7 Tydeliggjøring av forskriftshjemler i matloven knyttet til dyrehelse

7.1 Innledning

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/429 om smittsomme dyresykdommer og om endring og oppheving av visse rettsakter på dyrehelseområdet (dyrehelseforordningen), ble fastsatt i EU 9. mars 2016 og trådte i kraft 21. april 2021. Forordningen er en overordnet rettslig ramme med harmoniserte prinsipper for hele dyrehelseområdet. Forordningen vil i årene framover danne grunnlaget for store deler av dyrehelseregelverket i EU. I og med at hoveddelen av EØS-regelverket om dyrehelse vil bli basert på og hjemlet i forordningen, er det viktig å sikre god hjemmelsforankring i norsk regelverk.

Formålet med EUs nye dyrehelseregelverk er å forebygge og bekjempe dyresykdommer som kan overføres til dyr eller mennesker. Regelverket er ment å skulle styrke det forebyggende arbeidet for å redusere antall sykdomsutbrudd gjennom bedre biosikkerhetstiltak, overvåkning, kunnskap og beredskap. Det har også vært et mål å tydeliggjøre ansvarsforholdet mellom driftsansvarlige, dyrehelsepersonell og andre som har ansvar for og håndterer dyr, samt å minske de administrative byrdene.

Dyrehelseforordningen retter seg mot og tydeliggjør ansvarsforholdet mellom alle relevante aktører, herunder kompetente myndigheter. Videre listefører og kategoriserer den dyresykdommer på en annen måte enn tidligere, noe som medfører at varslingsplikten utvides til å omfatte flere sykdommer enn i dag. Det stilles også krav om registrering, strengere kompetansekrav, samt at den muliggjør delegering av offentlig myndighet til privatpraktiserende veterinærer, fiskehelsebiologer og andre relevante fagpersoner.

Behovet for endringer i matloven er utløst av at dyrehelseforordningen pålegger enkelte plikter til en større personkrets, varslingsplikt for flere sykdommer og delegering av myndighet til flere enn det matloven åpner for å gi regler om i dag. For å ivareta de forpliktelser som ligger i det nye felles europeiske dyrehelseregelverket, er det behov for å ha klare hjemler i matloven.

7.2 Gjeldende rett

Matloven inneholder lovhjemler med fullmakter til å gi utfyllende og mer detaljerte bestemmelser på forskriftsnivå. Enkelte av lovens fullmaktsbestemmelser er detaljert utformet med hensyn til forhold som kan forskriftsreguleres, uten nødvendigvis å være uttømmende. I tillegg har matloven to generelle fullmaktsbestemmelser som gir hjemmel til å fastsette forskrifter dersom spesielle forskriftshjemler mangler i loven, jf. lovens § 33 første og andre ledd.

7.3 Høringsforslaget

Landbruks- og matdepartementet sendte i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet, forslag til endringer i matloven på høring 19. februar 2021. Forslaget omfattet utvidelse og presisering av flere forskriftshjemler i matloven. Bakgrunnen for endringsforslaget følger av den nye dyrehelseforordningen. Forordningen, som er en overordnet rettslig ramme med harmoniserte prinsipper for hele dyrehelseområdet, fastsetter flere plikter for virksomheter og andre som har ansvar for dyr enn det som følger av gjeldende harmonisert dyrehelseregelverk. Landbruks- og matdepartementet la i høringsforslaget til grunn at matloven gir tilstrekkelig hjemmel for gjennomføring av dyrehelseforordningen. Likevel ble det ansett å være behov for å tydeliggjøre enkelte hjemmelsgrunnlag i matloven for den videre oppfølgingen av dyrehelseforordningen og medfølgende gjennomføringsrettsakter. De forhold som ble foreslått å ta inn i lovens forskriftsbestemmelser, er forhold som ikke er direkte omfattet av dagens ordlyd, eller der det er behov for klarere og mer presise hjemler.

Dagens matlov gir ikke hjemmel til å kunne fastsette krav om varslingsplikt for andre smittsomme dyresykdommer enn de som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. Den nye dyrehelseforordningen fastsetter krav til varslingsplikt også for mindre alvorlige sykdommer. Det ble derfor fremmet forslag om å utvide forskriftshjemlene i matloven for å tydeliggjøre varslingsplikt for flere dyresykdommer enn det som uttrykkelig følger av dagens lov. Dette ble gjort gjennom forslag til endring av § 6, fjerde ledd.

Videre ble det foreslått en tydeliggjøring av hjemmelsgrunnlaget for å gi forskriftsbestemmelser om registreringsplikt. Dyrehelseforordningen stiller krav om registrering for flere dyrehold enn de som regnes som virksomheter i matloven. For å kunne innføre registreringsplikt også overfor personer som holder hest privat, minigris, hobbyfjørfe eller andre dyr som ikke er definert som kjæledyr, ble det foreslått en tilføyelse i matloven § 7.

Dyrehelseforordningens krav til kompetanse og hvem som omfattes av kompetansekravene er noe videre enn matlovens bestemmelser. Det ble derfor i § 8 foreslått en utvidelse av matlovens bestemmelser til å omfatte også andre enn virksomheter og pålegge disse en plikt til å sørge for nødvendig kompetanse om dyrehelse når de er ansvarlige for dyr.

Det ble også foreslått å ta inn ny bokstav g i § 19 tredje ledd, om krav til å gi nødvendig informasjon om dyrehelse ved overføring av eierskap av kjæledyr.

Til sist ble det foreslått å endre ordlyden i delegeringsbestemmelsen i § 23, for å tydeliggjøre at offentlig myndighet kan delegeres til blant annet privatpraktiserende veterinærer.

7.4 Høringsinstansenes syn

Departementet mottok 8 høringsinnspill, der 4 av instansene hadde merknader. Alle høringsinstansene støtter forslaget.

Mattilsynet, Animalia, NOAH og Norsk Hestesenter hadde enkelte kommentarer til de foreslåtte endringene. Med unntak av Mattilsynets innspill, berører ikke kommentarene lovforslaget konkret. Innspillene er likevel relevante i det sammensatte arbeidet med å implementere dyrehelseforordningen og underliggende rettsakter. NOAH fremmer at det ved revisjon av matloven bør utredes muligheten for å inkludere en miljømerking av matvarer i form av en «produksjonsdeklarasjon». Innspillet faller ikke naturlig i sammenheng med de foreslåtte endringene og behandles ikke nærmere.

Mattilsynet har i høringen stilt spørsmål ved om den foreslåtte ordlyden «som driver aktivitet innenfor et område som nevnt i § 2», i § 23 er for snever og at tilføyelsen i praksis medfører en unødvendig innsnevring av delegeringsadgangen. De viser blant annet til at matloven ikke bør sette unødvendige rammer for kravene til delegering i kontrollforordningen. Tilsynet foreslår derfor at ordlyden endres til «private rettssubjekter» uten tilføyelsen om aktivitet.

7.5 Departementets vurderinger

Matloven § 33 første og andre ledd er generelle bestemmelser som etter sin ordlyd kan brukes som hjemler til å fastsette forskrifter som skal gjennomføre dyrehelseforordningen og underliggende rettsakter. Samtidig er dette generelle forskriftshjemler som først og fremst er ment å skulle brukes i mer uforutsette situasjoner. Dyrehelseforordningen er basisregelverket som gir grunnlag for alt kommende regelverk på dyrehelseområdet. Det er derfor ønskelig å tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget i spesialbestemmelsene i matloven.

Etter departementets vurdering vil de foreslåtte endringene i loven gi klare og tydelige hjemler for å kunne innføre nødvendige tiltak og ordninger som følge av nytt dyrehelseregelverk. Forslaget er i det vesentlige i samsvar med høringsforslaget.

7.5.1 Varslingsplikt for smittsomme sykdommer

Plikten til å varsle om smittsomme dyresykdommer er et svært viktig og helt sentralt virkemiddel i det forebyggende arbeidet for å hindre at dyr eller produkter kan spre smitte til mennesker eller dyr. Tidlig påvisning og gode rutiner for melding og rapportering av mistanke om dyresykdom er avgjørende for effektiv sykdomsbekjempelse.

Dyrehelseforordningen gir en plikt til å varsle om flere dyresykdommer enn det som kan fastsettes i medhold av dagens matlov. Etter matloven § 6 er det umiddelbar varslingsplikt for, og kan fastsettes nærmere regler om, sykdommer som kan gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. Det er imidlertid ikke alle sykdommer med varslingsplikt etter dyrehelseforordningen som vil kunne gi vesentlige samfunnsmessige konsekvenser. I fremtiden kan det være aktuelt å gi varslingsplikt for sykdommer som ikke nødvendigvis vil kunne utgjøre store konsekvenser.

Departementet har vurdert å fjerne vilkåret i § 6 andre ledd om at den smittsomme dyresykdommen potensielt kan utgjøre en vesentlig samfunnsmessig konsekvens. En slik endring ville imidlertid medført en varslingsplikt for alle smittsomme dyresykdommer, og en varslingsplikt for flere dyresykdommer enn nødvendig. Departementet legger til grunn at en slik varslingsplikt ville gitt uforholdsmessige byrder, både for dyreholderne, veterinærene og Mattilsynet.

Departementet mener derfor at det mest formålstjenlige vil være å utvide forskriftshjemmelen i matloven § 6 fjerde ledd, slik at det kan pålegges varslingsplikt for andre dyresykdommer enn de som kan utgjøre en vesentlig samfunnsmessig konsekvens.

7.5.2 Krav til registrering

Regler om registrering er et viktig ledd i overvåkning og forebygging av dyresykdommer, både av hensyn til å beskytte dyrehelsen og folkehelsen. Matloven § 7 har i dag en uttrykkelig hjemmel til å fastsette nærmere regler i forskrift om registrering og godkjenning, men kun overfor virksomheter.

Dyrehelseforordningen stiller krav om registrering for flere dyrehold enn de som kan regnes som virksomheter etter matloven. For eksempel er det etter dyrehelseforordningen registreringsplikt for personer som holder hest privat, minigris, hobbyfjørfe eller andre dyr som ikke er definert som kjæledyr etter dyrehelseforordningens vedlegg I. Slik dagens matlov er utformet, er det ikke uttrykkelig hjemmelsgrunnlag for å fastsette forskrifter for denne dyreholdergruppen.

Departementet mener at adgangen til å gi forskrifter som retter seg mot privatpersoner bør framgå tydeligere i matloven. Det foreslås en tilføyelse i matloven § 7 andre ledd for å kunne hjemle forskrifter om plassering, utforming og drift av aktiviteter, inkludert regler om registrering og godkjenning. Endringsforslaget vil gi et tydelig rettslig grunnlag for å blant annet kunne gi regler om registrering og godkjenning av steder der for eksempel privateide hester eller hobbyfjørfe holdes, av hensyn til dyrehelse.

Dyrehelseforordningen åpner for at medlemsstatene kan unnta visse kategorier av dyrehold som utgjør en uvesentlig risiko fra registreringskravet. Kommisjonen har utarbeidet en ny rettsakt som angir strenge vilkår for unntak. Fra norsk side vil det ikke være aktuelt på nåværende tidspunkt å benytte denne unntaksmuligheten. Det kan likevel ikke utelukkes at det vil være ønskelig å unnta private dyrehold fra registreringskravet på et senere tidspunkt. Den foreslåtte forskriftshjemmelen tar høyde for dette.

7.5.3 Plikt til å sørge for nødvendig kompetanse

Dyrehelseforordningens krav til kompetanse og hvem som omfattes av kompetansekravene, er videre enn matlovens bestemmelser. Departementet mener derfor at matlovens bestemmelser om krav til kompetanse må utvides til å omfatte også andre enn virksomheter når de har med dyr å gjøre. På denne måten sikrer man at også private dyrehold, unntatt kjæledyrhold, omfattes av kravene. Dette vil tydeliggjøre hjemmelsgrunnlaget for å fastsette kompetansekrav for fagpersoner innen dyrefag som ikke er registrert som virksomheter og som heller ikke faller inn under dyrehelsepersonelloven.

Departementet foreslår en tilføyelse i matloven § 8 andre ledd, slik at den aktuelle forskriftshjemmelen også omfatter andre som er ansvarlig for dyr enn de som omfattes av virksomhetsbegrepet i matloven.

7.5.4 Informasjonsplikt ved salg av kjæledyr

Dyrehelseforordningen har krav til at den som selger eller overdrar eiendomsretten til kjæledyr, gir den fremtidige kjæledyrholder grunnleggende kunnskap om dyrehelse. Matloven inneholder ikke krav til informasjonsplikt overfor fremtidige kjæledyreiere. Dyrevelferdsloven har en bestemmelse om opplysningsplikt ved salg av dyr, men den er begrenset til dyrevelferd. Selv om dyrehelsen påvirker dyrevelferden, mener departementet at informasjonsplikten ved salg av kjæledyr, av hensyn til dyrehelsen, bør hjemles i matloven.

Matloven § 19 tredje leddgir hjemmel til i forskrift å gi nærmere regler for å forebygge, overvåke og bekjempe dyresykdommer og smittestoffer. I bestemmelsen er det listet opp flere eksempler på hva det kan gis forskrifter om. Et informasjonskrav i tråd med dyrehelseforordningen framgår ikke klart av bestemmelsens ordlyd.

Driftsansvarligbegrepet i forordningen skiller seg fra virksomhetsbegrepet etter matloven. Avgrensningen i informasjonsplikten mot kjæledyreiere, synes å være begrunnet i en rimelig forventning om at personer som driver med salg av dyr i et større omfang har mer kunnskap enn alminnelige kjæledyreiere. Det er usikkert hvordan bestemmelsen i dyrehelseforordningen vil forstås på sikt, og det kan derfor være behov for en vid forskriftsbestemmelse. Det foreslås en tilføyelse til § 19 tredje ledd, ny bokstav g, for å synliggjøre hjemmelsgrunnlaget for informasjonsplikten ved omsetning av dyr fra driftsansvarlig til kjæledyrholdere, slik det framgår i dyrehelseforordningen. Forslaget er utformet noe videre enn bestemmelsen i forordningen. Dette for å sikre at utdypende regler og endringer til forordningen vil falle inn under ordlyden.

7.5.5 Delegering av offentlig myndighet

Både dyrehelseforordningen og matloven åpner for delegering av kompetanse. Det kan også være aktuelt å delegere myndighet etter Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2017/625 av 15. mars 2017 om offentlig kontroll og annen offentlig virksomhet mv. (kontrollforordningen), blant annet til dyrehelsepersonell.

Hovedregelen etter matloven er at tilsynet utføres av Mattilsynet. På særskilte områder vil det imidlertid kunne være behov for å delegere kompetanse til andre. Ordlyden i matloven § 23 første ledd om at myndighet kan delegeres til «private organer» er vid. Det framgår av forarbeidene at bestemmelsen skal forstås vidt ved at det omfatter ethvert privat organ. Begrepet «organ» er ikke nærmere definert i loven, men forstås normalt som samfunnsinstitusjon med faste oppgaver eller del av organisasjonsapparat. Hvorvidt for eksempel privatpraktiserende veterinærer og fiskehelsebiologer registrert som enkeltpersonsforetak vil være å anse som et «privat organ», er derfor uklart.

Departementet ser at ordlyden «private organer» isolert kan fremstå uklar. For å tydeliggjøre den tilsiktede rettstilstanden som forarbeidene i dagens matlov gir uttrykk for, foreslår departementet å endre ordlyden fra «private organer» til «private rettssubjekter». I fremtidige spørsmål vil det dermed være klarere at myndighet kan delegeres til privatpersoner, personer som driver enkeltpersonsforetak, og til aksjeselskap med ingen eller få ansatte.