3 Høringen
3.1 Innledning
Samferdselsdepartementet har vurdert tre alternativer for bankplikten videre fremover:
Opprettholde dagens bankplikt
Full avvikling av bankplikten
Videreføre bankplikten i landpostrutene.
Det synes klart at det ikke vil være behov for en videreføring av bankplikten i dagens form. Bruken av skranketjenester er sterkt fallende, og andre kanaler for regningsbetaling og kontantuttak er tilgjengelig over hele landet. 99,7 prosent av husholdningene har nå tilgang til bredbånd med en kapasitet på 1 Mb/s eller mer, og over 70 prosent har tatt det i bruk. Dette skulle tilsi at for de fleste vil nettbank være et godt alternativ for regningsbetaling. For de øvrige som ikke kan eller vil ta i bruk elektroniske banktjenester, er brevgiro et alternativt tilbud til alle.
Når det gjelder alternativet med en avvikling av hele bankplikten, vil kundene som fortsatt benytter skranketjenestene i Postens ekspedisjonsnett da måtte finne andre måter å tilpasse sitt behov for bank- og betalingstjenester enn de gjør i dag. Rapportene fra Copenhagen Economics viser at det er immobile kunder, først og fremst i distriktene, som vil kunne bli skadelidende dersom bankplikten avvikles.
Copenhagen Economics peker på at det kan være aktuelt å videreføre bankplikten i landpostrutene. Samferdselsdepartementet vurderer denne løsningen slik at den vil fange opp mange av dagens brukere som ved en avvikling av hele tilbudet får uakseptabelt lang vei for å få utført sine banktjenester. Banktjenester i landposttjenesten vil imidlertid også gi et tilbud til kunder som lett kan innrette seg på en alternativ måte.
3.2 Forslag sendt på høring
På bakgrunn av den synkende etterspørselen etter banktjenester i Postens ekspedisjonsnett og analysene i Copenhagen Economics’ rapporter ble det i høringen foreslått å begrense Postens plikt til å tilby banktjenester til bare å omfatte et tilbud i landpostnettet.
Det ble stilt spørsmål om hva som er en riktig bruk av samfunnets ressurser på dette området. Alle har tilgang til brevgiro for å få betalt regninger, og utbredelsen av tilbud om kontantuttak fra minibanker eller i butikker er svært stor. Det er derfor sannsynlig at en videreføring av dagens bankplikt ville bli svært kostbar per transaksjon, og en uhensiktsmessig prioritering av samfunnets knappe ressurser når det finnes så mange alternative tilbud.
Det synes klart at det ikke vil være behov for en videreføring av bankplikten i dagens form. Bruken av skranketjenester er sterkt fallende og andre kanaler for regningsbetaling og kontantuttak er tilgjengelige over hele landet. En videreføring av dagens bankplikt er nært knyttet til opprettholdelse av dagens postkontorstruktur. De samlede kostnadene knyttet til dette er beregnet til 244 mill. kroner i 2013. Idet bare noen få tusen personer faktisk har behov for disse tjenestene, synes det å være en kostbar og lite målrettet løsning.
Videre vektla departementet at ved en avvikling av bankplikten i sin nåværende form vil kundene finne andre måter å benytte banktjenester på. Alle kan bruke nettbank og brevgiro, mens kontantuttak kan gjøres i dagligvarebutikker. Butikkene vil også ofte ha et tilbud om kontantutbetaling og giroinnbetaling.
En videreføring av banktjenester i landpostrutene vil fange opp mange av de av brukerne som får lang vei til banktjenester over skranke. Selvsagt vil tjenesten også være tilgjengelig for andre som lett kan tilpasse seg på en alternativ måte, men Samferdselsdepartementet kan ikke se andre, mer målrettede måter å gi et tilbud til de som får lang vei til kontantbaserte tjenester på, uten at dette medfører større kostnader knyttet til tilrettelegging av tjenesten.
Samferdselsdepartementet sendte på denne bakgrunn 31. januar 2012 et forslag til lovendring på høring:
Bankplikten ble foreslått begrenset til kun å gjelde i landpostnettet
Opprettelse av konti ble foreslått tatt ut av definisjonen av grunnleggende banktjenester
Det ble foreslått to alternativer for uttak og utbetalinger
uttak og utbetalinger skal avtales på forhånd
uttak og utbetalinger skal skje som i dag.
3.3 Høringsinstanser
Samferdselsdepartementet sendte 31. januar 2012 ut et høringsnotat med forslag til endring av lov om tilbud av grunnleggende banktjenester gjennom Posten Norge AS’ ekspedisjonsnett. Høringsfristen ble satt til 13. mars 2012. Høringen ble sendt ut til følgende instanser:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Fiskeri- og kystdepartementet
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og regionaldepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Miljøverndepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Olje- og energidepartementet
Utenriksdepartementet
Akershus fylkeskommune
Aust-Agder fylkeskommune
Buskerud fylkeskommune
Datatilsynet
Deltasenteret
Finnmark fylkeskommune
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Hedmark fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Konkurransetilsynet
Møre og Romsdal fylkeskommune
Nordland fylkeskommune
Nord-Trøndelag fylkeskommune
Oppland fylkeskommune
Oslo kommune
Post- og teletilsynet
Rogaland fylkeskommune
Sogn og Fjordane fylkeskommune
Språkrådet
Statistisk Sentralbyrå
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Troms fylkeskommune
Vest-Agder fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Akademikerne
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Den Norske Advokatforening
Den Norske Fagpresses Forening
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Huseiernes Landsforbund
KS – Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Landslaget for Lokalaviser
Landsorganisasjonen i Norge
Logistikk- og transportindustriens landsforening
lokalPosten
MediaPost AS
Mediebedriftenes Landsforening
Nei til EU
Norges Handikapforbund
NorPost AS
Norsk Pensjonistforbund
Postkom
Næringslivets Hovedorganisasjon
Posten Norge AS
Schenker AS
Strålfors AS
TollpostGlobe AS
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Følgende instanser har kommet med «ingen merknader» til høringen: Arbeidsdepartementet, Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet, Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kulturdepartementet, Kunnskapsdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo kommune og Utenriksdepartementet.
Tretten instanser har gitt konkrete innspill: Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Finansnæringens Fellesorganisasjon, Landsorganisasjonen i Norge, Nord-Trøndelag fylkeskommune, Pensjonistforbundet, Posten Norge, Postkom, Rogaland fylkeskommune, Spekter, Statistisk sentralbyrå, Telemark fylkeskommune og Troms fylkeskommune. Innspillene er gjennomgått i kapittel 3.4.
3.4 Høringsinstansenes syn
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet mener det er ønskelig at Postens tilbud i landpostnettet er best mulig tilpasset kundenes behov og forutsetninger. Departementet peker spesielt på hensynet til personer med nedsatt funksjonsevne og personer med lav kompetanse på nye digitale kommunikasjonsformer. På bakgrunn av dette går departementet inn for videreføring av dagens ordning for uttak og utbetalinger (alternativ b).
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet anfører at det er viktig at den tjenesten som velges ikke gebyrlegges slik at nedleggelse av en tjeneste medfører økte utgifter for eksempel for immobile kunder. For det andre er det viktig at butikker og ekspedisjonssteder som tilbyr posttjenester er universelt utformet slik at tjenestene kan benyttes av alle.
Finansnæringens Fellesorganisasjon mener at med dagens utbredelse av elektroniske betalingsløsninger vil en ordning med forhåndsavtalte kontantuttak ikke være til vesentlig ulempe for kunder som er avhengige av å tilegne seg kontanter gjennom landpostbud.
Landsorganisasjonen i Norge peker på at det fortsatt er et stort restbehov for banktjenester i Postens nett, i hovedsak for eldre uten tilgang til nettbank, folk i distriktene som ikke har andre alternativer, folk uten arbeid, folk uten fast bopel og de som ikke har norsk statsborgerskap. LO mener at disse kundegruppene fortsatt må ha et tilbud for å få utført pengetjenester og at bankplikten ikke kan fjernes uten at disse kundegruppene rammes.
LO foreslår, sammen med Postkom, at bankplikten derfor opprettholdes, men at den kan endres til bare å gjelde ved egendrevne postkontor og i landposttjenesten. En slik løsning vil også bidra til et tempo på omstillingene som bedrer muligheten for å skaffe alternativt arbeid til de berørte. Staten som eier av Posten forventes å ta ansvar for at ikke et stort antall kvinnelige postansatte ved postkontor i hele landet går over i arbeidsløshet. Det er ca. 80 prosent av de ansatte som er kvinner, og ca. 70 prosent av de ansatte er over 50 år. I tillegg til egne omstillingsressurser i bedriften vil det også være nødvendig at NAV settes i stand til å kunne bidra aktivt før de ansatte står uten arbeid. I tillegg til det rent forretningsmessige, mener LO at det er viktig at samfunnsmessige hensyn og omstillingshensyn vektlegges før den endelige beslutning om bankplikten tas.
Nord-Trøndelag fylkeskommune ber om at Postens plikt til å tilby grunnleggende banktjenester i hele ekspedisjonsnettet videreføres. God tilgjengelighet til offentlige tjenestetilbud, herunder et likeverdig posttilbud i hele landet, er en viktig del av å legge til rette for gode tjenestetilbud for befolkningen. Dette gjelder ikke minst i en tid der flere eldre og funksjonshemmede bor lengre i egen bolig – noe som også er en viktig intensjon med samhandlingsreformen. Ved en eventuell videreføring av bankplikten begrenset til å omfatte landpostnettet går fylkeskommunen inn for at dagens tilbud videreføres (alternativ b).
Pensjonistforbundet mener at det er særdeles viktig for eldres livsvilkår og muligheter i samfunnet at Posten beholder tjenestene slik de er i dag. Forbundet er imot forslaget om reduksjon eller bortfall av bankplikten. Det fremheves at det fortsatt er store grupper som er avhengig av banktjenester i Postens ekspedisjonsnett og som ikke har alternativer til dette. Flere pensjonister har ikke tilgang til internett og nettbank, og mange har også problemer ved uttak fra minibank. For mange pensjonister representerer det fortsatt en utrygghet å ta ut penger i minibanken, da større uttak fra minibanker forverrer faren for ran og overfall. Pensjonistforbundets utgangspunkt er derfor at dagens banktjenester videreføres.
Posten Norge AS viser til at kundenes bruk av manuelle banktjenester har endret seg vesentlig, og Posten støtter derfor en endring av dagens bankplikt. Utredningene som er foretatt viser at det er visse grupper av enkeltindivider som mister bankfasiliteter i rimelig nærhet ved avvikling av Postens bankplikt. Posten stiller seg derfor positive til forslaget om å begrense bankplikten til landpostnettet. Det må imidlertid klargjøres at tjenesten skal være innrettet mot husholdningenes behov og ikke næringslivets behov. Posten støtter forslaget om at åpning av konto ikke lenger er en del av de grunnleggende banktjenestene og har for øvrig ingen merknader til den foreslåtte lovteksten.
Posten ønsker at alternativet med forhåndsavtalte uttak og utbetalinger skal velges (alternativ a). Følgende mener de taler for dette alternativet:
Tilbudet målrettes.
Ordningen er enkel å praktisere ved at kunden ringer landpostbudet eller kundeservice, avtale kan gjøres fra gang til gang eller på mer regelmessig basis.
Brukerne av banktjenester i landpostnettet er i stor grad faste og kjente kunder. Ordningen med forhåndsavtalte uttak av kontanter vil ikke utgjøre en vesentlig endring for dem.
Kontantbeholdningen kan begrenses til det reelle behovet, dette reduserer finanskostnadene, er arbeidsbesparende og er en sikkerhetsmessig fordel.
Kostnadene samvarierer med transaksjonsvolumet og behovet for statlig kjøp blir redusert ved redusert bruk.
Posten forutsetter at staten fortsatt dekker den bedriftsøkonomiske ulønnsomheten ved tjenesten gjennom ordningen med statlig kjøp, og at staten i en omstillingsperiode frem til det reviderte omfanget av bankplikten og postkontorstruktur er implementert også kompenserer Posten for merkostnadene for allerede pålagte forpliktelser.
Postkom foreslår en videreføring av bankplikten ved de egendrevne postkontorene og i landposttjenesten. Begrunnelsen for dette er å sikre at det finnes en infrastruktur for banktjenester som er underlagt politisk kontroll. Løsningen vil også bidra til at nødvendige omstillinger i Postens ekspedisjonsnett vil kunne gjennomføres i et tempo som bedrer muligheten for å skaffe alternativt arbeid til de som berøres av en omdanning av egendrevne postkontor til Post i Butikk. Ut fra hensynet til brukerne mener Postkom at en videreføring av dagens tilbud om uttak og utbetalinger (alternativ b) er det eneste reelle alternativet for å opprettholde dagens tjenestekvalitet for brukerne i landpostnettet.
Rogaland fylkeskommune har ingen kommentar til høringen, men mener alternativet der uttak avtales på forhånd bør velges.
Arbeidsgiverforeningen Spekter støtter endringen av bankplikten og har ikke nærmere kommentarer knyttet til de to alternativene for uttak og utbetalinger.
Statistisk sentralbyrå påpeker at det er viktig at de banktjenestene Posten utfører for sine kunder gjenspeiles i den regnskapsstatistikken som innhentes fra banker og finansielle foretak. Dette gjelder uavhengig av hvilken bank Posten har avtale med. SSB har for øvrig ingen merknader.
Telemark fylkeskommune mener at det er behov for å opprettholde dagens servicenivå i landpostnettet til tross for at bruken av tradisjonelle banktjenester har gått vesentlig ned de siste årene. Det er nærliggende å anta at brukerne av landpostnettets banktjenester i stor grad er sammenfallende med de som ikke kan benytte digitale tjenester og det er derfor viktig å opprettholde dagens tjenestenivå for denne gruppen.
Troms fylkeskommune legger vekt på at eldre deler av befolkningen som bor i spredtbygde områder har landpostbudet som eneste kontakt med bank- og posttjenester. Selv om behovet for bankplikt trolig er begrenset, er tjenesten viktig for de som er avhengige av den. Troms fylkeskommune mener derfor at tilbud om grunnleggende banktjenester i ekspedisjonsnettet bør opprettholdes. Når det gjelder løsninger for uttak og utbetalinger, mener de at dagens ordning (alternativ b) er å foretrekke.
3.5 Departementets vurdering
Høringen har vist at det er bred støtte for å gjøre endringer i Postens plikt til å tilby banktjenester i sitt ekspedisjonsnett. Høringsinnspillene viser at i den grad det er motforestillinger mot de foreslåtte endringene, så er dette i stor grad knyttet til hvordan hensynet til svake grupper skal ivaretas.
Departementet har som mål å opprettholde et godt og likeverdig tilbud av posttjenester i hele landet. Banktjenestene har lenge vært et viktig supplement til dette tilbudet, men etterspørselen etter banktjenestene viser nå at behovet ikke er til stede på samme måte som før. Det er derfor viktig for departementet å lage et mer målrettet tilbud til de gruppene som har et reelt behov som ikke dekkes av det kommersielle banktilbudet.
Departementet kan ikke se at de innvendinger som har fremkommet i høringsrunden skulle tilsi at bankplikten skal beholdes i mer enn landpostnettet. Løsningen med banktilbud i landpostnettet sikrer et banktilbud til de utsatte gruppene som høringsinstansene har identifisert. Det vil selvsagt finnes personer som må endre sin bruk av banktjenester i de deler av landet som ikke dekkes av landpostnettet, men bakgrunnsutredningene har vist at disse har et alternativt banktilbud i rimelig avstand fra sitt bosted.
Av de høringsinstanser som uttaler seg om uttaksløsninger er de fleste for å videreføre dagens ordning med fritt uttak av kontanter i landpostnettet. Finansnæringens Fellesorganisasjon, Posten og Rogaland fylkeskommune går inn for en løsning der uttak og utbetalinger avtales på forhånd. Departementet går i lovutkastet inn for å endre tilbudet i landpostnettet slik at uttak og utbetalinger må forhåndsavtales. Etter departementets vurdering er dette en endring som i stor grad viderefører dagens bruksmønster. Løsningen begrenser størrelsen på kontantbeholdningen til det reelle behovet, har sikkerhetsmessige fordeler, er arbeids- og kostnadsbesparende.
Posten ber i sitt høringsinnspill om at det må klargjøres at tjenesten i landpostnettet skal være innrettet mot husholdningenes behov og ikke næringslivets behov. Departementet kan ikke se at det er formålstjenlig å gjøre en slik avgrensning i loven ut fra at det er viktig at også lokalt næringsliv vil kunne trenge de tjenestene som tilbys av landpostbudet. Tjenestetilbudet er imidlertid i sin natur bare grunnleggende, og det vil naturlig være slik at de deler av næringslivet som har behov for avanserte finansielle tjenester, ikke utelukkende kan basere seg på landpostbudet. Departementet er derfor av den oppfatning at tjenestetilbudet i sin natur er av en slik karakter at det bare egner seg for små eller mellomstore bedrifter. En slik klargjøring som Posten etterspør er derfor ikke hensiktsmessig.
Bakgrunnen for at det gjøres endringer i loven, er de store endringene i etterspørselsmønsteret de siste årene. Samferdselsdepartementet ser derfor ikke bort fra at det vil skje til dels store endringer i etterspørselen etter manuelle banktjenester også i de kommende årene. Det legges derfor opp til at ordningen revurderes innen fem år.