3 Innføring av elektronisk kommunikasjon som hovedregel
3.1 Forslaget som ble sendt på høring
I tråd med regjeringens digitaliseringsprogram legger advokat dr. juris Rolf Riisnæs til grunn at forvaltningen som hovedregel bør ha adgang til å kommunisere elektronisk med publikum. For å oppnå dette foreslås endringer i forvaltningsloven § 2, § 15 a, § 16 og § 27. Forslagene er åpne, i den forstand at han foreslår alternative formuleringer.
Riisnæs foreslår to ulike måter man kan formulere en hovedregel om elektronisk kommunikasjon på i forvaltningsloven § 15 a. Den ene lyder:
«Et forvaltningsorgan kan henvende seg ved hjelp av elektronisk kommunikasjon til alle som er registrert i kontaktinformasjonsregisteret med mindre mottakeren har reservert seg mot dette, eller det er fastsatt i lov, eller i medhold av lov, at det kreves [uttrykkelig] samtykke fra mottakeren. [Dette gjelder også henvendelser som etter loven skal gis skriftlig.] Henvendelsen kan sendes til mottakerens digitale postkasse eller gjøres tilgjengelig som beskrevet i eForvaltningsforskriften § 8. [Enkle meldinger og påminnelser som ikke inneholder personopplysninger kan sendes direkte til den enkeltes varslingsadresse, jf annet ledd bokstav g) nedenfor.]»
Med «kontaktinformasjonsregisteret» siktes det til et register med elektronisk kontaktinformasjon som forutsettes opprettet av hensyn til forvaltningens elektroniske kommunikasjon. I den andre, alternative formuleringen er det ikke oppstilt et eget krav om at mottakeren må være «registrert i kontaktinformasjonsregisteret».
Det foreslås videre inntatt at opplysninger i kontaktinformasjonsregisteret kan utleveres til andre forvaltningsorganer når det er nødvendig for elektronisk kommunikasjon. Det samme skal gjelde opplysninger i reservasjonsregisteret, som forutsettes opprettet for å gi oversikt over hvem som har reservert seg mot elektronisk kommunikasjon.
Det foreslås også inntatt at Kongen kan bestemme at kontaktinformasjon som i dag er registrert om den enkelte i kontaktregisteret tilknyttet ID-porten (tekstforslaget viser til «en sentralisert offentlig eID-tjeneste»), kan utleveres til og gjenbrukes i kontaktinformasjonsregisteret. Det kreves da at den enkelte skal informeres om utleveringen og om adgangen til å oppdatere opplysningene, samt om adgangen til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon og til å slette kontaktinformasjonen. Riisnæs foreslår også at det inntas at reservasjonsregisteret og kontaktinformasjonsregisteret kan benytte fødselsnummer for unik identifisering av de registrerte.
Videre foreslås presisert i § 15 a at det kan opprettes en sikker digital postkasse for den enkelte, et kontaktinformasjonsregister og et sentralt reservasjonsregister, at det kan gjøres unntak fra reservasjonsretten på enkelte områder, og at det kan gis regler om varsling.
Riisnæs foreslår at det inntas en legaldefinisjon av «digital postkasse» i forvaltningsloven § 2. Hensikten er å skille den digitale postkassen – som det vises til i de øvrige bestemmelsene han foreslår – fra andre e-postløsninger den enkelte måtte benytte:
«Digital postkasse: Elektronisk løsning for utveksling av henvendelser (digital post) med forvaltningen, som er stilt til disposisjon for mottakeren av det offentlige.»
I dagens lov finnes det en særregulering av elektronisk kommunikasjon i § 16 og § 27 om henholdsvis forhåndsvarsel og underretning om enkeltvedtak. Riisnæs reiser spørsmål ved om det er hensiktsmessig å beholde denne særreguleringen dersom man inntar en hovedregel om elektronisk kommunikasjon i § 15 a.
For det tilfellet at særreguleringen beholdes, foreslår han fire alternative utforminger av denne. Første alternativ opprettholder et samtykkekrav – som i dagens lov – men inntar en presumpsjon for at vilkåret er oppfylt i enkelte tilfeller (tekstforslaget gjelder forhåndsvarsel, men gjelder tilsvarende for underretning av enkeltvedtak):
«Det skriftlige forhåndsvarslet kan gis ved bruk av elektronisk kommunikasjon når mottakeren uttrykkelig har godtatt dette og har oppgitt den elektroniske adressen som skal benyttes for slikt formål. Vilkårene for bruk av elektronisk kommunikasjon anses alltid oppfylt dersom mottakeren 1) selv har henvendt seg til forvaltningsorganet i elektronisk form, 2) i løpet av de siste tolv månedene har registrert seg eller oppdatert sine opplysninger i kontaktinformasjonsregisteret, og 3) ikke har registrert seg i reservasjonsregisteret.»
Andre alternativ fjerner samtykkekravet, men gir mottakeren en reservasjonsrett:
«Det skriftlige forhåndsvarslet kan gis ved bruk av elektronisk kommunikasjon til mottakerens digitale postkasse med mindre mottakeren har reservert seg mot å motta digital post [fra det aktuelle forvaltningsorganet].»
Tredje og fjerde alternativ er varianter av sistnevnte forslag. Tredje alternativ presiserer at vedkommende må være registrert i kontaktinformasjonsregisteret, mens det fjerde i tillegg åpner, til forskjell fra de andre alternativene, for at forvaltningen kan benytte andre kommunikasjonsmidler enn den digitale postkassen.
3.2 Høringsinstansenes syn
Følgende høringsinstanser støtter eller uttaler seg positivt til hovedtrekkene i forslaget som var på høring:
Arbeidsdepartementet
Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Samferdselsdepartementet
Arbeidstilsynet
Brønnøysundregistrene
Finanstilsynet
Forskningsrådet
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Husbanken
Lånekassen
Mattilsynet
Medietilsynet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Oslo universitetssykehus
Politidirektoratet
Posten Norge
Post- og teletilsynet
Riksarkivet
Samordna opptak
Skattedirektoratet
Statens innkrevingssentral
Statens landbruksforvaltning
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Universitetssykehuset Nord-Norge
Buskerud fylkeskommune
Hordaland fylkeskommune
Rogaland fylkeskommune
Bergen kommune
Enebakk kommune
Fredrikstad kommune
Horten kommune
Lenvik kommune
Nittedal kommune
Oslo kommune
Skedsmo kommune
Sørum kommune
Trondheim kommune
Vefsn kommune
Finans Norge (FNO)
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
IKT-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kommunesektorens organisasjon (KS)
Norsk arkivråd
Seniornett
Spekter
Virke
Universitetet i Tromsø
Universitetet i Stavanger
En privatperson
Følgende høringsinstanser er imot eller uttrykker skepsis til høringsforslaget:
Datatilsynet
Hedmark fylkes eldreråd
Den Norske Advokatforening
SAMFO
En rekke høringsinstanser har dessuten kommet med synspunkter på høringsforslaget, uten å markere klar støtte eller motstand.
Flere høringsinstanser er opptatt av at et system med elektronisk kommunikasjon som forvaltningens hovedregel må utarbeides slik at det er brukervennlig. Posten Norge uttaler i denne retning:
«Når det i Norge legges opp til at innbyggerne skal ha ubegrensede muligheter til å reservere seg mot digital kommunikasjon med det offentlige, er det desto viktigere at innbyggerne faktisk foretrekker digital fremfor fysisk post. Det betyr at selve løsningen må være attraktiv, herunder gi mottakeren mulighet til å få all viktig post i én digital postkasse, fremfor å måtte forholde seg til en rekke ulike portalløsninger kombinert med varsling på sms eller e-post.»
Flere instanser peker dessuten på at systemet må utarbeides slik at faren for at noen lider unødvendig rettstap, begrenses. Landsorganisasjonen i Norge framholder blant annet at en henvendelse bør sendes i vanlig postgang dersom mottakeren av en elektronisk henvendelse ikke har åpnet denne innen tre dager. Flere høringsinstanser framhever også ulike gruppers særlige behov. Oslo universitetssykehus peker blant annet på følgende:
«Borgere som er innlagt på sykehus kan oppleve at internett ikke er tilgjengelig på avdelingen hvor de er innlagt. På [Oslo universitetssykehus] leverer helseforetaket pr. i dag bare sporadisk internettilgang for pasienter. For pasienter som er digitalt aktive, vil det finnes andre muligheter for å komme seg på internett. Disse pasientene vil kanskje ha smarttelefoner, PC’er med mulighet for å koble seg på mobilt internett osv. Pasienter som ikke er digitalt aktive, vil være avhengige av bistand fra pårørende eller andre utenfor helseforetaket for å kommunisere med offentlige etater mens de er innlagt på sykehus, og i mange tilfeller vil det ikke være mulig for dem å få slik bistand. Pasienter som er digitalt aktive vil derfor ha langt større mulighet for å følge opp elektronisk kommunikasjon med offentlige etater mens de er innlagt på sykehus enn pasienter som ikke er digitalt aktive.»
Medietilsynet framhever på sin side blant annet forholdet til de eldre:
«I departementets høringsbrev vises det til at en stor andel av befolkningen har tilgang til internett hjemme, og at en stor andel av disse igjen bruker internett nesten hver dag. Medietilsynet bemerker at dette ikke nødvendigvis innebærer at en like stor andel har slik digital kompetanse at de i tilstrekkelig grad kan nyttiggjøre seg digitale verktøy i det daglige. Mange, blant annet en del eldre, vil oppfatte en overgang til digital kommunikasjon som problematisk. Det må derfor sørges for at man på en enkel måte kan reservere seg mot digital post fra forvaltningen.»
En rekke høringsinstanser framhever dessuten forholdet til personvern og informasjonssikkerhet. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet uttaler følgende:
«[Det er] særskilte utfordringer i kommunikasjonen med brukere tilknyttet barneverntjenesten. Barnevernsaker inneholder ofte svært sensitive opplysninger om ulike personer. Dette reiser flere kompliserte spørsmål bl.a. knyttet til taushetsplikt og personvern. BLD forutsetter at dette blir ivaretatt ved utformingen av regler om digital kommunikasjon.»
Datatilsynet er kritisk til forslaget og uttaler seg blant annet slik om personvern:
«Lovendringsforslagene forutsetter opprettelsen av flere nye personregistre, som skal inneholde flere kategorier personopplysninger om alle landets innbyggere. All korrespondanse mellom enkeltindividet og forvaltningen vil også være samlet på ett sted, og være tilgjengelig fra en og samme inngangsport. Systemet vil med andre ord kunne inneholde svært detaljerte opplysninger om livene til brukerne av forvaltningens tjenester - det vil si alle landets innbyggere. Konsekvensene av databrudd eller andre utilsiktede hendelser kan dermed bli fatale. Dette begrunner i seg selv en grundigere utredning av forslagets personvernkonsekvenser.»
SAMFO, en arbeidsgiverforening for samvirkeforetak, gir uttrykk for at forslagene ikke bør vedtas på det nåværende tidspunkt og stiller blant annet følgende kritiske spørsmål:
«SAMFO savner en begrunnelse som knytter seg opp mot hvilke fordeler og ulemper det vil ha for forvaltningen, virksomheter (sluttbruker) og innbyggere dersom man endrer reglene som foreslått. Vi ser at mulighet for å benytte elektronisk kommunikasjon kan oppfattes som en fordel i seg selv, men den muligheten har man allerede i dag, dersom man samtykker. Hvorfor er det mer fordelaktig for en borger å måtte reservere seg mot elektronisk kommunikasjon framfor å samtykke til det? Hvorfor er det en fordel for virksomheter (sluttbruker) at elektronisk kommunikasjon gjøres obligatorisk? Hvorfor er det fordelaktig at man innfører en løsning som fordrer opprettelsen av to nye sentrale personregistre? Og hvorfor skal dette etableres gjennom forskrift til forvaltningsloven og ikke i en egen lov?»
Den Norske Advokatforeningen er «usikker på om tiden er moden for å innføre bestemmelser om digitalt førstevalg, i alle fall for enkeltpersoner».
Det er stor spredning når det gjelder hvilke av høringsforslagets alternative lovforslag som foretrekkes.
Samferdselsdepartementet har ellers gitt uttrykk for at digitale postkasser bør være regulert i postloven, ikke i forvaltningsloven. Dette vil bedre legge til rette for at postkassene på sikt også kan benyttes for henvendelser fra private avsendere. I stedet bør forvaltningsloven åpne for å gi forskrift om det offentliges særlige reguleringsbehov av digitale postkasser, utover den generelle reguleringen i postloven. Synspunktet innebærer også at regler om signering, autentisering, sikring av integritet og konfidensialitet, regler om kvittering for mottak av elektroniske meldinger og om krav til de produkter, tjenester og standarder som kan benyttes, bør reguleres i postloven og ikke med hjemmel i forvaltningsloven som i dag.
3.3 Departementets vurderinger
To forslag utgjør kjernen i høringsutsendelsen 5. oktober 2012. Det første er forslaget om å gå bort fra dagens hovedregel om at forvaltningen må innhente samtykke til elektronisk kommunikasjon fra den enkelte mottaker. I stedet bør mottakeren ha en reservasjonsrett og være den som eventuelt markerer at en papirløsning foretrekkes. Det andre er forslaget om at innbyggere og næringsliv skal ha tilgang til digitale postkasser hvor de kan motta post fra forvaltningen på en sikker måte, i tråd med det som er skissert i digitaliseringsprogrammet. Når det i det følgende tales om «digitale postkasser», er det en slik løsning det siktes til.
Det er hovedsakelig samfunnsøkonomiske argumenter som taler for forslagene. Dersom det legges til rette for at forvaltningens kommunikasjon som hovedregel skjer elektronisk, vil det gjøre offentlig sektor mer effektiv og frigjøre ressurser. Digital kommunikasjon som hovedregel vil også kunne bidra til en ytterligere digitalt aktiv befolkning. Dersom det legges til rette for at innsending av private søknader og liknende gjøres elektronisk, vil det dessuten kunne bli mindre tidkrevende for den enkelte å forholde seg til det offentlige. Det er nær sammenheng mellom forslagene. Hensiktsmessigheten av å opprette digitale postkasser er avhengig av at det skjer en endring fra en samtykkeløsning til den reservasjonsløsningen som ble skissert i høringsforslaget.
Temaet for proposisjonen her er forvaltningslovens regler om elektronisk kommunikasjon, og departementets vurderinger knytter seg til det.
Flere høringsinstanser er inne på hvordan dagens samtykkekrav er begrunnet med faren for rettstap for den enkelte. Folk flest er fremdeles vant til at meldinger fra forvaltningen som kan påvirke ens rettsstilling, kommer som papirpost. Et varsel på SMS, epost eller lignende om at en henvendelse er tilgjengelig i ens digitale postkasse eller på et forvaltningsorgans internettside, kan lettere overses enn en papirhenvendelse. Papirpost kan oftere bli liggende framme som en gjentatt påminnelse om at mottakeren må foreta seg noe.
Avgjørende for departementets oppfatning er imidlertid at privatpersoner i all hovedsak fritt skal kunne velge om vedkommende ønsker elektronisk kommunikasjon. Den som velger ikke å reservere seg, har dermed en klar oppfordring til å innrette seg slik at elektroniske henvendelser ikke overses. Denne valgfriheten må være reell. Det er blant annet utelukket at reservasjonsordningen utformes slik at personer som ikke mestrer eller har tilgang til den nødvendige teknologien, likevel må reservere seg gjennom bruk av slike verktøy.
Av disse grunner foreslår departementet at det inntas i forvaltningsloven at forvaltningen har adgang til å kommunisere elektronisk, samtidig som det legges opp til at privatpersoner mv. skal kunne reservere seg. Det foreslås også å innta i forvaltningsloven at enhver som henvender seg til et forvaltningsorgan, kan benytte elektronisk kommunikasjon dersom organet har lagt til rette for dette. Dette forslaget har ikke vært på høring, men regelen finnes allerede i eForvaltningsforskriften § 3 nr. 1 og er så sentral at den bør framgå av forvaltningsloven. Det foreslås at disse reglene inntas i forvaltningsloven § 15 a.
I samme bestemmelse foreslås det inntatt at Kongen kan gi den nødvendige detaljreguleringen av når og hvordan forvaltningen, og enhver som henvender seg til forvaltningen, kan kommunisere elektronisk, herunder kompetanse til å gi regler om digitale postkasser. Departementet har vurdert om en rett for privatpersoner mv. til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon skal inntas uttrykkelig i forvaltningsloven, men har kommet til at også dette bør reguleres i forskrift. Dersom en reservasjonsadgang inntas i loven, må alle nødvendige unntak fra reservasjonsadgangen spesifiseres i forskrift. Regelteknisk er dette en lite hensiktsmessig løsning. Det er imidlertid departementets klare forutsetning for lovforslaget at det skal gis forskrift om reservasjonsadgang.
Justis- og beredskapsdepartementet har notert seg Samferdselsdepartementets anførsel om at reguleringen av digitale postkasser bør inntas i postloven. I denne omgangen er det tale om tilrettelegging for økt bruk av elektronisk kommunikasjon mellom forvaltningen og borgerne. Da er forvaltningsloven fortsatt en naturlig og hensiktsmessig plassering. Justis- og beredskapsdepartementet er imidlertid åpen for å vurdere den lovstrukturen som ble etablert ved lovendringen i 2001, dersom det blir aktuelt å lovregulere elektronisk postutveksling generelt.
Enkelte særregler i forvaltningsloven om elektronisk kommunikasjon foreslås opphevet. Dette gjelder § 32 fjerde ledd, § 16 andre ledd tredje punktum og § 27 første ledd femte punktum, som regulerer henholdsvis muligheten til å sende en klage i elektronisk form og elektronisk kommunikasjon av forhåndsvarsling og underretning om enkeltvedtak. Disse bestemmelsene er overflødige ved siden av reguleringen som foreslås i § 15 a. Reguleringen i § 30 første punktum om hva som er en rettidig klage ved elektronisk kommunikasjon, foreslås også opphevet. Det hører til forskriftsarbeidet å vurdere hvordan fristregler i forvaltningsloven og annen lovgivning skal anvendes ved elektronisk kommunikasjon, og denne reguleringen bør i størst mulig grad være samlet i eForvaltningsforskriften.
Departementet følger bare i begrenset grad opp forslaget om å innta i forvaltningsloven regler om de registre som det er nødvendig å opprette av hensyn til forvaltningens elektroniske kommunikasjon. I utgangspunktet er det tilstrekkelig å åpne for at det opprettes register over kontaktinformasjon, fullmaktsforhold og reservasjoner mot elektronisk kommunikasjon. De konkrete registerløsningene er ikke avklart. Etter departementets syn hører det til forskriftsarbeidet å regulere disse spørsmålene nærmere.
Når det gjelder register over kontaktinformasjon, foreslår departementet at forskriftskompetansen er begrenset til å regulere dette for privatpersoner mv. Med det siktes det i utgangspunktet til enheter som ikke er registrert i Enhetsregisteret. Enkelte detaljspørsmål om hvem som hører hjemme i registeret etter forvaltningsloven, berøres imidlertid i merknaden til forvaltningsloven § 15 a bokstav b i punkt 5 nedenfor. Registrering av elektronisk kontaktinformasjon for enheter registrert i Enhetsregisteret er i dag regulert i enhetsregisterloven § 6 andre ledd.
Registrering av elektronisk kontaktinformasjon for enheter i Enhetsregisteret har først og fremst betydning for elektronisk kommunikasjon som skjer utenfor Altinn-løsningen. I dag er 40 etater knyttet til Altinn, portalen for elektronisk dialog mellom næringsdrivende og det offentlige. Alle enheter som er registrert i Enhetsregisteret har sin egen meldingsboks i Altinn, og all dialog mellom enheten og ulike etater samles i meldingsboksen. I 2012 ble det sendt ut 12,2 millioner elektroniske meldinger fra det offentlige til Altinn-meldingsboksene.
Med hensyn til reservasjonsadgangen foreslås det at forskriftskompetansen er begrenset til å gi regler om adgangen for privatpersoner mv. til å reservere seg mot elektronisk kommunikasjon og om registrering av reservasjonene. Dette har naturlig sammenheng med at det er for privatpersoner mv. det etter forvaltningsloven skal kunne opprettes register for elektronisk kontaktinformasjon.
Vurderingen av hvem de registrerte opplysningene kan utleveres til, hører mest naturlig til forskriftsarbeidet, og forslaget om å lovregulere dette følges ikke opp.
Et sentralt element i personvernet er den enkeltes rett til og reelle mulighet for å bestemme over bruk av egne personopplysninger. Personverninteresser må veies mot andre interesser, som for eksempel rettssikkerhetshensyn, økonomiske hensyn og effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Når det gjelder lovregulering av en hovedregel om elektronisk kommunikasjon mellom forvaltning og innbygger, mener departementet at en avveining mellom personverninteresser og samfunnets interesser for øvrig taler for å fremme forslaget slik det foreligger i denne proposisjonen. Det hører til forskriftsarbeidet å vurdere nærmere hvordan hensynet til personvern og informasjonssikkerhet skal ivaretas ved den nærmere utformingen av løsningene.
Det synes ellers unødvendig å lovfeste at registrene kan benytte fødselsnummer for sikker identifisering av de registrerte. Det følger av personopplysningsloven § 12 første ledd at «fødselsnummer … kan … nyttes i behandlingen når det er saklig behov for sikker identifisering og metoden er nødvendig for å oppnå slik identifisering». Disse vilkårene vil være oppfylt.
På ett punkt er det imidlertid hensiktsmessig å innta en spesifikk lovregulering av registrering av personopplysninger. Forslaget om å lovregulere muligheten til å gjenbruke kontaktinformasjon som allerede finnes i kontaktregisteret tilknyttet ID-porten, følges opp, jf. overgangsbestemmelsen i lovforslaget del II.
Departementet viderefører ikke forslaget om å innta en legaldefinisjon av «digital postkasse» i forvaltningsloven § 2. Slik departementet foreslår at § 15 a skal utformes, er en slik definisjon overflødig.