9 Merknader til de enkelte bestemmelsene

Til § 2 Saklig virkeområde

Det klare typetilfellet som bestemmelsen er ment å omfatte, er anlegg eller installasjoner som er lagt ut på en lokalitet, men hvor det enda ikke er satt ut akvatiske organismer.

I enkelte tilfeller vil likevel ikke installasjoner og anlegg som er ment for akvakultur være omfattet av akvakulturloven. Typiske eksempler på dette vil kunne være anlegg ment for akvakultur som eksempelvis lagres på land eller som er under biltransport til en akvakulturvirksomhet. I grensetilfeller vil det ved vurderingen av om anlegget eller installasjonen er omfattet av akvakulturloven være sentralt å se hen til om anlegget eller installasjonen berører de hensyn som loven skal ivareta slik som eksempelvis miljø- og arealhensyn. Det må også ses hen til om anlegget eller installasjonen i liten grad påvirker disse hensynene, eller at miljø- og arealhensyn er ivaretatt gjennom annet regelverk.

Til § 7 tredje ledd

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til å fordele eller avgrense hvor stor andel av produksjonskapasiteten foretak kan kontrollere. Bestemmelsen gir også departementet kompetanse til å sette kriterier og vilkår som må oppfylles for at foretak skal kunne erverve en viss andel av den totale produksjonskapasiteten i Norge, for eksempel lokalt, regions- eller fylkesvis eller på nasjonalt nivå.

Til § 10 fjerde ledd

Det er i fjerde ledd inntatt en passus om at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan gi nærmere bestemmelser for å sikre miljømessig forsvarlig akvakultur, herunder ”krav til forebyggende tiltak” … Passussen er tatt inn for å tydeliggjøre innholdet i akvakulturlovens miljønorm, som fremgår av første ledd. Å drive forebyggende tiltak for å hindre skade på miljøet er en selvstendig plikt, og gjeldende forskriftsverk inneholder en rekke bestemmelser om dette. I dette ligger det også at driften av et akvakulturanlegg kan være i strid med kravet til å drive miljømessig forsvarlig, selv om effekten av driften ikke medfører skade på miljøet. Hvorvidt driften er uforsvarlig vil måtte være gjenstand for en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Drift som medfører uakseptabel risiko for skade på sentrale miljømål vil klart ikke være i tråd med § 10 første ledd. Hva som er akseptabel risiko vil måtte vurderes ut fra blant annet gjeldende kunnskapsgrunnlag og teknologisk utvikling. I vurderingen vil det også være relevant å se hen til lov 19. juni 2009 nr. 100 om forvaltning av naturens mangfold kap. II om alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk.

Videre fremgår det av fjerde ledd at departementet i enkeltvedtak eller forskrift kan stille krav til merking av akvatiske organismer. Hva som utgjør akvatiske organismer fremgår av akvakulturloven § 2, og bestemmelsen er nærmere redegjort for i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005). Ved å bruke ordet ”akvatiske organismer”, vil det være mulig å innføre et slikt krav også for andre arter enn laks, som i dag er mest aktuelt. Uttrykket ”merking” åpner for at departementet kan stille krav om både bruk av fysisk merking og genetiske metoder. Fysisk merking kan innebære både generell merking og individmerking i form av for eksempel tag. Et krav om merking vil først og fremst være aktuelt å innføre for all akvakultur med en eller flere arter, og slik at kravet gjelder for en større del eller alle aktørene som driver med denne eller disse artene. Grunnlaget for eventuelt å avgrense et krav om merking til eksempelvis bestemte regioner, vil i første rekke være biologiske forhold.

Departementet kan også gi enkeltvedtak eller forskrift om krav om bruk av akvatiske organismer som ikke kan formere seg. Hva som utgjør akvatiske organismer fremgår av akvakulturloven § 2, og bestemmelsen er nærmere redegjort for i Ot.prp. nr. 61 (2004-2005). Ved å bruke ordet ”akvatiske organismer”, vil det være mulig å innføre et slikt krav også for andre arter enn laks, som i dag er mest aktuelt. At organismen ”ikke kan formere seg”, betyr at organismene ikke skal kunne få levedyktig avkom.

Presiseringen om at departementet kan gi nærmere bestemmelser om bruk av fremmede organismer, fremfor ”forby utsetting av fremmede organismer” innebærer reelt ingen materiell endring i gjeldende rett. Det kan både være aktuelt å fastsette vilkår for bruk eller forbud mot bruk av fremmede organismer, basert på risikovurderinger.

Til § 11 Miljøovervåking

Endringene i første ledd innebærer at myndighetene nå kan kreve miljøundersøkelser i et videre omfang enn tidligere, ved at dette kan kreves innenfor lokalitetens influensområde. Med influensområde menes områder som påvirkes av utslipp, rømming m.v. fra akvakulturvirksomheten. Bestemmelsen bygger på samme prinsipp som naturmangfoldloven § 11, der det legges til grunn at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver. Det følger av Ot.prp. nr. 52 (2008-2009) om lov om forvaltning av naturens mangfold s. 382 at ”Kostnader for å hindre eller begrense skade kan også være kostnader ved overvåking av miljøtilstanden der en tillatt virksomhet finner sted og som den kan ha effekt på.”

I andre ledd blir det presisert at miljøundersøkelser etter § 11 også kan omfatte undersøkelser for å klarlegge om og hvordan akvakulturvirksomheten forårsaker, har forårsaket eller kan forårsake påvirkning på miljøet i et bredere nedslagsområde. Dersom den geografiske utstrekningen av miljøpåvirkningen er klarlagt, innebærer imidlertid første ledd at forvaltningen ikke kan be akvakulturvirksomheten gjennomføre undersøkelser utenfor influensområdet. Fiskeri- og kystdepartementet presiserer at havbruksnæringens kostnader må stå i forhold til de miljømessige konsekvensene av deres aktivitet. Miljøpåvirkning i form av rømt oppdrettsfisk vil i mange tilfelle måtte sees på som et særtilfelle, da denne kan vandre langt fra det aktuelle anlegget der rømmingen har skjedd. Det kan i et slikt tilfelle være unaturlig å pålegge oppdretter å foreta undersøkelser selv, mens det kan være rimelig å la vedkommende ta del i kostnadene gjennom en avgift. Undersøkelser i denne sammenheng vil derfor også skje i regi av det offentlige, jf. tredje ledd.

I tredje ledd gis departementet en generell hjemmel til å kreve gebyr og avgift for overvåking i regi av det offentlige, men det vil kun være dekning for innkreving dersom overvåkingen har en klar sammenheng med akvakulturvirksomhet. Det innebærer at det kun er påvirkning som havbruksnæringen fører med seg som det kan tas gebyr eller avgift for overvåking av. Fiskeri- og kystdepartementet presiserer at havbruksnæringens kostnader må stå i forhold til de miljømessige konsekvensene av deres aktivitet.

Innkreving av gebyr og avgift vil særlig være aktuelt der overvåkingen er nødvendig for å sikre en forsvarlig forvaltning av næringen, eksempelvis for å overvåke innslaget av rømt oppdrettsfisk i et representativt utvalg lakseførende elver.

Skyldig gebyr og avgift er tvangsgrunnlag for utlegg.

Til § 12 Krav til vare- og tjenesteprodusenter, innretninger, utstyr mv.

Det nye første leddet i bestemmelsen gir vare- og tjenesteprodusenter en plikt til å opptre forsvarlig. Uttrykket ”vare- og tjenesteprodusenter” er ment å omfatte alle former for underleverandører til havbruksnæringen, og harmoniserer med begrepsbruken i akvakulturloven § 2 andre ledd. Der fremgår det at deler av loven også gjelder for ”vare- og tjenesteproduksjon”. I Ot. prp. nr. 61 (2004-2005) side 55 uttrykkes det at vare- og tjenesteproduksjon innebærer både produsenter og leverandører av ”utstyr og tjenester til næringen”. At plikten gjelder vare- og tjenesteprodusenter til akvakulturnæringen er presisert i lovteksten. Som det klart fremkommer er det ikke nødvendig at leverandøren leverer en fysisk vare for å være omfattet. Typiske vare- og tjenesteprodusenter er brønnbåtrederier, slakterier, utstyrsleverandører, verkstedstjenester, fôrbåter, produktsertifiseringsorganer mv.

Hva som er forsvarlig vil være avhenging av hvilke operasjoner vare- eller tjenesteprodusenten utfører. Driftsoperasjoner som innebærer høy risiko for uakseptable miljøkonsekvenser vil kreve høy aktsomhet, jf. også betraktningene rundt dette i punkt 5.3.2.2 og 5.3.4.

Av forslaget fremgår det at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om aktiviteter utført av vare- og tjenesteprodusenter. Det vil være naturlig at forsvarlighetskravet presiseres nærmere gjennom forskrift. Eksempelvis vil det kunne være naturlig å gjøre gjeldende flere deler av akvakulturdriftsforskriften og forskrift om internkontroll for å oppfylle akvakulturlovgivningen (IK-Akvakultur) for ulike vare- og tjenesteprodusenter. I tillegg til forskriftsverket under § 12, vil akvakulturloven § 10 og tilhørende forskriftsverk gi betydelig veiledning for aktørene i hva som ligger i forsvarlig utførelse av tjenester.

Hvem ansvaret gjelder for vil i stor grad fremkomme av forskriftsverket. Vare- og tjenesteprodusenter som utfører aktiviteter som er egnet til å ha innvirkning miljøet under utføring av sine aktiviteter, vil omfattes. For eksempel er det behov for å kunne pålegge slakterier et ansvar i forbindelse med ilandføring av fisk direkte fra brønnbåt. Tjenesteprodusenter som ved sine aktiviter overfor havbruksnæringen ikke innvirker på de miljøhensyn akvakulturloven skal ivareta vil naturligvis ikke bli omfattet.

Mens første ledd i § 12 retter seg mot vare- og tjenesteprodusenter, vil andre ledd (tidligere første ledd) rette seg både mot vare- og tjenesteprodusenter og havbruksnæringen. Leddene skiller seg fra hverandre ved at det i andre ledd ikke er inntatt et forsvarlighetskrav. Når det gjelder miljøhensyn, er dette ivaretatt gjennom miljønormen i § 10.

Til § 13a Fellesansvar for fjerning av rømte organismer

Første ledd slår fast at alle innehavere av akvakulturtillatelser plikter å være medlem i en sammenslutning, etter mønster fra naturskadeforsikringsloven. Hvem som er innehaver av tillatelse følger av akvakulturregisteret, jf. akvakulturloven §§ 4 og 18. Det er departementet som oppretter sammenslutningen. Av samme ledd fremkommer plikten til å betale avgift til sammenslutningen. Avgiften skal dekke kostnadene som følger andre ledd og kostnader til administrering av sammenslutningen.

Annet ledd slår fast at sammenslutningen skal dekke utgifter for ”å fjerne organismer som har rømt eller på annen uønsket måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur”. Bestemmelsen omfatter akvakultur av alle arter, som på uønsket måte har spredt seg, og departementet har derfor med hensikt valgt å bruke uttrykket ”organismer”. Lovbestemmelsen er dermed ikke begrenset til kun å gjelde laksefisk, som nå er det mest aktuelle. På den måten er loven fleksibel og kan tilpasses fremtidens utfordringer. I forskrift vil det likevel være naturlig å avgrense ansvaret på artsnivå, eksempelvis atlantisk laks og regnbueørret.

Hva som anses som ”uønsket” spredning etter første ledd vil kunne endres over tid i takt med økende kunnskap og teknologisk utvikling. Vurderingen av hva som er uønsket vil bero på et bredt faglig skjønn, som omfatter blant annet kunnskap om arten og det lokale økosystem. Metoden og omfanget av plikten for å fjerne den rømte eller spredte akvakulturorganismen vil måtte tilpasses den art som er kommet på avveier, og hvilke konsekvenser dette har. Akvakulturorganismer som sprer seg fra akvakulturanlegg hvor produksjonen er basert på naturlig påslag av akvatiske organismer, vil normalt ikke omfattes av uttrykket ”uønsket spredning”. Dette vil for eksempel kunne være tilfelle ved dyrking av blåskjell eller tang og tare.

Det økonomiske ansvaret for å fjerne akvakulturorganismer vil være aktuelt rett etter at det er oppdaget at organismer har rømt eller har spredt seg på annen måte. Det vil imidlertid også foreligge et økonomisk ansvar for å fjerne rømte eller spredte organismer i lengre tid etter at rømming eller spredning av organismene har skjedd. Dette vil særlig være aktuelt for rømt laksefisk som søker opp i vassdrag. Plikten vil dermed også blant annet omfatte et kontinuerlig utfiske av oppdrettslaks i laksevassdrag.

Etter annet ledd gjennomføres fellesansvaret ved at sammenslutningen skal dekke utgifter både det private og det offentlige har med fjerning av organismer. Dette innebærer at også elveeiere og andre kan få betalt for innsatsen de nedlegger for å fjerne for eksempel rømt oppdrettslaks, se likevel nedenfor om viktige begrensinger i dette ansvaret. Begrepene ”rømt eller på annen måte har spredt seg fra en lokalitet for akvakultur” innebærer en utvidelse i tid og rom i forhold til § 13, men akutt gjenfangst ved en kjent rømmingshendelse skal altså fremdeles dekkes etter § 13, jf. annet ledd. Dersom ansvarsforholdene er ukjente, vil også slik gjenfangst likevel omfattes av sammenslutningens økonomiske ansvar. En vesentlig forskjell mellom § 13 og § 13a er den ansvarliges plikter. Etter § 13 plikter den ansvarlige å foreta gjenfangst innenfor de rammene som forskrifter i medhold av bestemmelsen foreskriver. Paragraf 13 har altså en handlingsplikt. Manglende gjennomføring av gjenfangstplikten kan bli gjenstand for reaksjoner og sanksjoner fra myndighetene, som tvangsmulkt, overtredelsesgebyr og straff. Etter § 13a har verken havbruksnæringen i fellesskap eller den ansvarlige plikt til å gjennomføre faktiske tiltak, derimot har sammenslutningen (og i praksis havbruksnæringen) en betalingsforpliktelse for tiltak som blir gjennomført i regi av det offentlige eller det private – med de unntak og presiseringer som følger av forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen.

Det følger av siste punktum i annet ledd at dersom det på et senere tidspunkt viser seg mulig å identifisere den ansvarlige, vil sammenslutningen kunne kreve regress hos denne. I fjerde ledd er departementet gitt hjemmel til i forskrift å gi nærmere bestemmelser om sammenslutningens virksomhet og organisering mv. Dette kan for eksempel være fordeling av ansvaret på art, geografisk tilhørighet eller annen måte. Departementet vil også kunne bestemme når sammenslutningens virksomhet og ansvar skal tre i kraft.

Av tredje ledd følger det at havbruksnæringen har et solidaransvar for utgifter som sammenslutningen får.

Av fjerde ledd følger det at departementet i forskrift kan begrense ansvaret som følger av annet og tredje ledd. Det vil være naturlig å begrense omfanget av ansvaret til hva som er hensiktsmessig ut fra skadeomfang og risikoen den rømte organismen kan medføre. Nærmere om dette i punkt. Departementet kan også gjennom forskrift gi bestemmelser om unntak fra plikt til å delta og plikt til å betale avgift for deltakelse i sammenslutningen. Det vil for eksempel være naturlig at den som ikke er ansvarlig for rømmingshendelser, og også kan dokumentere dette, holdes fri for økonomisk ansvar. Dokumentasjonen kan for eksempel skje ved at oppdretter fremlegger bevis for at all oppdrettfisk i virksomheten er merket på en slik måte at rømt fisk kan spores tilbake til virksomhetens anlegg. Forskriftshjemmelen gir også adgang til å spesifisere når og hvordan årsavgift skal innbetales, men også nærmere bestemmelser om tilleggsbetaling. Tilleggsbetaling vil for eksempel være aktuelt der det er behov for å styrke sammenslutningens likviditet raskt på grunn av uforutsette høye utgifter.

Av siste ledd følger det at manglende innebetaling av deltakeravgift til sammenslutningen er tvangsgrunnlag for utlegg.

Til § 20 fjerde ledd

Endringen innebærer at staten også får panterett foran alle andre heftelser for krav om administrativ inndragning etter § 29 a.

Til § 24 fjerde ledd

Tillegget til § 24 gir departementet hjemmel til gjennom forskrift å gi bestemmelser om at den som driver aktiviteter som omfattes av denne lov, skal ha og bruke utstyr og programvare med bestemt funksjon for rapportering etter denne bestemmelsen. For eksempel kan det stilles krav om elektronisk rapportering.

Med funksjonskrav menes for eksempel programvare som utarbeider data i et spesifisert dataformat (typisk filformat), eller at produksjonsstyringsprogrammet skal ha visse funksjoner. Departementet mener det ikke bør være adgang til å sette krav til utstyr eller programvare av en bestemt type eller fra bestemt leverandør.

Til § 25a Utveksling av opplysninger mellom myndigheter

Bestemmelsen utvider adgangen som følger av unntakene i forvaltningsloven § 13b, slik at kontrollmyndighet, politi og påtalemyndighet uten hinder av taushetsplikt kan gi tilsyns- og tildelingsmyndighetene etter akvakulturloven opplysninger som er relevante i deres virksomhet, og motsatt.

Når det gjelder i hvilke konkrete tilfeller opplysninger om enkeltbedrifter bør utveksles, vil det være naturlig å utveksle opplysninger om virksomheter hvor det er avdekket uregelmessigheter, eller hvor det er en begrunnet mistanke om uregelmessigheter. Et utgangspunkt må være at kontrollopplysninger som står i naturlig sammenheng med akvakulturloven bør kunne utveksles. Informasjonen som utveksles kan likevel være innhentet med hjemmel i annet regelverk slik som i skatte- og tollregelverk eller matregelverk.

Bestemmelsen innebærer ikke en plikt for tilsyns- og kontrollmyndigheter, politi- og påtalemyndigheter eller tildelings- og tilsynsmyndighetene til å utveksle taushetsbelagte opplysninger. Bestemmelsen innebærer imidlertid en rett til å utveksle taushetsbelagte opplysninger som er relevante kontrollopplysninger. Det innebærer at de skal stå i naturlig sammenheng med akvakulturloven.

Siste ledd gir hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser i forskrift om utveksling av opplysninger etter bestemmelsen – eksempelvis hvilke opplysninger som skal utveksles og hvilke myndigheter som skal utveksle opplysninger med akvakulturmyndighetene. Siden bestemmelsen berører myndigheter som er underlagt andre departementer er det naturlig at myndigheten til å gi forskrift legges til Kongen.

Til § 28 annet og tredje ledd om tvangsmulkt

Dagens bestemmelse om tvangsmulkt videreføres med enkelte endringer i bestemmelsens annet og tredje ledd.

Tvangsmulkt er et vedtak som slår fast at dersom en ulovlig situasjon ikke opphører innen en fastsatt tid, vil det forfalle et pengekrav til det offentlige. Dersom den som vedtaket retter seg mot innretter seg etter vedtaket, vil lovovertredelsen være uten konsekvenser.

Formålet med tvangsmulkt er altså ikke å straffe en begått overtredelse av lovgivningen, men å forhindre fremtidige eller fortsatte lovovertredelser. Tvangsmulkten skaper et oppfyllelsespress. Så lenge overtrederen har mulighet til å rette det ulovlige forholdet og tvangsmulkten reelt sett er fremoverskuende, faller tvangsmulkt utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96. Tvangsmulkt er heller ikke straff i EMKs forstand.

Tvangsmulkt kan fastsettes løpende med daglige, ukentlige eller månedlige forfall. Myndighetene kan også stanse tvangsmulkten dersom den løper uten at lovbruddet opphører og i stedet iverksette egne tiltak for å rette lovbruddet.

I henhold til forslagets annet ledd kan tvangsmulkt bare fastsettes og løpe så langt det er mulig å oppfylle eller etterleve pålegget som tvangsmulkten er knyttet til. Dersom oppfyllelse er umulig, og dette ikke skyldes den ansvarlige selv, vil tvangsmulkten reelt sett få preg av å være et overtredelsesgebyr. Tvangsmulkten kan dermed bare fastsettes eller løpe så lenge lovoverholdelse er mulig. Lovovertreder plikter imidlertid å gjøre det som er mulig for å oppfylle pålegget så snart vedkommende blir kjent med tvangsmulktvedtaket. At det viser seg umulig å overholde pålegget fordi tiltak ble satt i verk for sent, frir ikke fra tvangsmulktansvaret. For eksempel vil oppfyllelse av et pålegg som forutsetter bistand fra eksterne oppdragstakere typisk måtte planlegges og om mulig gjennomføres umiddelbart.

Igangsatt tvangsmulkt kan stanses. Forvaltningen kan også fryse tvangsmulkten inntil en eventuell hindring for lovoppfyllelse har bortfalt. Tvangsmulkten kan også frafalles eller ettergis i særlige tilfeller, jf. tredje ledd.

I tredje ledd er det fastsatt at tvangsmulkt pålagt et selskap i et konsern skal også kunne inndrives hos morselskap. Tvangsmulkt vil på denne måten bli et effektivt virkemiddel også når datterselskap mangler midler til å innfri mulkten.

Når det subsidiære ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering. Det er ikke meningen at et foretak må være insolvent for at mulkten kan inndrives hos morselskapet, og det er heller ikke slik at legalpantet i selskapets tillatelser må realiseres før morselskapets subsidiære ansvar inntrer. Akvakulturtillatelser, og særlig tillatelser til laks, ørret og regnbueørret, kan oppnå høy verdi. Krav om tvangsmulkt for overtredelser som gjelder foretak med slike tillatelser vil som regel være langt lavere enn tillatelsens verdi. Det vil dermed kunne bli svært byrdefullt både for datterselskap og morselskap dersom det oppstilles et krav om at alle utveier må være forsøkt hos den ansvarlige for tvangsmulkten, før en kan gå på morselskapet. Bestemmelsen er imidlertid ikke til hinder for at legalpant realiseres.

Som det følger av alminnelig rettspraksis, vil domstolene vil kunne prøve gyldigheten av vedtak om tvangsmulkt. Etter den alminnelige hovedregelen om domstolsprøvning, vil domstolene imidlertid være avskåret fra å prøve forvaltningens opportunitetsskjønn, altså spørsmålet om det skal ilegges tvangsmulkt eller ikke, eller fastsettelsen av tvangsmulktens størrelse. Domstolene skal heller ikke kunne avsi dom for realitet.

Til § 29a om administrativ inndragning

Bestemmelsen gir hjemmel til å foreta administrativ inndragning av utbytte som er oppnådd ved overtredelse av bestemmelse gitt i eller i medhold av akvakulturloven.

Administrativ inndragning er – i likhet med tvangsmulkt – ikke en pønal sanksjon. Formålet med inndragning er å rette opp i en ulovlig situasjon eller resultatet av en ulovlig handling. Administrativ inndragning vil være aktuelt ved flere overtredelser av akvakulturregelverket, men særlig ved biomasseovertredelse eller produksjon av fisk før det er gitt akvakulturtillatelse eller lokalitetsklarering. Administrativ inndragning er egnet for overtredelser som har ført til utbytte for virksomheten.

I første ledd første punktum fremgår det at det kan inndras ”utbytte som er oppnådd gjennom overtredelse gitt i eller i medhold av loven”. Utbyttet kan inndras på objektivt grunnlag – altså uten at det foreligger skyld. Inndragning kan følgelig også vedtas selv om overtredelsen er et hendelig uhell eller var uunngåelig på grunn av force majeure.

Fortjeneste som er oppnådd som følge av en ulovlighet bør ikke tilfalle den som overtrer loven. Det ville være å belønne ulovlighet. Årsaken til lovbruddet er ikke relevant, og formålet med inndragning er å utligne fordelen som er oppnådd ved lovovertredelsen. Lovovertrederen skal i prinsippet verken sitte igjen med en økonomisk gevinst eller påføres et økonomisk tap.

Det er lovovertrederens netto utbytte som skal inndras, men departementet kan også bestemme at beløpet kan fastsettes skjønnsmessig (se siste ledd). Det er ikke nødvendig å bringe på det rene den nøyaktige fortjenesten, men beregningen bør i grove trekk gi uttrykk for den reelle situasjonen. For biomasseovertredelser, og så langt det passer for andre overtredelser, vil utgangspunktet for beregningen av fortjenesten være salgsprisen, med fradrag for gjennomsnittlige variable, marginale kostnader, multiplisert med antall kilo fisk som utgjør overskridelsen. Med gjennomsnittlige variable, marginale kostnader legges Fiskeridirektoratets gjennomsnittsberegninger av kostnadene for fôr, forsikring, frakt og slakt til grunn. Det skal gis ikke fradrag for andre variable kostnader, som for eksempel innkjøp av smolt. I merknadene til bestemmelsen er dette begrunnet med at det per i dag ikke er antall fisk som reguleres, men biomassen. Andre faste kostnader, som lønns- og driftskostnader, forutsettes i alle tilfelle dekket ved produksjon av den lovlige biomassen og bør derfor ikke føre til fradrag i det ulovlige utbytte.

Fradragsberettigede poster bør dokumenteres. Departementet vil i forskrift fastsette nærmere regler om utmåling av utbytte og fradrag for utgifter.

I henhold til første ledd annet punktum skal inndragningsbeløpet foretas overfor ”den som utbyttet har tilfalt”. Hensynet bak bestemmelsen er at det ikke alltid er slik at utbyttet tilfaller lovovertrederen.

I bestemmelsens tredje punktum fremgår det videre atinndragning ikke kan skje dersom det ikke vil være klart rimelig. Dette innebærer at dersom forvaltningen etter en vurdering kommer til at det vil være særlig urimelig å foreta inndragning i det enkelte tilfelle, skal inndragning ikke skje. For eksempel vil dette kunne være aktuelt dersom det foreligger force majeure, overtredelsens art eller omfang er svært beskjeden, eller det er umulig å ta rede på hvor stor overtredelsen har vært eller inndragningsbeløpets størrelse. Bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil, og stadfester det overordnede prinsippet om at forvaltningens vedtak skal være rimelig og i tråd med alminnelig forvaltningsskikk.

Vi viser for øvrig til departementets forslag ovenfor, i punkt 5.5.

Det legges til grunn et krav om klar sannsynlighetsovervekt for spørsmålet om loven er overtrådt, altså om inndragning kan vedtas, mens det stilles krav om alminnelig sannsynlighetsovervekt ved den skjønnsmessige fastsettelsen av utbyttets størrelse, jf. tilsvarende vurdering for strafferettslig inndragning etter straffeloven 2005 § 67, jf. Ot.prp. nr. 90 side 461.

I henhold til annet ledd hefter morselskapet subsidiært for foretaket som utbyttet fra overtredelsen har tilfalt og som har fått inndragningskravet. Ansvaret omfatter også neste ledd, altså morselskapets morselskap. Begrepene morselskap, datterselskap og konsern har samme betydning som i regnskapsloven § 1-3: ”morselskap utgjør sammen med et datterselskap eller datterselskaper et konsern”. Bestemmelsen skal for øvrig forstås på samme måte som for § 28 tredje ledd.

Vedtak om administrativ inndragning er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tredje ledd.Videre fremgår det atinndragningsbeløpet skal tilfalle statskassen.

Fjerde ledd presiserer at domstolene skal kunne prøve alle sider av vedtak om administrativ inndragning, herunder forvaltningens opportunitetsskjønn (det vil si vurderingen om det skal fattes vedtak om administrativ inndragning eller ikke) og fastsettelsen av inndragningsbeløpets størrelse. Det er også åpnet for at det skal kunne avsies dom for realitet, dersom domstolene finner det hensiktsmessig og nødvendig. Det vises her til vurderingene i punkt 5.3.2.8, 5.3.4.5, 5.5.2.7 og 5.5.4.

I femte ledd er det åpnet for at departementet kan fastsette nærmere regler om inndragning i forskrift, herunder utmåling av utbytte og fradrag for utgifter. Hjemmelen er vid, og omfatter også muligheten til å fastsette regler om standardisert og skjønnsmessig inndragning.

Til § 30 om overtredelsesgebyr

Bestemmelsen hjemler ileggelse av overtredelsesgebyr.

Første ledd angir vilkårene for å ilegge overtredelsesgebyr, og som det fremgår er det kun foretak som kan ilegges gebyr. Videre stilles det ikke krav om skyld. Det er sentralt at organiseringen av driften ikke skal være bestemmende for muligheten for å holde et foretak ansvarlig. Foretaket bør ha driftsrisikoen og ikke kunne fri seg fra ansvaret ved å la andre, ansatte eller eksterne oppdragstakere, utføre arbeid.

Arbeidsgiver- og organansvaret innebærer at foretaket er ansvarlig for alle lovovertredelser, med mindre overtredelsen skyldes et hendelig uhell eller force majeure. Force majeure sikter til uunngåelige hendelser – der forebyggende tiltak ikke kunne ha forhindret skaden. Kraftige stormer, svikt i underleveranser eller lignende er ikke force majeure. Dette er velkjente risikoer ved oppdrettsvirksomhet og må tas høyde for i planleggingen av driften med nødvendige forebyggende tiltak. Der det er tale om kjente risikoer, skal det svært mye til for at en lovovertreder skal høres med at det er tale om force majeure. Også lave risikoer for alvorlige ytre omstendigheter må det tas høyde for i forebyggende arbeid.

Hendelige uhell er hendelser som fremstår helt uventet ut fra beste erfaring og annen kunnskap på tidspunktet for lovbruddet. Terskelen for at et lovbrudd skal vurderes å være et resultat av et hendelig uhell ligger svært høyt. Akvakulturnæringen er en næring der virksomhetens kompleksitet og risiko for ulovlige hendelser er stadig og høy. Dersom lovbrudd oppstår som en følge av kjente risikoer, vil foretaket alltid være ansvarlig. Det er bare der en ut fra beste praktiske erfaringsgrunnlag på gjerningstidspunktet ikke rimeligvis kunne regne med at noe slikt kunne skje, at det er nærliggende å karakterisere lovbruddet som et hendelig uhell.

Som det fremgår av første ledd, kan et foretak ilegges overtredelsesgebyr dersom ”foretaket eller noen som har handlet på foretakets vegne overtrer loven eller forskrift gitt med medhold i loven”. Det skal mye til for at en overtredelse begått av en ansatt i foretaket eller en kontraktspart – underleverandør – ikke skal være omfattet av formuleringen ”handlet på foretakets vegne”. Det er ikke tilstrekkelig at foretaket kan vise til at den ansatte har brutt en instruks eller at underleverandøren har brutt en kontrakt. Høyesterett har om den tilsvarende formuleringen i straffeloven § 48a uttalt i Rt. 2007 side 1684 avsnitt 22 at den ansatte har ”brutt instruksen på en måte som [virksomheten] ikke kunne forutsi” og om ”handlemåten [må ha] et slikt klart illojalt preg at den [ansatte] ikke kan sies å ha handlet på vegne av foretaket.”

Det er altså bare der det er tale om et instruksbrudd som ikke kunne forutses, og at handlemåten har et klart illojalt preg, at det kan være på tale at den ansatte ikke handlet på vegne av foretaket.

Tilsvarende betraktning må legges til grunn for en kontraktspart. Det er grunnleggende at det ikke skal være mulig å organisere seg bort fra ansvar for overholdelse av offentligrettslige plikter. Om foretaket velger å utføre et oppdrag med egne ansatte eller å leie inn en selvstendig oppdragstaker, bør ikke ha betydning for foretakets ansvar etter loven. Hvilken arbeidssituasjon ansatte blir satt i, har også betydning for vurderingen av en ansatts brudd på rutiner og instrukser. Dersom det er tale om svært stor arbeidsbyrde, liten tid og underbemanning, skal det svært mye til for at instruksbrudd skal fri virksomheten for ansvar. Det gjelder særlig ved kritiske operasjoner, som for eksempel avlusning av fisk ved hjelp av brønnbåt. Organiseringen og tilretteleggingen av arbeidet må selvfølgelig være slik at ansatte har muligheten til å følge rutiner og instrukser. Det innebærer at foretaket planlegger virksomheten slik at ikke kritiske situasjoner preget av hastverk og korte tidsfrister oppstår.

I de få situasjoner der en ansatt eller en kontraktspart ikke kan sies å ha handlet på vegne av foretaket, legger departementet til grunn at ansvarsfrihet for foretaket vil innebære at den ansatte straffeforfølges eller at underleverandøren ilegges overtredelsesgebyr eller straffeforfølges.

I all hovedsak er akvakulturvirksomhet drevet av foretak organisert som aksjeselskaper. Men det er også mulig for privatpersoner eller enkeltpersonforetak å eie en tillatelse. I slike situasjoner det ikke gitt at det skal være et objektivt ansvar. Når det gjelder enkeltpersonforetak, har Høyesterett i en kjennelse som gjaldt foretaksstraff, slått fast at ansvar etter straffeloven §§ 48a og 48b forutsetter at foretaket har ansatte eller oppdragstakere, jf. Rt. 2007 side 785. Foretaksstraff er altså ikke anvendelig overfor enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere. Tilsvarende begrensning skal også gjelde for foretakssanksjon etter akvakulturloven. Overtredelser i enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere må dermed forfølges ved at innehaveren kan straffeforfølges på vanlig måte. Situasjonen er nok lite aktuell for akvakultur, der virksomheten som regel forutsetteransatte eller oppdragstakere. Muligheten til administrativ inndragning og straff for grovt uaktsomme overtredelser, gjør at myndighetene uansett ikke står uten reaksjonsmidler dersom det mot formodning skulle være eksempler på enkeltpersonforetak uten ansatte og oppdragstakere som overtrer loven.

I annet ledd er det gitt momenter som kan tillegges vekt i vurderingen om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse. Momentene er fakultative, det vil si at de kan, men ikke nødvendigvis må, vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges og ved utmålingen. Listen er ikke uttømmende, og ikke alle argumenter vil være like treffende for alle typer akvakultur (se også punkt 5.3.2.3 og 5.3.4.3).

Bokstav a slår fast at overtredelsesgebyrets preventive virkning skal tillegges vekt. Det kan være større grunn til å ilegge foretaket et høyt overtredelsesgebyr dersom lovbryteren sitter i foretakets ledelse enn dersom lovbryteren har en underordnet stilling. Det bør reageres strengere overfor lovbrudd som har sitt opphav i systemfeil enn mer enkelhendelsespregede lovovertredelser. Her vil virksomhetens omfang også være av stor betydning – systemfeil knyttet til virksomhet av betydelig omfang bør det slås særlig hardt ned på. Skadepotensialet ved lovovertredelser, for eksempel ved internkontrollplikter, er stort i større virksomheter som driver i henhold til en rekke tillatelser. Dersom lovbruddet er typisk i akvakulturnæringen kan det av allmennpreventive grunner være grunn å reagere med et høyt overtredelsesgebyr, slik at næringen som helhet vil skjerpe praksis, se også Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 432.

Som det fremkommer ovenfor i punkt 4, er miljøkapitlet i loven styrket med regler som blant annet bidrar til å forebygge negative uakseptable påvirkninger på miljøet. I et helhetsperspektiv er det også er viktig at overtredelsesgebyrenes størrelse motiverer til å oppfylle kravene som stilles i og i medhold av loven. Momentet kan derfor få betydning i en konkret helhetsvurdering av om det skal reageres med overtredelsesgebyr og ved utmålingen av gebyrets størrelse. Det bør imidlertid tas hensyn til de andre relevante momentene i helhetsvurderingen; for eksempel overtredelsens grovhet, hvilke tiltak som et iverksatt for å forebygge eller avbøte virkningene av overtredelsen og foretakets økonomiske evne, etc.

Bokstav b slår fast at det bør legges vekt på hvor grov overtredelsen er. Sentralt i vurderingen av om en overtredelse er grov, er hvilken skade overtredelsen har eller kunne medført, se også bokstav i som særlig peker på miljøskade. Det er også sentralt i vurderingen av overtredelsens grovhet i hvilken grad noen i foretaket har utvist skyld. Det er altså ikke et vilkår for å ilegge ansvar at noen har utvist skyld, men det er et viktig moment i vurderingen av hvor stort overtredelsesgebyr som skal ilegges. Det er særlig grunn til å slå hardt ned på systematisk, organisert og planlagte lovovertredelser. Vurderingen i bokstav b tilsvarer momentene nevnt i tilknytning til strafforhøyelse i straffebestemmelsen, se ovenfor punkt 5.2.2.6 og 5.2.4.

Bokstav c slår fast at det bør legges vekt på om foretaket ved internkontroll, retningslinjer, instruksjon, kontroll eller andre tiltak kunne ha forebygget overtredelsen. Hovedformålet med overtredelsesgebyr er at det skal forebygge lovovertredelser. Derfor bør det ha betydning om overtredelsen kunne vært forebygget. En viktig funksjon ved sanksjons- og reaksjonsutformingen er å plassere ansvaret hos den som har muligheten til å drive systematisk forebyggende arbeid. Det er i all hovedsak foretaket som har slik mulighet. Oppramsingen av virkemidler er ikke det sentrale her, det sentrale er om det er mulig å forebygge overtredelsen. Oppramsingen er ment som eksempler. At forebyggelse også er et moment i vurderingen, forsterker incentivet til å arbeide forebyggende. Dersom foretaket overhodet ikke kunne ha forebygget overtredelsen, vil det kunne være tale om force majeure eller et hendelig uhell som gjør at ansvar ikke kan ilegges. Det er altså egentlig tale om i hvor stor grad og hvor enkelt foretaket kunne ha forebygget overtredelsen.

Mange av pliktene i akvakulturloven med tilhørende forskrifter omhandler forebyggende tiltak. For slike plikter blir momentet først og fremst relevant for gjennomføringen av den forebyggende plikten.

Dersom enkle forebyggende tiltak ville forhindret lovbruddet, og slike tiltak ikke er utført, vil det tale for et strengt overtredelsesgebyr. Internkontroll er sentralt for å unngå lovovertredelser innen akvakultur. Alternativet vil være relevant ved ulike overtredelser, for eksempel ved overtredelse av forskrift om internkontroll for å oppfylle akvakulturlovgivningen eller akvakulturdriftsforskriften § 7 om beredskapsplan. Beredskapsplanen skal blant annet gi en oversikt over hvordan rømming kan oppdages og håndteres. Alternativet er også relevant ved for eksempel brudd på plikt til å forebygge og varsle om rømming, samt plikten til å iverksette gjenfangst straks, jf. akvakulturdriftsforskriften §§ 37, 38 og 39. Momentet er også relevant for manglende kontroll med overholdelse av MTB-grenser.

Et særlig spørsmål i denne sammenheng er om arbeidsgiver skal være ansvarlig for alle handlinger av ansatte eller oppdragstakere, selv der handlingen er i strid med instruks. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 432 sies det om tilsvarende formulering i straffeloven 2005 § 28 bokstav c:

”Innebærer handlingen et instruksbrudd som foretaket ikke kan klandres for, kan det tale for at foretaket ikke bør straffes. Motsatt kan det tenkes handlinger i strid med instruks som det er naturlig at foretaket holdes ansvarlig for, for eksempel hvis foretaket kunne forutsett instruksbruddet eller burde ha bedre kontrollrutiner.”

Tilsvarende kan et klart instruksbrudd innebære at overtredelsesgebyr ikke bør ilegges eller få betydning ved utmålingen av gebyret. Normalt vil det kunne legges til grunn at virksomheten står ansvarlig for alle handlinger begått av ansatte. Bare dersom det er tale om klare plikt- eller instruksbruddi åpenbar strid med virksomhetens interesser, bør det bli tale om ikke å ilegge overtredelsesgebyr overhodet. Har en ansatt handlet mot instruks, vil dette likevel være et moment ved utmålingen av gebyret, særlig dersom den ansatte blir straffet for sitt lovbrudd. Denne vurderingen har likhetstrekk med vurderingen av om en overtredelse har skjedd ”på vegne av foretaket”, se ovenfor. Men selv om et instruksbrudd ikke er tilstrekkelig til å frita for ansvar fordi den ansatte ikke kan sies å ha handlet ”på vegne av selskapet”, vil bruddet kunne ha betydning i formildende retning etter denne bokstaven.

Dersom det ville være vanskelig å unngå overtredelsen, selv om alle lov- og forskriftspålagte plikter var fulgt, og det er tvilsomt om andre tiltak vil vise seg effektive, så vil momentet tale for at foretaket blir ilagt et lavt gebyr. Forenklet kan det sies at desto vanskeligere overtredelsen er å forebygge, desto mildere ansvar, og vice versa.

Bokstav d slår fast at det bør legges vekt på om overtredelsen er begått for å fremme foretakets interesser. Dersom overtredelsen har skjedd i andres interesser, er det mindre grunn til å sanksjonere hardt overfor foretaket at overtredelsen har funnet sted. I Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) på side 432 er det uttalt om tilsvarende formulering i straffeloven: ”Det kan ikke stilles krav om hensikt om å begå en lovovertredelse. Det er tilstrekkelig at handlingen ble utført med den hensikt å fremme foretakets interesser. Foretakets interesser må ikke nødvendigvis være av økonomisk art. Formålet med lovbruddet kan for eksempel være å oppnå goodwill.”

Bokstav e slår fast at det bør legges vekt på om foretaket har hatt eller kunne oppnådd noen fordel ved overtredelsen. Momentet omfatter ikke bare økonomiske fordeler av lovovertredelser, men andre fordeler er også omfattet. Likevel, økonomiske fordeler står sentralt – akvakulturvirksomhet er økonomisk motivert drift.

Et grunnleggende utgangspunkt er at det ikke skal lønne seg å overtre loven. Dette er et viktig hensyn som ligger bak all reguleringslovgivning der lovovertredelser kan innebære fortjeneste og er tuftet i likhetshensyn, respekt for loven og økonomiske incentiver. Flere overtredelser av akvakulturloven kan innebære stor fordel eller fortjeneste, eksempler er overskridelse av MTB eller innsparinger som følge av manglende opprydding etter endt virksomhet.

Ut fra en ren økonomisk betraktning bør utmålingen sikre at det på tidspunktet der en overtreder velger å overtre loven ikke fremstår som lønnsomt å overtre loven. Det innebærer at overtredelsesgebyret ideelt bør være en funksjon av oppdagelsesrisikoen og den mulige gevinsten. Med andre ord, er det 50 prosent sannsynlig for at overtredelsen vil bli oppdaget, må overtredelsesgebyret minst være dobbelt så stort som den mulige fortjenesten for at en mulig overtreder etter en ren økonomisk vurdering skal velge lovlydighet.

På den andre siden bør utmålingen utligne faktisk oppnådd fordel ved overtredelsen. For enkelte overtredelser, som for eksempel overtredelser av MTB, vil denne virkningen oppnås ved administrativ inndragning. Men for andre overtredelser vil ikke utbytte av overtredelsen være av en slik karakter at det er naturlig å inndra utbyttet. For eksempel vil miljømessig uforsvarlig drift ofte være mindre kostnadskrevende enn forsvarlig drift. I slike situasjoner er det nærliggende å foreta en skjønnsmessig vurdering av hvilke besparelser den uforsvarlige driften kan ha gitt.

For mange lovovertredelser vil ikke overtredelsen i seg selv lede til en økonomisk gevinst, men systematisk nedprioritering av miljøtiltak vil kunne lede til en uberettiget konkurransefordel overfor lovlydige aktører og gi en uberettiget gevinst over tid.

Høyesterett uttalte i forbindelse med straffutmåling ved overtredelse av plan- og bygningsloven, Rt. 2011 side 10 avsnitt 17:

”I saker om miljøkriminalitet må det av allmennpreventive grunner reageres strengt. En forsvarlig forvaltning av naturen forutsetter at befolkningen etterlever gjeldende reguleringslovgivning. Ved å opptre slik A har gjort, vil dessuten grunneierne kunne oppnå en betydelig gevinst. Dette må tillegges vekt ved straffutmålingen, slik at boten ikke bare utgjør en bagatellpost i byggeregnskapet.”

I samme sak i avsnitt 19 til 23 peker Høyesterett på viktige trekk ved utviklingen i lovgivningen som understreker behovet for strenge reaksjoner mot miljøkriminalitet, blant annet vedtakelsen av Grunnloven § 110b om sikring av miljøet i 1992 og generalklausulen om miljøkriminalitet i straffeloven § 152 b i 1993. Dommen er fulgt opp i Rt. 2011 side 631 (overtredelse av vannressursloven § 63 – overtredelse av tillatelsesvilkår - småkraftverk) og Rt. 2012 side 65 Vest Tank (overtredelse av forurensningsloven § 78 – ulovlig rensning av bensin) der det ble det lagt betydelig vekt på at overtredelsene var profittmotivert (avsnitt 129).

Bokstav f slår fast at det bør legges vekt på foretakets økonomiske evne. Et likelydende overtredelsesgebyr kan ha vesentlig ulik økonomisk betydning for et lite lokalt oppdrettselskap og et stort globalt konsern. Det er den økonomiske virkningen overtredelsesgebyret har overfor den enkelte lovovertrederen som avgjør gebyrets preventive virkning. Dermed er det nødvendig å utmåle større gebyrer til foretak med stor økonomisk evne, enn til mindre foretak.

Betraktningene i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) side 432 har etter departementets vurdering overføringsverdi:

”Foretakets økonomi vil normalt ha større betydning for utmålingen av bøter enn for vurderingen av om foretaksstraff overhodet skal ilegges, men vil likevel ha begrenset betydning dersom det først er en grov forbrytelse. For eksempel kan risiko for tap av arbeidsplasser være et relevant moment ved fastsettelsen av botens størrelse. Morselskapets økonomi kan tas med i betraktningen. Om det er rimelig å legge vekt på morselskapets økonomi vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. ”

Det er sentralt å trekke inn morselskapenes økonomi ved fastsettelsen av et overtredelsesgebyr til et datterselskap, særlig dersom økonomien er betydelig bedre enn datterselskapets økonomi. I Rt. 1995 side 278 ble det lagt vekt på at konsernet samlet sett gikk godt, selv om det bøtelagte selskapet gikk med underskudd. Også her er det et poeng at organiseringen av driften ikke bør ha betydning for ansvaret, det bør være den økonomiske interessen i driften som er styrende for ansvarsplassering og utmåling.

Bokstav g slår fast at det bør legges vekt på om det foreligger gjentakelse. Dette momentet er nært forbundet med hvor grov overtredelsen er – konstatering av en overtredelse bør lede til skjerpet forebyggende arbeid – gjentakelse tyder på at konsekvensene av den forrige lovovertredelsen ikke er tatt på alvor. Det er da særlig grunn til å slå hardt ned på overtredelsen. Med gjentakelse siktes det til gjentatte overtredelser av akvakulturregelverket innen samme virksomhet. Momentet har større vekt der det er tale om gjentakelse av samme type overtredelse, mindre vekt der det er tale om helt ulike overtredelser. For eksempel vil gjentatte overskridelser av MTB være et moment av stor vekt. Samtidig vil det ikke vil ha tilsvarende stor vekt at en overtreder av akvakulturdriftsforskriftens bestemmelser for å forhindre rømming tidligere har blitt sanksjonert for overtredelse av tillatelsesgrenser. I NOU 2003: 15 på side 155 flg. blir betydningen av gjentakelse drøftet.

Innen akvakultur bør gjentakelse gjennomgående tillegges stor vekt blant annet fordi virksomheten er konsesjonsbasert. Virksomheten grunner altså i et tillits- og gjensidighetsforhold, der tillatelsen kan ses som en ytterligere oppfordring til å opptre lovlydig. Tillatelsessystemet er avhengig av en stor grad av lovoverholdelse – dermed blir gjentatte lovovertredelser særlig problematiske. Akvakulturområdet er så vidt oversiktlig at forvaltningen vil ha oversikt over tidligere overtredelser, slik at problemer ved registrering av andre overtredelser – som kommentert i NOU 2003: 15 side 155 flg. – langt på vei ikke er relevante her.

Det har ikke betydning om den tidligere ilagte sanksjonen er straff eller overtredelsesgebyr.

Det vil også ha betydning hvor lang tid det har gått mellom overtredelsene. Sanksjonsutvalget foreslo at det skulle gjelde en toårsfrist, slik at det ikke blir ansett som en gjentatt overtredelse om den første overtredelsen ligger mer enn to år tilbake i tid. Fristen bør etter utvalgets syn vurderes fra når sanksjonen for den første overtredelsen ble endelig, se NOU 2003: 15 side 156. Vekten som legges på gjentakelsen bør ikke være avhengig av en toårsfrist, men en vurdering der både tiden som har gått mellom overtredelsene – og om overtredelsene er av samme karakter – bør ha betydning for hvor alvorlig gjentakelsen vurderes å være. Dersom et foretak blir ilagt en sanksjon for en vesentlig overskridelse av MTB, bør en gjentatt overskridelse tre år etterpå også være et moment i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr eller straff, og hvor streng sanksjonen eller straffen skal være.

I tillegg bør det være et vilkår for om man står overfor gjentakelse, om den tidligere sanksjon gjaldt overtredelse av samme lov eller tilstøtende lover. Det er ingen grunn til at en overtredelse av noe helt annet skal vurderes like alvorlig som overtredelse av den samme bestemmelsen, se NOU 2003: 15 side 156. Sanksjonsutvalget legger til grunn overtredelser av samme lov for å gi en god rettsteknisk løsning, men diskuterer også om avgrensningen burde være for et forvaltningsområde. Akvakulturnæringen er regulert av flere tilstøtende lover og forskrifter som til dels griper inn i hverandre og til dels bygger opp under samme formål, blant annet dyrevelferdsloven, matloven og akvakulturloven. En overtredelse av en forskrift til matloven kan være relevant ved vurderingen av hvor alvorlig en etterfølgende overtredelse av akvakulturloven er. Samtidig er det stor forskjell mellom handlingsnormene innad i en og samme lov og forskrifter gitt i medhold av loven. Det er ikke gitt at det skal legges særlig vekt på en overtredelse av meldeplikten ved mistanke om rømming ved vurderingen av en MTB-overskridelse, selv om handlingsnormene er innen samme lov.

Intensjonen er ikke å avgrense gjentakelse til overtredelser innen samme lov. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering i det enkelte tilfellet ut fra hvilke interesser handlingsnormene er ment å vareta, hvilket regelverk de fremgår av og hvor nært beslektet de er. Overtredelse av en og samme norm bør veie tungt, mens overskridelser av regler ment å beskytte ulike hensyn, for eksempel avlusing og overskridelse av MTB på selskapsnivå, ikke bør veie like tungt. I RG 2008 side 1465, som gjaldt ileggelse av straff etter akvakulturloven § 31 for flere forhold som ledet til en rømming, ble det i straffeskjerpende retning lagt vekt på at foretaket tidligere hadde blitt ilagt to bøter for overtredelse av fiskeoppdrettsloven (videreført ved akvakulturloven) og av overtredelse av bestemmelser i akvakulturloven hjemlet i et tilstøtende lovverk, matloven. Gjentakelse i § 30 skal vurderes på samme måte.

Den viktigste forskriften for akvakulturdrift – akvakulturdriftsforskriften – er hjemlet i både matloven, dyrevelferdsloven og akvakulturloven. Dette understreker den nære sammenhengen i lovverket.

Oppsummert vil vekten av en gjentakelse bero på en vurdering av hvor nært lovbruddene er både med hensyn til tid og innhold.

Det er større grunn til å legge vekt på gjentakelse dersom det er tale om lovbrudd med lav oppdagelsesrisiko enn dersom risikoen er høy. Dersom det er høy oppdagelsesrisiko vil de fleste overtredelser bli møtt med overtredelsesgebyr og gebyret vil med det oppnå den tiltenkte preventive virkning. Dersom risikoen for oppdagelse er lav, er det særlig viktig å slå hardt til mot foretak som blir tatt for gjentatte overtredelser.

Bokstav h slår fast at det bør legges vekt på hvilke tiltak som er iverksatt for å avbøte virkningene av overtredelsen. For flere av overtredelsestypene innen akvakultur er det mulig å avbøte skaden i noen grad etter at overtredelsen har skjedd. Ved enkelte hendelser har foretaket plikt til å iverksette tiltak, for eksempel vil foretaket etter akvakulturloven § 13, jf. akvakulturdriftsforskriften §§ 38 og 39 ha plikt til å varsle og iverksette gjenfangst dersom det er mistanke om at fisk har rømt. I slike situasjoner er det etter departementets oppfatning svært viktig at adekvate tiltak iverksettes for å forhindre ytterligere miljø- og annen skade. Dersom oppdretter ikke melder fra eller melder fra sent, vil det også medføre utgifter og ulempe for andre virksomheter i nærheten som må undersøke nøter, sjekke utstyr eller telle fisk for å avklare om fisk har rømt.

Foretak som tar det avbøtende arbeidet seriøst bør få uttelling for det, ved at det tillegges vekt i vurderingen av om det skal ilegges overtredelsesgebyr og ved utmålingen. At foretaket oppfyller lov og forskriftsfestede plikter, bør ikke i seg selv få stor betydning, men det er særlig der overtrederen på en særlig lojal måte har gått utover reglenes krav for å forhindre skade at dette bør vektlegges. Dette er et moment som er angitt i naturmangfoldloven § 75, og som er relevant ved vurderingen av om en overtredelse av den loven er å anse som grov.

Bokstav i slår fast at det bør legges vekt på om overtredelsen innebærer fare for eller har ført til alvorlig eller uopprettelig miljøskade. Flere av reglene i akvakulturloven er ment å verne om viktige miljøverdier – for slike bestemmelser er det særlig kritisk at foretakene er iherdige i sitt forebyggende arbeid, særlig på områder med fare for alvorlig eller uopprettelig miljøskade. Momentet er inntatt i naturmangfoldloven § 75 med en noe ulik språklig utforming.

Høyesterett har ved flere anledninger understreket at miljøet har et særlig behov for vern, jf. Rt. 2007 side 1684 avsnitt 47 ”Miljøet representerer et fellesgode som har særskilt behov for vern.” Se også Rt. 2004 side 1645, der viktigheten av å idømme en følbar reaksjon i tilfeller der miljøtiltak er kostnadskrevende og fristelsen kan være stor til å nedprioritere miljøet, avsnitt 39:

”Avfallshåndtering er en økende virksomhet, til dels med mulighet for stor fortjeneste. Samtidig kan det være kostnadskrevende å håndtere avfallet på en forsvarlig måte. Et ønske om å tjene mest mulig og om å bevare arbeidsplasser kan friste mindre ansvarlige aktører til å nedprioritere miljøtiltak. Samtidig kan oppdagelsesrisikoen være liten. Allmennpreventive hensyn tilsier derfor etter mitt syn at det i vår sak idømmes en følbar reaksjon.”

Betraktningen kan overføres til akvakulturvirksomhet.

I den grad en overtredelse har ført til skade, vil også erstatningsrettslige momenter ha relevans. Overtredelser av akvakulturregelverket som påfører samfunnet kostnader bør kompenseres, se punkt 5.3.2.2. I og med at det ikke er tale om en bestemt skadelidt, vil alminnelige erstatningsrettslige regler være utilstrekkelige som grunnlag for erstatning. Dette momentet er fremhevet av Høyesterett i Rt. 2007 side 1684 i forbindelse med ileggelse av foretaksbot. Momentet understøttes også av prinsippet om at den som forvolder miljøskade skal bære kostnadene, jf. blant annet naturmangfoldloven § 11.

Også andre momenter, som for eksempel foretakets samarbeidsvilje under etterforskningen eller forvaltningens kostnader ved behandling av saken, kan tillegges betydning ved utmålingen.

Det vises også til de alminnelige prinsippene for beslutningstaking i naturmangfoldloven §§ 7 til 12. Prinsippene skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet, jf. § 7. Ileggelse av overtredelsesgebyr er utøvelse av offentlig myndighet og prinsippene har relevans både for spørsmålet om det skal ilegges overtredelsesgebyr og den nærmere utmålingen av gebyret. Retningslinjene bidrar til fortolkningen av momentene beskrevet ovenfor.

I bestemmelsens tredje ledd er det oppstilt et subsidiært ansvar for morselskapet til foretaket som er ansvarlig for et overtredelsesgebyr. Ansvaret omfatter også neste ledd, altså morselskapets morselskap. Begrepene morselskap, datterselskap og konsern har samme betydning som i regnskapsloven § 1-3: ”morselskap utgjør sammen med et datterselskap eller datterselskaper et konsern”.

Hovedregelen er imidlertid at overtredelsesgebyr skal inndrives hos overtrederen. Formålet med bestemmelsen er å avverge at et foretak skal kunne organisere seg bort fra ansvaret for overtredelsesgebyr.

Når det subsidiære ansvaret for morselskap inntrer, vil bero på en konkret helhetsvurdering. Det er ikke slik at et foretak må være insolvent for at overtredelsesgebyret kan inndrives hos morselskapet, og legalpantet i selskapets tillatelser må heller ikke realiseres før morselskapets subsidiære ansvar inntrer. Akvakulturtillatelser er verdifulle, særlig akvakulturtillatelser til laks, ørret og regnbueørret. Et krav om overtredelsesgebyr for lakseoppdrettsselskaper vil som regel være langt lavere enn tillatelsens verdi, og realisering av statens legalpant vil dermed kunne ha omfattende konsekvenser og være svært byrdefullt, både for datterselskap og morselskap. Det stilles ikke et krav om at alle utveier må være forsøkt hos den ansvarlige for overtredelsesgebyr, før morselskapets subsidiære ansvar inntrer.

Fjerde ledd bestemmer at overtredelsesgebyret forfaller til betaling to måneder etter at vedtak om overtredelsesgebyr er fattet, og at gebyret er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. første og annet punktum.

Av fjerde ledd tredje punktum fremgår det dessuten at tvangskraften suspenderes ved anlegg av søksmål.

I femte ledd er det presisert at domstolene skal kunne prøve alle sider av vedtak om overtredelsesgebyr, herunder forvaltningens opportunitetsskjønn (spørsmålet om det skal ilegges overtredelsesgebyr) og utmålingen av overtredelsesgebyrets størrelse. Domstolene kan også avsi dom for realitet, dersom den finner det forsvarlig og hensiktsmessig. Det vises for øvrig til vurderingene i punkt 5.3.2.8.

Hensynet til næringens forutsigbarhet og innrettelse, samt forvaltningens effektivitet og ressursbruk tilsier at det bør settes en endelig frist for ileggelse av overtredelsesgebyr. Etter sjette ledd fremgår det at fristen for å ilegge overtredelsesgebyr er to år etter at overtredelsen er opphørt. Foreldelsesfristen avbrytes ved forhåndsvarsel eller vedtak om overtredelsesgebyr. Regelen vil kun komme til anvendelse dersom en overtredelse ikke tidligere har vært forfulgt i forvaltnings- eller straffesporet.

I sjuende ledd er det slått fast atdepartementet skal fastsette et øvre tak for overtredelsesgebyr i forskrift. Det er viktig å merke seg at et øvre tak ikke være en utmålingsregel, men at det først og fremst vil markere hvor langt det er ønskelig at forvaltningens kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr skal gå.

Et øvre tak for overtredelsesgebyr kan tenkes innrettes på en rekke ulike måter, og bestemmelsen legger ikke føringer på hvordan det øvre taket skal utformes eller hvor taket skal settes, utover de overordnede retningslinjene som det er redegjort for i departementets forslag. For eksempel kan et øvre tak settes til en fast sum eller knyttes til en fast standard som rettsgebyr (R) eller folketrygdens grunnbeløp (G). Det kan også tenkes at overtredelsesgebyrets øvre tak kan knyttes opp mot antall tillatelser et foretak eier, økonomisk evne, omsetning, fortjeneste m.m., eventuelt også i kombinasjon mellom ulike komponenter som en fast standard multiplisert med antall tillatelser et foretak eier. Eksemplene her er ikke uttømmende, og det vises blant annet til punkt 5.3.2.4 følgende, samt punkt 5.3.4.4.

I annet punktum i sjuende ledd er det også åpnet for at det kan fastsettes nærmere regler om utmålingen av overtredelsesgebyr. Her kan for eksempel en sjablongmessig eller standardisert utmålingsmodell tenkes.

Til § 31 om straff

Bestemmelsen er en videreføring av gjeldende rett, men med enkelte redaksjonelle og innholdsmessige endringer.

Straff bør reserveres for alvorlige overtredelser, og dette er presisert i lovteksten ved at det er inntatt et kvalifikasjonskrav i § 31 første ledd første punktum: den som forsettelig eller grovt uaktsomt ”vesentlig overtrer” enkelte lovbestemmelser straffes med bøter eller fengsel.

Det er en nær sammenheng mellom vurderingen av om et overtredelsesgebyr skal ilegges og hvor stort det i tilfelle skal være, og vurderingen av om en skal velge å forfølge lovovertredelse med straff eller overtredelsesgebyr (sporvalget). Når forvaltningen står overfor en lovovertredelse, vil en riktig fremgangsmåte være å ta utgangspunkt i vurderingsmomentene som er inntatt i bestemmelsen om overtredelsesgebyr i akvakulturloven § 30. Dersom forvaltningen etter en gjennomgang av disse momentene kommer til at det er tale om en så alvorlig overtredelse at straff er riktig forfølgningsmåte, så bør straffesporet velges. Det vil være en god indikasjon på at overtredelsen er så alvorlig at den bør anmeldes, at forvaltningen anser et riktig sanksjonsnivå å ligge over det lovfestede taket for overtredelsesgebyr. Det understrekes imidlertid at en overtredelse kan være vesentlig selv om det øvre taket for overtredelsesgebyr ikke er nådd.

Skyldkravet for overtredelser etter akvakulturloven er forsett eller grov uaktsomhet. Dette innebærer en heving av skyldkravet fra alminnelig (simpel) uaktsomhet til grov uaktsomhet. Endringen må sees i sammenheng med at straff skal reserveres for alvorlige overtredelser, og at overtredelsesgebyr kun skal kunne ilegges foretak, med et arbeidsgiver- og organansvar. Personer kan følgelig kun straffeforfølges. Et krav om grov uaktsomhet skal bare få betydning for straff mot personer, og ikke muligheten til å ilegge foretak straff.

Straffen er reservert for ”kvalifisert klandreverdig opptreden som foranlediger sterke bebreidelser for mangel på aktsomhet”, jf. Rt. 1970 side 1235. I slike situasjoner er det gode grunner til også å reagere overfor ansatte. Selv om ansatte i et foretak straffes, bør imidlertid også foretaket straffes eller ilegges overtredelsesgebyr, blant annet for å unngå uheldig ansvarsplassering. Om den ansattes handlinger skal ha betydning for foretakets straffansvar, beror på en vurdering etter straffeloven §§ 48a og 48b, der blant annet illojalt instruksbrudd etter omstendighetene kan ha betydning for om og ev. hvor hardt et foretak skal straffes.

I prinsippet kan enhver som overtrer loven straffes. Straff bør likevel først og fremst benyttes mot enkeltpersoner som har begått alvorlige overtredelser. I vurderingen av om enkeltpersonen skal straffes, vil det ha betydning både hvor nært vedkommende står driften og hvilke påvirkningsmuligheter vedkommende har hatt. Underordnede bør ikke straffes, med mindre vedkommende har utvist forsett.

Bestemmelsens annet ledd gir en forhøyet strafferamme ved ”grov overtredelse” av akvakulturloven. Dette er i tråd med anbefalingen i Ot. prp. nr. 90 (2003-2004). Bestemmelsene som overtres i akvakulturloven kan være av svært ulik karakter – bestemmelser som først og fremst har til hensikt å verne miljøet, bestemmelser som sikrer gjennomføringen av konsesjonssystemet og bestemmelser med produksjonsreguleringsformål for å nevne noen. Det er ikke gitt at alle overtredelsene vil kunne forfølges etter ulike regelverk, slik det trolig kan for de fleste miljøovertredelser, hvor naturmangfoldloven vil kunne supplere. Men også for miljøovertredelser kan det være særskilte trekk ved en lovovertredelse som begrunner en forhøyet straff som best tas hensyn til i straffebestemmelsen i akvakulturloven.

I annet ledd annet punktum er det opplistet momenter til vurderingen av om en overtredelse er grov. Opplistingen er imidlertid ikke uttømmende.

Det skal blant annet legges vekt på om den økonomiske eller potensielle økonomiske verdien av overtredelsen er stor. Det er særlig organiserte og vel planlagte systematiske lovovertredelser det er grunn til å slå hardt ned på. Slike overtredelser kan være vanskelig å avdekke og kan gi opphav til betydelig fortjeneste. Det er også denne type overtredelser som særlig utgjør en trussel for hele forvaltningssystemet, og særlig tillatelsessystemets integritet og troverdighet. Straffverdigheten for systematiske overtredelser, for å tjene på bekostning av fellesskapet og miljøet, er også svært høy. Langvarige, systematiske lovovertredelser kan for eksempel være planlagte overskridelser av MTB-grenser over tid. I slike tilfeller vil hele driften organiseres rundt en ulovlig praksis det er særlig grunn å reagere strengt på.

Om lovovertredelsen er organisert, kan bl.a. innebære at det internt i bedriften er flere ansatte som er kjent med og deltar i den ulovlige praksisen og dels til om bedriften samarbeider med andre om en ulovlig praksis.

Momentet om overtredelsen har medført eller voldt fare for en betydelig miljøskadeeller miljøskaden er uopprettelig er inspirert av naturmangfoldloven § 75, der tilsvarende moment kan vektlegges i vurderingen av om en lovovertredelse er grov.

For øvrig vil momentene i departementets forslag til overtredelsesgebyrbestemmelse også være relevante i en vurdering av om en lovovertredelse er grov, se nærmere om disse momentene i merknadene til § 30 annet ledd.

Til § 31a om samordning

Hensikten med bestemmelsen er først og fremst at organer som kan ilegge sanksjoner og reaksjoner overfor akvakulturnæringen retter oppmerksomheten mot at en overtredelse kan åpne for reaksjons- og sanksjonsileggelse også etter andre regelverk.

Bestemmelsen er en instruks til forvaltningen, og brudd på bestemmelsen vil ikke ha rettsvirkninger overfor foretak eller personer. Samordningsplikten er avgrenset etter behov, og dette fremgår blant annet av uttrykket ”så langt det er hensiktsmessig”.

Hvorvidt samordning er hensiktsmessig må imidlertid bero på en konkret vurdering, og det må blant annet sees hen til om det i det enkelte tilfelle er avdekket eller om det er sannsynlig at en overtredelse som har utløst en reaksjon eller sanksjon etter ett forvaltningsorgans regelverk også kan utløse sanksjoner eller reaksjoner etter flere regelverk.

Departementet har imidlertid forbeholdt seg muligheten til å fastsette nærmere regler om rutiner for samordning i forskrift, jf. annet ledd.

Til § 33a om søksmålsfrist

Bestemmelsen gir departementet hjemmel til gjennom forskrift å fastsette søksmålsfrister. Søksmålsfristen gjelder fra det tidspunkt melding om tidsfastsettelsen kom frem til vedkommende part. Beregningen av fristen skjer således på samme måte som klagefristen etter forvaltningsloven § 29 første ledd.

Søksmålsfristen gjelder bare overfor partene, da det kun er disse som får melding om vedtak.

Det er først og fremst for klageinstansen etter loven det vil være aktuelt å sette søksmålsfrister. Førsteinstansen vil benytte regelen i forvaltningsloven § 27b, som gir anledning til å sette vilkår om at klageretten skal være uttømt før søksmål tas ut.

Fristavbrytelse skjer ved at det tas ut stevning for tingretten, jf. tvisteloven § 9-2. Det er ikke tilstrekkelig at det er inngitt søksmålsvarsel etter tvisteloven kap. 5.