8 Forenkling av saksbehandlingsreglene
8.1 Gjeldende rett og utvalgets forslag
Begrepene ved omtale av Arbeids- og velferdsetaten bør samordnes
Utvalget foreslår flere begrepsmessige forenklinger i lovteksten, og går inn for å erstatte «det organ i Arbeids- og velferdsetaten som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer» og «Arbeids- og velferdsdirektoratet» med «Arbeids- og velferdsetaten». Det legges til grunn at Arbeids- og velferdsetaten selv kan bestemme hvilket organ innen etaten som skal utføre de ulike oppgavene i farskapssaker. Utvalget foreslår at begrepet «tilskotsfut» beholdes uendret.
Færre offentlige instanser bør ha adgang til å ta imot farskapserkjennelse
Barneloven § 4 har i andre ledd en uttømmende oppregning av hvem som kan ta imot farskapserkjennelse. Farskap kan erkjennes enten skriftlig i fødselsmeldingen eller ved personlig frammøte for disse offentlige instansene som framgår av barneloven § 4 andre ledd:
folkeregistermyndigheten,
bidragsfogden, dommeren eller det organ i Arbeids- og velferdsetaten som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer,
norsk diplomatisk eller konsulær tjenestemann, dersom faren er i utlandet,
skipsføreren, dersom faren er om bord på norsk skip i utenriksfart,
utenlandsk styresmakt når Kongen har fastsatt det, eller
jordmor eller lege ved svangerskapskontroll.
I de fleste tilfeller erkjennes farskap ved fødselen (i fødselsmeldingen) eller for jordmor eller lege ved svangerskapskontroll. Utvalget foreslår at de instansene som erfaringsmessig sjelden tar imot farskapserkjennelser, ikke lenger skal ha denne myndigheten. Utvalget begrunner dette med at hensynene til rettsvirkningen av et fastsatt farskap, tilsier at den som skal ta imot erklæringen må ha tilstrekkelig kunnskap på området, slik at den oppgitte faren kan gis informasjon om rettsfølgene av farskapet, og om saksgangen videre dersom han ikke ønsker å påta seg farskapet.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn å oppheve bestemmelsene i barneloven § 4 andre ledd bokstav d (skipsførere på norske skip i utenriksfart) og e (utenlandsk styresmakt når Kongen har fastsatt det), og legger til grunn at dette ikke vil ha praktiske konsekvenser av betydning. Utvalget foreslår videre at det hyppigst benyttede alternativet bør komme først i lovteksten, slik at lege og jordmor blir bokstav a, og tidligere bokstav a til c blir bokstav b til d.
Ordningen med farskapsforelegg foreslås opphevet
I saker hvor den oppgitte far ikke påtar seg farskapet frivillig selv om det foreligger DNA-analyse, sendes det i dag farskapsforelegg hvor mannen oppfordres til å erkjenne farskapet. Forelegget kan ikke i seg selv medføre farskap. Utvalget legger vekt på at ordningen med farskapsforelegg ikke har noen selvstendig betydning for selve farskapsfastsettelsen, og at den medfører et forsinkende element i saksbehandlingen. Dersom den oppgitte faren ikke ønsker å påta seg farskapet, framstår det som overflødig å prøve å etablere farskap ved å utstede farskapsforelegg før saken likevel oversendes retten.
På bakgrunn av dette foreslår utvalget vesentlige endringer i lovteksten i kapittel 3, bl.a. opphevelse av § 12. Gangen i en farskapssak, fra opprettelse hos bidragsfogden til oversendelse til retten, vil som følge av dette bli forenklet og bedre tilpasset bruken av DNA-analyse i farskapssakene.
§ 10 andre ledd om barnebidrag bør flyttes til § 70 sjuende ledd
Utvalget går inn for enkelte endringer av mer redaksjonell karakter i kapittel 3, slik at hjemmel for bidragsfogden til å innhente opplysninger som er nødvendige for å fastsette barnebidrag foreslås flyttet fra § 10 andre ledd til § 70 sjuende ledd.
Lege og jordmors opplysningsplikt i farskapssaker foreslås opphevet
Det foreslås å oppheve § 11 tredje ledd om at lege eller jordmor som har hatt moren til svangerskapskontroll, har plikt til å gi Arbeids- og velferdsdirektoratet opplysninger om svangerskapet og fødselen dersom dette etterspørres i en farskapssak. Bestemmelsen anses som overflødig ettersom DNA-analyse benyttes som eneste bevismiddel i farskapssaker som behandles av Arbeids- og velferdsetaten. Videre foreslås det å flytte forskrifthjemmelen i § 11 til slutten av paragrafen.
Mor bør ikke måtte samtykke til henleggelse
Arbeids- og velferdsetaten kan henlegge en sak om foreldreskap. Dersom moren ikke samtykker til henleggelse, har hun mulighet til selv å reise sak. Utvalget foreslår at det ikke lengre skal være en forutsetning at moren samtykker til henleggelse når barnet dør kort tid etter fødselen. Utvalget legger til grunn at Arbeids- og velferdsetaten kan henlegge saken når det ikke er mulig å finne den oppgitte faren, for eksempel ved at eneste farskapskandidat er utelukket ved DNA-analyse, også i tilfeller hvor moren ikke gir sitt samtykke.
8.2 Høringsinstansenes syn
Barneombudet støtter i sin helhet forslagene til endringer i saksbehandlingsreglene. Ombudet ser forenkling av reglene som et viktig ledd til en god og i størst mulig grad enkel praktisering av reglene.
Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at man ser nærmere på hvilke betegnelser for Arbeids- og velferdsetaten som bør benyttes i de ulike bestemmelser. Slik det fremstår etter forslagene vil det for utenforstående fremstå som saken behandles av ulike enheter i Arbeids- og velferdsetaten, mens det i praksis er én enhet. Direktoratet støtter forslaget om at barneloven § 4 andre ledd bokstav d og e oppheves.
Når det gjelder forslaget om å oppheve ordningen med farskapsforelegg, skriver Arbeids- og velferdsdirektoratet i sin høringsuttalelse:
”Arbeids- og velferdsdirektoratet legger til grunn at forelegg i all hovedsak benyttes i tilfeller hvor DNA-analyse utpeker den aktuelle mannen som far til barnet. Forelegget sendes rekommandert slik at identifisering skjer i forbindelse med utlevering av posten i stedet for personlig fremmøte hos NAV lokalt. Barnets far kan erkjenne farskapet ved å undertegne på forelegget og returnere det til NAV. Blir ikke forelegget returnert innen fristen, sendes saken til retten. Arbeids- og velferdsdirektoratet ser ikke noen vesentlig forskjell tidsmessig ved forslaget om at far i stedet skal oppfordres til å erkjenne farskapet. Det må fortsatt gis en frist og i tillegg kommer at far må møte personlig for å erkjenne farskapet. Det avgjørende må være om man ønsker å opprettholde ordningen om at far kan erkjenne uten å møte personlig. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener ellers at betegnelsen "forelegg" uansett må utgå og eventuelt erstattes av en mer passende betegnelse sett i forhold til ordningens faktiske funksjon.”
Utvalget foreslår at mor ikke lengre skal måtte samtykke til henleggelse av farskapssak. Arbeids- og velferdsdirektoratet skriver om dette:
”Når det gjelder henleggelse av saker om farskap, foreslår utvalget at det ikke lenger skal være en forutsetning at mor samtykker til henleggelse når barnet dør kort tid etter fødselen. Någjeldende bestemmelse om henleggelse krever samtykke fra barnets mor i alle saker. Det er bare i tilfeller hvor den som er oppgitt som far ikke kan identifiseres at saken henlegges uten samtykke. I et tilfelle hvor den som er oppgitt som far utelukkes ved blodprøver og mor ikke samtykker til henleggelse, vil hennes påstand kunne være at feil person har møtt til prøvetaking. I et tilfelle hvor far er kjent, men ikke kan oppspores, vil det være et spørsmål om NAV har gjort det som er mulig for å finne mannen. I et tilfelle hvor barnet dør kort tid etter fødselen, vil det kunne være spesielt viktig for mor å få fastsatt far til barnet.
Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at kravet til samtykke fra barnets mor bør opprettholdes. Det bør overlates til retten å ta stilling til om ytterligere skritt bør foretas i en farskapssak i tilfeller hvor mor ikke samtykker til henleggelse. Reglene slik de er i dag er forutsigbare både for partene og for NAV. Et vedtak om henleggelse medfører at NAV er ferdig med saken inntil det eventuelt kommer nye opplysninger om hvem som kan være barnets far. Dette fordi samtykke til henleggelse medfører at vedtak om henleggelse i praksis ikke påklages. Dersom NAV henlegger saken uten mors samtykke, vil vedtaket være gjenstand for klage og vil medføre at klageinstansen må overprøve vedtaket. Dersom klagen ikke tas til følge, vil mor altså kunne reise sak for domstolene. Det vises ellers til at innføring av partenes mulighet til å reise førstegangssak for retten først og fremst var knyttet til fastsettelse av farskap for voksne barn og skulle være en sikkerhetsventil i tilfeller hvor trygdeetaten (nå NAV) på bakgrunn av foreliggende opplysninger ikke ønsker å foreta nærmere undersøkelser eller blodprøvetaking.”
8.3 Departementets vurderinger og forslag
Samordning av begrepene ved omtale av Arbeids- og velferdsetaten
Barnelovens farskapskapitler bruker begrepene tilskotsfut (bidragsfogd), Arbeids- og velferdsdirektoratet og det organ i Arbeids- og velferdsetaten som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Det er imidlertid stort sett samme organ innen etaten som utfører oppgavene, og utvalget foreslo derfor å erstatte «det organ i Arbeids- og velferdsetaten som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer» og «Arbeids- og velferdsdirektoratet» med «Arbeids- og velferdsetaten».
Arbeidsdepartementet har imidlertid påpekt at i tilfeller hvor lov eller forskrift delegerer myndighet til etaten, bør betegnelsen være Arbeids- og velferdsdirektoratet, fordi dette vil være mer i tråd med arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 5. Arbeidsdepartementet opplyser at dette gjelder §§ 4 andre ledd andre og tredje punktum, 6, 6 a, 7, 11, 13 og 29 b nytt tredje ledd. Departementet går inn for å benytte «Arbeids- og velferdsetaten» i de øvrige bestemmelsene, dvs. §§ 4 andre ledd første punktum, 10 og 70, samt i overskriften til § 11.
For øvrig legger departementet til grunn at Arbeids- og velferdsetaten selv bestemmer hvilket organ innen etaten som skal utføre de ulike oppgavene som følge av barneloven.
Ordningen med farskapsforelegg oppheves
Det vil innebære en vesentlig forenkling av lovteksten å oppheve ordningen med farskapsforelegg. Allerede i 1977 vurderte Barnelovutvalget å oppheve ordningen, fordi den ikke har noen selvstendig betydning.
Det er svært få høringsinstanser som har uttalt seg om spørsmålet. Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker imidlertid at ordningen med farskapsforelegg legger til rette for at farskap kan erkjennes (erklæres) uten personlig frammøte, fordi vedkommende mann har fått dokumentet tilsendt rekommandert og dermed har legitimert seg. Dette gjør det mulig å få etablert farskap ved erkjennelse, også i tilfeller hvor vedkommende mann ikke selv har initiativ til å oppsøke folkeregistermyndigheten eller NAV-kontoret for å erkjenne farskap.
Departementet mener at det ikke er nødvendig å opprettholde ordningen med farskapsforelegg for å dekke behovet for å kunne erkjenne farskap uten personlig frammøte, men at det bør åpnes for at farskap kan erkjennes ved rekommandert sending fra Arbeids- og velferdsetaten. Når det offentlige har ansvar for farskapsfastsettelsen, bør det foreligge rutiner som sikrer at det juridiske og biologiske farskapet er sammenfallende. Departementet mener det i disse tilfellene bør stilles vilkår om at biologisk farskap er påvist ved DNA-analyse. Dette kan gjøres ved en henvisning til § 11 andre ledd, hvor Arbeids- og velferdsetaten skal oppfordre mannen som DNA-analysen utpeker som far, til å erklære farskap. Det er en forutsetning at vilkårene i § 4 er oppfylt, ved at moren enten har oppgitt mannen som far eller godkjenner erklæringen i ettertid. Dersom mannen ikke erklærer farskapet eller moren ikke godtar erklæringen, sendes saken til retten på vanlig måte.
Departementet går inn for å oppheve ordningen med farskapsforelegg, men ønsker likevel å beholde muligheten til å erklære farskap uten personlig frammøte. Forslaget innebærer endringer i §§ 11, 13 og 26. Det foreslås å oppheve § 12 i sin helhet.
§ 10 andre ledd om barnebidrag flyttes til § 70 sjuende ledd
Barneloven § 10 andre ledd regulerer hvilke opplysninger bidragsfogden kan kreve i forbindelse med fastsetting av barnebidrag. Departementet slutter seg til utvalgets forslag om å flytte teksten som gjelder bidragsfastsettelsen fra § 10 andre ledd til § 70 sjuende ledd. Dette er ikke ment å innebære noen realitetsendring.
Lege og jordmors opplysningsplikt i farskapssaker oppheves
Legen eller jordmoren som har hatt moren til svangerskapskontroll, har plikt til å gi Arbeids- og velferdsdirektoratet opplysninger om svangerskapet og farskapet som departementet fastsetter i forskrift. Justis- og beredskapsdepartementet har gitt forskrift 20. november 1981 som fastsetter plikt for lege og jordmor som barnets mor har vært hos til svangerskapskontroll til å gi opplysninger om bl.a. livmorens størrelse, fosterlyd og fosterbevegelse, resultatet av røntgen- eller ultralydundersøkelse og hva legen eller jordmoren på tidspunktet for undersøkelse mente om svangerskapets varighet og om når fødsel kunne ventes.
Departementet legger til grunn at Arbeids- og velferdsetaten i dag bare benytter DNA-analyse i sin behandling av farskapssaker. Dersom ikke vilkårene for å fastsette farskap ved erkjennelse er oppfylt, sender Arbeids- og velferdsetaten saken over til retten som kan foreta bevisvurdering av DNA-analysen og eventuelt andre bevis. Lege og jordmors opplysningsplikt i farskapssaker som behandles av Arbeids- og velferdsetaten anses som overflødig, og departementet går som følge av dette inn for at opplysningsplikten oppheves.
Mor bør fremdeles samtykke til henleggelse av farskapssak
Utvalget foreslår at det ikke lenger skal være en forutsetning at moren samtykker til henleggelse av farskapssaken når barnet dør kort tid etter fødselen. Utvalget mener at Arbeids- og velferdsetaten burde kunne henlegge saken når det er umulig å finne den oppgitte faren, for eksempel når eneste farskapskandidat er utelukket ved DNA-analyse. Utvalget mener henleggelse ikke burde være avhengig av morens samtykke i disse sakene.
Arbeids- og velferdsdirektoratet påpeker i sin høringsuttalelse at det i dag kreves samtykke fra barnets mor i alle saker, og at det bare er i tilfeller hvor den oppgitte faren ikke kan identifiseres at saken henlegges uten samtykke. Det vil i disse tilfellene være opp til domstolen å vurdere om ytterligere skritt bør tas for å få fastsatt farskapet. Direktoratet påpeker at det vil være mer hensiktsmessig at saken oversendes retten, framfor at vedtaket påklages når mor er uenig. Etter at klageadgangen er uttømt, vil moren kunne reise sak for domstolen.
Departementet slutter seg til Arbeids- og velferdsdirektoratets synspunkt om at det er mest hensiktsmessig at saken oversendes domstolen, i tilfeller hvor moren ikke ønsker at det offentlige skal henlegge saken. Det anses som en stor påkjenning for kvinnen selv å måtte reise sak for domstolen, dersom hun ikke er enig i henleggelsen. Det legges til grunn at disse sakene oppstår sjelden.