2 Bakgrunn
2.1 Innledning
Koronaviruset SARS-CoV-2 har spredt seg mellom mennesker siden 2019, og kan medføre sykdommen covid-19. Verdens helseorganisasjon har definert utbruddet av sykdommen som en pandemi, og i Norge har situasjonen vært definert som et alvorlig utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom etter smittevernloven. Basert på faglige anbefalinger ble det i februar 2022 besluttet at covid-19-epidemien ikke lenger skulle defineres som et alvorlig utbrudd, og tiltak hjemlet i smittevernloven § 4-1 annet ledd ble opphevet. Covid-19 defineres imidlertid fortsatt som en allmennfarlig smittsom sykdom. Dette innebærer blant annet at kommunene har mulighet til å iverksette lokale tiltak ved behov, jf. smittevernloven § 4-1 første ledd.
Smitte med SARS-CoV-2 skjer fortrinnsvis ved nær kontakt med en smittet person, ved at man blir eksponert for dråper som inneholder virus fra luftveiene. Smitte kan overføres ved hosting, nysing eller annen aktivitet som forårsaker at dråper fra en person treffer en annen, ved direkte kontakt mellom personer (for eksempel klemming og håndhilsning) eller indirekte via kontakt med overflater som er blitt forurenset med virus (for eksempel dørhåndtak, lysbrytere eller betalingsterminaler). Man kan være smittet med SARS-CoV-2 uten å utvikle sykdommen og likevel smitte videre, men personer som ikke utvikler symptomer smitter trolig andre i noe mindre grad. Den generelle smitterisikoen avtar med økende avstand mellom menneskene, men også smittespredning over lengre avstander kan forekomme. Risiko for smitte over lengre avstander øker med lang oppholdstid i et rom med lavt luftvolum eller utilstrekkelig ventilasjon, og i forbindelse med aktiviteter som gir økt dråpedannelse. Risikoen for smitte ser ut til å være mye mindre utendørs enn innendørs.
2.2 Tidligere regler om straffegjennomføring under covid-19 og andre allmennfarlige smittsomme sykdommer som smitter lett
Utbruddet av covid-19 medførte behov for særskilte tiltak i kriminalomsorgen, både for å begrense risikoen for smittespredning i fengsel, og for å tilpasse øvrig virksomhet til pålegg eller anbefalinger fra helsemyndighetene og endringer hos oppdragsgivere.
I mars 2020 ble det gitt en midlertidig forskrift om straffegjennomføring i medhold av koronaloven, om henholdsvis besøk i fengsel, prøveløslatelse fra fengselsstraff med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, straffavbrudd, og gjennomføring av straff med elektronisk kontroll utenfor fengsel.
I mai 2020 ble det vedtatt nye midlertidige lovbestemmelser på bakgrunn av Prop. 111 L (2019–2020) og Innst. 287 L (2019–2020), jf. lov 26. mai 2020 nr. 49. Disse reglene, som gjaldt til 1. november 2020, regulerte besøk i fengsel, prøveløslatelse med vilkår om elektroniske kontrolltiltak, og straffavbrudd.
På bakgrunn av Prop. 36 L (2020–2021) og Innst. 130 L (2020–2021) ble det deretter vedtatt nye regler for tiden frem til 1. juni 2021 (lov 18. desember 2020 nr. 148 om midlertidige tiltak for å avhjelpe negative konsekvenser av covid-19). Disse reglene gjaldt besøk i fengsel, utelukkelse fra felleskap med andre innsatte som smitteforebyggende tiltak, straffegjennomføring utenfor fengsel (i hovedsak med elektronisk kontroll), straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet (samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring), og permisjon og frigang.
Lovvedtaket av 18. desember 2020 var i utgangspunktet tidsbegrenset til 1. juni 2021, jf. vedtaket § 45 f. I mars 2021 ble det fremmet en ny proposisjon, denne gangen med forslag til varige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte (Prop. 129 L (2020–2021)). Forut for proposisjonen sendte departementet på høring forslag til særskilte bestemmelser for et noe bredere spekter av situasjoner, men forslaget i Prop. 129 L (2020–2021) var begrenset til å gjelde straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter på nevnte måter.
Ved lov 4. juni 2021 nr. 54, vedtatt på grunnlag av forslag i Dok. 8:294 L (2020–2021), forlenget Stortinget varigheten av reglene av desember 2020 til 1. juli 2021. Deretter behandlet Stortinget Prop. 129 L (2020–2021) og vedtok lovforslaget der, men slik at reglene fortsatt skulle være midlertidige og gjelde frem til 1. desember 2021, jf. også Innst. 614 L (2020–2021).
På bakgrunn av Prop. 34 L (2021–2022) og Innst. 61 L (2021–2022) ble det deretter vedtatt nye regler for tiden frem til 1. juli 2022 (lov 17. desember 2021 nr. 149 om midlertidige regler om straffegjennomføring under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom). Foruten en innledende bestemmelse som angir virkeområdet for straffegjennomføringsloven kapittel 3 A, er hovedelementene i loven de samme som i loven av juni 2021, det vil si bestemmelser om:
besøk i fengsel (§ 45 b),
utelukkelse av innsatte fra fellesskap med andre innsatte (§ 45 c),
utvidet adgang til straffegjennomføring utenfor fengsel (§ 45 d),
permisjon og frigang for innsatte (§ 45 e), og
straffavbrudd ved gjennomføring av straff i samfunnet (§ 45 f).
Dersom Stortinget behandler proposisjonen her etter at lov av 17. desember 2021 nr. 149 har opphørt å gjelde 1. juli 2022, bør et lovvedtak i samsvar med proposisjonen omfatte hele det samme innholdet som i lov av 17. desember 2021 nr. 149, men med ny dato (1. juli 2023) i andre setning i del II. For ordens skyld gjengis hele loven her.
Lov 17. desember 2021 nr. 149 lyder slik:
Del I
I lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. gjøres følgende endringer:
§ 17 første ledd annet punktum skal lyde:
Kriminalomsorgen kan beslutte hel eller delvis utelukkelse fra fellesskapet etter bestemmelsene i § 29 annet ledd og §§ 37, 38, 39, 40 annet ledd bokstav d og § 45 c første ledd.
§ 31 første ledd skal lyde:
Innsatte skal kunne motta besøk hvis ikke annet følger av denne bestemmelsen eller § 45 b.
Nytt kapittel 3 A skal lyde:
Kapittel 3 A Særskilte bestemmelser under utbrudd av en allmennfarlig smittsom sykdom
§ 45 a Virkeområdet for bestemmelsene i dette kapittelet
Bestemmelsene i kapittelet her kommer til anvendelse når det har brutt ut en allmennfarlig smittsom sykdom som smitter ved indirekte kontakt, dråpesmitte eller luftbåren smitte, og det på grunn av sykdomsutbruddet er nødvendig med tiltak etter dette kapittelet. Bestemmelsene kan ikke anvendes uten at Kriminalomsorgsdirektoratet har besluttet at det foreligger en situasjon som nevnt i første punktum.
§ 45 b Besøk i fengsel
Kriminalomsorgen kan beslutte at besøk i fengsel skal gjennomføres i samsvar med råd fra Folkehelseinstituttet. Dersom pålegg om dette ikke overholdes, kan kriminalomsorgen avbryte besøket.
Etter en konkret vurdering kan kriminal-omsorgen nekte besøk i fengsel dersom besøket vil innebære en særskilt fare for overføring av smitte. Dersom situasjonen krever det, kan kriminalomsorgen beslutte at det for en periode på inntil to uker som hovedregel ikke skal gjennomføres besøk i fengselet eller en nærmere angitt del av fengselet. Dersom det er strengt nødvendig, kan Kriminalomsorgsdirektoratet forlenge perioden med inntil to uker. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte kan ha kontakt med personer utenfor fengsel ved bruk av fjernkommunikasjon.
Besøk fra advokat og offentlig myndighetsrepresentant, herunder diplomatisk eller konsulær representant, kan bare nektes dersom besøket ikke kan gjennomføres på en helsemessig forsvarlig måte. Ved nektelse av besøk etter dette ledd skal kriminalomsorgen legge til rette for kontakt ved bruk av fjernkommunikasjon. Kriminalomsorgsdirektoratet gir retningslinjer for praktiseringen av besøk fra advokat. Forsvarer som bistår klient ved bruk av fjernkommunikasjon etter bestemmelsen her, har krav på samme godtgjøring fra det offentlige som om bistanden ble gitt i fengselsbesøk.
Innsattes tilgang til helsetjenester kan ikke begrenses på grunnlag av denne bestemmelsen.
§ 45 c Utelukkelse fra fellesskap med andre innsatte
Når det følger av lov eller forskrift, eller av beslutning i medhold av smittevernloven, at en person som er innsatt i fengsel skal være i isolasjon eller karantene, eller personen har symptomer som er forenlig med en allmennfarlig smittsom sykdom som skal medføre isolasjon eller karantene, kan kriminalomsorgen etter en konkret vurdering av personen beslutte at vedkommende helt eller delvis skal utelukkes fra fellesskapet med andre innsatte dersom dette er nødvendig for å forebygge smitteoverføring. Første punktum gjelder ikke dersom utelukkelse vil innebære et uforholdsmessig inngrep. Kriminalomsorgen skal så vidt mulig rådføre seg med helsepersonell før det besluttes utelukkelse på grunn av symptomer. I tillegg skal kriminalomsorgen straks varsle ansvarlig helsetjeneste om beslutninger om utelukkelse på grunn av symptomer, og anmode om at den innsatte undersøkes.
Utelukkelse etter bestemmelsen her skal uten opphold meldes til Kriminalomsorgsdirektoratet. I tillegg gjelder § 37 fjerde til syvende ledd tilsvarende. Dersom behovet for utelukkelse kan avhjelpes eller forkortes gjennom testing, skal kriminalomsorgen legge til rette for at helsetjenesten kan gjennomføre testing.
Innsatte som er utelukket fra fellesskapet etter bestemmelsen her, skal hver dag ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt. Den innsatte skal ha tilbud om meningsfylt menneskelig kontakt eller tiltak som kompenserer for fravær av meningsfylt kontakt i til sammen minst to timer hver dag. Innsatte som er utelukket etter bestemmelsen her, og som har tilbud om mindre enn to timer meningsfylt menneskelig kontakt hver dag, skal hver dag ha mulighet for kontakt med familie eller andre ved bruk av fjernkommunikasjon.
For varetektsinnsatte som har vært utelukket etter bestemmelsen her, gjelder straffeloven § 83 annet ledd annet og tredje punktum tilsvarende.
§ 45 d Straffegjennomføring utenfor fengsel
Kriminalomsorgen kan beslutte at en domfelt som har gjennomført en tredel av den ubetingede fengselsstraffen, kan gjennomføre straffen med elektronisk kontroll utenfor fengsel dersom kapasiteten i kriminalomsorgen krever det og sikkerhetsmessige forhold ikke taler imot. § 16 annet til sjette ledd og § 16 a fjerde ledd gjelder tilsvarende, men slik at det ikke er en forutsetning for straffegjennomføring etter bestemmelsen her at den domfelte er sysselsatt. Adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen her omfatter ikke domfelte som gjennomfører straff for overtredelse av straffeloven kapittel 18 eller 26 eller §§ 275, 282 eller 283. Adgangen er dessuten betinget av at domfelte godtar de krav og vilkår som kriminalomsorgen fastsetter for straffegjennomføringen, at domfelte har en bolig som er egnet for gjennomføring med elektronisk kontroll og at alle samboende over 18 år samtykker til kontrolltiltak i hjemmet. Dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler imot, kan kriminalomsorgen innvilge permisjon og utgang av kort tids varighet fra straffegjennomføring etter bestemmelsen her.
Når vilkårene etter første ledd er oppfylt og det er besluttet straffegjennomføring etter samme ledd, kan kriminalomsorgen beslutte at den domfelte skal gjennomføre straffen utenfor fengsel uten elektronisk kontroll inntil den elektroniske kontrollen er etablert. § 16 annet til sjette ledd gjelder tilsvarende.
Beslutning etter første ledd skal fastsettes for en begrenset tid som ikke kan være lengre enn kapasitetsutfordringen må antas å vare. Beslutning etter annet ledd skal fastsettes for en begrenset tid som ikke kan være lengre enn det antas å ta å etablere den elektroniske kontrollen.
Departementet kan gi forskrift som begrenser adgangen til å beslutte straffegjennomføring etter bestemmelsen her.
§ 45 e Permisjon og frigang
Etter en konkret vurdering kan kriminalomsorgen nekte permisjon eller frigang for en innsatt, eller omgjøre beslutning om innvilgelse av dette, dersom permisjonen eller frigangen antas å ville innebære en særskilt fare for overføring av smitte. Så vidt mulig skal helsepersonell konfereres før det besluttes nektelse eller omgjøring etter bestemmelsen her. Ved vurdering av nektelse eller omgjøring skal det blant annet legges vekt på den velferdsmessige betydningen av permisjonen eller frigangen for den innsatte.
Det kan stilles som vilkår for permisjon eller frigang at den innsatte følger råd fra Folkehelseinstituttet.
§ 45 f Straffavbrudd for gjennomføring av straff i samfunnet
Kriminalomsorgen kan beslutte å avbryte gjennomføringen av samfunnsstraff, bøtetjeneste og program mot ruspåvirket kjøring dersom gjennomføringen på grunn av pålegg eller anbefaling fra statlige eller kommunale myndigheter eller endringer hos kriminalomsorgens oppdragsgivere ikke lar seg gjennomføre. Beslutningen skal fastsettes for en begrenset tid, som ikke kan være lengre enn hindringen må antas å vedvare. Dersom den som gjennomfører samfunnsstraff er under 18 år, skal straffavbrudd så vidt mulig unngås.
Dersom det etter en konkret vurdering finnes nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, kan kriminalomsorgen stille som vilkår for avbrudd etter første ledd at den som gjennomfører straff skal melde seg for kriminalomsorgen innen nærmere angitte tidspunkter.
Del II
Loven trer i kraft straks.
Loven oppheves 1. juli 2022.
2.3 Kort om dagens situasjon
I henhold til statistikk publisert på Folkehelseinstituttets hjemmesider var det 1 430 171 meldte tilfeller av covid-19 i Norge per 18. mai 2022. Det hadde vært 12 357 sykehusinnleggelser på grunn av sykdommen, og 3 061 dødsfall.
Befolkningen i Norge vaksineres fortløpende. I henhold til opplysninger fra Folkehelseinstituttet var ca. 4 337 000 personer vaksinert med første dose og drøyt 4 035 000 personer vaksinert med annen dose per 19. mai 2022. Prosentmessig var 93,1 prosent av innbyggerne på 18 år eller eldre vaksinert med første dose, og 90,8 prosent med annen dose. Personer over 18 år er også tilbudt en tredje oppfriskningsdose, og noen har fått en fjerde dose.
Viruset som forårsaker covid-19, SARS-CoV-2, er under stadig utvikling. Endringer i virusets arvestoff har gitt viruset endrede egenskaper, og dette har fått konsekvenser for epidemien og smittevernet. Vinteren 2021 var det alfavarianten som gjorde seg gjeldende. Den ble så skjøvet ut av deltavarianten, som hadde større spredningsevne, sommeren 2021. Omikronvarianten av koronaviruset SARS-CoV-2 ble kjent for verden i november 2021, etter en rask spredning i Sør-Afrika etterfulgt av spredning til flere titalls land. En rekke tiltak ble innført for å forsinke introduksjon og spredning av denne varianten i Norge, men den ble dominerende ved årsskiftet 2021/2022. Omikronvarianten har større spredningsevne enn deltavarianten, men gir mindre alvorlig sykdom enn deltavarianten i alle aldersgrupper.
Folkehelseinstituttet mener at det er grunn til å vente en ny bølge med covid-19, trolig til høsten eller vinteren, eller en ny bølge av en ny variant allerede i sommerhalvåret, men at det også er mulig at epidemien vil fortsette på et mellomlavt nivå gjennom sommeren, jf. Risiko ved covid-19-epidemien og influensaepidemien i Norge, 29. april 2022. I rapporten uttales det også at situasjonen fortsatt er uforutsigbar, og at en helt ny variant kan endre bildet betydelig, men at befolkningens grunnimmunitet sannsynligvis vil beskytte godt mot alvorlig sykdom, uansett variant. Likevel mener Folkehelseinstiuttet at det fortsatt er nødvendig med forsterket beredskap og overvåking.
Fengsel innebærer at mange mennesker bor eller arbeider under samme tak, med begrensede muligheter til å trekke seg tilbake. Staten har ansvar for at det er forsvarlige forhold for innsatte, ansatte og andre som oppholder seg i fengsel. Utbruddet av covid-19 i Norge har medført behov for en rekke tiltak, herunder i fengslene. Innledningsvis under pandemien ble det lagt vekt på å redusere antallet innsatte, blant annet for å unngå bruk av flersengsrom. Det ble også iverksatt andre tiltak for å redusere faren for smittespredning i fengslene, herunder ved å begrense adgangen til besøk og redusere innsattes adgang til permisjon og fellesskap.
I sin første utredning påpekte Koronakommisjonen at det var til dels svært inngripende smitteverntiltak som ble iverksatt den første tiden etter 12. mars 2020 (NOU 2021: 6 punkt 13.8). Både Koronakommisjonen og andre aktører har gitt uttrykk for at en praksis våren 2020 med rutinemessig å utelukke alle nyinnsatte fra fellesskapet med andre innsatte, manglet tilstrekkelig klar lovhjemmel. Samtidig ga Koronakommisjonen også uttrykk for at kriminalomsorgen klarte å opprettholde et betryggende sikkerhetsnivå i fengslene under covid-19, og at etaten var bevisst hvilke konsekvenser tiltakene hadde for de innsatte, og satte i verk flere kompenserende tiltak. Smitteverntiltakene fikk betydning blant annet for innsattes tilgang til aktiviteter og opplæring.
Kriminalomsorgsdirektoratet rapporterer at det for tiden er en normal driftssituasjon i fengslene. Det har imidlertid vært både større og mindre smitteutbrudd også i fengslene. Per 3. mars 2022 var det totalt registrert 1837 tilfeller av smitte blant ansatte, 879 tilfeller av smitte blant fengselsinnsatte, og 321 tilfeller av smitte blant domfelte som gjennomfører straff i samfunnet. På rapporteringstidspunktet var det registrert 362 smittede ansatte og 169 smittede innsatte/domfelte.
2.4 Høringen
Forslag om å videreføre straffegjennomføringsloven kapittel 3 A ble sendt på høring 8. april 2022, med høringsfrist 28. april 2022. Forslaget gikk ut på at dagens regler videreføres uendret frem til 1. juli 2023.
Departementet sendte høringen til:
Arbeids- og sosialdepartementet
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Digitaliseringsdirektoratet
Domstoladministrasjonen
Folkehelseinstituttet
Helsedirektoratet
Helsetilsynet
Høyesterett
Kriminalomsorgsdirektoratet
Lagmannsrettene
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Norges institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Politiets sikkerhetstjeneste
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Sekretariatet for konfliktrådene
Sivilombudet
Statens sivilrettsforvaltning
Statsadvokatembetene
Statsforvalterne
Tingrettene
Utlendingsdirektoratet
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Den norske Dommerforening
Den norske Helsingforskomité
Fellesorganisasjonen (FO)
For Fangers Pårørende
Forsvarergruppen av 1977
Gatejuristen
Hovedverneombudet i kriminalomsorgen
Human Rights Houses
ICJ-Norge
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Juristforbundet
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
Kriminalomsorgens Lederforbund
Kriminalomsorgens Yrkesforbund
Landsforeningen for voldsofre
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund
Norsk forening for kriminalreform (KROM)
Norsk Tjenestemannslag
Politiets Fellesforbund
Politijuristene
Rettspolitisk forening
Røde kors
Stine Sofies Stiftelse
Straffedes organisasjon i Norge (SON)
Støttesentrene for kriminalitetsutsatte
WayBack
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Det juridiske fakultet, Universitetet i Bergen
Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo
Det juridiske fakultet, Universitetet i Tromsø
Høgskolen i Innlandet
Høgskolen i Molde
Kriminalomsorgens høgskole og utdanningssenter
Politihøgskolen
Universitetet i Stavanger
Universitetet i Sør-Øst Norge
Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:
Kriminalomsorgsdirektoratet
Nasjonal institusjon for menneskerettigheter
Politidirektoratet
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
I tillegg har 24 enkeltpersoner avgitt høringsuttalelse.
Helse- og omsorgsdepartementet og Politiets sikkerhetstjeneste har svart at de ikke har merknader. Borgarting lagmannsrett og Domstoladministrasjonen har svart at de ikke avgir høringsuttalelse i saken.
Høringsinstansenes syn omtales nærmere i punkt 4.2 nedenfor.