3 Høringen av lovforslaget
3.1 Høringsinstansene
Miljøverndepartementet sendte 22. desember 2011 et notat med forslag til endringer i klimakvoteloven på høring. Høringsfristen ble satt til 12. februar 2012.
Forslaget ble sendt på høring til følgende instanser:
Departementene
Sametinget
Klima- og forurensningsdirektoratet
Toll- og avgiftsdirektoratet
Skattedirektoratet
Norges vassdrags- og energidirektorat
Oljedirektoratet
Konkurransetilsynet
Avinor AS
Statistisk Sentralbyrå
Forbrukerrådet
Statens institutt for forbruksforskning
Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (NORFUND)
Enova SF
Statkraft SF
Direktoratet for naturforvaltning
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Direktoratet for forvaltning og informasjons- og kommunikasjonsteknologi
Datatilsynet
Finanstilsynet
Norges forskningsråd
CICERO Senter for klimaforskning
ECON Analyse
Frichsenteret
Samfunns- og næringslivsforskning
SINTEF
Norsk institutt for luftforskning
Norsk institutt for naturforskning
Norsk institutt for skog og landskap
Norsk institutt for vannforskning
Meteorologisk institutt
Transportøkonomisk institutt
Teknologisk Institutt (TI)
Østlandsforskning
Østfoldsforskning
Rådgivende Ingeniørers Forening (RIF)
KanEnergi
Det Norske Veritas (DNV)
Norsk Energi
Institutt for energiteknikk
Fridtjof Nansen Institute
Institutt for sosiologi og samfunnsgeografi, Universitetet i Oslo
Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo
Institutt for offentleg rett, Universitetet i Oslo
Universitetet for miljø- og biovitenskap
Naturvernforbundet
Miljøstiftelsen Bellona
Natur og Ungdom
Norges Miljøvernforbund
Zero Emission Resource Organization
Verdens Naturfond WWF Norge
Fremtiden i våre hender
Greenpeace Norge
Worldwatch Institute Norden
Forum for utvikling og miljø
Europabevegelsen i Norge
Nei til EU
Næringslivets Hovedorganisasjon
NHO-luftfart
Norsk Industri
Oljeindustriens Landsforening (OLF)
Avfall Norge
Energi Norge
Hovedorganisasjonen Virke
Industri Energi
Landsorganisasjonen i Norge
Akademikerne
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS)
KS Bedrift
Norsk Fjernvarme
Finansnæringens fellesorganisasjon
Oslo Børs ASA
Norges Bank
Norsk Petroleumsinstitutt
Alcoa Mosjøen, Mosjøen anode
Alcoa Lista
Elkem ASA Bremanger
Elkem Bjølvefossen
Elkem Salten
Elkem Thamshavn AS
ERAMET NORWAY AS, Porsgrunn
ERAMET NORWAY AS, Sauda
Wacker Chemicals Norway AS Holla Metall
FESIL ASA Rana Metall
Finnfjord AS
Hydro Aluminium AS Høyanger
Hydro Aluminium AS Karmøy
Hydro Aluminium AS Sunndal
Hydro Aluminium AS Årdal, Årdal Karbon
Hydro Aluminium AS Årdal, Årdal Metallverk
ROCKWOOL AS, Moss
ROCKWOOL AS, Trondheim
Sør-Norge Aluminium
Eramet Norway Kvinesdal AS
Eramet Titan & Iron AS
Vale Manganese Norway
Hafslund ASA
Saint Gobain Ceramic Materials Lillesand
Boliden Odda AS
British Petroleum Norge AS
Conoco Phillips Skandinavia
Gassco AS, Kårstø
Marathon Petroleum Company
Statoil Petroleum ASA
Mo Fjernvarme AS
Naturkraft AS, Kårstø
Skangass AS
SMA Mineral Magnesia AS
Statoil ASA Stureterminalen
Bodø Siljeoljefabrikk AS
Egersund Sildeoljefabrikk AS
FREVAR KF
Karmsund Fiskemel AS
Måløy Sildeoljefabrikk AS, Deknepollen
Norgips as
Oslo kommune Energigjenvinningsetaten
Skretting AS
Vadsø Sildoljefabrikk as
Vedde AS
Øra Næring AS
Østfold Energi
Weber Leca Rælingen
Agder Energi Varme AS – Kristiansand
Glava AS Produksjon, Askim
Glava AS Produksjon, Stjørdal
Glomma Papp
Hafslund Miljøenergi, avd. Bio-El Fredrikstad
Lyse Neo AS
INEOS Bamble AS
Ineos Norge AS, Rafnes
Ineos Norge AS, Porsgrunn
Noretyl AS, Rafnes
Statoil ASA Mongstad
Esso Norge AS, Slagentangen
Norfra kalk
Statoil ASA, Tjeldbergodden Metanolfabrikk
Yara ASA, Glomfjord
Yara ASA, Porsgrunn
Hellefoss AS
Nordic Paper, Greåker
Peterson Paper & Board AS Ranheim
Rygene-Smith & Thommesen
SCA Hygiene Products
Vafos
Verdalskalk AS
3B-Fibreglas
Celsa Armeringsstål AS
Dynea AS, Lillestrøm fabrikker
GE Healthcare AS, Lindesnes Fabrikker
Kronos Titan
SMA Mineral AS
BKK Produksjon AS
Gassnor AS
Statnet – Reservekraft
Statkraft Varme
Wienerberger AS, Bratsberg Teglverk
Borregard Industries Ltd
Huhtamaki
Hunsfos Fabrikker
Huntonitt AS
Hurum Energigjenvinning
Hurum Paper Mill
Larvik Cell
Norske Skog ASA – Follum
Norske Skog ASA – Saugbrugs
Norske Skog ASA – Skogn
Peterson Linerboard AS Moss
Södra Cell - Folla AS
Södra Cell - Tofte AS
BKK Varme AS
Drammen Fjernvarme AS
Eidsiva Bioenergi Hamar
Fortum Fjernvarme AS
Hønefoss Fjernvarme
Norcem AS, Brevik
Norcem AS, Kjøpsvik
Oslo Lufthavn Gardermoen
Tafjord Kraftvarme
Norske Shell AS
ExxonMobil Exploration & Production Norway AS
Gassco AS, Kollsnes
Talismann Energy Norge AS
Hafslund fjernvarme
Hafslund Miljøenergi AS avd. Borregaard waste to energy
Nordmøre Energigjenvinning KS
BIR Avfallsenergi
Returkraft AS
Forus Energigjenvinning
Det kom inn 16 høringsuttalelser. Følgende instanser hadde realitetsmerknader til høringsnotatet:
Avfall Norge
Borregaard
Elkem
Energi Norge
Eramet
Fesil
Finansdepartementet
Finanstilsynet
Finnfjord
Hovedorganisasjonen Virke
Konkurransetilsynet
KS Bedrift Avfall
Nei til EU
Norges naturvernforbund
Norsk energigassforening
Norsk fjernvarmeforening
Norsk Industri
Oljedirektoratet
Oljeindustriens landsforening
Statistisk Sentralbyrå (SSB)
Statoil
Wacker Holla
3.2 Merknader fra høringsinstansene
Høringsinstansene er i all hovedsak positive til at det reviderte kvotedirektivet innlemmes i EØS-avtalen uten materielle tilpasninger. En rekke instanser (Elkem, Eramet, Fesil, Finnfjord, Norsk Industri, Oljeindustriens landsforening, Wacker Holla,) understreker viktigheten av lik tolkning av regelverket i Norge og i EU. Nei til EU uttrykker seg imidlertid negativt til harmonisering med EU under henvisning til at Norge mister politisk handlefrihet og at oppnåelsen av norske klimamål blir vanskeligere.
Flere instanser (Norsk energigassforening, Oljedirektoratet, Oljeindustriens landsforening, Statoil) tar opp spørsmålet om kvotesystemets kompleksitet og detaljfokus, og påpeker at det er betydelige administrative kostnader ved deltakelse i kvotesystemet.
Flere instanser (Elkem, Eramet, Fesil, Finnfjord, Norsk Industri og Wacker Holla) tar opp spørsmålet om utvidelser, og understreker viktigheten av forutsigbarhet i tildelingen for planlagte utvidelser og bygging av ny kapasitet.
Norsk industri og Naturvernforbundet er begge opptatt av at inntekter fra auksjonering av klimakvoter øremerkes klimatiltak, selv om den relevante bestemmelsen i klimakvotedirektivet faller utenfor EØS-avtalen.
Nei til EU støtter imidlertid unntak fra direktivets bestemmelser om øremerking av salgsinntekter da det er åpenbart at budsjettspørsmål ikke er omfattet av EØS-avtalen.
Konkurransetilsynet påpeker at auksjonering av klimakvoter bør gjøres på en måte som hindrer ulovlig samarbeid mellom bedriftene i strid med konkurranseregelverket.
Finanstilsynet opplyser om at klimakvoter – i motsetning til klimakvotederivater – ikke vil være å anse som finansielle instrumenter etter verdipapirhandelsloven, og legger til grunn at de foreslåtte endringene i klimakvoteloven ikke endrer rammebetingelsene for klimakvotemarkedet og derivatmarkedet. De viser samtidig til at det foreligger et forslag fra Europakommisjonen som lar klimakvoter bli omfattet av definisjonen av finansielle instrumenter i MiFiD (verdipapirmarkedsdirektivet).
Naturvernforbundet er opptatt av klimaeffekten av kvotesystemet og at kvotesystemet skal bidra til faktiske klimagassreduksjoner på kort og lang sikt, og har en rekke forslag til forbedringer, blant annet at petroleumsvirksomheten tas ut av oversikten over karbonlekkasjeutsatt industri, at kvalitetskravene til kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen (CDM) skjerpes, samt en rekke andre forslag som ikke er direkte knyttet til nasjonal gjennomføring av EUs reviderte kvotedirektiv.
Norsk Industri støtter at en større del av det materielle innholdet flyttes fra lov til forskrift, og har konkrete forslag til endring av lovteksten. Lovforslagets § 5 foreslås forenklet, mens det foreslås et tillegg til lovforslagets § 6 om taushetsbelagte opplysninger.
Flere instanser (Elkem, Eramet, Fesil, Finnfjord, Norsk Industri og Wacker Holla) tar opp spørsmålet om karbonpriskompensasjon, og mener det er viktig at Norge – av hensyn til norsk industris konkurranseevne – fullt ut utnytter EU-reglene som vil åpne for at virksomheter som anses utsatt for karbonlekkasje kan få kompensasjon for økningen i strømprisen som følge av etableringen av kvotesystemet. Hovedorganisasjonen Virke er imidlertid kritisk til etablering av en ordning for å kompensere virksomhetene for en økning i strømprisen under henvisning til at en økning i prisen på fossil energi er hovedhensikten med hele kvotesystemet.
Hovedorganisasjonen Virke er for øvrig også negativ til forskjellsbehandling mellom ulike sektorer med hensyn til tildeling av vederlagsfrie kvoter.
Norsk energigassforening er kritisk til at flere enheter som hver for seg ikke overstiger terskelverdien for deltakelse i kvotesystemet blir sett i sammenheng i tilfeller hvor enhetene inngår i et fjernvarmenett. Energigassforeningen ber for øvrig om at CO2-avgiften fjernes for kvotepliktige virksomheter.
Statoil er opptatt av samordning når det gjelder reglene for bruk av utslippsenheter fra de prosjektbaserte mekanismene, nærmere bestemt de norske reglene som gjelder for perioden 2008-2012 og de nye, harmoniserte reglene som gjelder fra 2013. Statoil ber dessuten om tett dialog med myndighetene når det gjelder nasjonal gjennomføring av nye regler om overvåking og rapportering av utslipp.
Oljedirektoratet og Oljeindustriens landsforening (OLF) er også opptatt av reglene om overvåking og rapportering. OLF ber om at forordning om overvåking og rapportering gjennomføres i norsk rett på en måte som ikke skaper dobbeltarbeid for operatørene. Oljedirektoratet peker på at det er dyrere med overvåking av klimagassutslipp offshore, og viser til at det må foretas kost/nytte-vurderinger av omfanget av måling og kontroll i petroleumsvirksomheten, og er opptatt av at det gjøres tilpasninger som gjør det mulig å videreføre allerede eksisterende ordninger for måling og kontroll i petroleumsvirksomheten.
Oljedirektoratet fraråder at det innføres krav om uavhengig tredjepartsverifikasjon av utslippsrapporter fra petroleumsvirksomheten da dette ikke vil gi økt målenøyaktighet eller bedre kontroll. Oljedirektoratet kommenterer også reglene for tildeling av vederlagsfrie kvoter, og peker på at det tildeles kvoter til direkte drevet utstyr, men ikke utstyr som driver generatorer som lager elektrisk energi.
Oljeindustriens landsforening er også kritisk til at det ikke tildeles vederlagsfrie kvoter til produksjon av elektrisk energi ettersom dette gir en skjevhet ved tildeling til offshorevirksomheter. OLF ber om at regjeringen tar hensyn til dette i den videre oppfølgingen av virkemiddelbruken innenfor petroleumsvirksomheten da det er viktig at virkemidlene innrettes slik at de ikke økonomisk straffer de selskap som velger de mest klimavennlige løsningene for sin aktivitet. OLF knytter også kommentarer til ansvarssubjektet for kvoteplikten, og peker på at kvoteplikten bør ligge på det ansvarssubjektet som har størst incentiv og praktisk mulighet til å beslutte og gjennomføre tiltak for å redusere utslippene.
Flere instanser (Avfall Norge, Borregaard, Energi Norge, KS Bedrift Avfall, Norsk fjernvarmeforening, Norsk Industri) har også konkrete merknader til spørsmålet om inkludering av utslipp av CO2 fra forbrenning av avfall i kvotesystemet fra 2013 på grunnlag av kvotedirektivets artikkel 24, såkalt ”opt-in”.
3.3 Departementets vurderinger
Høringsinstansene har tatt opp flere relevante problemstillinger knyttet til kvotesystemet. Departementet mener disse problemstillingene er godt ivaretatt gjennom det foreliggende lovforslaget og de fremforhandlete tilpasningene til direktivet. Høringen synes i liten grad å ha brakt frem nye momenter.
Når det gjelder merknadene knyttet til viktigheten av lik tolkning av regelverket i EU og Norge vil departementet understreke at norske myndigheter er forpliktet til å følge de reglene som er vedtatt i EU og innlemmet i EØS-avtalen. Norge deltar i utviklingen av regelverket i ulike ekspertgrupper i EU, blant annet for å sikre lik etterlevelse av regelverket innenfor kvotesystemet på tvers av landegrensene. I tillegg har EU-kommisjonen – og for Norges vedkommende EFTAs overvåkingsorgan – en sentral rolle i å sikre at landene respekterer det harmoniserte regelverket. Kvotesystemets kompleksitet eller detaljfokus, blant annet når det gjelder regler for tildeling av vederlagsfrie kvoter, er heller ikke noe Norge ensidig kan unngå, gitt harmonisering på europeisk nivå. Det vil derfor ikke være mulig lage egne norske regler som ikke forskjellsbehandler mellom ulike sektorer når det gjelder tildeling av vederlagsfrie kvoter, som tildeler kvoter til produksjon av elektrisk energi, eller som ikke ser flere enheter i sammenheng hvor de er i nær driftsmessig og fysisk sammenheng, for eksempel gjennom et fjernvarmenett. Tilsvarende gjelder tildelingen for planlagte utvidelser og bygging av ny kapasitet. Norge vil måtte legge til grunn de felleseuropeiske reglene som gjelder tildeling til utvidelser, og det er en iboende usikkerhet knyttet til tildeling fra en kvotereserve som kan gå tom for kvoter.
Når det gjelder salgsinntekter fra auksjonering av klimakvoter vises til at budsjettspørsmål ligger utenfor EØS-avtalen, og at EFTA-landene derfor har fått unntak fra bestemmelsen om at bruken av salgsinntekter skal øremerkes og rapporteres til EU-kommisjonen.
Hensikten med opprettelsen av kvotesystemet er å oppnå en positiv miljøeffekt gjennom reduserte utslipp av klimagasser. Det diskuteres kontinuerlig mulige forbedringer i det europeiske kvotesystemet og Norge er en aktiv deltaker i disse diskusjonene, herunder tildeling av vederlagsfrie kvoter og bruk av kreditter.
Når det gjelder Norsk Industris forslag til justeringer i § 5, er det departementets forståelse at dette forslaget vil innebære en innsnevring av forurensingsmyndighetens adgang til å gi utfyllende forskrifter, sammenlignet med den adgangen som lå i departementets opprinnelige forslag. Det er viktig at det blir adgang til å gi utfyllende forskrifter om søknader om tillatelse til kvotepliktige utslipp. For å klargjøre hva som ligger i bestemmelsen vil departementet foreslå å legge til ordene ”til kvotepliktige utslipp” i lovteksten slik at det kommer frem at det er selve tillatelsen, ikke henvisningen til forurensingsloven, som er det sentrale. Ordlyden blir da å lese som følger: Kongen kan i forskrift gi nærmere bestemmelser om søknader om tillatelse til kvotepliktige utslipp etter forurensingsloven § 11 annet ledd og om søknader om tildeling av vederlagsfrie kvoter.
Departementet ønsker ikke å etterkomme forslaget til endringer i lovforslagets § 6 da meningsinnholdet allerede fremkommer av forvaltningsloven § 13.
Når det gjelder reglene for bruk av utslippsenheter fra de prosjektbaserte Kyoto-mekanismene, vil det fra EUs side måtte utarbeides mer detaljert regelverk til utfylling av de rammene som ligger i kvotedirektivets artikkel 11a nr. 8. Disse reglene er ennå ikke fastsatt. Departementet mener det vil være naturlig å komme tilbake til mulighetene for en eventuell samordning av de norske reglene for perioden 2008-2012 og de nye reglene som skal gjelde fra 2013, i forbindelse med gjennomføringen av det mer detaljerte regelverket fra EU. Tilsvarende gjelder reglene for overvåking og rapportering og reglene for akkreditering og verifikasjon som forventes vedtatt i løpet av 2012.
Spørsmålet om etablering av en eventuell norsk ordning for karbonpriskompensasjon, vil bli behandlet som egen sak, uavhengig av gjennomføringen av det reviderte kvotedirektivet i norsk rett.
Når det gjelder mulig inkludering av utslipp fra forbrenning av avfall i kvotesystemet (opt-in) vil departementet bemerke at et eventuelt forslag om opt-in – som nevnt i høringsnotatet – vil bli sendt på separat høring.