrevisjonen.

Riksrevisjonen gjennomførte i 1996 en forvaltningsrevisjon av gjeldsordningsloven, hvor bl.a. saksbehandlingstiden hos namsmyndighetene ble undersøkt, jf. Riksrevisjonens dokument nr. 3:13 (1996-97): «Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende forvaltning av gjeldsordningsloven». Riksrevisjonen fant her at det i en del tilfeller går lang tid, i enkelte saker flere år, før søknader om gjeldsforhandling avslås eller fremmes for namsretten. Namsmennene bruker ifølge rapporten i gjennomsnitt ni måneder på søknader som ender med avslag og seks måneder på søknader som fremmes for namsretten.

Riksrevisjonen bemerket også namsmennenes oppfatning av at «det kan være spesielt vanskelig å oppnå gjeldsordninger med offentlige fordringshavere. Dette kan skyldes andre lover og regler som offentlige fordringshavere må rette seg etter. Riksrevisjonen har ikke undersøkt forholdet nærmere, men vurderer namsmennenes opplysninger som vesentlige». (rapporten side 2, høyre spalte). Riksrevisjonen fremmer enkelte forslag til tiltak for å bedre forvaltningen av loven (rapporten, side 20). De forhold det pekes på hører dels under Justisdepartementet, dels under Barne- og familiedepartementet.

Anbefalingene er:

1. å følge opp tidsbruk hos de enkelte namsmenn og vurdere hva som kan gjøres for å motvirke lang saksbehandlingstid

2. å fastsette entydige og realistiske mål for tidsbruk hos namsmannen frem til avslag og frem til oversendelse til namsretten for åpning, og formidle disse til namsmennene

3. å sikre en ensartet praksis når det gjelder søknadsbehandling

4. å avklare om og i hvilken grad medhjelper kan brukes i forbindelse med endringssaker

5. å vurdere om en utvidelse av tidsrammen for den lovregulerte frivillige forhandlingsfasen kan medvirke til at andelen frivillige gjeldsordninger økes

6. å vurdere om og i hvilken grad namsmannen har ansvar for å følge opp en ordning etter at denne er etablert, evt. vurdere retningslinjer for dette

7. å vurdere behovet for en bedre tilrettelegging av endring av gjeldsordning

8. å vurdere om personellressursene er riktig fordelt med tanke på å oppfylle de mål for gjennomsnittlig saksbehandlingstid som departementet selv har fastsatt

9. å vurdere om det bør etableres rutiner som i større grad sikrer nødvendig opplæring

10. å vurdere behovet for forbedring av EDB-programmer, slik at disse i større grad blir effektive hjelpemidler

Riksrevisjonens anbefalinger er grundig vurdert i forbindelse med lovrevisjonen. Punkter som følges opp av BFD er nærmere omtalt under punkt 4.23 (d), 4.8 (e) 4.32 (f).

Punkter som følges opp av Justisdepartementet er omtalt i Justisdepartementets brev til Riksrevisjonen av 18. august 1999 (ref 96/6647 C-J SOS).

3.4 Statistikk

Som nevnt foran foreligger det statistikk over bl.a. antall saker som er åpnet av domstolene, ferdige ordninger mv. Statistikken føres av Brønnøysundregistrene og er en del av Løsøreregisteret. I tabell 3.1 gjengis de viktigste tallene fra statistikken fra lovens ikrafttreden og frem til dag (tall for 1993-2001 pr. år, for 2002 pr. mnd.).

3.5 Utenlandske forhold

3.5.1 Innledning

Det finnes i dag regler om gjeldssanering for privatpersoner i en rekke land både i og utenfor Europa. Bl.a. har samtlige nordiske land unntatt Island, i dag særskilte regelverk på området. Islandsk lovgivning gir imidlertid noe adgang til gjeldssanering for private ved at det på visse vilkår kan søkes om akkord også for privat gjeld. Finland og Sverige etablerte sine regler hhv. i 1993 og 1994, mens Danmark, som her har vært et foregangsland i Norden, har hatt lovregulering på området siden 1. juli 1984.

I tillegg har flere andre europeiske land, samt USA, i dag lovfestede gjeldssaneringsordninger særlig rettet mot privatpersoner. Nedenfor følger en kort redegjørelse for enkelte utenlandske gjeldssaneringsinstitutter for privatpersoner.

3.5.2 Danmark

Som nevnt innledningsvis var Danmark et foregangsland i Norden når det gjelder lovregler om privatpersoners adgang til gjeldssanering. Regler om «gældssanering» kom inn i den danske konkursloven allerede i 1984. Reglene var i en viss utstrekning mønster for den norske loven. Spørsmålet om gjeldssanering skal innvilges, er i Danmark lagt direkte til skifteretten. Det er ingen regler om at frivillig gjeldsordning e.l. skal være forsøkt før retten kan stadfeste en gjeldssanering. På dette området er således den danske ordningen vesensforskjellig fra den svenske og norske. Retten kan innvilge gjeldssanering dersom: (1) «skyldneren godtgør, at skyldneren ikke er i stand til og inden for de nærmeste år ingen udsikt har til at kunne opfylde sine gældsforpliktelser» og (2) «skyldnerens forhold og omstændighederne i øvrigt taler derfor», jf. dkl. § 197 stk. 1. De «omstændigheter» som skal tas i betraktning er blant annet gjeldens alder og hvordan den er oppstått. Det tas som hovedregel utgangspunkt i en avdragsperiode på fem år.

Det foreligger en utredning med forslag til endringer i de danske reglene om gjeldssanering utarbeidet av en arbeidsgruppe bestående av medlemmer fra advokatrådet og dommerfullmektigforeningen.

3.5.3 Sverige

I Sverige vedtok man i 1994 en egen lov om gjeldssanering for private, «skuldsaneringslag», lov 1994:334. Loven bygger i stor utstrekning på den norske gjeldsordningsloven. Den legger således opp til et tosporet system, hvoretter en frivillig gjeldsordning skal være prøvet før det er aktuelt å gjennomføre gjeldssanering i domstolen. Betingelsene for å oppnå gjeldssanering er at skyldneren (gäldenären) «er på obestånd och så skuldsatt at han inte kan antas å ha förmoga att betala sina skulder inom överskådligt tid» (§ 4). Betalingsplanen skal som hovedregel strekke seg over fem år. Saksmengden i Sverige har vært relativt stabil siden loven trådte i kraft, og ligger i dag på mellom tre og fire tusen saker pr. år. «Toppåret» var 1996 med 5 264 saker.

3.5.4 Finland

Den finske loven om gjeldssanering trådte i kraft i februar 1993. Loven har visse likhetstrekk med den norske, men det er også betydelige forskjeller, hvorav den viktigste er av prosessuell art. Som i Danmark skjer gjeldssaneringen direkte i domstolen, uten noen forutgående forhandling om frivillig ordning. Det er imidlertid et krav om at kreditorene skal ha vært kontaktet før søknad fremmes, men dette kravet praktiseres visstnok ikke så strengt overfor skyldneren. Fra og med 1997 ble den finske loven strammet betydelig til, ved at bare den som kunne betale noe dividende kunne oppnå gjeldssanering. Såkalte «null-ordninger» kunne da ikke lenger etableres. Dette medførte en dramatisk nedgang i saksmengden, noe statistikken over antall saker pr. år viser:

3.5.5 USA

De amerikanske reglene om gjeldssanering for privatpersoner finnes i det konkursrettslige regelsystem. Gjeldssanering kan etter disse regler oppnås både i og utenfor konkurs. Man taler i amerikansk rett gjerne om «chapter 7 discharge» (konkurs), og «chapter 13 discharge» (gjeldssanering). Ordningene omtales kort i det følgende.

Gjeldssanering etter konkurs innebærer at skyldneren befries for den gjeld som ikke ble betalt ved konkursen og at fremtidige inntekter («human capital») kan beholdes. Vedkommende har da avhendet alle sine aktiva.

Gjeldssanering utenfor konkurs foregår derimot på den måten at skyldneren beholder sine aktiva, men må anvende en del av sine fremtidige inntekter til nedbetaling av gjeld. Velges denne fremgangsmåten må skyldneren inngi en begjæring til en domstol. Deretter må det utarbeides en betalingsplan, som typisk vil strekke seg over høyst tre år. Betalingsplanen må sikre at kreditorene ikke kommer dårligere ut enn de ville ha gjort ved en konkurs. Skyldneren får fri bistand av en medhjelper («trustee»). En grunnleggende forutsetning er at skyldneren har en eller annen form for inntekt («regular income»).

3.5.6 Frankrike

Etter fransk rett kan en privatperson ikke erklæres konkurs, men det finnes fra 1989 regler om insolvensbehandling av privatpersoner. Behandlingen skjer ved en lokal domstol og er betinget av at et foregående akkordforsøk har mislyktes eller er uten utsikter til å lykkes. Både skyldneren og en domstol kan ta initiativet til en gjeldsordning, og domstolen er ikke bundet av skyldnerens ønsker. Gjeldsordningen kan imidlertid bare gå ut på utsettelse med betalingen, endret avdragsprofil, rentenedsettelse, og lignende mindre inngripende tiltak. Det er ikke hjemmel for å nedskrive gjeldens hovedstol, og dessuten er de nevnte virkemidlene tidsbegrenset til maksimalt fem år.

3.6 Høringen

Departementet sendte den 1. februar 2000 høringsnotatet med forslag om endringer i gjeldsordningsloven til følgende instanser med høringsfrist 1. mai 2000:

• Departementene

• Barneombudet

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Fylkesmennene

• Husbanken

• Kredittilsynet

• Statens Lånekasse for utdanning

• Norges Bank

• Norges Kommunalbank

• Postbanken

• Regjeringsadvokaten

• Riksadvokaten

• Riksrevisjonen

• Skattedirektoratet

• Statens Nærings- og distriktsutviklingsfond

• Statens Institutt for forbruksforskning (SIFO)

• Statens Innkrevingssentral

• Statens Landbruksbank

• Sivilombudsmannen

• Trygdeetatens Innkrevingssentral

• ØKOKRIM

• Kommunenes Sentralforbund

• Konkursrådet

• Kontoret for fri rettshjelp

• Kompetansesentrene for saksbehandling i gjeldsordningssaker, Eid lensmannskontor

• Kreditorforeningen

• Norske Inkassobyråers Forening

• Norske Kredittopplysningsbyråers Forening

• Norske Pensjonskassers Forening

• Byfogden i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger

• Inkassosentralen

• Lagmannsrettene

• Juridisk fakultet, Universitetet i Tromsø

• Juristforbundet

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Jussformidlingen i Bergen

• Juss-Buss

• Jusshjelpa i Nord-Norge

• FRISAM

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon

• Herreds- og byrettene, unntatt i Oslo, Bergen, Trondheim og Stavanger

• Finansnæringens Hovedorg./Sparebankforeningen

• Foreningen for trygdede

• Fellesorganisasjonen for Barnevernspedagoger,

• Sosionomer og Vernepleiere

• Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen

• Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)

• Oslo Bolig og Sparelag (OBOS)

• KROM

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Norges Lensmannslag

• Morell Software a/s

• Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening

• Norges Bondelag

• Norges Fiskarlag

• Norges Huseierforbund

• Norges Juristforbund

• Norges Kemner- og Kommunekassererforbund

• Norges Kreditorforbund

• Den Norske Revisorforening

• Norges Bonde- og Småbrukarlag

• Norske Boligbyggelags Landsforbund

• Foreningen to foreldre (F2F)

Det har innkommet bemerkninger fra 85 instanser. Disse er:

• Arbeids- og administrasjonsdepartementet

• Sosialdepartementet

• Justisdepartementet

• Finansdepartementet

• Kirke- utdannings- og forskningsdepartementet

• Kommunal- og regionaldepartementet

• Nærings- og handelsdepartementet

• Sorenskriveren i Heggen og Frøland

• Sorenskriveren i Solør

• Dommerforeningen

• Dommerfullmektiggruppen

• Lensmannslaget/Politiets Fellesforbund

• Fylkesmannen i Aust-Agder

• Fylkesmannen i Hedmark

• Fylkesmannen i Hordaland

• Fylkesmannen i Møre og Romsdal

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Fylkesmannen i Oslo og Akershus

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Telemark

• Fylkesmannen i Vestfold

• Fylkesmannen i Østfold

• Byfogden i Bergen

• Byfogden i Oslo

• Byfogden i Trondheim

• Fredrikstad byrett

• Tønsberg byrett

• Indre Follo herredsrett

• Nedre Romerike herredsrett

• Nord-Troms herredsrett

• Sorenskriveren i Eidsvold

• Sorenskriveren i Nord-Gudbrandsdal

• Hordaland politidistrikt

• Inntrøndelag politidistrikt

• Kongsberg politidistrikt

• Larvik politidistrikt

• Moss politidistrikt

• Nordmøre politidistrikt

• Asker og Bærum politidistrikt

• Bergen politidistrikt

• Bodø politidistrikt

• Drammen politidistrikt

• Fjordane politidistrikt

• Gudbrandsdal politidistrikt

• Halden politidistrikt

• Harstad politistasjon

• Haugesund politidistrikt

• Ringerike politidistrikt

• Rogaland politidistrikt

• Romerike politidistrikt

• Troms politidistrikt

• Tønsberg politidistrikt

• Ålesund politistasjon

• Lensmannen i Kongsvinger

• Lensmannen i Molde

• CASE A/S

• Finansnæringens Hovedorganisasjon/Sparebankforeningen

• Inkassosentralen

• Husbanken

• Landkreditt

• Lånekassen

• Regjeringsadvokaten

• Rikstrygdeverket

• Skattedirektoratet

• Toll- og avgiftsdirektoratet

• Arbeidsmarkedsetaten (Aetat)

• Statens Innkrevingssentral

• Statens Nærings- og Distriktsutviklingsfond (SND)

• Norske Inkassobyråers Forening

• Skattefogdenes landsforening

• Oslo kommune (Akerselva sosialkontor)

• Akershus Kommunale Økonomiske Rådgivere (AKØ)

• Kommunenes Sentralforbund (KS)

• Barneombudet

• Forbrukerrådet

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Rettsvesenets IT- og fagtjeneste

• Velferdsalliansen

• Advokatene Haugland, m.fl.

• Økonomirådgiveren i Sarpsborg

• Foreningen 2 foreldre (F2F)

• Gjeldsoffer-Alliansen

• Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)

• Juss-Buss

• Konkursrådet