3 Utgangspunkter for lovforslaget
3.1 Generelt
Ved utgangen av 2012 var det ifølge tall fra Finans Norge1 10 286 foretakspensjonsordninger med 288 341 medlemmer og 103 022 innskuddsordninger med 1 076 024 medlemmer, i det norske markedet. De samlede forsikringsforpliktelsene for kollektiv pensjon i privat sektor utgjorde 389 mrd. kr. pr. 31.12.2012, fordelt på 154 mrd. kr. i løpende foretakspensjonsordninger, 166 mrd. kr. i fripoliser, 52 mrd. kr. i løpende innskuddspensjonsordninger og 17 mrd. kr. i pensjonskapitalbevis.
Som det er vist til innledningsvis under avsnitt 1.1, taler mye for at det legges til rette for en ny type privat tjenestepensjonsordning, og Banklovkommisjonen har vurdert og utredet nettopp dette. Utkast til ny tjenestepensjonslov bygger på elementer fra både foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, og har derfor blitt omtalt som en «hybrid». Pensjonsordningen etter utkastet vil være forsikringsbasert, bl.a. fordi det inngår dødelighetsarv i ordningen og ved at pensjonsinnretningen skal ha levealdersrisiko i utbetalingsperioden. Alderspensjonsordning etter lovforslaget vil derfor bare kunne tilbys av livsforsikringsselskap eller pensjonskasse med adgang til å tilby kollektiv pensjonsforsikring.
Banklovkommisjonen har lagt vekt på en rekke hensyn når den har utarbeidet utkast til ny tjenestepensjonslov med regler for et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt. Utkastet er ment å være tilpasset ny alderspensjon i folketrygden, ved at det bygger på prinsippet om alleårsopptjening, åpner for fleksibelt uttak og tar hensyn til utviklingen i levealder (levealdersjustering). Banklovkommisjonens utkast er videre ment å være et forsikringsbasert alternativ til rene innskuddsordninger, som eventuelt vil kunne erstatte dagens ytelsesordninger. Et annet hensyn som Banklovkommisjonen har lagt vekt på, er hensynet til å avlaste pensjonsinnretningenes finansielle risiko og levealdersrisiko. Utkastet er også utformet med sikte på å redusere arbeidsgiverforetakenes balanseføringsforpliktelser. Banklovkommisjonen har også søkt å se hen til innføring av forventede nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II).
På denne bakgrunn har Banklovkommisjonen foreslått utkast til regler om et nytt skattefavorisert tjenestepensjonsprodukt. De foreslåtte reglene er tatt inn i et utkast til ny lov om kollektiv tjenestepensjonsforsikring (tjenestepensjonslov). Utkast til ny tjenestepensjonslov er bygget opp med en opptjeningsperiode og en utbetalingsperiode. Utkastet bruker begrepene «standardmodell» og «grunnmodell», men det er mange valgmuligheter innenfor de to modellene, og utkastet åpner i praksis for et vidt spekter av mulige pensjonsordninger. Hovedforskjellen mellom standardmodellen og grunnmodellen er at under standardmodellen skal pensjonsbeholdningen garanteres regulering hvert år. I begge modeller betaler foretaket i opptjeningsperioden et innskudd i prosent av lønn til en pensjonsbeholdning for den enkelte arbeidstaker. Pensjonsbeholdningen forvaltes av en pensjonsinnretning, enten som en del av kollektivporteføljen eller med investeringsvalg for foretaket eller den enkelte arbeidstaker. Utkastet legger opp til at pensjonsinnretningen skal avgi en nullgaranti, men at det kan avtales høyere garanti for en periode på inntil fem år. I tilfeller med investeringsvalg kan garantien bortfalle eller avtales på et lavere nivå enn null. Faktisk dødelighetsarv i pensjonsinnretningen skal fordeles mellom de forsikrede etter størrelsen på pensjonsbeholdningen. På uttakstidspunktet skal pensjonsbeholdningen regnes om til årlige ytelser, enten livsvarige eller tidsavgrensede.
Flertallet av høringsinstansene har uttrykt støtte til utkastet til nytt tjenestepensjonsprodukt, og viser til at det vil kunne utgjøre et viktig alternativ til innskuddsordninger. Flere av høringsinstansene bemerker imidlertid at det har vært vanskelig å ta stilling til utkastet før utkast til overgangsregler var ferdig utredet. Flere høringsinstanser ønsker en avklaring av hvordan regnskapsreglene kommer til anvendelse på grunnmodellen.
Departementet slutter seg til Banklovkommisjonen og et flertall av høringsinstansene som mener at det bør utformes regler for en ny type skattefavorisert kollektiv tjenestepensjonsordning. Departementet slutter seg også til Banklovkommisjonens vurderinger om at en slik ny type pensjonsordning bør bygge både på foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, men utgjøre et forsikringsbasert alternativ til innskuddspensjonsloven. Departementets lovforslag bygger på Banklovkommisjonens utkast, men det er foreslått enkelte justeringer og tilpasninger i forhold til utkastet. Departementet viser til at Banklovkommisjonen legger opp til en stor grad av valgmuligheter og fleksibilitet. Viktige hensyn har også vært å avlaste pensjonsinnretningenes avkastningsrisiko og levealdersrisiko sammenlignet med tradisjonelle ytelsesordninger. Den konkrete utformingen av produktet kommer departementet tilbake til nedenfor, jf. særlig kapittel 4.
Flere høringsinstanser har bedt om en avklaring av om og i hvilken grad pensjonsordninger etter Banklovkommisjonens utkast krever balanseføring av pensjonsforpliktelser hos arbeidsgiverforetaket. Departementet viser til at det på enkelte sentrale punkter i ordninger etter forslaget til ny tjenestepensjonslov er åpnet for ulike valgmuligheter. Avhengig av hvilke garantier arbeidsgiverforetaket velger å påta seg vil tjenestepensjonsordninger kunne medføre krav om balanseføring. Departementet antar videre at kravet om at arbeidsgiverforetaket skal betale for administrasjon og forvaltning både under opptjenings- og utbetalingsfasen, kan medføre at det ikke vil være mulig fullstendig å unngå krav om balanseføring. Departementet viser for øvrig til at regelverket for regnskapsføring av pensjonskostnader for børsnoterte foretak og foretak som er morselskap i konsern er bestemt av internasjonale regnskapsstandarder som norske myndigheter plikter å gjennomføre i norsk rett. Også de norske regnskapsstandardene som utfyller regnskapsloven er påvirket av de internasjonale regnskapsstandardene. En endelig avklaring av om og i hvilken grad ordninger etter lovforslaget utløser krav om balanseføring av pensjonsforpliktelser ligger derfor uansett utenfor det departementet kan ta stilling til i denne proposisjonen. Departementet viser til sist til at muligheten for å sette diskonteringsrenten for pensjonsforpliktelser ut fra renten på foretaksobligasjoner (OMF) kan redusere verdien av de balanseførte pensjonsforpliktelsene i ikke ubetydelig grad.
3.2 Virkeområde, opprettelse av og medlemskap i pensjonsordning
3.2.1 Gjeldende rett
Foretakspensjonsordninger etter foretakspensjonsloven er en skattefavorisert kollektiv tjenestepensjonsordning som et foretak kan opprette for sine arbeidstakere. En foretakspensjonsordning skal gi rett til en definert alderspensjonsytelse, og eventuelt uføre- og etterlattepensjon. Foretakspensjonsordninger kan bare opprettes i et livsforsikringsselskap eller en pensjonskasse med konsesjon til å drive livsforsikringsvirksomhet. Et foretak som vil opprette pensjonsordning, må tilfredsstille visse minstekrav fastsatt i foretakspensjonsloven.
Foretakspensjonsloven § 2-2 første ledd fastsetter at en foretakspensjonsordning minst skal omfatte to personer i foretaket som enten begge har en arbeidstid og lønn som utgjør 75 prosent eller mer av full stilling, eller minst én arbeidstaker uten eierinteresse i foretaket som har en arbeidstid og lønn i foretaket som utgjør 75 prosent eller mer av full stilling, eller personer som hver har en arbeidstid og lønn som utgjør 20 prosent eller mer av full stilling og som til sammen utfører arbeid som tilsvarer minst to årsverk.
Det skal fastsettes en pensjonsplan for pensjonsordningen som angir vilkårene for og omfanget av pensjonsytelsene, jf. foretakspensjonsloven § 2-3.
Parallelle pensjonsordninger innebærer at et foretak kan ha både en ytelsesbasert foretakspensjonsordning og en innskuddspensjonsordning eller en engangsbetalt alderspensjonsordning, og slik at arbeidstakerne enten er medlem av den ytelsesbaserte foretakspensjonsordningen eller den innskuddsbaserte pensjonsordningen. Kombinerte pensjonsordninger innebærer at foretaket etablerer en ytelsesbasert foretakspensjonsordning og en innskuddspensjonsordning eller ordning med engangsbetalt alderspensjon, men slik at arbeidstakerne er medlem av begge ordninger. Parallelle pensjonsordninger er regulert i foretakspensjonsloven § 2-9 flg., mens kombinerte pensjonsordninger er regulert i samme lov § 2-12.
Hovedregelen i foretakspensjonsloven § 3-3 første ledd er at alle arbeidstakere i foretaket som har fylt 20 år, skal være medlem av pensjonsordningen. En arbeidstaker kan ikke nektes å være med i pensjonsordningen med mindre arbeidstakeren allerede er medlem av en annen pensjonsordning som foretaket betaler premie eller avgift til og som gir ytelser av minst tilsvarende verdi.
Hovedregelen om at alle arbeidstakere i foretaket skal være medlem, har imidlertid en del viktige modifikasjoner som gir foretaket en adgang til å holde enkelte arbeidstakere utenfor pensjonsordningen. Dette gjelder for det første arbeidstakere som har mindre enn en femdel av full stilling i foretaket, jf. § 3-5 første ledd. Disse arbeidstakerne holdes utenfor pensjonsordningene med mindre foretaket fastsetter i regelverket for pensjonsordningen at de skal være med. Videre skal arbeidstakere som er sesongarbeidere og som i løpet av året utfører arbeid i foretaket som tilsvarer mindre enn en femdel av tilsvarende fulltidsstilling, ikke være medlem av pensjonsordning med mindre annet fastsettes i pensjonsordningens regelverk, jf. § 3-6. I tillegg til dette åpner foretakspensjonsloven § 3-9 annet ledd for at foretaket kan fastsette i pensjonsordningens regelverk at eldre arbeidstakere som ved ansettelsen har mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder, ikke skal tas opp som medlemmer i pensjonsordningen eller bare skal opptas i pensjonsordningen på særskilte vilkår.
Innskuddspensjon skiller seg fra foretakspensjon først og fremst ved at den bygger på et annet opplegg for opptjening av alderspensjon. Det bærende prinsippet ved innskuddspensjon er at foretaket gjennom de innskudd som betales, beregnet ut fra regler fastsatt i en innskuddsplan for pensjonsordningen, skal bygge opp en pensjonskapital for arbeidstakerne. Medlemmenes pensjon i ordningen avhenger av innskuddene og av den avkastning som tilføres pensjonskapitalen.
Kapitalforvaltningen i en innskuddspensjonsordning kan være utformet uten investeringsvalg. Det er også åpnet opp for at pensjonsordningen kan etableres med investeringsvalg for det enkelte medlem. Da vil arbeidstakeren i utgangspunktet selv måtte bære risikoen ved forvaltningen, men også ha uavkortet rett til avkastningen på midlene. For øvrig har innskuddspensjonsloven i all hovedsak tilsvarende regler som foretakspensjonsloven om hvem som skal være medlem i ordningen mv. Det vises til innskuddspensjonsloven kapittel 2.
3.2.2 Banklovkommisjonens utkast
Banklovkommisjonen foreslår i lovutkastet § 1-1 at loven gis et tilsvarende virkeområde som dagens foretakspensjonslov. I utkastet § 1-2 foreslår Banklovkommisjonen definisjoner av sentrale begreper som benyttes i lovutkastet. I hovedsak er definisjonene i samsvar med foretakspensjonsloven, men en vesentlig forskjell framgår av bestemmelsen bokstav c) om pensjonsplan. Til forskjell fra foretakspensjonsordninger angir ikke pensjonsplanen i en ordning etter lovforslaget her en definert ytelse, men har i stedet regler om premieinnbetaling, regulering av pensjonsbeholdning under opptjening mv. Banklovkommisjonen har i tillegg foreslått definisjoner av pensjonsbeholdning, reguleringsfond og pensjonsreguleringsfond, jf. lovutkastet § 1-2 første ledd bokstav d), f) og g).
Lovutkastets bestemmelser om etablering av pensjonsordning og kravene til minste antall medlemmer tilsvarer foretakspensjonslovens bestemmelser i §§ 2-1 og 2-2. Også bestemmelser tilsvarende foretakspensjonslovens bestemmelser om styringsgruppe, ligningsforhold og tilsyn med pensjonsordninger er foreslått inntatt i lovutkastet fra Banklovkommisjonen.
Banklovkommisjonen foreslår at adgangen til å ha kombinerte pensjonsordninger videreføres i lovutkastet § 2-7. Adgang til å ha parallelle ordninger foreslås ikke videreført i utkastet.
Bestemmelsene i lovutkastet kapittel 3 om medlemskap i pensjonsordning er i all hovedsak en videreføring av tilsvarende bestemmelser i foretakspensjonsloven. Dette innebærer blant annet en nedre aldersgrense for pensjonsopptjening på 20 år. Øvre aldersgrense for opptjening er foreslått videreført på 75 år, men med enkelte endringer som følge av at pensjonsordninger etter lovutkastet er basert på alleårsopptjening og at det ikke legges opp til at pensjonsordningen sikter på en gitt pensjonsytelse etter et gitt antall år med opptjening.
3.2.3 Høringsinstansenes syn
Finans Norge viser til at utkastet § 1-2 annet ledd bokstav c synes å legge opp til at alderspensjonister skal være medlem av pensjonsordning. Etter Finans Norges syn er ikke dette naturlig, og viser til at pensjonister opphørte å være medlem da endringer i foretakspensjonsloven trådte i kraft 1. januar 2011 (lov 17. desember 2010 nr. 83). Finans Norge mener begrepene «innehaver» og «eierinteresser» i utkastet § 2-2 bør avklares. LO mener at alle arbeidstakere som mottar lønn fra foretaket bør meldes inn uavhengig av stillingsbrøk, og at krav om minst tolv måneders tjenestetid (for rett til opptjent pensjon ved fratreden) bør utgå. LO mener at permitterte skal likestilles med arbeidstakere med permisjon.
NITO og Pensjonistforbundet mener det bør vurderes om det skal åpnes for parallelle ordninger.
YS viser til at lovutkastet kapittel 1, 2 og 3 bygger på gjeldende regler i foretakspensjonsloven, og at dette virker fornuftig.
3.2.4 Departementets vurdering
Departementet er enig med Banklovkommisjonen i at regler om virkeområde, opprettelse av pensjonsordning og medlemskap i pensjonsordningen bør utformes etter mønster av foretakspensjonslovens tilsvarende bestemmelser. Departementet viser til at lovforslaget kapittel 1, 2 og 3 i hovedsak er i samsvar med de tilsvarende kapitlene i foretakspensjonsloven (kapittel 1-3), men at de ulike bestemmelsene er tilpasset lovforslagets regler for nytt tjenestepensjonsprodukt. Departementet foreslår at foretak som har pensjonsordning etter lovforslaget, skal ha adgang til å kombinere denne med en pensjonsordning etter enten innskuddspensjonsloven eller foretakspensjonsloven. Det vises til lovforslaget § 2-9. Etter departementets vurdering bør lovforslaget også åpne for såkalte parallelle pensjonsordninger, i tråd med reglene i gjeldende foretakspensjons- og innskuddspensjonslov. Departementet foreslår at et foretak som har pensjonsordning etter lovforslaget kan opprette pensjonsordning etter foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven. Reglene er foreslått utformet på tilsvarende måte som foretakspensjonslovens og innskuddspensjonslovens bestemmelser om parallelle ordninger. Det er også foreslått endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven, slik at disse lovene åpner for at pensjonsordning etter lovforslaget her kan opprettes som en parallell ordning til foretakspensjonsordninger og innskuddspensjonsordninger. Det vises til lovforslaget § 2-10. Departementet viser for øvrig til lovforslaget kapittel 1-3, som, med unntak av enkelte mindre justeringer, følger opp Banklovkommisjonens utkast.