Del 5
Resultater i kommunal sektor

14 Utviklingen i kommuneøkonomien

14.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter anslås til 0,6 prosent i 2018, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 0,1 prosent. Både veksten i samlede og frie inntekter er lavere enn i de foregående årene, men høyere enn anslått i budsjettopplegget for 2018. Høyere inntektsvekst enn anslått i budsjettopplegget skyldes at skatteinntektene ble høyere enn forventet. I tillegg fikk en del kommuner høye inntekter fra havbruksfondet.

Aktivitetsveksten i 2018 anslås til 1,9 prosent. Dette er noe lavere enn i de tre foregående årene, men klart høyere enn inntektsveksten. Utførte timeverk steg med 1,8 prosent, og sysselsettingsveksten har tatt seg klart opp de siste tre årene, i kontrast til forholdsvis lav vekst i perioden 2012–2015.

Investeringsnivået i kommunesektoren har gjennom flere år vært høyt. Også i 2018 var investeringsveksten sterk, og som andel av inntektene var investeringsnivået det høyeste på 2000-tallet. Dette har bidratt til at gjeldsnivået over tid har økt. Mye av investeringene er likevel i tråd med nasjonale politiske mål om å gi innbyggerne bedre tjenester, og staten har gjennom tilskuddsordninger som investeringstilskudd og rentekompensasjon stimulert kommunene og fylkeskommunene til å øke sine investeringer, noe som kan bidra til å forklare deler av gjeldsveksten. Rentenivået er for tiden også svært lavt. Når effekten av en renteendring på kommunesektorens pensjonsmidler holdes utenom, bidrar gjeldsoppbyggingen likevel til at kommunesektorens økonomi blir mer sårbar for renteøkninger.

Netto driftsresultat er hovedindikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. I 2018 ser kommunesektoren som helhet ut til å få et netto driftsresultat på 2,7 prosent av inntektene. Dette er over det anbefalte nivået fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), som sier at det over tid bør ligge på om lag 2 prosent for sektoren samlet. I kommunene og fylkeskommunene, hvor de anbefalte nivåene er henholdsvis 1¾ prosent og 4 prosent, var netto driftsresultat henholdsvis 2,5 og 3,8 prosent. Selv om resultatet i 2018 var svakere enn året før, er de tre foregående årene samt 2006 de eneste årene på 2000-tallet hvor resultatene har vært bedre.

De gode driftsresultatene de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert, jf. figur 14.1. I begynnelsen av mai 2019 var i alt 16 kommuner ført opp i ROBEK, det klart laveste antallet noensinne. Driftsresultatene for 2018 tilsier at antall kommuner i ROBEK vil gå ytterligere ned etter at kommunestyrene i løpet av første halvår 2019 har vedtatt årsregnskapet for 2018. De ureviderte regnskapstallene for 2018 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert rundt ti i løpet av 2019.

¹ Registeret ble opprettet 1.1.2001. Stolpen til venstre viser hvor mange kommuner som var inne da registeret ble opprettet, mens de øvrige stolpene viser antall kommuner i ROBEK ved utgangen av året.

Kilde: Kommunal- og moderniseringsdepartementet

14.2 Kommunesektorens størrelse i norsk økonomi

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Tabell 14.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens størrelse i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et bilde av at kommunesektorens plass i norsk økonomi var stabil fra 2002 til 2008, økte fra 2008 til 2009 som følge av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet, for deretter å stige gradvis fram til 2018.

Kommunesektoren forvalter en betydelig del av de økonomiske ressursene i norsk økonomi. Målt i forhold til BNP for Fastlands-Norge utgjorde kommunesektorens inntekter i underkant av 16 prosent fra 2002 og fram til finanskrisen i 2008, for så å stige gradvis til 18,5 prosent i 2018. Kommunalt konsum som andel av BNP for Fastlands-Norge holdt seg rundt 12 prosent i perioden 2002–2008, for så å øke til gradvis til over 14 prosent i 2018.

Målt i forhold til totalt antall utførte timeverk i norsk økonomi utgjorde den kommunale sysselsettingsandelen i overkant av 16 prosent i 2018. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av den totale sysselsettingen større målt i personer enn i timeverk.

Indikatorene i tabell 14.1 illustrerer hvor stor del kommunesektoren utgjør av norsk økonomi. Andelene for alle indikatorene gikk opp etter finanskrisen i 2008 og 2009, som følge av at kommuneøkonomien ble styrket gjennom 2009 som ett av tiltakene mot finanskrisen og konjunkturnedgangen i næringslivet. Selv om aktiviteten i næringslivet tok seg opp igjen etter 2009, illustrerer de ulike indikatorene at kommunesektorens andel av norsk økonomi har holdt seg stabilt eller økt også etter 2009. Målt ved utførte timeverk og kommunalt konsum har den kommunale andelen vist en svak økning. Målt ved inntektene som andel av BNP for Fastlands-Norge har økningen i den kommunale andelen vært noe større. Kommunesektorens inntekter som andel av norsk økonomi har økt til tross for at realveksten i kommunesektorens inntekter var om lag på nivå med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden etter finanskrisen, jf. figur 14.2. Dette har flere forklaringer. Blant annet var det i denne perioden flere reformer med tilførsel av inntekter til kommunesektoren (forvaltningsreform i 2010, samhandlingsreform i 2012). Disse reformene betraktes som oppgaveendringer og er holdt utenom den beregnede realveksten i kommunesektorens inntekter. Et annet moment som over tid trekker opp den kommunale inntektsandelen, er høyere prisvekst i kommunal tjenesteyting (kommunal deflator) enn gjennomsnittet for norsk økonomi.

14.3 Inntekt- og aktivitetsutvikling

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen. Aktivitetsindikatoren gir uttrykk for ressursbruken knyttet til løpende tjenesteproduksjon og nyinvesteringer i sektoren. I figur 14.2 sammenliknes aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen med inntektsveksten i kommunesektoren og med veksten i BNP for Fastlands-Norge i perioden 2002–2018.

¹ Som vekter brukes de andelene som lønnsutgifter, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av de samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

² For måling av utslaget på underskuddet i 2009 er seriene ikke helt sammenliknbare fordi aktivitetsveksten er medregnet ekstraordinært vedlikeholdstilskudd som følge av tiltak mot finanskrisen i 2009, mens dette tilskuddet er holdt utenom inntektsveksten.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå

Aktivitetsveksten var særlig høy i perioden 2006–2009. Denne utviklingen var drevet av høy vekst både i kommunal sysselsetting og i investeringene, jf. tabell 14.2. Særlig i 2007 og 2008 bidro høyere aktivitetsvekst enn inntektsvekst til store og økende underskudd (negative nettofinansinvesteringer) i sektoren, jf. også avsnitt 14.5. De første årene etter 2009 var det en klar avdemping i aktivitetsveksten i kommuneforvaltningen, noe som i første rekke skyldtes at investeringene gikk ned. Fra 2013 tok aktivitetsveksten seg opp igjen. Veksten i sysselsettingen var i denne perioden relativt lav, mens det var en sterk vekst i investeringene. Denne utviklingen kan tolkes som at kommunesektoren har prioritert oppgradering av bygg og anlegg framfor høyere sysselsettingsvekst. De siste årene har også sysselsettingsveksten tiltatt. Samlet anslås aktivitetsveksten i 2018 til 1,9 prosent, noe som var høyere enn inntektsveksten.

14.4 Økonomisk balanse

14.4.1 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene. Netto driftsresultat viser årets driftsoverskudd etter at renter og avdrag er betalt og er et uttrykk for hva kommuner og fylkeskommuner har til disposisjon til avsetninger, inndekning av tidligere underskudd og investeringer. Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) anbefaler at netto driftsresultat bør utgjøre om lag 2 prosent for sektoren samlet over tid, med et anbefalt nivå for kommunene samlet (inklusive Oslo) og for fylkeskommunene samlet på henholdsvis 1¾ og 4 prosent.

Figur 14.3 viser utviklingen i netto driftsresultat fra 2003. Fra og med 2014 ble merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer ført i investeringsregnskapet, ikke i driftsregnskapet som tidligere. Endringen i hvordan merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer skulle inntektsføres i kommuneregnskapene medførte en reduksjon i netto driftsresultat på nærmere to prosentpoeng fra 2013 til 2014. For å kunne sammenlikne årene før og etter omleggingen, er det i figuren korrigert for dette for årene før 2014, slik at alle årene er sammenliknbare.

Netto driftsresultat lå for årene 2015 til 2017 godt over de anbefalte nivåene, både i kommunene og i fylkeskommunene. I 2018 anslås netto driftsresultat til 2,7 prosent for sektoren som helhet. For kommunene (inkludert Oslo) var driftsresultatet 2,5 prosent og for fylkeskommunene 3,8 prosent. Selv om driftsresultatet anslås å bli noe redusert i forhold til 2017, lå netto driftsresultat i kommunene og fylkeskommunene henholdsvis over eller om lag på nivå med TBUs anbefaling også i 2018, og det er kun i de tre foregående årene, samt i 2006, at driftsresultatene har vært høyere.

De gode driftsresultatene de siste årene bidro til at antall kommuner i ROBEK ble kraftig redusert. I begynnelsen av mai 2019 var i alt 16 kommuner ført opp i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. På bakgrunn av regnskapene for 2018, forventes det at antallet vil gå ytterligere ned så snart kommunestyrene har vedtatt årsregnskapene for 2018.

¹ F.o.m. 2014 ble merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ikke lenger inntektsført i driftsregnskapet, men i investeringsregnskapet. Denne endringen medførte en reduksjon i netto driftsresultat. I figuren er det korrigert for denne endringen ved at merverdiavgiftskompensasjonen fra investeringer er trukket fra netto driftsresultat og brutto driftsinntekter i årene før 2014, slik at tallene er sammenliknbare for hele perioden.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Netto driftsresultat kan benyttes til å finansiere årets investeringer, dekke inn tidligere underskudd eller avsettes til disposisjonsfond for senere bruk. Gjennom de gode driftsresultatene de siste årene har kommunesektoren styrket de økonomiske bufferne. For sektoren som helhet utgjorde disposisjonsfond (inkludert regnskapsmessig mindreforbruk) 10,5 prosent ved utgangen av 2018. Disposisjonsfondene er relativt sett noe større i fylkeskommunene enn i kommunene.

Kommunene som hadde akkumulerte merforbruk fra tidligere år, benyttet driftsresultatene til å redusere eller dekke inn disse i 2018. For kommunene samlet ble akkumulert merforbruk redusert fra 620 mill. kroner til 372 mill. kroner, tilsvarende 0,1 prosent av driftsinntektene, jf. avsnitt 14.4.2.

14.4.2 ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll)

Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK) er et register over kommuner og fylkeskommuner som er i økonomisk ubalanse. Kommuner eller fylkeskommuner i ROBEK må ha godkjenning fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for å kunne foreta gyldige vedtak om låneopptak eller langsiktige leieavtaler. I tillegg skal lovligheten av budsjettvedtakene kontrolleres.

I kommuneloven § 60 finnes det klare kriterier for når en kommune eller fylkeskommune blir ført opp i registeret. Formålet med reglene er å fange opp kommunene og fylkeskommunene som er i en vanskelig situasjon og bidra til at økonomisk balanse gjenopprettes.

Endringer i kriteriene for å bli registrert i ROBEK

I den nye kommuneloven, som trer i kraft i 2020, er det gjort flere endringer i kriteriene for å bli registrert i ROBEK. Hensikten bak endringene er blant annet å fange opp kommuner med svak økonomi på et tidligere tidspunkt enn i dag.

Endringene er at en kommune skal omfattes av ordningen når det ut fra vedtak om enten økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap, kan slås fast at et merforbruk er planlagt dekket inn eller faktisk må dekkes inn utover to år etter at det oppsto. Dette innebærer en utvidelse av kriteriet for registrering i forhold til dagens regelverk, hvor en kommune skal meldes inn hvis vedtak om årsregnskap viser at et merforbruk skal dekkes inn utover to år etter at det oppsto.

Kommuner som har opparbeidet seg et akkumulert merforbruk på tre prosent av driftsinntektene, skal etter de nye reglene også omfattes av ordningen. Det samme gjelder kommuner som ikke har fastsatt økonomiplan, årsbudsjett eller årsregnskap innen fristene som regelverket setter.

Videre er gjeldende § 60 nr. 1 bokstav d om brudd på inndekningsplan opphevet. Det vil si at en kommune ikke lenger skal meldes inn i registeret ved brudd på inndekningsplan.

Kommuner i ROBEK

Ved utgangen av 2018 var det registrert 17 kommuner i ROBEK, det laveste antallet siden registeret ble opprettet i 2001. Ingen av fylkeskommunene var i registeret. Seks av ROBEK-kommunene var fra Nordland, mens fem var fra Møre og Romsdal.

I løpet av 2018 ble 13 kommuner meldt ut av ROBEK, mens to kommuner ble meldt inn. Av kommunene som ble utmeldt, hadde fem av kommunene vært i ROBEK i totalt ti år eller mer.

I lys av de gode økonomiske resultatene i 2018 er det ventet en ytterligere reduksjon i antall ROBEK-kommuner i løpet av 2019. De ureviderte regnskapstallene for 2018 og foreløpige tilbakemeldinger fra fylkesmennene indikerer at antallet ROBEK-kommuner kan bli redusert til om lag elleve i løpet av 2019.

¹ Moskenes og Tysfjord har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2018. For disse kommunene er det i figuren benyttet regnskapstall fra 2017.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Figur 14.4 viser hvor lenge ROBEK-kommunene har vært innmeldt i ROBEK, om de har vært innmeldt flere ganger og hvor stort gjenstående akkumulert merforbruk de hadde ved utgangen av 2018. Klassifiseringen av hva som er store og mindre underskudd og kortere og lengre oppholdstid i ROBEK er gjort av departementet ut fra en skjønnsmessig vurdering.

De fleste kommunene har relativt lang fartstid i ROBEK. Kun Midsund kommune har vært innmeldt i ROBEK i til sammen mindre enn en tredel av tiden som registeret har eksistert. Kommunen har vært innmeldt i ROBEK to ganger og ble sist meldt inn i 2018 som følge av et regnskapsmessig merforbuk. Foreløpige regnskapstall for 2018 tyder på at kommunen har dekket inn merforbruket og ligger an til å bli meldt ut av ROBEK i 2019.

Flere av kommunene som har vært lenge i registeret, hadde ved utgangen av 2018 dekket inn hele merforbruket. Disse kommunene ligger an til å bli meldt ut av ROBEK i etterkant av at kommunestyrene har vedtatt årsregnskapet for 2018.

Figur 14.5 viser utviklingen av merforbruk over tid for kommunene som hadde de største akkumulerte underskuddene i 2017 og 2018.

Blant disse kommunene var Halden, Torsken, Bremanger og Steigen. Disse kommunene hadde et akkumulert merforbruk på mer enn fem prosent i 2017, men har nå klart å bygge ned merforbruket gjennom gode resultater i 2018.

Halden ble meldt inn i ROBEK for andre gang i 2012. Kommunen har redusert det akkumulerte merforbruket de siste årene, og ser nå ut til å ha dekket merforbruket i sin helhet ved utgangen av 2018. Kommunen ligger dermed an til å bli meldt ut av registeret i 2019.

Torsken har som eneste kommune vært i ROBEK siden registeret ble opprettet i 2001. Kommunen har de siste årene dekket inn en betydelig del av merforbruket, men hadde ifølge kommunens innrapporterte regnskapstall fremdeles et gjenstående akkumulert merforbruk tilsvarende 4,5 prosent av driftsinntektene ved utgangen av 2018.

Bremanger har vært i ROBEK i om lag elleve år og hadde ved utgangen av 2018 et akkumulert merforbruk på 4,7 prosent. Merforbruket knytter seg til Terra-saken, og siden 2014 har kommunen årlig dekket inn deler av merforbruket.

Steigen har hatt et økende merforbruk de siste årene målt som andel av inntektene. Kommunen bygde i 2018 merforbruket kraftig ned, blant annet ved hjelp av havbruksfondet, og hadde i KOSTRA rapportert inn et akkumulert merforbruk på 0,1 prosent ved utgangen av året. Det vedtatte årsregnskapet for 2018 viste imidlertid at merforbruket var dekket inn i sin helhet, og kommunen ble derfor meldt ut av ROBEK i begynnelsen av mai 2019.

Hamarøy har de tre siste årene pådratt seg nye underskudd, og hadde et akkumulert merforbruk på 9,4 prosent i 2018.

For Tysfjord og Moskenes mangler det foreløpig tall for 2018, men begge kommuner fikk en økning i akkumulert merforbuk fra 2016 til 2017.

På samme måte som i 2017 fikk kommunene hjelp av en høy skatteinngang i 2018. I tillegg fikk flere kommuner i 2018 inntekter fra havbruksfondet. Gjennom inntektsutjevningen kommer merskatteveksten alle kommuner til gode. Det at det akkumulerte merforbruket er redusert, viser samtidig at kommunene også har tatt grep for å omstille kommunen og kommuneøkonomien.

¹ Moskenes og Tysfjord har ikke rapportert inn regnskapstall i KOSTRA for 2018.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

ROBEK-prosjektet Kort vei inn, lang vei ut: Hvorfor forblir noen lenge i registeret, og hva gjøres for å komme seg ut?

Senter for økonomisk forskning (SØF) kartla på oppdrag fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet årsaker til at noen kommuner sliter med å komme seg ut av ROBEK, selv om kommunene generelt har hatt gode økonomiske resultater de siste årene. Prosjektet skulle også kartlegge årsaker til at kommuner med lang fartstid i registeret har kommet seg ut og forblitt ute, herunder fylkesmannens rolle og bruk av virkemidler.

SØF har intervjuet totalt syv kommuner (Halden, Moss, Vågsøy, Giske, Sula, Saltdal og Hadsel) og fire fylkesmenn (Østfold, Sogn og Fjordane, Møre og Romsdal og Nordland) for å belyse aktuelle temaer knyttet til ROBEK. I tillegg er det utnyttet et datamateriale fra 2001–2017 for å gjøre empiriske undersøkelser knyttet til ROBEK. Intensjonen med disse analysene var å teste erfaringer om utfordringer og suksessfaktorer innhentet fra respondentene i caseundersøkelsene, kan generaliseres for en større gruppe kommuner ved å utnytte ROBEK-historikken.

Kjennetegn på kommuner som blir meldt inn

Den fremste enkeltkomponenten de fleste av informantene trekker fram, og som også klart støttes av empiriske analyser, er betydningen av den politiske situasjonen. Dersom kommunestyret er fragmentert med mange partier med relativt lik politisk makt i form av antall seter, øker sannsynligheten både for innmelding på ROBEK-listen, samt varigheten for innmelding.

Mange kommuner og kontakter fra fylkesmennene trekker fram at ett av de viktigste suksesskriteriene for å sikre utmelding, eventuelt for å hindre ny innmelding i ROBEK, er at kommunene samles om en felles forståelse og legger bort partiprogram og kjernesaker. De kommunene som lykkes med det, evner ifølge informantene i prosjektet å få snudd en negativ utvikling i økonomien, også der hvor fragmenteringen i utgangspunktet er stor. Her blir også fylkesmannens rolle påpekt som viktig. Ved at fylkesmannen besøker kommunestyret og forteller om utviklingen, utfordringene og implikasjonene av ROBEK, gir det i enkelte tilfeller en økt legitimitet til behovet for endringer.

I tillegg til politisk fragmentering blir endringer i folketallet framhevet av flere casekommuner som en økonomisk utfordring. Videre ser man at en svak arbeidsmarkedssituasjon målt ved andel arbeidsledige over 30 år samvarierer positivt med antall år en kommune har vært registrert i ROBEK.

Tiltak for å komme seg ut

Alle informanter i undersøkelsen oppgir at gode økonomisystem, hyppig rapportering og økonomisk kompetanse hos ansvarlige mottakere av informasjonen, det vil si alt fra politisk nivå til kommunalsjefer og enhetsledere, er avgjørende for å kunne bedre en svak økonomisk situasjon. Flere av casekommunene som har unngått ny innmelding i ROBEK etter å ha vært utmeldt i lengre tid, oppgir at utstrakt bruk av sammenlikningsverktøy (benchmarking) har vært en viktig faktor.

Analysene tyder på at eiendomsskatten øker når en kommune er på ROBEK-listen, men at dette er kun en midlertidig tilpasning hvor det ser ut til at nivået på eiendomsskatten etter utmelding av ROBEK justeres tilbake til opprinnelig nivå. Også informantene i undersøkelsen dro fram eiendomsskatten som et viktig virkemiddel knyttet til ROBEK.

Når det gjelder kutt i utgiftene, er det i sektorene kultur, kirke og bolig det ser ut til å kuttes mest.

14.5 Investeringer og gjeld

14.5.1 Investeringer

Investeringene i kommunesektoren ligger på et historisk høyt nivå, og veksten i investeringene fortsatte i 2018. Selv om investeringsveksten var noe lavere enn i de foregående årene, bidro investeringene til å trekke aktivitetsveksten opp. I 2018 utgjorde investeringene i kommunesektoren i størrelsesorden 78 mrd. kroner, tilsvarende vel 50 mrd. kroner i 2005-priser, det høyeste nivået noensinne, jf. figur 14.6.

Kilde: Statistisk sentralbyrå (Nasjonalregnskapet)

14.5.2 Nettofinansinvesteringer

Nettofinansinvesteringer er i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der utgifter til bruttorealinvesteringer er medregnet, mens lån og avdrag er holdt utenom. Nettofinansinvesteringene bestemmer utviklingen i kommunesektorens netto fordringer. Dersom aktivitetsveksten er høyere enn inntektsveksten, trekker dette i retning av at underskuddene (de negative nettofinansinvesteringene) vil bli større.

Figur 14.7 viser utviklingen i nettofinansinvesteringer og nettogjeld (bruttogjeld fratrukket brutto fordringer, basert på statistikken for finansielle sektorregnskaper) over perioden 2002–2018. Kommunesektoren har de senere årene hatt betydelige underskudd, det vil si negative nettofinansinvesteringer. Det er særlig det høye nivået på bruttoinvesteringene som har bidratt til store underskudd og gjeldsoppbyggingen i kommunesektoren.

¹ Etter at Statistisk sentralbyrå gjennomførte en revisjon av statistikken i 2014, ble også deler av kommunenes plasseringer i pensjonsmidler tatt inn som fordringer i sektoren under betegnelsen «arbeidsgivers reserver» (tilleggsreservene, premiefond og kursreguleringsfondet). I figuren er nettogjeld kun vist uten disse regnskapspostene.

² Brudd i tidsserien. F.o.m. 2012 identifiserte statistikken gjeld og fordringer mellom kommunekassen og kommunale foretak. Dette innebærer et brudd i tidsserien i telleren fra 2011 til 2012. I figuren er det tilsynelatende en svak nedgang i den renteeksponerte gjelden fra 2011 til 2012. Dette skyldtes imidlertid denne tekniske endringen – i realiteten økte gjelden også dette året. F.o.m. 2014 inngår ikke merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer i brutto driftsinntekter (nevneren). Dette medfører et brudd i tidsserien i nevneren fra 2013 til 2014.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

14.5.3 Gjeld

Selv om nettogjelden i kommuneforvaltningen har steget over lengre tid, er det ikke all gjeld som belaster kommunebudsjettene. I figur 14.8 er sammensetningen av kommunesektorens langsiktige gjeld, det vil si lån som kommunesektoren har tatt opp til investeringer i bygg og anlegg samt til videre utlån, splittet opp i et forsøk på å illustrere dette.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Samlet utgjorde langsiktig gjeld i kommunesektoren (inkludert kommunale og fylkeskommunale foretak samt interkommunale selskaper) 537 mrd. kroner ved utgangen av 2018. Deler av denne gjelden var videreformidlet til privatpersoner og selskaper eller stod fremdeles ubrukt på konto (100 mrd. kroner). Noe av gjelden knytter seg til investeringer innenfor vannforsyning, avløp og renovasjon, der kommunene etter selvkostprinsippet får dekket kostnadene gjennom gebyrene fra innbyggerne (om lag 80 mrd. kroner). Noe knytter seg til rentekompensasjonsordninger for skole, kirker, sykehjem og transporttiltak (knapt 50 mrd. kroner). For sykehjem og omsorgsboliger innebærer ordningen at staten dekker både renter og avdrag knyttet til prosjekter som fikk oppstartstilskudd under handlingsplan for eldreomsorgen i årene 1998–2003 og under opptrappingsplanen for psykisk helse i årene 1999–2004. Også i de senere årene har det blitt innført nye tilskuddsordninger for omsorgssektoren, men disse har vært utformet som investeringstilskudd.

Basert på disse tallene kan gjelden der renteutgiftene må dekkes av kommunesektoren selv anslås til rundt 307 mrd. kroner, det vil si godt og vel halvparten av sektorens samlede langsiktige gjeld. For den resterende gjelden vil renteutgiftene (og i stor grad også avdragene) i realiteten bli dekket gjennom gebyrer fra innbyggere, statlige tilskuddsordninger og liknende.

Kommunesektoren har i tillegg rentebærende plasseringer (bankinnskudd og plasseringer i sertifikat- og obligasjonsmarkedet) på nærmere 104 mrd. kroner. Ved en eventuell renteoppgang vil inntektene fra disse øke og delvis motsvare effekten som en økt rente har på gjelden.

Dersom en tar hensyn til dette, kan kommunesektorens totale renteeksponering ved utgangen av 2018 anslås til om lag 203 mrd. kroner. Det innebærer at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med nærmere 2 mrd. kroner, eller i størrelsesorden 0,3–0,4 prosent av driftsinntektene. På kort sikt vil utslagene av en renteendring dempes ytterligere fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Kommunesektoren har også betydelige pensjonsmidler plassert i fond (livselskaper og andre pensjonsinnretninger). Ved utgangen av 2018 utgjorde pensjonsmidlene vel 518 mrd. kroner. Endringer i renten vil påvirke finansavkastningen på kommunesektorens oppsparte pensjonsmidler. Selv om det er vanskelig å si noe om de kortsiktige effektene av en renteendring, vil sektoren i denne sammenheng over tid ha fordel av en høyere rente. Det vil igjen gi kommunesektoren lavere pensjonspremier og lavere pensjonskostnader.

Selv om enkelte forhold tilsier at gjeldsbelastningen på kommunebudsjettene ikke har vært så stor som gjeldsstatistikken i utgangspunktet kan tyde på, har det – når pensjonsmidlene holdes utenfor – vært en klar økning i kommunesektorens gjeldsbelastning og renteeksponering. I 2003 var økonomien i kommunesektoren nesten nøytral overfor endret rente. Ved utgangen av 2018 tilsvarte renteeksponert gjeld i størrelsesorden 37 prosent av de samlede driftsinntektene. De siste årene har gjelden stabilisert seg som andel av inntekt, jf. figur 14.7 og 14.9, men i 2018 økte gjeldsgraden noe igjen. Fylkeskommunene er i utgangspunktet mindre eksponert enn kommunene for endringer i rentenivået, jf. vedlegg 3. Høyere gjeld gjenspeiler det høye investeringsnivået som kommunesektoren har hatt de siste årene. Denne utviklingen må i hovedsak ses i sammenheng med en kombinasjon av høy befolkningsvekst og lav rente.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

I figur 14.10 er liknende øvelse gjort for enkeltkommuner. Søylene viser hver enkelt kommunes renteeksponering, målt som andel av driftsinntektene, og kommunene er sortert stigende etter nivå. Eksempelvis vil en renteeksponering på 50 prosent innebære at ved en økning i renten på ett prosentpoeng vil kommunens netto renteutgifter øke tilsvarende 0,5 prosent av driftsinntektene før det tas hensyn til rentebindinger og eventuelt andre inntekter som kan være knyttet til renten (for eksempel utleieboliger der leieinntektene dekker rentene).

Punktene i figuren viser total langsiktig gjeld som andel av driftsinntektene for samme kommune, jf. også vedlegg 3. Differansen mellom punkt og søyle kan henføres til utlån, gjeld knyttet til henholdsvis selvkosttjenester og rentekompensasjonsordninger, samt rentebærende plasseringer, jf. også figur 14.8.

¹ I alt 403 kommuner, som hadde rapportert tilstrekkelige data for 2018, inngår i figuren.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Kommuners evne til å bære gjeld vil være påvirket av en rekke faktorer. For eksempel vil forventet befolkningsutvikling, inntektsnivå, inntektsutvikling og økonomisk handlingsrom ha betydning både for investeringsbehovet og for evnen til å betjene gjelden. Figuren illustrerer like fullt at enkelte kommuner har betydelig høyere gjeld enn andre, og de vil i utgangspunktet være klart mer utsatt for endringer i rentenivået. Hvis det tas utgangspunkt i de ti kommunene som er mest eksponert for en endring i rentenivået (målt ved renteeksponert gjeld som andel av driftsinntektene), hadde disse kommunene en renteeksponert gjeld som var høyere enn de årlige driftsinntektene. Det vil si at en renteøkning på ett prosentpoeng vil binde opp mer enn én prosent av inntektene (før det tas hensyn til rentebindinger, renteeffekten på pensjonsmidlene, eventuelle leieinntekter og liknende).

Kommunesektorens kortsiktige gjeld

Kommunesektoren tar opp lån i ulike markeder. Kredittforetak, der Kommunalbanken AS er den klart største enkeltaktøren i markedet, står bak over halvparten av låneopptakene til kommunal sektor, jf. figur 14.11.

¹ F.o.m. januar 2018 skiller ikke statistikken mellom sertifikatgjeld og obligasjonsgjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I årene fram til finanskrisen i 2008 ble kommuneforvaltningens gjeld i all hovedsak tatt opp i Kommunalbanken og Kommunekreditt. I årene etter finanskrisen har sertifikat- og obligasjonsmarkedet blitt en viktigere lånekilde for kommunene. Andelen av gjelden som har blitt tatt opp i sertifikat- og obligasjonslån økte fra 13 prosent i 2008 til oppunder 30 prosent i 2017. Veksten var spesielt sterk i sertifikatlån, det vil si lån med under ett års løpetid, særlig i 2014 og 2015, da om lag 1/3 av nye lån ble tatt opp i dette markedet. De tre siste årene ble imidlertid en betydelig større del av nye lån tatt opp i Kommunalbanken sammenliknet med de to foregående årene. Blant lånene som ble tatt opp i sertifikat- og obligasjonsmarkedet, var det samtidig en dreining fra sertifikatlån til obligasjonslån med lengre løpetid, og andelen sertifikatlån gikk derfor ned. Ifølge tall fra KOSTRA fortsatte denne utviklingen også i 2018.

Ettersom kommunene ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko som de ikke får ved lån med lang løpetid. Denne risikoen knytter seg til at kommunen ikke klarer å innfri sine forpliktelser ved forfall uten at det oppstår store kostnader i form av dyr refinansiering. For mindre beløp vil eventuelle vanskeligheter med å skaffe til veie rimelig finansiering kunne håndteres ved at kommunen i stedet trekker på egen likviditet, når lånene forfaller. Kommuner som må refinansiere større beløp og ikke har tilstrekkelig likviditet, vil derimot være mer sårbare dersom refinansieringen må skje i et vanskelig marked.

Figur 14.12 forsøker å illustrere denne risikoen. Figuren viser de 105 kommunene og 14 fylkeskommunene som ifølge KOSTRA-tall hadde utestående sertifikatlån ved utgangen av 2018. Langs den horisontale aksen vises hvor stor andel sertifikatlånene utgjorde av kommunenes samlede gjeld, mens den vertikale aksen viser forholdet mellom den enkelte kommunes sertifikatlån og likviditet ved utgangen av 2018. Likviditeten omfatter kommunens bankinnskudd og plasseringer i sertifikater, obligasjoner og aksjer, det vil si verdipapirer som raskt kan omsettes ved behov. Dersom disse verdiene overstiger kommunens sertifikatgjeld (det vil si verdien langs den vertikale aksen er under 100), er ikke kommunene avhengige av å få tatt opp nye lån for å kunne løse inn sertifikatlånene ved forfall. Dersom sertifikatgjelden er betydelig større enn likviditeten, vil kommunen derimot kunne være mer sårbar dersom situasjonen i sertifikatmarkedet skulle endre seg.

Ettersom figuren illustrerer situasjonen ved utgangen av 2018, gir den ikke nødvendigvis et presist bilde av kommunens og fylkeskommunens refinansieringsrisiko. Likviditeten kan for eksempel endre seg fram til lånene forfaller, forfallene kan være spredt utover en lengre periode, og kommunene vil kunne benytte trekkrettigheter eller liknende. Hvis likviditeten i tillegg var unormalt liten ved årsskiftet, vil sertifikatgjelden framstå som relativt høy selv om sertifikatgjelden ikke er stor i forhold til kommunens økonomi. Kommuner og fylkeskommuner kan i tillegg ha refinansieringsrisiko knyttet til obligasjonslån. I henhold til innrapporterte regnskapstall vil i alt 9,2 mrd. kroner av obligasjonslånene ha forfall i 2019, og noe av dette vil måtte refinansieres. Figuren kan likevel tjene som en liten pekepinn på hvilken refinansieringsrisiko den enkelte kommune har påtatt seg.

¹ Det er knyttet stor usikkerhet til datakvaliteten. Det er grunn til å tro at ikke alle kommunene har fordelt kortsiktige og langsiktige lån på riktige kapitler i balansen. Det kan altså være at en større andel av lånene er tatt opp i sertifikater enn det tallene tilsier.

² Av hensyn til lesbarheten i figuren er ikke navnet på kommunen og fylkeskommunen tatt inn i de tilfellene sertifikatgjelden utgjør under 200 prosent av kommunens eller fylkeskommunens likviditet og under 80 prosent av total langsiktig gjeld.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Om lag 60 prosent av kommunene og fylkeskommunene som hadde tatt opp lån i sertifikatmarkedet, hadde ved årsskiftet tilstrekkelig likviditet til om nødvendig å løse inn sertifikatlånene uten behov for å ta opp nye lån. Kristiansund skilte seg ut fra de øvrige kommunene ved å ha betydelig høyere sertifikatgjeld, målt i forhold til de likvide midlene kommunene hadde tilgjengelig ved årsskiftet.

Kommuneloven § 52 og tilhørende finansforskrift setter de overordnede rammene for hvordan kommunene og fylkeskommunene skal forvalte egen gjeld og egen likviditet. Den slår blant annet fast at det ikke skal tas vesentlig finansiell risiko, og midlene skal forvaltes på en slik måte at kommunen eller fylkeskommunen kan dekke sine betalingsforpliktelser ved forfall. Disse bestemmelsene er videreført i ny kommunelov. Innenfor disse avgrensingene skal kommunestyret eller fylkestinget ut fra egen situasjon konkretisere hvor grensene skal gå gjennom fastsettelsen av et eget finansreglement. Å sette rammer for den kortsiktige gjelden er en naturlig del av et slikt finansreglement. Når kommunene og fylkeskommunene går ut i sertifikatmarkedet, skal de ha gjort sine egne vurderinger av risikoen som følger med å ta opp kortsiktige lån, og de skal ha tatt stilling til hvilken risiko kommunen eller fylkeskommunen kan håndtere.

15 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I dette kapitlet redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene fra 2017 til 2018 og i perioden 2013–2018.

Tallene er hentet fra KOSTRA, der foreløpige tall for 2018 ble publisert 15. mars 2019, IPLOS og Grunnskolens informasjonssystem (GSI). Indikatorene belyser utviklingstrekk innenfor barnehagesektoren, grunnskolen, videregående opplæring, barnevernet, sosialtjenesten, boliger, pleie- og omsorgssektoren, kommunehelsetjenesten og administrasjon.

Store deler av den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen er rettet mot bestemte aldersgrupper, og den demografiske utviklingen gir viktig informasjon om utviklingen i behovet for kommunale tjenester. Den demografiske utviklingen i perioden 2013–2018 beskrives i tabell 15.1.

De viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester er barn og unge 1–18 år og innbyggere over 80 år. I perioden 2013–2018 økte antall innbyggere i disse gruppene marginalt med vel 7 000 personer, noe som isolert sett indikerer et begrenset behov for kommunale tjenester. Økningen i aldersgruppene 80 år og over var på i overkant av 5 000 personer. Det var en svak økning i antall barn og unge med i underkant av 2 000 personer. Innenfor denne gruppen, er det en vekst i personer i grunnskolealder med noe over 23 000 personer, mens det er en nedgang i personer i barnehagealder med vel 16 000 og ungdommer i alderen 16–18 år med nærmere 6 000 personer. Samlet sett økte innbyggertallet med om lag 219 000 personer, tilsvarende 4,3 prosent i perioden 2013–2018. Til sammenlikning økte antall innbyggere i de viktigste målgruppene for kommunale og fylkeskommunale tjenester med ca. 0,1 prosent i samme periode.

Gjennom 2018 gikk antallet barn og unge noe ned. Det var en nedgang i de yngste barnekullene og i aldersgruppen 16–18 år, mens det ble flere i aldersgruppene 6–15 år. Antall eldre 80 år og over økte noe. Samlet sett ble det en marginal nedgang i antallet innbyggere i gruppene av innbyggere 1–18 år og 80 år og over. Samlet sett økte innbyggertallet med i underkant av 33 000 i løpet av 2018, noe som er en svakere vekst enn de siste årene.

15.1 Barnehage

Antall barn i aldersgruppen 1–5 år ble noe redusert i perioden 2013–18, jf. tabell 15.1. Antall barn med barnehageplass har også, ifølge tabell 15.2, blitt redusert i perioden, men ikke like mye. Dette medførte at barnehagedekningen gikk opp fra 90 prosent i 2013 til 91,8 prosent i 2018. Vel halvparten av plassene var i kommunale barnehager. For de eldste barna gikk dekningsgraden noe opp, fra 96,5 prosent til 97,1 prosent. Dekningsgraden for 1–2-åringene gikk opp fra 79,8 prosent til 83,5 prosent. For de aller minste barna (under ett år) økte også dekningsgraden noe i perioden.

Det har vært en økning i den avtalte oppholdstiden. I snitt økte avtalt, ukentlig oppholdstid per barn med barnehageplass med 0,6 timer fra 2013 til 2018.

Både andelen ansatte og andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk opp i perioden.

Etter en lengre periode med relativt sterk vekst i barnehagesektoren, har veksten avtatt de siste årene. I 2018 var det en svak nedgang i antall barn med plass i barnehage, sammenliknet med året før. Denne utviklingen må ses på bakgrunn av at barnekullene var mindre og at det var færre barn i alderen 1–5 år, sammenliknet med året før. Til tross for at antall barn i barnehager gikk ned, økte likevel dekningsgradene for barn i alderen 1–5 år. Barnehagedekningen er 97,1 prosent for de eldste barna (3–5 år), og 83,5 prosent for de yngste barna (1–2 år). Samlet barnehagedekning var 91,8 prosent i 2018. Antallet barn som gikk i private barnehager og som gikk i kommunale barnehager er omtrent likt i 2018.

I snitt tilbrakte barna om lag like mye tid i barnehagen i 2018 sammenliknet med 2017, men som følge av at det ble færre barn i barnehage gikk også det samlede antall timer som barna oppholdt seg i barnehagene i løpet av året (ukorrigerte oppholdstimer) ned (-0,9 prosent). Ressursinnsatsen målt ved avtalte årsverk i kommunale barnehager viste en liten økning fra 2017 til 2018.

Andelen styrere og pedagogiske ledere med godkjent førskolelærerutdanning gikk ned fra 2017 til 2018, mens andelen ansatte med barnehagelærerutdanning økte noe fra 2017 til 2018.

15.2 Grunnskole

Det var en svak vekst i elevtallet i grunnskolen i perioden 2013–2018. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene, der 3,6 prosent av elevene går, enn i de kommunale. Også i ressursinnsatsen, målt ved årstimer til undervisning, var det en svak økning gjennom perioden. Tidligere var veksten først og fremst knyttet til at spesialundervisningen økte i omfang, men veksten i spesialundervisningen har flatet ut de senere årene.

I 2018 var det en liten økning i elevtallet. Veksten var relativt sett noe sterkere i de private skolene enn i de kommunale. Veksten i antall årstimer til undervisning viste også en liten økning fra 2017 til 2018. Den sterke veksten som en tidligere så innenfor spesialundervisningen, ser ut til å ha flatet ut de siste årene, jf. figur 15.3. Fra 2017 til 2018 var det omtrent et likt antall elever som fikk spesialundervisning. De elevene som får spesialundervisning, får i snitt noe mer bistand. Fra 2013 til 2018 ble gjennomsnittlig gruppestørrelse redusert fra 13,7 til 13,3 elever per gruppe. Gjennomsnittlige grunnskolepoeng for elever i grunnskolen har økt i perioden 2013–2018, inkludert det siste året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og GSI

Ifølge tabell 15.3 hadde 60,5 prosent av barn mellom seks og ni år plass i skolefritidsordningen (SFO) i 2018. Det har i perioden 2013–2018 vært en liten og jevn reduksjon i andelen elever i skolefritidsordningen.

15.3 Videregående opplæring

Etter en lengre periode med sterk vekst i elevtallet, har veksten avtatt noe og flatet ut de siste årene. Fra 2017 til 2018 ble befolkningen i aldersgruppen 16–18 år redusert noe, mens det var en liten økning i elever i videregående opplæring. Andelen elever som har sluttet i løpet av året har gått ned i perioden.

15.4 Barnevern

Omfanget av barnevernstjenestene økte kraftig i perioden 2013–18. Det vises til tabell 15.5. Antallet årsverk, antall undersøkelser og antall barn som tok imot hjelp fra barnevernet gikk opp, også når det ses opp mot veksten i antallet barn og unge. Fra 2017 til 2018 har veksten i antall undersøkelser og tiltak gått ned.

15.5 Sosialtjenester

Det vises til tabell 15.6. Innenfor sosialtjenestene var det en økning i antall mottakere av sosialhjelp i perioden 2013–18. Andelen i aldersgruppen 25–66 år som mottok sosialhjelp har økt noe i perioden.

15.6 Boliger for vanskeligstilte

Antallet kommunalt disponerte boliger til vanskeligstilte økte med 0,9 prosent i perioden 2013–2018, jf. tabell 15.7. Eldre og personer med ulike funksjonsnedsettelser utgjør en høy andel av de som tildeles kommunalt disponerte boliger. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig andel av boligene tilrettelegges for rullestolbrukere. Andelen av boligene som er tilrettelagte for personer som bruker rullestol har ligget på 48 prosent i perioden.

Blant husstander som benyttet seg av et midlertidig botilbud i løpet av året, har andelen vært stabil fra 2017 til 2018.

15.7 Omsorgstjenestene

Det vises til tabell 15.8. Omfanget av omsorgstjenester økte i perioden 2013–18. Samtidig har det i perioden vært en dreining i retning av at det gis mer hjemmebaserte omsorgstjenester, jf. figur 15.5. Det økende behovet skyldes at det ble flere eldre innbyggere, særlig i aldersgruppen over 90 år, og en sterk økning i antall yngre mottakere (under 67 år). Økningen for sistnevnte gruppe var særlig sterk innenfor hjemmetjenestene, mens det ble færre mottakere i aldersgruppen 80–89 år. Dette henger sammen med at innbyggertallet i gruppen 80–89 år gikk ned. Antall yngre mottakere økte betydelig mer enn befolkningsveksten isolert sett skulle tilsi og utgjør en stadig større andel av mottakerne av hjemmetjenester. Samlet sett viser utviklingen de siste årene en betydelig endring i hvilke grupper som mottar hjemmetjenester.

Sett i forhold til 2016 mottok noen flere eldre kommunale helse- og omsorgstjenester i 2017. Spesielt gjaldt dette innen hjemmetjenestene, mens det for den institusjonsbaserte omsorgen var en liten nedgang. Tallet på mottakere under 67 år fortsatte å øke i 2017. Lege- og fysioterapidekningen i institusjonene ble bedre i perioden 2013–2017. Eneromsdekningen på institusjonene ligger stabilt på om lag 95 prosent. Antallet avtalte årsverk har vært tilnærmet likt i 2017 og 2018.

15.8 Kommunale helsetjenester

Kommunene hadde i årene 2013–2018 en høy og stabil dekningsgrad for helsestasjonsundersøkelser av små barn som tabell 15.9 viser. Lege- og fysioterapidekningen gikk opp i perioden. I 2018 var det en svak nedgang i antallet helseundersøkelser blant barn og unge. Dette kan ses i sammenheng med at antall barn i aldersgruppen gikk ned i 2018. Tallet på hjemmebesøk etter fødsel gikk også ned fra 2017 til 2018, noe som kan skyldes lavere fødselstall i 2018 sammenliknet med 2017. Ressursinnsatsen uttrykt ved avtalte årsverk i helsestasjons- og skolehelsetjenesten økte med vel 400 fra 2017 til 2018.

15.9 Administrasjon

Sentraladministrasjonen i kommunesektoren har ut fra de foreløpige KOSTRA-tallene økt fra 2017 til 2018, jf. tabell 15.10. Det er vekst i årsverkene både for kommuner og fylkeskommuner. Statistisk sentralbyrå benyttet fra 2015 A-ordningen som kilde for sysselsettingsstatistikken. Det er derfor et brudd i tidsserien og tall for 2017 og 2018 er ikke sammenliknbare med tidligere år. Tallene er beheftet med usikkerhet.