Prop. 113 S (2018–2019)

Kommuneproposisjonen 2020

Til innholdsfortegnelse

5 Dokumentasjon av analyser for nytt inntektssystem for fylkeskommunene

Dette vedlegget dokumenterer analysene som ligger til grunn for forslag til ny kostnadsnøkkel for fylkeskommunene (jf. kapittel 11). I analysene av variasjonene i fylkeskommunenes utgifter, har departementet brukt regnskapstall fra KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering), publisert av Statistisk sentralbyrå (SSB) på ssb.no. Det er benyttet tall for årene 2014, 2015 og 2016.

De fleste dataene som er benyttet i analysene er tilgjengelig i statistikkbanken til SSB, men noen av dataene er bestilt særskilt av departementet.

5.1 Videregående opplæring

Statistiske analyser

Tabell 5.1 viser resultater fra analysene for videregående opplæring. Avhengig variabel er brutto driftsutgifter fratrukket brutto driftsinntekter og avskrivninger. Alle variabler er målt per innbygger. Analysene er gjort med vanlig minste kvadraters metode (OLS).

Enhetene i analysene er fylkeskommunene etter fylkesinndelingen før 2018 (N=19).

Tabell 5.1 Estimeringsresultater fra regresjonsanalyser for videregående opplæring (t-verdier i parentes)

Variabler

2014

2015

2016

Innbyggere 16–18 år

78 646

(1,68)

63 733

(1,38)

109 950

(2,09)

Søkere høykostnads utdanningsprogrammer

294 718

(1,82)

375 806

(2,24)

298 752

(1,67)

Reiseavstand for å nå 11 000 innbyggere

0,013

(0,89)

0,032

(2,24)

0,028

(1,62)

Frie inntekter

159

(3,08)

100

(2,13)

105

(2,46)

Konstantledd

-423

(-0,37)

305

(0,26)

-795

(-0,60)

Justert R2

0,9166

0,9206

0,9128

Beregning av søker- og lærlingekriteriene

Vektene til søkerkriteriet beregnes på grunnlag av en kostnadsanalyse av utgifter per elev i dyrere utdanningsprogrammer, sett i forhold til gjennomsnittlige utgifter per elev. Vekten til kriteriet søkere høykostnads utdanningsprogrammer er gitt ved formelen i figur 5.1.

Figur 5.1 Formel for beregning av vekt til søker- og lærlingekriteriet

Figur 5.1 Formel for beregning av vekt til søker- og lærlingekriteriet

C og E betegner henholdsvis utgifter per elev og elevandel, mens fotskrift HK og LK betegner henholdsvis høykostnads og lavkostnads utdanningsprogrammer. Lavkostnads utdanningsprogrammer er definert som studiespesialisering og idrett, mens alle andre programmer regnes som høykostnadsutdanningsprogrammer. Vekten til lærlingekriteriet er beregnet etter samme prinsipp.

Tallgrunnlaget som er brukt i beregningene er vist i tabell 5.2 Beregningen av vektene er vist i tabell 5.3 og 5.4.

Tabell 5.2 Antall elever og gjennomsnittskostnad i kroner per elev per utdanningsprogram

2014

2015

2016

Utdanningsprogram

Utgifter per elev

Antall elever

Utgifter per elev

Antall elever

Utgifter per elev

Antall elever

521 Studiespesialisering

60 635

84 679

63 617

85 529

64 601

85 409

527 Idrettsfag

72 756

10 963

74 357

11 182

73 595

11 535

522 Bygg- og anleggsteknikk

97 163

7 403

102 627

6 924

102 576

6 927

523 Elektrofag

90 133

9 880

93 753

10 010

94 377

10 057

524 Design og håndverksfag

98 336

3 987

105 946

3 639

106 352

3 527

525 Restaurant- og matfag

107 339

3 474

111 999

3 376

112 761

3 279

526 Helse- og sosialfag

82 341

15 323

86 539

15 271

86 117

16 127

528 Teknikk og industriell produksjon

91 279

12 263

96 727

11 779

99 587

11 193

529 Musikk, dans og drama

110 480

5 922

114 886

5 794

117 702

5 753

530 Medier og kommunikasjon

81 194

7 665

84 664

7 273

83 573

6 896

531 Naturbruk

125 522

2 957

133 390

2 899

128 397

2 951

532 Service og samferdsel

87 567

6 870

94 018

6 735

95 402

6 777

570 Fagopplæring i arbeidslivet

65 254

39 520

70 021

40 821

76 957

42 162

Sum (beregning søkerkriteriet)

171 386

170 411

170 431

Sum (beregning lærlingekriteriet)

135 162

137 532

139 106

Merknad: Utgifter per elev/lærling er ekskl. felleskostnader. Antall elever er beregnet som vektede helårsekvivalenter.

Kilde: KOSTRA (SSB).

Tabell 5.3 Beregning av kostnadsvekt for søkere til høykostnads utdanningsprogrammer

2014

2015

2016

Type utdanningsprogram

Andel elever

Utgift per elev

Andel elever

Utgift per elev

Andel elever

Utgift per elev

Snitt

Lavkostnads utdanningsprogrammer (studiespesialisering og idrett)

56%

62 024

57%

64 858

57%

65 672

Høykostnads utdanningsprogrammer (øvrige)

44%

92 485

43%

97 353

43%

97 799

Kostnadsvekt søkere til høykostnads utdanningsprogrammer

0,1783

0,1781

0,1742

0,1769

Tabell 5.4 Beregning av kostnadsvekt for søkere til lærlingeplass

2014

2015

2016

Type utdanningsprogram

Andel elever

Utgift per elev

Andel elever

Utgift per elev

Andel elever

Utgift per elev

Snitt

Lavkostnads utdanningsprogrammer (studiespesialisering og idrett)

71%

62 024

70%

64 858

70%

65 672

Lærlinger, lærekandidater og elever i fagopplæring i skole

29%

65 254

30%

70 021

30%

76 957

Kostnadsvekt søkere til lærlingeplass

0,0150

0,0231

0,0495

0,0292

5.2 Fylkesvei

Korrigerte investeringsutgifter

Departementet foreslår i kapittel 11.4.3 at sektorvekten for fylkesvei korrigeres med tall for faktiske investeringer, i stedet for å ta utgangspunkt i midlene som ble overført i 2010. Dette vil være i tråd med måten sektorvektene ellers beregnes på. Departementet foreslår videre at det skal korrigeres for at en betydelig del av veiinvesteringene finansieres med merverdiavgiftskompensasjon, øremerkede tilskudd, ferjeavløsningsmidler, andre overføringer og refusjoner, og bompenger.

Om lag 27 prosent av bompengene i fylkeskommunale veiprosjekter går til å dekke renter og innkrevingskostnader, og departementet foreslår derfor at det bare korrigeres for 73 prosent av bompengeinntektene. Beregningen av andelen av bompengeinntektene som går til investeringer på fylkesvei, er utført av Statens vegvesen basert på tall for 2017.

Tabell 5.5 viser beregningen av korrigerte investeringsutgifter etter dette prinsippet for årene 2014–2016.

Tabell 5.5 Beregning av korrigerte investeringsutgifter. Landet ekskl. Oslo. Prisjustert til 2016-kroner

2014

2015

2016

Snitt

Brutto investeringsutgifter

8 683 041

8 018 540

7 673 471

8 125 017

– Mva.-kompensasjon

1 407 054

1 357 434

1 312 882

1 359 124

– Andel av bompengeinntekter (73 prosent)

1 019 778

1 091 892

1 258 925

1 123 532

– Ferjeavløsningsmidler

83 142

95 300

95 300

91 247

– Andre overføringer og refusjoner

1 132 096

823 636

1 067 597

1 007 776

= Korrigerte investeringsutgifter

5 040 970

4 650 278

3 938 767

4 543 338

Kilde: SSB og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Kriterier for investeringer

Tabell 5.6 viser korrelasjonen eller samvariasjonen mellom investeringsutgifter, veikriterier og inntektsnivå.

Tabell 5.6 Korrelasjon mellom investeringsutgifter og forklaringsvariabler (målt per innbygger). Ekskl. Oslo. Data for årene 2014–2016

Br. invest.

Invest. ekskl.

Motiv

Veilengde

Frie inntekter

Korr. frie

Brutto investeringer

1,000

0,759

0,494

0,374

0,549

0,535

Investeringer ekskl. mva. mv.

1,000

0,562

0,490

0,594

0,589

Vedlikeholdsbehov (Motiv)

1,000

0,948

0,938

0,877

Veilengde

1,000

0,826

0,736

Frie inntekter

1,000

0,976

Korrigerte frie inntekter (prosent)

1,000

5.3 Buss og bane

Tabell 5.7 viser resultater fra analysene til forslag til ny kostnadsnøkkel for buss og bane. Avhengig variabel er brutto driftsutgifter fratrukket brutto driftsinntekter og avskrivninger. Alle variabler er målt per innbygger. Analysene er gjort med vanlig minste kvadraters metode (OLS).

Enhetene i analysene er fylkeskommunene etter fylkesinndelingen før 2018 (N=19).

I tillegg til analysene som er vist i tabellen, har departementet også testet modeller med blant annet følgende forklaringsvariabler:

  • Innbyggere per kilometer offentlig vei

  • Sysselsatte etter bosted

  • Ulike spesifikasjoner av aldersgrupper for innbyggere

  • Ulike spesifiseringer av tettsted

  • Ulike aldersgrupperinger av innbyggere bosatt spredt

  • Areal

  • Kriterier for reiseavstand

  • Ulike variabler over antall reiser og skolereiser

Tabell 5.7 Estimeringsresultater fra regresjonsanalyse for buss og bane (p-verdier i parentes)

Variabler

2014

2015

2016

Sysselsatte 15–74 år etter arbeidssted

6 813

(0,00)

6 950

(0,00)

6 892

(0,00)

Innbyggere bosatt spredt

1 675

(0,07)

1 354

(0,08)

405

(0,62)

Frie inntekter

-0,01

(0,70)

-0,01

(0,77)

0,02

(0,41)

Konstantledd

-2 036

-1 982

-2 015

Justert R2

0,60

0,69

0,67

I tråd med Borge-utvalgets anbefaling er kriteriene i kostnadsnøkkelen spesifisert slik at man måler kriterieverdiene utover en fastsatt minsteandel av befolkningen (jf. NOU 2005: 18). Omskaleringen øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene og gjør at kriteriene i større grad fanger opp variasjonene i utgiftene.

Bakgrunnen for at kriteriene er fastsatt på denne måten er knyttet til forhold ved regresjonsanalysen. Beregningene av kriterievektene tar utgangspunkt i regresjonskoeffisientene og kriterieverdiene, slik at den relative betydningen av hvert enkelt kriterium kan tallfestes. Resultatene fra regresjonsanalysen gir imidlertid en kostnadsnøkkel som summerer seg til vesentlig mer enn 1, noe som henger sammen med at regresjonen gir et negativt konstantledd. Vektene i en kostnadsnøkkel må summere seg til 1, og det er derfor nødvendig med en nedjustering av vektene i forhold til hva koeffisientene i regresjonsanalysen tilsier. Borge-utvalget viste til at en proporsjonal nedvekting ville ført til at kostnadsnøkkelen bare fanget opp en mindre del av variasjonene i utgiftene. For å rette opp dette foreslo utvalget en omskalering av kriteriene, for å øke variasjonen mellom fylkeskommunene. En slik omskalering av kriteriene øker de relative forskjellene mellom kriterieverdiene og gjør at kriteriene i kostnadsnøkkelen i større grad fanger opp variasjonene i utgiftene.

Regresjonsmodellen som ligger til grunn for departementets forslag til ny nøkkel har negative konstantledd, og departementet foreslår derfor at kriteriene skaleres om slik at vektene summerer seg til 1. Departementet foreslår å bare omskalere kriteriene som bidrar til negative konstantledd i analysene. Det innebærer at kriteriet sysselsatte etter arbeidssted skaleres om til å telle antall sysselsatte utover en andel på 29 prosent. Grensen for skalering av kriteriet er satt slik at alle fylker vil få en kriterieverdi på over 0.

5.4 Båt og ferje

Beregning av kriterievekter for reisekriteriene

Vektene til reisekriteriene i båt- og ferjenøkkelen er basert på et anslag av kostnadene til skoleskyss. I beregningene er det antatt at kostnadene for skolereisene er omtrent de samme som for andre reiser. Anslaget kan dermed beregnes med utgangspunkt i tall fra KOSTRA over antall skolereiser, antall reiser i alt og de samlede utgiftene til båt og ferje. De oppdaterte beregningene for årene 2014–2016 er vist i tabell 5.8.

Tabell 5.8 Beregning av kriterievekt for reisekriteriene

2014

2015

2016

Snitt 2014–2016

Antall reiser

A1 Skolereiser ferje

337 382

347 032

366 014

350 143

A2 Ferjereiser i alt

22 029 177

21 877 160

22 056 388

21 987 575

A3 Skolereiser båt

323 858

338 803

351 316

337 992

A4 Båtreiser i alt

9 039 058

9 186 661

9 704 197

9 309 972

Utgifter

B1 Netto driftsutgifter ferje

1 887 454

2 065 573

2 036 001

1 996 343

B2 Ferjeutgifter per reise (B1 / A2)

86

94

92

91

B3 Netto driftsutgifter båt

1 233 109

1 310 703

1 252 818

1 265 543

B4 Båtutgifter per reise (B3 / A4)

136

143

129

136

Anslag utgifter skoleskyss

C1 Ferje (B2 * A1)

28 907

32 766

33 786

31 820

C2 Båt (B4 * A3)

44 181

48 339

45 355

45 958

Skoleskyss' andel av netto driftsutgifter

D1 Ferje (C1 / B1 * 100)

1,5 %

1,6 %

1,7 %

1,6 %

D2 Båt (C2 / B3 * 100)

3,6 %

3,7 %

3,6 %

3,6 %

Kilde: SSB og Kommunal- og moderniseringsdepartementet.

Vegdirektoratets forslag til ny ferjestandard

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2018 at ferjestandarden som ligger til grunn for beregningen av ferjekriteriet skulle oppdateres. Oppdraget ble gitt til Vegdirektoratet, og mandatet for oppdraget var å revidere ferjestandarden fra Nasjonal transportplan 2010–2019, med særskilt fokus på om standarden er i tråd med samfunnets forventninger om framkommelighet. Vegdirektoratet tok utgangspunkt i rutetilbudet på de ulike sambandene i 2017 (eventuelt vedtatt tilbud i forbindelse med nye anbud). Det er dermed forutsatt at oppdragsgiver ved fastsettelse av tilbudet har vurdert behov, nytte og kostnad for ulike servicenivåer, og at tilbudet på sambandene reflekter det som kan anses som samfunnets oppfatning av hva som er riktig tilbud, gitt de økonomiske rammene. Forslaget til ny ferjestandard bygger på en analyse av alle fylkeskommunale fylkesferjesamband, med utgangspunkt i trafikktall for 2016.

Vegdirektoratets forslag til ny ferjestandard er vist i tabell 5.9. Hovedtrekkene i ferjestandarden fra NTP 2010–2019 er videreført i forslaget, men det er noen endringer. De viktigste endringene er:

  • Det innføres en ny standardklasse for sambandene med aller mest trafikk.

  • Standardklassen for de mest lavtrafikkerte sambandene deles, og det gjøres egne vurderinger for sambandene med aller minst trafikk.

  • Normert antall avganger i noen av standardklassene økes, siden faktisk tilbud i disse klassene gjennomgående er høyere enn det standarden tilsier.

  • Det settes en definert norm for servicenivået i noen klasser der servicenivået ikke er definert i dagens standard.

Tabell 5.9 Forslag til ny ferjestandard for beregning av normerte ferjekostnader

Standardklasse

Lengde

(i km)

Trafikk

(ÅDT PBE)

Frekvens hverdager (avganger per døgn)

Åpningstid (timer fra første til siste avgang)

Hverdager

Lørdag/søndag

Fv1.1

>3000

48

24

24

Fv1.2

2000–3000

39

24

24

Fv2

1000–2000

31

18

16

Fv3.1

<4

500–1000

27

18

16

Fv3.2

>4

500–750

17

18

16

Fv3.3

>4

750–1000

22

18

16

Fv4.1

<4

100–500

21

16

15

Fv4.2

4–9

100–500

15

16

14

Fv4.3

9–20

100–500

9

16

Fv4.4

>20

100–500

Kontinuerlig drift

Fv5.1

<15

25–100

7

14

Fv5.2

>15

25–100

Egne vurderinger

Fv5.3

<25

Egne vurderinger

5.5 Tannhelse

Tabell 5.10 viser ressursfordelingen som ligger til grunn for delkostnadsnøkkelen for tannhelse. Delkostnadsnøkkelen er basert på ressursfordelingen mellom de prioriterte gruppene i den offentlige tannhelsetjenesten. Utgangspunktet for fordelingen er informasjon fra KOSTRA om antall personer i de prioriterte gruppene som er under offentlig tilsyn av den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, og tall innhentet fra fylkeskommunene for gjennomsnittlig ressursbruk per person i de prioriterte gruppene. Tall for gjennomsnittlig ressursbruk per pasient i de prioriterte gruppene er innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet.

Ressursvekten for gruppen 1–18 år er satt til 1, og ressursbruken på hver av de andre gruppene er målt i forhold til ressursbruken på denne gruppen. Dette gir et mål på ressursbruken per pasient i hver av de prioriterte gruppene i tannhelsetjenesten, som deretter multipliseres med antall personer i de ulike målgruppene for å gi et mål på ressursfordelingen mellom de ulike gruppene.

Tabell 5.10 Ressursfordeling mellom prioriterte grupper i tannhelsetjenesten

Personer under offentlig tilsyn i tannhelsetjenesten

Antall

(snitt 2014–16)

Ressursbruk per bruker

(snitt)

Ressursfordeling

(andel)

Innbyggere 1–18 år

1 118 390

1,00

0,7672

Innbyggere 19–20 år

102 082

1,23

0,0861

Psykisk utviklingshemmede over 18 år

17 749

2,18

0,0265

Eldre, langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie

83 520

2,10

0,1202

Sum

1 321 740

1,0000

Kilde: KOSTRA (SSB) og tall innhentet fra fylkeskommunene av Helse- og omsorgsdepartementet.

5.6 Liste over høringssvar

Forslaget til nytt inntektssystem for fylkeskommunene ble sendt på høring 7. januar 2019, med høringsfrist 8. mars. Departementet mottok 40 høringssvar.

Fylkeskommuner

  • Agder fylkeskommune (fellesnemnd)

  • Aust-Agder fylkeskommune

  • Finnmark fylkeskommune

  • Hordaland fylkeskommune

  • Innlandet fylkeskommune (fellesnemnd)

  • Møre og Romsdal fylkeskommune

  • Nordland fylkeskommune

  • Oslo kommune

  • Rogaland fylkeskommune

  • Sogn og Fjordane fylkeskommune

  • Troms fylkeskommune

  • Troms og Finnmark fylkeskommune (fellesnemnd)

  • Trøndelag fylkeskommune

  • Vest-Agder fylkeskommune

  • Vestfold og Telemark fylkeskommune (fellesnemnd)

  • Viken fylkeskommune (fellesnemnd)

Kommuner

  • Birkenes kommune

  • Finnøy kommune

  • Flekkefjord kommune

  • Kragerø kommune

  • Kvitsøy kommune

  • Saltdal kommune

  • Sauda kommune

  • Strand kommune

  • Vest-Telemarkrådet

  • Østre Agder regionråd

Statlige organer

  • Justis- og beredskapsdepartementet: Ingen merknader

  • Klima- og miljødepartementet: Ingen merknader

  • Samferdselsdepartementet: Ingen merknader

  • Sysselmannen på Svalbard: Ingen merknader

  • Utenriksdepartementet: Ingen merknader

Interesseorganisasjoner

  • Byggenæringens landsforbund

  • KS

  • LO

  • Maskinentreprenørenes forbund

  • NHO

  • Opplysningsrådet for veitrafikken

  • UNIO

  • Utdanningsforbundet

  • ZERO

Til forsiden