13 Åpne styremøter

13.1 Gjeldende rett

Helseforetaksloven inneholder i dag en rekke saksbehandlingsregler som omhandler gjennomføringen av styremøter i regionale helseforetak og helseforetak, men ingen bestemmelser som gir pålegg til styret om åpne eller lukkede styremøter. I utgangspunktet sto derfor styrene i foretakene fritt til å bestemme om styremøtene skulle være åpne eller lukket.

Høsten 2003 besluttet imidlertid departementet at styremøter i både regionale helseforetak og helseforetak skal være åpne. Kravet om åpenhet gjaldt fra og med 2004. En viktig begrunnelse for dette var at foretak regulerer fellesgoder av stor betydning for befolkningen, og at åpne styremøter bidrar til å understøtte tillit og legitimitet til foretakene.

I styringsdokumentet for regionale helseforetak for 2004 ble beslutningen fulgt opp med følgende pålegg:

”Styremøter i regionale helseforetak og helseforetak skal være åpne.

Dersom de spørsmål som skal drøftes er av en slik karakter at det foreligger et reelt og saklig behov for å lukke møtet ved behandling av en eller flere saker, kan styrene vurdere å gjøre dette dersom lukkingen er forenlig med prinsippene i offentlighetslovens unntaksbestemmelser.

Vurderingen av en eventuell lukking av deler av møtet skal gjøres på møtetidspunktet. Det skal ikke utvikles en praksis som svekker intensjonen om at styremøter skal understøtte tillit og legitimitet for foretakene.”

Lov 19. juni 1970 nr. 69 om offentlighet i forvaltningen (offentlighetsloven) er vedtatt opphevet og er avløst av lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd (offentleglova). Offentleglova trådte i kraft 1. januar 2009. Offentleglova gjelder dokumentoffentlighet og ikke møteoffentlighet. Styringsdokumentets pålegg inneholder likevel en kobling til reglene om dokumentoffentlighet i forhold til grunnlag og begrunnelse for at styremøter skal eller kan lukkes under behandlingen av enkeltsaker. Bakgrunnen for denne koblingen er at hensynene som begrunner unntak etter offentleglova og hensynene som begrunner eventuell lukking av styremøter i foretakene, stort sett vil være sammenlignbare og således ha overføringsverdi.

Etter styringsdokumentets pålegg er hovedregelen at styremøter skal være åpne. Dersom det foreligger et reelt og saklig behov, kan møter lukkes for behandling av enkeltsaker. Lukkingen må være forenlig med prinsippene i offentleglovas unntaksbestemmelser. Vurderingen er i utgangspunktet overlatt styrets skjønn. Dersom det foreligger lovbestemt taushetsplikt i en sak som behandles, har imidlertid styret ikke bare en rett, men også en plikt, til å holde møtet for lukkede dører.

I lovgivningen for andre offentlig eide virksomheter er spørsmålet om åpne eller lukkede styremøter noe forskjellig regulert. Lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) har en bestemmelse om møteoffentlighet, jf. lovens § 31. At det er oppstilt et alminnelig utgangspunkt om åpne møter i kommunale organer har sammenheng med at møteoffentlighet er en viktig del av lokaldemokratiet. Bestemmelsen inneholder en hovedregel om åpne møter og har enkelte bestemmelser som åpner for å lukke møter. Unntakene er knyttet til taushetsplikt samt hensynet til personvern eller andre tungtveiende private eller offentlige interesser. Personalsaker skal alltid behandles i lukkede møter.

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler har en bestemmelse som omhandler åpne og lukkede styremøter i statlige universiteter og høyskoler, jf. lovens § 9-6 sjette ledd. Styrets møter skal som hovedregel holdes for åpne dører. Styret kan imidlertid vedta at møtene skal holdes for lukkede dører, eller at bestemte saker skal behandles for lukkede dører. Etter denne bestemmelsen er det i praksis ingen rettslige skranker for adgangen til å treffe vedtak om lukking utover det generelle kravet om at dette må skje på grunnlag av en saklig og velbegrunnet avveining av motstående hensyn.

13.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslås at styremøter i regionale helseforetak og helseforetak som hovedregel skal holdes for åpne dører. Selv om styremøtene i størst mulig grad bør være åpne, foreslo departementet noen unntak som ble ansett nødvendig av hensyn til taushetsplikt og personvern og andre tungtveiende private eller offentlige interesser. Unntakene korresponderer i prinsippet med offentleglovas regler om unntak fra innsyn i offentlige dokumenter.

13.3 Høringsinstansenes syn

Omtrent halvparten av høringsinstansene uttaler seg om forslaget til når styremøter skal/kan holdes for åpne eller lukkede dører. De fleste av de som uttaler seg støtter departementets forslag.

Arbeidsgiverforeningen Spekter som i utgangspunktet mener at alle styremøter i foretak bør være lukket, ser at foretakene har en del oppgaver som har stor politisk oppmerksomhet der det kan være naturlig med innsyn, men påpeker at det er viktig at det gis anledning til å lukke møtene når de behandles saker som tilsier det. Oslo universitetssykehus HF mener at det også vil være behov for å lukke styremøter når det behandles saker av hensyn til forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltningen.

Norsk sykepleierforbund uttaler:

”Norsk sykepleierforbund vil understreke at en lovhjemlet praksis med åpne styremøter ikke må medføre at man i større utstrekning diskuterer, og i realiteten avgjør saker i form av styreseminarer eller andre faktiske, alternative arenaer til de formelle styremøtene.”

Den norske legeforening uttaler:

”Legeforeningen støtter lovfestingen av åpne styremøter og finner det riktig at loven understøtter åpenhet. Unntakene synes velbegrunnede.

…….

Det er imidlertid viktig som departementet skriver i høringsnotatet at styret i all hovedsak må holde styrmøtene åpne slik at andre utenfor styret kan få innsyn i de konkrete sakene. Det har vært en utvikling i retning av at styreseminarer lukkes for utenforstående. Legeforeningen mener også disse seminarene i størst mulig grad bør holdes åpne, da mye av styrets diskusjoner foregår i styreseminarene.”

Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund uttaler:

”YS støtter en lovfesting av åpne styremøter og mener det må være sterke grunner til å kunne holde deler av møtet for lukkede dører. Vi foreslår at punkt 2 i ny § 26 som innebærer at møter som har saker til behandling på et forberedende stadium kan medføre lukking, utgår.”

13.4 Departementets vurdering

13.4.1 Hovedregelen

Høringen støtter fullt ut forslaget i høringsnotatet om at det bør lovfestes at styremøter som hovedregel skal holdes for åpne dører. Ordningen med åpne styremøter er viktig og prinsipiell og det er således naturlig at regler om dette kommer til uttrykk i helseforetaksloven sammen med andre saksbehandlingsregler for styret i regionalt helseforetak og helseforetak. Dessuten innebærer en lovfesting av ordningen med åpne styremøter god og praktisk informasjon samt et viktig prinsipielt signal overfor allmennheten. Koblingen til offentleglovas bestemmelser om dokumentoffentlighet kan fremstå som uklar og samtidig være noe vanskelig å praktisere. En egen lovbestemmelse om åpne styremøter vil kunne avhjelpe dette. Departementet mener også at en lovregulering legger bedre til rette for ensartet praksis i de forskjellige regionale helseforetak og helseforetak. Det har kommet frem i forbindelse med høringen at det avholdes lukkede styreseminarer der styresaker debatteres og i realiteten avgjøres. I den grad en slik praksis fører til at styremøtene i realiteten er lukket og hindrer allmennheten innsyn i behandlingen av styresaker, vil det være i strid med forslaget om åpne styremøter.

At møter holdes for åpne dører, innebærer at alle som ønsker det kan være til stede og overhøre møtene, men uten tale-, forslags- eller stemmerett. Det er også alminnelig adgang til å referere fra åpne møter.

Etter høringen er departementet blitt styrket i sitt syn på at lovfesting av åpne styremøter kan bidra til å understøtte tillit og legitimitet for foretakene. Departementet foreslår at dette prinsipielle utgangspunktet kommer til uttrykk som en hovedregel i en ny bestemmelse i helseforetaksloven § 26 a. Forslaget fastslår hovedregelen om møteoffentlighet. Styremøter i foretak skal være åpne i størst mulig grad, slik at allmennheten har mulighet til å få innsyn i saksprosessene i styrene. Hovedregelen er således et viktig signal i forhold til åpenhet i foretakene.

13.4.2 Unntak fra hovedregelen om at styremøter skal være åpne

Selv om hovedreglen bør være at styremøter skal være åpne, vil det være nødvendig med unntak fra hovedregelen.

13.4.2.1 Unntak av hensyn til lovbestemt taushetsplikt

Den lovbestemte taushetsplikten innebærer en grunnleggende plikt til å holde visse opplysninger taushetsbelagte, slik at andre ikke får kjennskap til disse. Bestemmelser om taushetsplikt fremgår blant annet av forvaltningsloven og helsepersonelloven. Taushetsplikten er knyttet til personlige forhold, men også tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drift og forretningsforhold. En hovedregel i helseforetaksloven om åpne styremøter må ha unntak når det gjelder lovbestemt taushetsplikt, jf. forslaget til § 26 a første ledd. Dersom det foreligger lovbestemt taushetsplikt, betyr det at styret ikke bare har en rett, men også en plikt, til å holde møte om saken for lukkede dører.

13.4.2.2 Unntak av hensyn til personvern og personalsaker

Personvernet har grunnlag i rettsregler og ulovfestede prinsipper om beskyttelse av enkeltindivider. Et vesentlig element i personvernet er at personer i utgangspunktet skal kunne bestemme hva andre skal få vite om hans eller hennes personlige forhold. Hensynet til personvern går ofte lengre enn reglene om lovbestemt taushetsplikt krever. Styret må ha mulighet til å lukke møter av hensyn til personvernet dersom det foreligger et reelt og saklig behov for dette. Det kan være behov for å lukke styremøtet i sak hvor det er nærliggende å anta at det vil bli ført en nærgående debatt om enkeltpersoners egenskaper og bakgrunn, uten at det foreligger lovbestemt taushetsplikt. Dette kan for eksempel være tilfellet når styret i regionalt helseforetak vurderer kandidaters personlige egnethet i forbindelse med styreutnevnelser til underliggende helseforetak. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse som åpner for at styret i foretakene kan vurdere å lukke møte av hensyn til personvernet dersom det foreligger et reelt og saklig behov for dette. Departementet foreslår videre at styret skal ha plikt til å behandle personalsaker for lukkede dører. Personalsaker vil ofte inneholde taushetsbelagt informasjon, personvernrelaterte opplysninger, men også opplysninger som faller utenfor disse kategoriene. Personalsaker bør imidlertid av hensyn til arbeidstakerne holdes internt i foretakene, siden sakene relaterer seg til forholdet mellom arbeidsgiver og den enkelte arbeidstaker, der de hensyn som begrunner offentliggjøring ikke vil være like fremtredende. Med personalsaker etter forslaget, menes saker om tilsetting, permisjon, oppsigelse og avskjed og andre spørsmål som angår enkeltpersoners tjenestemessige forhold, for eksempel medarbeidersamtaler styret holder med daglig leder i foretaket. Det samme gjelder kritikk av enkeltpersoners tjenestemessige forhold når dette inngår som en del av behandlingen av en annen sak.

13.4.2.3 Unntak av hensyn til foreløpig orientering

Styrene bør i all hovedsak holde styremøter åpne, slik at andre utenfor styret kan få innsyn i og påvirkningsmulighet på de konkrete sakene. For å utføre sin rolle som administrativ leder i foretak, har imidlertid daglig leder behov for å orientere styret om aktuelle saker som administrasjonen faktisk har begynt å arbeide med eller planlegger å arbeide med fremover. Slike orienteringer vil ha en foreløpig og intern status, uten at det er foretatt endelige vurderinger eller kan fremmes konkrete forslag for styret. Det vil først skje på et senere stadium i prosessen og da må saken behandles for åpne dører. Forvaltningen av foretaket hører under styret som har ansvar for en tilfredsstillende organisering av foretakets samlede virksomhet, jf. helseforetaksloven § 28 første ledd. Styret vil derfor også ha behov for å bli orientert om hva det arbeides med i foretaket, for å ha mulighet til utføre løpende kontroll med driften. Styret kan også ha behov for å foreta uforpliktende drøftelser omkring slike orienteringer, uten at synspunkter som drøftes på dette stadiet blir eksponert utenfor styret. Offentlighet omkring foreløpige synspunkter fra styrets side kan skape forventninger om et bestemt resultat. Dette kan binde styremedlemmer i forhold til behandlingen i senere styremøter. Det kan for eksempel være vanskelig for et styremedlem å endre sine foreløpige synspunkter i en sak når tidlige synspunkter allerede er eksponert utad. På denne bakgrunn mener departementet at regelverket bør åpne for at styret kan vurdere å lukke styremøter av hensyn til orienteringer om saker som er på tidlige og forberedende stadier i saksbehandlingen. Dette vil også legge til rette for at denne typen saker blir formidlet i styremøter og at det ikke oppstår andre uformelle arenaer for å utveksle intern informasjon med styrene. Det foreslås å avgrense unntaksbestemmelsen til saker som ikke skal realitetsvurderes eller ferdigbehandles i det aktuelle styremøtet.

13.4.2.4 Unntak av hensyn til informasjon om lovbrudd, saksanlegg eller av hensyn til foretakets partsstilling i sak for norsk domstol

Regionale helseforetak og helseforetak kan være involvert i saker for domstolen, herunder både straffesaker og sivile saker. Foretak er etablert som selvstendige rettssubjekter og har således selvstendig partsstilling overfor domstoler, jf. helseforetaksloven § 6. Etter omstendighetene kan styret i foretak ha et reelt og saklig behov for å lukke styremøter av hensyn til diskusjoner om foretaket skal gå til sivilt søksmål eller anmelde et straffbart forhold. På samme måte kan styret i foretak ha behov for å lukke styremøter av hensyn til diskusjoner i forhold til saker der foretaket er saksøkt eller anmeldt. Styret i foretak bør kunne vurdere å lukke styremøter av hensyn til rettssaksprosesser dersom det foreligger et reelt og saklig behov for dette. For eksempel vil styret ha behov for å diskutere hvorvidt foretaket skal inngi stevning i en konkret sak, uten at motparten eller andre overværer de konkrete vurderinger og overveielser i forhold til dette. Foretak står prinsipielt i samme stilling som andre som er part i rettssaker. Innsyn i diskusjoner og refleksjoner som styret foretar som part i en aktuell rettssak, vil også kunne føre til mer forhåndsprosedyre i saken, noe som kan skade styrets mulighet til å ivareta foretakets interesser. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse som åpner for at styret i regionale helseforetak og helseforetak kan behandle en sak for lukkede dører av hensyn til informasjon om lovbrudd eller saksanlegg. Likeledes foreslås unntak av hensyn til foretakets partsstilling i rettssak for norsk domstol.

13.4.2.5 Unntak av hensyn til forsvarlig gjennomføring av økonomi-, lønns-, eller personalforvaltningen til foretaket

Forvaltningen av regionale helseforetak og helseforetak hører under styret som har ansvaret for en tilfredsstillende organisering av foretakets samlede virksomhet. Foretak vil som arbeidsgiver ha behov for å ivareta foretakets interesser i forhandlingssituasjoner om lønnsspørsmål, både i individuelle og kollektive forhandlinger. Det samme gjelder saker der det bør unngås å svekke foretakets posisjon i kommersielle saker og i forbindelse med mer generelle personalsaker og økonomi. Det kan for eksempel gjelde ulike typer kontrakter som er til vurdering. Styret i foretak vil kunne ha et reelt og saklig behov for å lukke styremøter av hensyn til foretakets posisjon i slike saker. Innsyn i diskusjoner og refleksjoner omkring slike saker vil kunne svekke den strategiske stillingen til foretaket i den aktuelle saken eller i fremtidige saker. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse som åpner for at styret i foretak kan vurdere å lukke styremøter av hensyn til foretakets posisjon i lønnsforhandlinger og personalforvaltning når den strategiske stillingen til foretaket kan svekkes i aktuelle eller fremtidige saker. Forslaget verner om den strategiske stillingen til foretaket. Forslaget omfatter ikke opplysninger om hvilken lønn medarbeideren faktisk har.

13.4.2.6 Unntak av hensyn til tilbud og protokoll etter regleverket om offentlig anskaffelse til valget av leverandør er gjort

Regionale helseforetak og helseforetak er forpliktet til å følge regelverket for offentlige anskaffelser, herunder lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift 7. april 2006 nr. 402 om offentlige anskaffelser, f.eks. når foretak skal foreta kjøp av blant annet helsetjenester fra private tjenestetilbydere. Før leverandør velges, kan styret i foretak i spesielle tilfeller ha et reelt og saklig behov for å kunne foreta vurderinger av aktuelle tilbud foretaket har mottatt, herunder om de innkomne tilbud tilfredsstiller de spesifikke krav som er stilt, for eksempel til kvalitet og tilgjengelighet. Departementet mener at det bør være en åpning for at styret i foretak kan vurdere å lukke styremøter av hensyn til anskaffelsesprosesser dersom styret skal foreta diskusjoner og vurderinger av innkomne tilbud. Dette har en viktig side til konkurransen mellom tjenesteleverandørene. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse som åpner for at foretak kan vurdere å lukke styremøter av hensyn til tilbud etter regelverket om offentlige anskaffelser til valget av leverandør er gjort, dersom det foreligger et reelt og saklig behov for dette. Unntaksmuligheten etter forslaget gjelder uavhengig av hvilken konkurranseform som er blitt benyttet. Videre er forslaget til unntak avgrenset i tid og gjelder derfor bare frem til valget av leverandør er gjort. Dette er et tidligere tidspunkt enn tidspunktet for undertegning av kontrakten. Etter anskaffelsesforskriften § 13-3 og § 22-3 er det etablert en ordning der tilbydere får melding om hvem av leverandørene som vil få kontrakten, med frist for å klage. Ved at unntaksbestemmelsen bare gjelder frem til slik melding er sendt til leverandørene, vil også allmennheten dra nytte av det samme tidsrommet og ha en mulighet til å kontrollere prosessen og påvirke utfallet før kontrakten er skrevet.