4 Hjemmel for overtredelsesgebyr ved brudd på skipssikkerhetsloven §§ 39 og 45

4.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Skipssikkerhetsloven med tilhørende forskrifter pålegger rederier, driftsansvarlige, skipsførere og andre som har sitt arbeid om bord en rekke plikter. Flere av disse pliktene er så sentrale at det av allmennpreventive og individualpreventive årsaker anses hensiktsmessig å reagere med overtredelsesgebyr for brudd på pliktene.

Overtredelsesgebyr er en form for administrativ sanksjon som innebærer en negativ reaksjon rettet mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og har et hovedsakelig pønalt (straffende) formål, jf. Ot.prp. nr. 87 (2005–2006) Om lov om skipssikkerhet (skipssikkerhetsloven) side 87. Det skal ikke ilegges overtredelsesgebyr der overtredelsen anmeldes til politiet, jf. Ot.prp. nr. 87 (2005–2006) side 131.

Skipssikkerhetsloven § 55 fastsetter at tilsynsmyndigheten (Sjøfartsdirektoratet) kan ilegge overtredelsesgebyr ved overtredelse av nærmere angitte bestemmelser i loven. Listen over bestemmelser i § 55 kan i grove trekk inndeles i tre kategorier: 1) regler om teknisk og operativ sikkerhet, jf. lovens kapittel 3; 2) regler om arbeidsmiljø og personlig sikkerhet, jf. lovens kapittel 4; 3) regler om miljømessig sikkerhet, jf. lovens kapittel 5. Tilsynsmyndigheten er avskåret fra å ilegge gebyr for overtredelser av andre bestemmelser enn de som er opplistet i § 55.

Selv om det foreligger en overtredelse, er Sjøfartsdirektoratet ikke forpliktet til å ilegge overtredelsesgebyr. Det går frem av § 55 første ledd at tilsynsmyndigheten «kan» ilegge overtredelsesgebyr, hvilket åpner for en skjønnsmessig vurdering. Tilsynsmyndigheten avgjør om, og på hvilken måte, det skal reageres i det konkrete tilfelle.

Overtredelsesgebyr kan ilegges «den som på vegne av rederiet» overtrer nærmere angitte bestemmelser, jf. skipssikkerhetsloven § 55 første ledd. Det kan eksempelvis være aktuelt å ilegge gebyr til personer i rederiledelsen i medhold av første ledd. Etter andre ledd kan tilsynsmyndigheten ilegge «skipsføreren» overtredelsesgebyr ved brudd på nærmere angitte bestemmelser. Videre kan rederiet ilegges overtredelsesgebyr hvis «noen som har handlet på vegne av rederiet» har overtrådt bestemmelser som nevnt i § 55 første til tredje ledd, jf. skipssikkerhetsloven § 56.

Departementet sendte en evaluering av regelverket om overtredelsesgebyr på høring i slutten av 2018. Hensikten med evalueringen var å se på om overtredelsesgebyr er en egnet måte å sanksjonere manglende etterlevelse av skipssikkerhetsregelverket på og om reglene fungerer etter sin hensikt. Videre var det blant annet ønskelig å vurdere om opplistingen av sanksjonsbelagte overtredelser i lovens § 55 første til tredje ledd var dekkende, eller om listen skulle utvides.

Generelt var høringsinstansenes tilbakemelding at innføringen av overtredelsesgebyr var en egnet og effektiv måte å sanksjonere brudd på skipssikkerhetsloven. Det ble også påpekt at det er viktig å sikre at lovlydige aktører ikke får dårligere vilkår enn de som bryter regelverket. Sjøfartsdirektoratet opplevde både at overtredelsesgebyr hadde bidratt til å styre rederiene sitt arbeid i en positiv sikkerhets- og miljømessig retning, og at overtredelsesgebyr hadde stor individualpreventiv effekt med færre registrerte gjentakelser. Direktoratet bemerket også at det å avdekke og reagere på overtredelser er med på å ivareta sikkerhet, miljøet og like konkurransevilkår.

Videre hadde høringsinstansene enkelte innspill til listen over bestemmelser i skipssikkerhetsloven § 55 det kan ilegges gebyr for ved overtredelse. Sjøfartsdirektoratet påpekte et behov for å utvide listen, blant annet ved å tilføye skipssikkerhetsloven § 39 om forebyggende tiltak mot angrep mv. på skip. Tilføyelsen av § 39 foreslås derfor på departementets initiativ etter høringsinnspill fra Sjøfartsdirektoratet.

Sjøfartsdirektoratet vurderte også at det var behov for å kunne ilegge overtredelsesgebyr for brudd på skipssikkerhetsloven § 45 om plikten til å medvirke til tilsyn. Herunder har ESA (EFTA Surveillance Authority) ved flere anledninger påpekt at Norge etter deres syn ikke har gjennomført direktiv 2009/16/EF om havnestatskontroll artikkel 34 om sanksjoner på en tilfredsstillende måte. ESA har blant annet trukket frem at det i norsk rett ikke er hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på reglene om ankomst- og avgangsmeldinger for utenlandske fartøy. Tilføyelsen av § 45 foreslås på den bakgrunn.

4.2 Departementets vurderinger og forslag

Overtredelsesgebyr som sanksjonsform har vist seg å være effektiv å håndheve, samtidig som den har god allmenn- og individualpreventiv virkning. Den har gitt Sjøfartsdirektoratet et virkningsfullt virkemiddel for å håndheve brudd på mange av skipssikkerhetslovens bestemmelser. Departementet vurderer nå at det er behov for å tilføye skipssikkerhetsloven § 39 blant de opplistede bestemmelsene i lovens § 55 første ledd, og §§ 39 og 45 i listen over bestemmelser i § 55 andre ledd. Endringene vil gi Sjøfartsdirektoratet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av §§ 39 og 45.

4.2.1 Brudd på skipssikkerhetsloven § 39 – forebyggende tiltak mot angrep mv. på skip

Skipssikkerhetsloven kapittel 6 har bestemmelser om sikkerhets- og terrorberedskap, hvor § 39 omhandler forebyggende tiltak mot angrep mv. på skip. Forskrift om sikkerhet, pirat- og terrorberedskapstiltak og bruk av maktmidler om bord på skip og flyttbare boreinnretninger (sikkerhetsforskriften) av 22. juni 2004 nr. 972 er hjemlet i § 39. Etter gjeldende rett har ikke tilsynsmyndigheten adgang til å reagere med overtredelsesgebyr mot overtredelser av § 39 eller forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen.

Tilføyelse av § 39 i skipssikkerhetsloven § 55 første ledd vil gi Sjøfartsdirektoratet hjemmel til å ilegge «den som handler på vegne av rederiet» overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsomt brudd på sikkerhetsforskriftens krav til sikkerhets- og terrorberedskap. Departementet gjør oppmerksom på at det foruten sikkerhetsforskriften er ytterligere to forskrifter hjemlet i skipssikkerhetsloven § 39. Departementet vurderer at det ikke er behov for å anvende overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved brudd på bestemmelser i disse.

Tilføyelsen av § 39 i opplistingen i § 55 første ledd vil gi Sjøfartsdirektoratet en effektiv og virkningsfull sanksjonsform, og kan bidra til ytterligere fokus på kravene knyttet til en robust sikkerhets- og terrorberedskap om bord på skip. Lovendringen vil innebære at det kan ilegges overtredelsesgebyr for brudd på eksempelvis sikkerhetsforskriftens krav om at fartøy skal ha et terroralarmsystem om bord, jf. § 7, kravene til å oppbevare dokumentasjon som nevnt i ISPS-koden om bord, jf. § 12, samt dokumentasjon over fartøyets historikk (CSR), jf. § 13, og for brudd på reglene om forsvarlig oppbevaring av skytevåpen, jf. § 23.

4.2.2 Brudd på skipssikkerhetsloven § 45 – plikt til å medvirke til tilsynet

En havnestats rett til å gjennomføre kontroll av skip som kommer til dens havn er regulert gjennom folkerettslig sedvanerett, Havrettskonvensjonen av 1982, og konvensjoner som regulerer skipsfarten slik som SOLAS, MARPOL og MLC. Direktiv 2009/16/EF om havnestatskontroll pålegger landene i EU/EØS å gjennomføre slike kontroller. Direktivet er gjennomført i norsk rett i skipssikkerhetsloven og forskrift om havnestatskontroll.

Skipssikkerhetsloven kapittel 7 har bestemmelser om tilsyn for norske og utenlandske skip, hvor § 45 fastsetter at rederiet, arbeidsgiveren, skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord plikter å medvirke til tilsynet etter kapitlet. Forskrift om havnestatskontroll (havnestatskontrollforskriften) av 24. november 2014 nr. 1458 er hjemlet i blant annet skipssikkerhetsloven § 45, og gjelder for utenlandske skip som nærmere definert i forskriftens § 1. Forskriften §§ 5, 6 og 7 pålegger rederiet eller skipsfører viktige plikter til medvirkning slik at havnestatskontroll skal kunne gjennomføres på en effektiv måte. Det inkluderer plikten til å melde fra om skipets planlagte ankomst samt faktiske ankomst- og avgangstid. Rederiet eller skipsføreren plikter også å sette av tilstrekkelig tid hvis fartøyet kan eller skal gjennomgå utvidet kontroll.

Etter gjeldende rett har ikke tilsynsmyndigheten adgang til å reagere med overtredelsesgebyr for brudd på skipssikkerhetsloven § 45 eller forskrifter gitt i medhold av bestemmelsen. Departementet vurderer at det er behov for slik adgang for å sikre overenstemmelse med direktiv 2009/16/EF om havnestatskontroll. Direktivet inneholder blant annet bestemmelser som pålegger operatøren, agenten eller skipsføreren en plikt til å sende ankomstmeldinger i tråd med direktivet, jf. artikkel 9 nr. 1 om meldeplikt ved fartøyers ankomst. Videre fastslår artikkel 34 om sanksjoner, som har følgende ordlyd i offisiell norsk versjon, at:

Medlemsstatene skal fastsette en sanksjonsording for overtredelse av nasjonale bestemmelser vedtatt i henhold til dette direktiv og treffe alle nødvendige tiltak for å sikre at sanksjonene håndheves. De fastsatte sanksjonene skal være virkningsfulle, stå i forhold til overtredelsen og virke avskrekkende.

Departementet vurderer at gjeldende retts sanksjonsordninger ikke er tilstrekkelige for å sikre at rederiet eller skipsfører gir ankomst- og avgangsmeldinger i tråd med havnestatskontrollforskriften §§ 5 og 6. Sjøfartsdirektoratet har erfart at utenlandske skip som kommer til norske havner forsømmer sine plikter på dette området. Etterlevelse av meldepliktene inngår i plikten til å medvirke til tilsynet etter skipssikkerhetsloven § 45, og ankomst- og avgangsmeldinger er viktige opplysninger for at Sjøfartsdirektoratet skal kunne planlegge og utføre tilsynet de har en rett og plikt til å foreta.

Departementet finner det derfor hensiktsmessig at Sjøfartsdirektoratet gis mulighet til å kunne anvende overtredelsesgebyr ved brudd på skipssikkerhetsloven § 45, inkludert bestemmelser i forskrift om havnestatskontroll. Tilføyelse av § 45 i skipssikkerhetsloven § 55 første og andre ledd vil gi hjemmel til å ilegge «den som handler på vegne av rederiet» og «skipsfører» overtredelsesgebyr for forsettlig eller uaktsomt brudd på bestemmelser i havnestatskontrollforskriften. Det vil gi Sjøfartsdirektoratet et effektivt verktøy med god preventiv effekt.

Foruten forskrift om havnestatskontroll er ytterligere 33 forskrifter hjemlet i skipssikkerhetsloven § 45. Departementet foreslår imidlertid ingen utvidelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på bestemmelser i disse øvrige forskriftene.