3 Endringer i finansieringsvirksomhetsloven (gjennomføring av direktiv 2009/110/EF om e-pengeforetak)
3.1 Bakgrunn
Stortinget har tidligere vedtatt lovregler for å gjennomføre regler tatt inn i EØS-avtalen som svarer til direktiv 2000/46/EF om e-pengeforetak, jf. lov 13. desember 2002 nr. 74 om e-pengeforetak.
Ved EØS-komitébeslutning 120/2010 ble det besluttet å innlemme direktiv 2009/110/EF om e-pengeforetak i EØS-avtalen, samt opphevelse av direktiv 2000/46/EF om e-pengeforetak, som er gjennomført i norsk rett i lov 13. desember 2002 nr. 74 om e-pengeforetak. Stortinget ga 16. juni 2011 samtykke til innlemmelse av direktiv 2009/110/EF i EØS-avtalen, jf. Innst. 438 S (2010-2011). Direktiv 2009/110/EF erstatter det tidligere direktivet om e-pengeforetak.
Den del av betalingene som i Norge blir utført ved bruk av betalingskort har i mange år vist en økning. I 2009 var det 1,2 milliarder kortbetalinger, en økning på 10 prosent fra året før. I gjennomsnitt utførte hver innbygger 246 kortbetalinger, noe som er svært høyt også i internasjonal sammenheng. Totalt var det utstett 11,6 millioner betalingskort i Norge 2009. Utviklingen viser at norsk betalingsformidling blir mer og mer basert på elektroniske løsninger, og tilsvarende i mindre og mindre grad basert på kontanter. I tillegg til betaling ved hjelp av tradisjonelle betalingskort (debet-, kreditt- og faktureringskort) kan betalinger utføres med elektronisk penger (e-penger).
Direktivet om e-pengeforetak regulerer adgangen til å utstede elektroniske penger (det vil si en elektronisk lagret pengeverdi), samt virksomhetsregler for e-pengeforetak. I tillegg til e-pengeforetak kan kredittinstitusjoner (bl.a. banker), Norges Bank og postgirokontorer utstede elektroniske penger.
I Banklovkommisjonens utkast til en ny samlet finanslov, NOU 2011: 8, som ble lagt fram 27. mai 2011, er direktivet om e-pengeforetak innarbeidet, og i stor grad dekket av fellesregler for finansforetak. Banklovkommisjonens forslag ble sendt på høring 31. mai 2011, med høringsfrist 30. september 2011. Direktivet om e-pengeforetak trådte i kraft i EU 30. april 2011.
Banklovkommisjonen har i sin utredning foreslått å gjennomføre de overordnede bestemmelsene om e-pengeforetak i lovs form, mens direktivets mer spesielle regler om e-pengeforetak foreslår Banklovkommisjonen at inntas i ny forskrift om e-pengeforetak. Banklovkommisjonens forslag forutsetter opphevelse av gjeldende lov 13. desember 2002 nr. 74 om e-pengeforetak og forskrift 15. april 2003 nr. 465 om e-pengeforetak.
Fristen for å gjennomføre e-pengeforetaksdirektivet i nasjonal rett var 30. april 2011 for EU-landene. Det er foreløpig ikke fastsatt noen egen gjennomføringsfrist for EØS-landene. Ut fra hensynet til mest mulig samsvar mellom EU- og EØS-retten, bør den nye EØS-rettsakten om e-pengeforetak gjennomføres i norsk rett så nær gjennomføringsfristen i EU for det tilsvarende direktivet som mulig. Finansdepartementet ba på denne bakgrunn Finanstilsynet, i samarbeid med Banklovkommisjonens sekretariat, utarbeide et selvstendig høringsnotat med forslag til nødvendige lovendringer for å gjennomføre direktivet i norsk rett, med bakgrunn i det arbeidet som allerede var utført i Banklovkommisjonen, og med sikte på at forslaget enkelt skal kunne videreføres i ny samlet finanslov.
3.2 Høring
Finansdepartementet sendte Finanstilsynets høringsnotat på høring ved brev 27. januar 2011. Høringsfristen var 1. mars 2011. Høringsnotatet og høringsbrevet ble sendt til følgende instanser:
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Nærings- og handelsdepartementet
Justis- og politidepartementet
Utenriksdepartementet
Banklovkommisjonen
Brønnøysundregistrene
Datatilsynet
Den Norske Advokatforening
Den norske Revisorforening
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Finanstilsynet
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Konkurransetilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening
Norges Bank
Norges Juristforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Regjeringsadvokaten
Sparebankforeningen i Norge
ØKOKRIM
Følgende høringsinstanser har kommet med merknader til ett eller flere av forslagene i høringsnotatet:
Brønnøysundregistrene
Finansnæringens Fellesorganisasjon
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
Justis- og politidepartementet
Følgende høringsinstanser har opplyst at de ikke har merknader til forslagene i høringsnotatet:
Datatilsynet
Den norske Revisorforening
Konkurransetilsynet
Landsorganisasjonen i Norge
Norges Bank
Nærings- og handelsdepartementet
Næringslivets Hovedorganisasjon
Utenriksdepartementet
3.3 Gjeldende rett
Adgangen til å utstede elektroniske penger er regulert i norsk rett gjennom lov om e-pengeforetak av 13. desember 2002 nr. 74 (e-pengeforetaksloven), som gjennomfører direktiv 2000/46/EF om adgang til å starte og utøve virksomhet som institusjon for elektroniske penger og om tilsyn med slik virksomhet.
Elektroniske penger er en forhåndsbetalt kjøpekraft, i form av en lagret pengeverdi på en elektronisk innretning som er utstedt etter mottak av midler, og som er anerkjent som betalingsmiddel av andre foretak enn utstederen, jf. e-pengeforetaksloven § 1-1. Ihendehaveren av elektroniske penger kan i gyldighetsperioden kreve at e-pengeforetaket innløser elektroniske penger til pålydende verdi i mynter og sedler eller ved overførsel til en konto uten andre kostnader enn de som er strengt nødvendige for å utføre denne transaksjonen, jf. § 1-6 første ledd. Gyldighetsperiodens lengde kan avtales mellom partene. Elektroniske penger anses ikke for å være innskudd, jf. forretningsbankloven § 1 første ledd annet punktum, og midlene er ikke beskyttet av innskuddsgarantien til Bankenes sikringsfond. Det følger av e-pengeforetaksloven § 1-6 annet ledd at elektroniske penger som er utsted med en høyere verdi enn de mottatte midler skal innløses til den verdi som tilsvarer mottatte midler for gjenværende verdi. Det opprinnelige e-pengedirektivet har ingen bestemmelse tilsvarende § 1-6 annet ledd, ettersom forhåndsbetalt kjøpekraft som var utstedt med en høyere verdi enn de mottatte midler ikke var å anse som e-penger i henhold til direktivets definisjon, jf. direktiv 2000/46/EF artikkel 1 nr. 3 bokstav b nr ii. Konsekvensen av direktivbestemmelsen var at utstedelse av e-penger med rabatt ikke var konsesjonsbelagt etter direktivet.
For å kunne utstede elektroniske penger kreves det tillatelse som e-pengeforetak etter e-pengeforetaksloven § 2-1. E-pengeforetak kan etter § 1-3 bare drive virksomhet som består i å utstede elektroniske penger, og virksomhet som går ut på enkelte nært tilknyttede finansielle og ikke-finansielle tjenester. Foretak som driver begrenset virksomhet kan ved forskrift eller enkeltvedtak unntas fra enkelte eller samtlige av lovens bestemmelser dersom vilkårene i § 1-2 er oppfylt.
Etter e-pengeforetaksloven § 4-1 skal et e-pengeforetak ha en startkapital i norske kroner som tilsvarer én million euro. Den ansvarlige kapitalen skal til en hver tid utgjøre minst dette beløpet eller et høyere beløp i henhold til beregningsmetoden i § 4-2 første ledd.
Etter gjeldende e-pengeforetakslov § 1-2 kan departementet ved forskrift eller enkeltvedtak unnta et e-pengeforetak fra enkelte eller samtlige bestemmelser i loven dersom det maksimalt kan lagres et beløp i norske kroner som tilsvarer 150 euro på det elektroniske medium som foretaket utsteder, og at virksomheten oppfyller minst en av tre nevnte betingelser som nevnt i § 1-2.
E-pengeforetak, og virksomhet som utsteder av e-penger er lite utbredt i Norge. Dette kan skyldes at Norge har et svært effektivt system for betalingskort knyttet til bankkonti. En annen årsak er at e-pengeforetak etter gjeldende rett ikke har anledning til å drive annen virksomhet, jf. e-pengeforetaksloven § 1-3.
3.4 Direktivet
Det nye direktivet om e-penger, direktiv 2009/110/EF av 16. september 2009 om e-pengeforetak, erstatter direktiv 2000/46/EF. Formålet med det nye direktivet om e-pengeforetak er å lette tilgangen til markedet for nye e-pengeinstitusjoner, og å tilpasse direktivet til Europaparlaments- og rådsdirektiv 2007/64/EF om betalingstjenester i det indre marked (betalingstjenestedirektivet).
Direktiv 2009/110/EF gir blant annet bestemmelsene i betalingstjenestedirektivet om blant annet opprettelse av foretak og etableringsadgangen innenfor EØS, system for beregning av kapitalkrav og privatrettslige regler overfor kunder, tilsvarende anvendelse på e-pengeforetak. Videre innfører direktivet lavere krav til startkapital og fjerner unødvendige hindre for markedsadgang.
En annen sentral endring i direktivet er at definisjonen av e-penger gjøres teknologinøytral, for å ta hensyn til den utviklingen som antas å ville finne sted. Videre fjernes kriteriet om at den forhåndsbetalte kjøpekraften må utstedes med samme verdi som de mottatte midler for at midlene skal anses som elektroniske penger, og dermed omfattet av direktivets virkeområde. Videre innføres det et krav om at e-penger må utstedes til samme verdi som de mottatte midler, jf. artikkel 11.
Det endrede kapitalkravet medfører en reduksjon av kravet til startkapital fra 1 million euro til 350 000 euro for e-pengeforetak. Videre fjernes kravet om at e-pengeforetak kun skal drive med utstedelse av e-penger, slik at virksomheten etter det nye direktivet nå kan kombineres med annen virksomhet. Formålet med dette er å fremme utviklingen av nye tjenester. Dette er spesielt viktig for telekommunikasjonsforetak. Det nye e-pengedirektivet fastsetter også nye krav til forbrukerbeskyttelse og til tilbakebetaling av innbetalt kapital fra kundene.
E-pengedirektivet er i utgangspunktet et fullharmoniseringsdirektiv, jf. artikkel 16. På enkelte områder åpner likevel direktivet for nasjonale valg og stiller på enkelte andre områder minimumskrav. Dette gjelder blant annet kravet til startkapital, krav til plassering av innbetalte midler, samt mulighet for å gjøre unntak fra direktivregulering for foretak der summen av utestående midler er under 5 millioner euro.
3.5 Høringsforslaget
3.5.1 Lovteknisk løsning
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet å gjennomføre de overordnede reglene om adgangen til å utstede e-penger, og om konsesjon som e-pengeforetak, i nytt kapittel 4c i finansieringsvirksomhetsloven. De mer detaljerte virksomhetsreglene (herunder kravet til startkapital, og om adgangen til å gjøre unntak fra reglene) foreslår Finanstilsynet at inntas i ny forskrift om e-pengeforetak. Forslaget til Finanstilsynet innebærer at gjeldende lov og forskrift om e-pengeforetak oppheves. Forslaget er tilpasset Banklovkommisjonens forslag til ny samlet finanslov, jf. kapittel 3.1 ovenfor, og vil enkelt kunne videreføres i ny samlet finanslov. Forslaget innebærer at gjeldende lov om e-pengeforetak oppheves.
Finanstilsynet foreslår i høringsnotatet at det inntas tre nye bestemmelser i kapittel 4c i finansieringsvirksomhetsloven om e-penger og e-pengeforetak. I § 4c-1 foreslår Finanstilsynet å definere elektroniske penger (første ledd), samt fastsette hvem som har tillatelse til å utstede elektroniske penger (annet ledd). Finanstilsynet foreslår at i tillegg til e-pengeforetak, skal foretak som nevnt i § 1-4 første ledd nr. 1 og 4 (sparebanker, forretningsbanker og kredittinstitusjoner) kunne utstede elektroniske penger.
I forslag til § 4c-1 tredje ledd foreslår Finanstilsynet å fastsette at e-pengeforetak etablert i annen stat i EØS kan drive e-pengevirksomhet gjennom filial eller grensekryssende uten særskilt tillatelse etter norsk lov.
I forslaget til § 4c-2 foreslår Finanstilsynet å fastsette de overordnede bestemmelsene om konsesjon som e-pengeforetak, herunder hvilke tjenester et e-pengeforetak har tillatelse til å utføre. I tredje ledd foreslås det en bestemmelse om sikring av kundenes midler.
I forslaget til § 4c-3 foreslår Finanstilsynet at finansieringsvirksomhetslovens §§ 2-2 til 2-5 om eierkontroll, § 3-2 om selskapsform, § 3-6 om avvikling og fusjon, §§ 3-8 til 3-15 om foretakets organer samt § 4b-4 om utveksling av kundekopplysninger ved ytelse av betalingstjenester skal gis tilsvarende anvendelse på e-pengeforetak. I annet ledd foreslår Finanstilsynet en forskriftshjemmel for at departementet kan fastsette nærmere regler om e-pengeforetak, og i tredje ledd foreslår Finanstilsynet at departementet i forskrift skal kunne unnta visse former for e-pengevirksomhet og e-pengeforetak helt eller delvis fra lovens bestemmelser.
Finanstilsynets forslag innebærer opphevelse av gjeldende lov om e-pengeforetak.
3.5.2 Forholdet til finansavtalelovens regler
I høringsnotatet uttaler Finanstilsynet følgende om forholdet til finansavtalelovens regler:
«En del av de privatrettslige reglene i betalingstjenestedirektivet 2007/64/EF (særlig Title III) vil også gjelde for e-pengevirksomhet. Det følger av betalingstjenestedirektivet artikkel 30 nr. 1 at Title III gjelder for «payment transactions». Utstedelse av elektroniske penger vil være en form for «payment transaction», jf. blant annet definisjonen i artikkel 4 nr. 5, samt artikkel 4 nr. 23 («payment instruments»). Av formålsparagraf 9 følger det også klart at betalingstjenestedirektivets regler også gjelder for utførelsen av betalingstransaksjoner hvor midlene er elektroniske penger.
Dette innebærer at reglene i finansavtaleloven om utførelse av betalingstjenester også gjelder for utstedelse av elektroniske penger. Det vises ellers til at «payment service provider» omfatter «electronic money institutions», jf. betalingstjenestedirektivet artikkel 1 nr. 1 bokstav b). Dette har imidlertid mer å gjøre med at e-pengeforetak også skal kunne drive betalingsoverføringsvirksomhet, jf. forslaget til ny § 4c-2 første ledd.
I finansavtaleloven § 11 første ledd er betalingstjenester definert nærmere. Etter bokstav b) omfattes gjennomføring av betalingstransaksjoner. Dette er definert i loven § 12 bokstav a), jf. også definisjonen av «payment transaction» i betalingstjenestedirektivet artikkel 4 nr. 5. Finansavtalelovens regler om betalingstjenester vil således komme til anvendelse i forhold til utstedelse av elektroniske penger.»
3.5.3 Virkeområde og definisjon av elektroniske penger
Finanstilsynet har ikke foreslått en egen bestemmelse om virkeområde for nytt kapittel 4c i finansieringsvirksomhetsloven. Det følger etter Finanstilsynets forslag til § 4c-1 annet ledd at det kreves tillatelse etter kapittel 4c for å utstede e-penger. Virkeområdet med avgrenses altså av hva som ligger i begrepet utstedelse av elektroniske penger. Finanstilsynet foreslår å definere elektroniske penger i § 4c-1 første ledd:
«Første ledd inneholder en definisjon av elektroniske penger som er i samsvar med e-pengeforetaksloven § 1-1. Med elektroniske penger menes en pengeverdi representert ved en fordring på utstederen som er lagret på elektronisk medium utstedt etter mottak av midler, og er anerkjent som betalingsmiddel av andre foretak enn utstederen.
Direktivet likestiller i definisjonen i artikkel 2 nr 2 magnetisk lagrede e-penger med elektronisk lagrede e-penger, uten at dette synes å nødvendiggjøre en presisering av ordlyden.»
Videre har Finanstilsynet følgende presisering av kapittelets virkeområde:
«Noen særlige spørsmål i forhold til avgrensing av gjeldende e-pengelovs virkeområde har gjentatte ganger vært tatt opp med Finanstilsynet. Virkeområde presiseres noe i fortalen til nytt e-pengedirektiv.
Av direktivets fortale avsnitt 5 fremgår det (dansk oversettelse):
«Dette direktiv finder kun anvendelse på udbydere af betalingstjenester, der udsteder elektroniske penge. Dette direktiv bør ikke finde anvendelse på pengeværdi lagret på specifikke forudbetalte instrumenter, der er udformet med henblik på at opfylde præcise formål, og som kun kan anvendes i begrænset omfang, enten fordi de kun giver indehaveren af elektroniske penge mulighed for at erhverve varer eller tjenester i udstederen af elektroniske penges forretningslokaler eller inden for et begrænset net af tjenesteudbydere i henhold til en forretningsaftale indgået direkte med en professionel udsteder, eller fordi de kun kan benyttes til erhvervelse af et begrænset udvalg af varer eller tjenester. Et instrument bør betragtes som et instrument, der kun kan benyttes inden for et begrænset net, hvis det kun kan benyttes til erhvervelse af varer og tjenester i en bestemt forretning eller forretningskæde eller til erhvervelse af et begrænset udvalg af varer og tjenester, uanset salgsstedets geografiske placering. Sådanne instrumenter kunne omfatte butikskort, benzinkort, medlemskort, kort til den kollektive trafik, spisebilletter eller billetter til tjenester (såsom billetter til børnepasning eller billetter til sociale ydelser eller ordninger, der støtter ansættelse af personale til udførelse af husholdningsopgaver som f.eks. rengøring, strygning eller havearbejde), der eventuelt er omfattet af bestemte skatte- eller arbejdsmarkedsregler, der er udformet med henblik på at fremme anvendelsen af sådanne instrumenter for at opfylde målsætningerne i sociallovgivningen. I de tilfælde hvor et sådant specifikt instrument udvikler sig til et generelt instrument, bør undtagelsen fra dette direktivs anvendelsesområde ikke længere finde anvendelse. Instrumenter, der kan benyttes i forretninger, der optræder på en liste, bør ikke undtages fra dette direktivs anvendelsesområde, da sådanne instrumenter typisk er beregnet til anvendelse blandt et netværk af tjenesteudbydere, der er i stadig vækst.»
Disse hensyn gjenspeiles i e-pengedirektivets henvisning i artikkel 1 nr 4 til betalingstjeneste direktivets artikkel 3(k). Finanstilsynet har mottatt en rekke henvendelser i forhold til kollektivtransport og bompengeselskaper som opererer med elektroniske kort eller brikker, hvor forholdet til någjeldende e-pengelovs virkeområde blir utfordret. Etter någjeldende epengelov har ikke løsningen vært helt klar i de tilfeller der for eksempel flere trafikk- eller bompengeselskaper inngår i en ordning med felles kort eller brikke. Finanstilsynet legger til grunn at denne typen begrensede tjenester som tilbys som forhåndsbetalte abonnementsordninger ikke er ment å være omfattet av konsesjonskrav i forhold til nytt epengedirektiv.
Videre følger det av direktivets fortale avsnitt 6 at:
«Ligeledes bør direktivet ikke finde anvendelse på en pengeværdi, der anvendes til køb af digitale varer eller tjenester, der indebærer, at operatøren, i kraft af varens eller tjenestens karakter tilføjer en reel værdi, f.eks. i form af adgangs-, søge- eller leveringsfaciliteter, forudsat at varen eller tjenesten kun kan anvendes ved hjælp af digitalt udstyr som f.eks. en mobiltelefon eller en computer, og forudsat at telekommunikations-, digital- eller informationsteknologioperatøren ikke udelukkende agerer som formidler mellem brugeren af betalingstjenester og leverandøren af varer og tjenesteydelser, såsom hvor en mobiltelefonabonnent eller abonnent på et andet digitalt netværk betaler netværksoperatøren direkte, og der hverken er et direkte betalingsforhold eller et direkte debitor/kreditorforhold mellem netværksabonnenten og en eventuel tredjemand, der leverer de varer og tjenester, der indgår i transaktionen».
Fra teleoperatører har Finanstilsynet mottatt spørsmål om hvordan betalingstjenesteregelverket, dagens e-pengelov og nytt e-pengedirektiv er å forstå i forhold til tjenester utover ordinære samtaletjenester som disse tilbyr. En del av disse spørsmål er løst gjennom regelverket for betalingstjenester og nytt e-pengedirektiv. Finanstilsynet forstår fortalen sitert over, slik at operatørene nå kan tilby tjenester og varer fra tredjeparter, uten særskilt tillatelse som betalingsforetak eller e-pengeforetak, dersom det er snakk om digitale varer og operatørenes medvirkning tilfører en egenverdi i form av tilgangs- , distribusjons- eller søketjenester og varen eller tjenesten bare kan benyttes i digitale innretninger som mobiltelefoner eller datamaskiner. Finanstilsynet forstår dette slik at betalingstjenester for andre varer og tjenester enn digitale, krever egen tillatelse etter dette regelverket selv om operatørene tilfører egenverdi til betalingstjenesten.»
3.6 Høringsinstansenes merknader
Brønnøysundregistrene minner i sitt høringssvar om at nye oppgaveplikter og endringer i eksisterende oppgaveplikter skal meldes til Oppgaveregisteret.
Finansnæringens Fellesorganisasjon (FNO) anser det som naturlig at bestemmelsene i forslag til nytt kapittel 4c videreføres i Bankolovkommisjonens sitt forslag om regler om e-pengeforetak i ny samlelov i den grad reglene om e-pengevirksomhet ikke dekkes av fellesregler for finansforetak. Videre uttaler FNO at Finanstilsynet etter FNOs vurdering har gjort et fornuftig valg av lovteknisk løsning, og viser til at denne lovtekniske tilnærmingsmåten ble valgt for betalingsforetak i finansieringsvirksomhetsloven kap. 4b ved gjennomføring av betalingstjenestedirektivet (2007/64/EF)
FNO har videre følgende merknader til forslaget til §§ 4c-1 og 4c-2:
«Til finansieringsvirksomhetsloven § 4c-1:
Ett av elementene i definisjonen av e-penger er at det skal være en «pengeverdi lagret på et elektronisk medium». Vi har vært i tvil om det etter gjeldende e-pengeforetakslov har vært et krav om at lagringen av (informasjonen om) pengeverdien skulle være på det elektroniske mediet som kunden får utlevert og som vi oppfatter som selve betalingsinstrumentet, eller om (informasjon om) e-pengeinnehaverens tilgodehavende for eksempel kunne lagres/reskontroføres på en datamaskin hos e-pengeforetaket. Blant annet ut fra formuleringer i forarbeidene til gjeldende e-pengeforetakslov kunne man tro at definisjonen forutsetter lagring på selve instrumentet. Se for eksempel Ot.prp. nr. 92 (2001-2002) kapittel 1 hvor dette flere steder forutsettes, for eksempel at «[p]engeverdien lagres direkte på den elektroniske innretningen, og ikke på en konto». Vår usikkerhet har også vært begrunnet med at en annen forståelse kunne skape uklare grenser mot debiteringskort for belastning av en ordinær innskuddskonto. Vi leser imidlertid nå av punkt 8 i fortalen til det nye e-pengedirektivet at definisjonen også skal omfatte e-penger som er fjernlagret på en server og forvaltes av innehaveren av elektroniske penger via en spesifikk konto for elektroniske penger. Vi reiser spørsmål om dette ikke bør tydeliggjøres også i den nye lovteksten.
Vi har videre merket oss at et betalingsforetak, jf finansieringsvirksomhetsloven § 4b-2, etter forslaget til § 4c-1 ikke kan utstede e-penger. Dette samsvarer med direktivet, se artikkel 1, og med gjeldende norske lov, se betalingsvirksomhetsforskriften (forskrift 1. juli 2010 nr 1049) § 3 første ledd. Vi støtter dette.
Til finansieringsvirksomhetsloven § 4c-2:
Tillatelsen til å «drive» virksomhet som e-pengeforetak omfatter, for uten å «utstede» e-penger, etter forslaget § 4c-2 bokstav a) også å utføre en, flere eller alle former for betalingsoverføringer og andre betalingstjenester som omfattes av finansavtaleloven § 11 første ledd. Dette oppfatter vi som et forslag om en utvidelse av virksomheten for e-pengeforetakene i forhold til dagen lovgivning, se dagens e-pengeforetakslov § 1-3. Så vidt vi kan se, samsvarer imidlertid den foreslåtte utvidelsen med direktivets artikkel 6 nr 1 bokstav a). Vi legger likevel til grunn at det ikke skal være noen automatikk i at en konsesjon som e-pengeforetak gir rett til å utføre alle de tjenester som beskrives i finansavtaleloven § 11. Konsesjoner gis på grunnlag av dokumentasjon om at lovsatte vilkår er oppfylt, og praksisen må derfor være at både i søknaden fra foretaket og i den gitte konsesjonen skal retten til å tilby også andre betalingstjenester enn utstedelse av e-penger være tydelig angitt og vel begrunnet.»
FNO foreslår avslutningsvis å innta e-pengeforetak på listen over foretak som kan inngå i finanskonsern, jf. § 2a-6.
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet (FAD) understreker at i den grad direktivet gir rom for nasjonale tilpasninger må det norske regelverket legge vekt på hensynet til innovasjon og markedsadgang. FAD vil også påpeke at det i høringsnotatet veksles mellom å snakke om «digitale varer og tjenester» og «digitale varer». FAD regner med at skillet ikke er tilsiktet, men presiserer at dersom skillet er tilsiktet, så bør det inntas en definisjon på hvordan digitale varer skal avgrenses fra digitale tjenester.
Justisdepartementet har følgende merknad:
«I høringsnotatet pkt. 5 uttales det at utstedelse av e-penger vil være en form for betalingstjeneste i relasjon til finansavtaleloven. Vi viser til Ot.prp. nr. 94 (2008-2009) s. 20 hvor det fremgår at «[s]elve utstedelsen av e-penger kan imidlertid ikke regnes som en betalingstjeneste etter direktivet, da dette er regulert i direktiv 2000/46/EF om e- pengevirksomhet, jf. fortalen til betalingstjenestedirektivet punkt 9 som klargjør at direktivet ikke regulerer utstedelse av e-penger». Utstedelse av e-penger er med andre ord i dag ikke omfattet av finansavtalelovens begrep «betalingstjeneste».
At e-penger som allerede er utstedt, kan brukes til betalingstransaksjoner, og da vil bli ansett som en betalingstjeneste, medfører ikke at selve utstedelsen skal anses som en betalingstjeneste. Justisdepartementet kan ikke se at definisjonen av e-penger i det nye e-pengedirektivet (2009/110/EF) artikkel 2 nr. 2 endrer denne forståelsen. Vi har imidlertid merket oss at fortalen punkt 9 i det nye e-pengedirektivet ser ut til å ta til orde for en endret forståelse av betalingstjenestedirektivet på dette punkt, noe som kan medføre at betalingstjenestedirektivets regler om betalingstjenester også skal anvendes på utstedelsen av e-penger. I hvilken grad det nye e-pengedirektivet har ment å endre forståelsen av betalingstjenestedirektivet på dette punkt kan synes noe uklart.»
Buypass AS kom i brev 27. april 2011, seks uker etter at høringsfristen utløp, med enkelte merknader til lovforslaget. Buypass uttaler blant annet:
I stedet for å foreta en forenkling gjøres reglene vanskeligere tilgjengelig og mindre oversiktlige. Det synes som om at Departementet ikke tar hensyn til direktivets intensjon om å senke etableringsbarrierene. Etableringsbarrieren blir derimot høyere enn tidligere ved å implementere direktivet i en mer fragmentert versjon av lovgivningen. I høringsnotatet til forskrift side 1 punkt 2 annet avsnitt siste setning: «Gitt at omfanget av e-pengevirksomhet fortsatt vil være av begrenset omfang, antas metoden å være hensiktsmessig.» Lovforslaget legger altså opp til – stikk i strid med direktivets siktemål – at e-pengevirksomhet fortsatt skal ha et begrenset omfang i Norge.
Når Lov om e-pengeforetak foreslås fjernet og erstattet med noen nye paragrafer i finansieringsvirksomhetsloven, ville det etter vårt syn vært naturlig at Departementet tok en gjennomgang av hele finansieringsvirksomhetsloven. Det er fare for at det blir misforståelser og at man kan få en utilsiktet smitteeffekt av eksisterende regler i loven som ikke gjelder for e-pengeforetak. Saksbehandlingen fremstår dermed som ufullstendig.
Siden direktivet innebærer mindre justeringer i gjeldende rett, vil en hensiktsmessig gjennomføring av direktivet være å gjøre endringer i eksisterende lov og forskrift. Den lovtekniske tilnærmingsmåten for implementering av direktivet i norsk rett som det nå legges opp til forutsetter en bedre forberedelse fra departementets side og en høringsprosess som også omfatter de som blir underlagt lov og forskrift.
Videre uttaler Buypass AS følgende om virkeområde og definisjonen av e-penger:
Finanstilsynet legger til grunn en tolkning av definisjonen av «elektroniske penger» som i ikke ubetydelig grad utvider unntaket for verdiøkende tjenester beskrevet i EU-direktivets fortale avsnitt 6. Slik unntaket er beskrevet i fortalen gir det mulighet for at f.eks. en teleoperatør i kraft av sin vare/tjenestes karakter tilføyer en reell verdi ved salg av verdiøkende produkter/tjenester. Dette er i fortalen eksemplifisert ved tilgangs-, søke- eller distribusjonstjenester som i kraft av den opprinnelig leverte vare/tjenestes karakter kan tilføre en reell verdi.
Finanstilsynets forståelse – med avgrensning mot «andre varer og tjenester enn digitale» – er egnet til å gi inntrykk av at alle varer/tjenester som «bare kan benyttes i digitale innretninger som mobiltelefoner eller datamaskiner» omfattes av unntaket jf. høringsnotat til lovforslag om gjennomføring av direktiv 2009/110/EF side 5, tredje siste avsnitt, siste setning. Se også samme høringsnotat side 8, siste avsnitt. Buypass kan ikke se at dette er i samsvar med innholdet i direktivets fortale.
Definisjonen av e-pengelovens virkeområde må presiseres, f.eks. ved å konkretisere hvilke verdiøkende tjenester som skal være unntatt jf. direktivets fortale avsnitt 6 og finansieringsvirksomhetsloven § 4c-3 tredje ledd. Dette for å skape forutsigbarhet og like konkurranseforhold. Bransjespesifikke unntak og unntak basert på tjenestens innhold, som kan innebære at foretak kan unntas regulering er konkurransevridende og bør derfor være snevre. Med konvergerende teknologier er det vanskelig å forutse hvilke varer/tjenester som vil omfattes av unntaket, og det er ingen grunn til at enkelte bransjer som i stadig større grad driver e-pengevirksomhet skal unntas fra reguleringen. Unntaket bør derfor begrenses til varer/tjenester som står i nær og direkte sammenheng med den leverte vare/tjeneste. Betaling av for eksempel nedlasting eller tilgang til filmer, musikk, e-bøker eller andre digitale varer eller tjenester bør ikke være utenfor regulert område.
3.7 Departementets vurdering
3.7.1 Lovteknisk løsning
Finansdepartementet slutter seg til Finanstilsynets forslag til lovteknisk løsning, jf. kapittel 3.5.1, om å innta de overordnede reglene om e-pengeforetak i nytt kapittel 4c i finansieringsvirksomhetsloven, og de mer detaljerte bestemmelsene om e-pengeforetak (herunder krav til startkapital, sikring av midler mv.) i ny forskrift om e-pengeforetak.
Når det gjelder Buypass AS’ merknad om at forslaget medfører en mer fragmentert løsning, og at departementet burde foreta en mer helhetlig gjennomgang av finansieringsvirksomhetsloven, viser departementet til at en NOU med forslag til ny samlet finanslov ble lagt fram 27. mai 2011, og at det er foreslått å regulere e-pengeforetak og adgangen til å utstede elektroniske penger i denne loven. Ettersom oppfølgingen av forslaget fra Banklovkommisjonen vil kunne ta noe tid, er det imidlertid behov for å midlertidig gjennomføre direktivet 2009/110/EF om e-pengeforetak uavhengig av prosessen knyttet til oppfølging av Banklovkommisjonens forslag. Etter departementets syn, er Finanstilsynets forslag en hensiktsmessig måte å gjennomføre direktivforpliktelsene på i påvente av ny samlet finanslov. Forslaget vil, slik departementet ser det, enkelt kunne videreføres i forbindelse med oppfølging av Banklovkommisjonens forslag. Departementet viser herunder til at Banklovkommisjonens sekretariat har vært med på å utforme valg av lovteknisk løsning med tanke på senere enkelt å kunne videreføre endringene i eventuell ny samlet finanslov.
Når det gjelder den konkrete utformingen av bestemmelsene, viser departementet til spesialmerknadene til forslaget til nytt kapittel 4c i finansieringsvirksomhetsloven, jf. kapittel 6.1 nedenfor, og til enkelte vurderinger i de følgende avsnittene knyttet til forslaget til definisjon av elektroniske penger, og om virkeområdet til kapittel 4c.
3.7.2 Forholdet til finansavtaleloven
Finansdepartementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering av at utstedelse av elektroniske penger må anses for å være en betalingstjeneste, omfattet av betalingstjenestedirektivets bestemmelser. Justisdepartementet har i sin høringsuttalelse en merknad til dette, og stiller spørsmål ved forståelsen av det nye e-pengedirektivet på dette punktet. Finansdepartementet viser til fortalen til e-pengedirektivet avsnitt 9, der det heter at en skal (dansk oversettelse): «læse en henvisning «betalingstjeneste» som en henvisning til aktiviteter som betalingstjenester og udstedelse af elektroniske penge (…)». Etter Finansdepartementets syn må direktivet forstås slik at selve utstedelsen av elektroniske penger skal anses for å være en betalingstjeneste, slik at bestemmelsene om betalingstjenester i finansavtaleloven også kommer til anvendelse på selve utstedelsen ev elektroniske penger. Finansdepartementets forståelse av direktivet punkt 9 innebærer, slik også Justisdepartementet påpeker, en utvidelse av virkeområdet for betalingstjenestedirektivets regler, sammenlignet med det som opprinnelig fulgte av betalingstjenestedirektivet, jf. avsnitt 9 i fortalen til betalingstjenestedirektivet.
3.7.3 Virkeområde og definisjon av elektroniske penger
Elektroniske penger er en forhåndsbetalt kjøpekraft, i form av en lagret pengeverdi på en elektronisk innretning som er utstedt etter mottak av midler, og som er anerkjent som betalingsmiddel av andre foretak enn utstederen. E-pengeforetak er foretak som har adgang til å utstede elektroniske penger, i gjeldende rett regulert i lov om e-pengeforetak av 13. desember 2002 nr. 74 (e-pengeforetaksloven). Virksomheten i et e-pengeforetak vil skille seg fra lignende betalingsvirksomhet organisert av en bank bl.a. ved at midler innbetalt til e-pengeforetaket skal plasseres på en særskilt konto som betrodde midler. Videre kan e-pengeforetaket ikke yte renter på midlene som innbetales. Imidlertid vil e-pengeforetaket selv kunne få renter på midlene når de plasseres på en egen konto. Slike renteinntekter kan dermed være en viktig inntektskilde for e-pengeforetakene, særlig i perioder med høyere renter enn hva en ser i dag. I e-pengeforetaksloven er det i dag kun et krav om at midlene skal plasseres i «tilstrekkelig likvide eiendeler», etter forslaget til finansieringsvirksomhetsloven § 4c-2 skal midlene plasseres «på særskilte konti som betrodde midler uten at foretakets øvrige kreditorer eller andre kan søke dekning i midlene».
Finanstilsynet foreslår å videreføre gjeldende definisjon av e-penger uendret. FNO reiser i sin høringsuttalelse spørsmål ved om det i den nye lovteksten bør tydeliggjøres at definisjonen også skal omfatte e-penger som er fjernlagret på en server og forvaltes av innehaveren av elektroniske penger via en spesifikk konto for elektroniske penger.
Finansdepartementet viser til at elektroniske penger i direktivet (dansk oversettelse) er definert på følgende måte:
«[...]en elektronisk eller magnetisk lagret pengeværdi som repræsenteret ved et krav på udstederen, der er udstedt efter modtagelse af midler med henblik på at gennemføre betalingstransaktioner som defineret i artikel 4, nr. 5, i direktiv 2007/64/EF, og som accepteres af en anden fysisk eller juridisk person end udstederen af elektroniske penge[...]»
I det forrige e-pengedirektivet, direktiv 2000/46/EF var elektroniske penger definert som en pengeverdi «(…) lagret på et elektronisk medium (…)». Det framgår av fortalen til det nye e-pengedirektivet avsnitt 7, at definisjonen av elektroniske penger bør gjøres teknologinøytral. I avsnitt 8 i fortalen heter det videre at definisjonen av elektroniske penger både bør omfatte elektroniske penger som er lagret på en betalingsanordning som innehaveren er i besittelse av, og elektroniske penger som er fjernlagret på en server. Endringen i definisjonen av elektroniske penger fra «elektronisk medium» til «elektronisk, inkludert magnetisk, lagret (…)» i direktivet må etter Finansdepartementets vurdering sees i denne sammenheng.
Det er etter Finansdepartementets syn klart at endringen i definisjonen av elektroniske penger i det nye direktivet er ment å innebære en utvidelse sammenlignet med definisjonen i direktiv 2000/46/EF. Finansdepartementet slutter seg til FNOs vurdering av at denne endringen bør tydeliggjøres i lovteksten. Den sentrale endringen i definisjonen av elektroniske penger er at den er gjort teknologinøytral ved at vilkåret om at pengeverdien må være lagret på et elektronisk medium er endret til at pengeverdien må være elektronisk, herunder medregnet magnetisk, lagret, uavhengig av medium. Finansdepartementet slutter seg til Finanstilsynets vurdering av at det ikke er nødvendig å presisere i lovteksten at også magnetisk lagrede e-penger er omfattet av definisjonen, da magnetisk lagring etter departementets syn er en form for elektronisk lagring. Finansdepartementet foreslår på denne bakgrunn å endre definisjonen av elektroniske penger i tråd med ovennevnte.
Når det gjelder de øvrige delene av definisjonen av elektroniske penger, herunder avgrensningen mot innskudd, viser Finansdepartementet til omtalen i Ot.prp. nr. 92 (2001-2002) kapittel 4.1.
Når det gjelder Finanstilsynets omtale av avgrensningen mot virksomhet som nevnt i artikkel 1 nr. 4 og nr. 5, slutter Finansdepartementet seg til Finanstilsynets tolkning av denne artikkelen, jf. kapittel 3.5.3 ovenfor. Finansdepartementet presiserer at virksomhet som nevnt i artikkel 1 nr. 4 og 5. faller utenfor direktivets virkeområde, og nasjonale myndigheter står derfor fritt til å regulere slik virksomhet. En eventuell nærmere avgrensning av hvilke tjenester som skal falle innenfor virkeområdet til loven, jf. merknaden fra Buypass, bør etter departementets syn foretas i forskrift.
Pengeverdier som omtalt i artikkel 1 nr. 4 og nr. 5 er omfattet av definisjonen av elektroniske penger slik den er foreslått i § 4c-1 første ledd. Finansdepartementet har vurdert å avgrense definisjonen elektroniske penger i § 4c-1 første ledd, slik at en pengeverdi som er lagret på et instrument som nevnt i finansavtaleloven § 11 annet ledd bokstav n, eller som er lagret for å gjennomføre transaksjoner som nevnt i finansavtaleloven § 11 annet ledd bokstav m, er ikke blir omfattet av definisjonen av elektroniske penger. Etter Finansdepartementets syn er det imidlertid mer hensiktsmessig, og i samsvar med forslaget til lovteknisk løsning, at slik virksomhet eventuelt unntas ved forskrift, jf. forslaget til § 4c-3 siste ledd.
Finansdepartementet slutter seg videre til merknaden fra FNO om at det ikke vil være noen automatikk i at en konsesjon som e-pengeforetak gir rett til å utføre alle de tjenester som beskrives i finansavtaleloven § 11. Konsesjoner gis på grunnlag av dokumentasjon om at lovsatte vilkår er oppfylt, og praksisen må derfor være at både i søknaden fra foretaket og i den gitte konsesjonen skal retten til å tilby også andre betalingstjenester enn utstedelse av e-penger være tydelig angitt og vel begrunnet.
Når det gjelder Fornyings,- administrasjons- og kirkedepartementets (FAD) høringsmerknad om skillet mellom «digitale varer og tjenester» og «digitale varer», er Finansdepartementet enig med FAD i at det ikke er hensiktsmessig å foreta noe slikt skille.
3.7.4 Annet
Finansdepartementet er enig med Finansnæringens fellesorganisasjon i at e-pengeforetak bør nevnes på listen over foretak som kan inngå i finanskonsern i finansieringsvirksomhetsloven § 2a-6.