2 Bakgrunnen for lovforslaget
2.1 Effekter av automatisering av kjøretøy
Utviklingen av ny teknologi i transportsektoren skjer svært raskt, også på kjøretøyområdet, og fører med seg en rekke positive effekter og muligheter.
Utviklingen og sammenkobling av stadig flere og bedre førerstøttesystemer i kjøretøy (for eksempel antiskrens, ABS og kjørefeltholder) bidrar allerede til økt trafikksikkerhet. Videre utvikling vil utvilsomt påvirke ulykkesutviklingen i positiv retning, da et betydelig antall alvorlige trafikkulykker i større eller mindre grad skyldes førerfeil.
Regjeringens hovedmål for transportpolitikken er at det ikke skal forekomme ulykker med drepte eller hardt skadde i transportsektoren (nullvisjonen). Utvikling av ny teknologi og implementering av denne i vegtrafikken er svært viktig for å nå dette målet. Stadig tryggere biler har i en årrekke gitt vesentlige bidrag til økt trafikksikkerhet. Transportøkonomisk Institutt (TØI) har i rapporten «Førerstøttesystemer – Status og potensial for framtiden» nr. 1450/2015, estimert en reduksjon på 9–16 % i antall drepte/hardt skadde ved innføring av fem konkrete typer førerstøttesystemer.
Amsterdamerklæringen «Cooperation in the field of connected and automated driving» ble signert av alle EUs medlemsstater og Norge i mars 2016. Erklæringen fastsetter felles mål om å jobbe mot et europeisk rammeverk for automatiserte kjøretøy. I henhold til erklæringen bør medlemsstatene legge til rette for utprøving av automatiserte kjøretøy i egen stat og på tvers av landegrenser i EU.
Økt innslag av automatisering i kjøretøy antas på sikt også å kunne bidra til effektivitet i trafikkavviklingen, eksempelvis ved bedre utnyttelse av trafikkarealene. Det antas at høyt automatiserte kjøretøy vil kunne lese trafikken bedre, holde riktig avstand til andre kjøretøy og plassere seg bedre i vegbanen. Ved kommunikasjon mellom kjøretøyene, og mellom kjøretøy og infrastruktur, vil systemene i kjøretøyene kunne planlegge kjøringen i samspill med den øvrige trafikken mer effektivt. På sikt kan det bli mulig for fører å fri seg helt fra kjøreoppgaven. Mellom ytterpunktene helt manuelle og fullstendig selvkjørende kjøretøy, finnes et bredt spekter av ulike automatiseringsnivåer. En vanlig inndeling er den som er utviklet av SAE (Society of Automotive Engineers), hvor kjøretøyene kategoriseres i nivåer fra 0 til 5, hvor 0 er ingen og 5 er full automatisering, jf. nærmere omtale i punkt 3.
Sett i et lenger perspektiv, er det grunn til å tro at fullt automatiserte kjøretøy vil kunne bidra til økt mobilitet, eksempelvis ved integrering i bildelingsordninger og i kollektivtransporten. Automatiserte kjøretøy vil kunne bidra til smidigere kollektivtransporttjenester og dermed også redusere privatpersoners behov for å eie egen bil. Dette kan igjen føre til at det totale antall transportmidler på veiene reduseres. I lys av den generelle utviklingen i bilparken er det grunn til å tro at også selvkjørende kjøretøy i hovedsak vil være elektriske.
2.2 Behovet for lov om utprøving
For å kunne realisere de positive effektene i samsvar med teknologiens potensial, er hensiktsmessig regulering og praktisk utprøving av systemene avgjørende. Utprøving vil bidra til erfaringer om hvordan teknikken samspiller med føreren, passasjerene, infrastrukturen og andre trafikanter. Utprøving vil også gi kunnskap om potensialet og mulige utfordringer, samt bidra til kartlegging av begrensningene, for eksempel knyttet til infrastruktur, teknikk og regelverk.
Vegtrafikklovgivningen er i stor grad bygget opp rundt føreransvaret, og gir ikke i dag tilstrekkelige muligheter for hensiktsmessig utprøving av selvkjørende kjøretøy. Det er derfor behov for å etablere et særlig tilpasset rettslig grunnlag for slike forsøk. Muligheten for å inkorporere regler om utprøving i eksisterende vegtrafikklovgivning er vurdert i forbindelse med lovarbeidet, men funnet ikke å være hensiktsmessig. En slik tilnærming ville vært svært tid- og ressurskrevende og fordre betydelige og kompliserte regelverksendringer. En gjennomgang av vegtrafikklovgivningen og øvrig relevant regelverk vil imidlertid være nødvendig på et senere tidspunkt, når det eventuelt blir aktuelt å legge til rette for permanente ordninger med selvkjørende kjøretøy. Resultater og erfaringer fra prøveordningen vil være viktig i denne prosessen.
For å innhente bedre og mer erfaringsmateriale er det hensiktsmessig i første omgang å regulere utprøving av selvkjørende kjøretøy i en særlig tilpasset lov med tilhørende forskrifter.
2.3 Alminnelig høring
Samferdselsdepartementet sendte 12. desember 2016 på høring forslag til ny lov om utprøving av selvkjørende kjøretøy.
Høringen ble publisert på departementets hjemmeside www.sd.dep.no, og sendt til følgende instanser:
Departementene
Datatilsynet
Direktoratet for forvaltning og IKT
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Domstolsadministrasjonen
Forbrukerombudet
Forbrukerrådet
Fylkeskommunene
Helsedirektoratet
Innovasjon Norge
Jernbaneverket
Klagenemda for offentlige anskaffelser
Konkurransetilsynet
Kystverket
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Luftfartstilsynet
Miljødirektoratet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nasjonalt folkehelseinstitutt
Norges statsbaner
Politidirektoratet
Regelrådet
Regjeringsadvokaten
Riksadvokaten
Statens havarikommisjon for transport
Statens innkrevingssentral
Statens jernbanetilsyn
Statens råd for funksjonshemmede
Statens vegvesen, Vegdirektoratet
Statens vegvesen, Regionene
Transportøkonomisk institutt
Utrykningspolitiet
Iclandic Transport Authorities
Näringsdepartementet. Sverige
Trafikkministeriet, Finland
Transport- og bygningsministeriet, Danmark
Høyskolen i Molde
Nord universitet
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet
Acando
Akademikerne
AKT (Agder kollektivtrafikk AS)
AtB AS
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Autobransjens leverandørforening
Autoriserte trafikkskolers landsforbund
Avinor
Bilimportørenes Landsforening
Brakar AS
Den norske advokatforening
Den norske dommerforening
Den norske juristforening
Det norske maskinistforbund
Fagforbundet
Finans Norge
Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon
Hovedorganisasjonen Virke
ITS-Norge
Kollektivtrafikkforeningen c/o Akershus fylkeskommune
Kolumbus A/S
Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon
Kongelig norsk Automobilklub
Landsorganisasjonen i Norge
Lastebileierens forening
Leverandørenes Utviklings- og Kompetansesenter
Maskinentreprenørenes Forbund
Norges Automobil-Forbund
Norges Bilbransjeforbund
Norges Handikapforbund
Norges Lastebileier-Forbund
Norges Motorcykkelunion
Norsk trafikkmedisinsk forening
Norges Taxiforbund
Norges Turbileierforbund
Norsk elbilforening
Norsk Jernbaneforbund
Norsk Kommuneforbund
Norsk Lokomotivmannsforbund
Norsk Transportarbeiderforbund
Næringslivets Hovedorganisasjon
Næringslivets Hovedorganisasjon Transport
Opplysningsrådet for vegtrafikken
Ruter AS
SINTEF
Trafikkforsikringsforeningen
Transportbrukerenes fellesorganisasjon
Norsk ReiselivsForum
Trygg Trafikk
Utdanningsforbundet
Vestfold Kollektivtrafikk AS
Yrkesorganisasjonenes sentralforbund
Yrkestrafikkforbundet
Zero
Høringsfristen var 1. mars 2017. Departementet mottok 66 høringsinnspill med merknader, hvorav 21 fra en enkeltperson som ønsker å være anonym.
Følgende høringsinstanser hadde ikke merknader til forslaget:
Arbeids- og sosialdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Domstolsadministrasjonen
Finnmark fylkeskommune
Klagenemnda for offentlige anskaffelser
Kystverket
Luftfartstilsynet
Troms fylkeskommune
Transport- og bygningsministeriet i Danmark
Norsk reiselivsforum
Følgende høringsinstanser hadde merknader til forslaget:
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Datatilsynet
Nasjonal kommunikasjonsmyndighet
Nordland fylkeskommune
Oslo kommune
Rogaland Fylkeskommune
Riksadvokaten
Statens havarikommisjon for transport
Statens vegvesen Region sør
Statens vegvesen Vegdirektoratet
Sør-Trøndelag fylkeskommune
Telemark fylkeskommune
Vestfold fylkeskommune
Østfold fylkeskommune
Abelia
Acando
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Bilimportørenes Landsforening
Ceobas
Den norske advokatforening
Finans Norge
Kollektivtrafikkforeningen
Kongelig Norsk Automobilklub
Kolumbus
MA-rusfri trafikk og livsstil
Næringslivets hovedorganisasjon
NHO transport
NHO logistikk og transport
Norges Automobil-Forbund
Norges blindeforbund
Norges Motorcykkelunion
Norges Taxiforbund
Opplysningsrådet for vegtrafikken
Personskadeforbundet (tidligere Landsforeningen for trafikkskadde)
Posten Norge
Ruter
SINTEF
Syklistenes landsforening
Tekna (Teknisk-naturvitenskapelig forening)
Trygg trafikk
Yrkestrafikkforbundet
Ole Thoresen
Per Inge Østmoen
Bjørn Brevik
Anonym enkeltperson
2.4 Generelle merknader fra høringsinstansene
De aller fleste høringsinstansene som hadde inngitt merknader, stiller seg positive til at det fremmes en ny lov om utprøving av selvkjørende kjøretøy.
Sør-Trøndelag, Telemark, Vestfold,Østfold og Nordland –fylkeskommune, Oslo politidistrikt,Oslo kommune, Datatilsynet, SINTEF, Acando, Arbeidsgiverforeningen Specter, Bilimportørenes landsforening, Finans Norge, NHO Transport, NHO Logistikk og transport, Norges Automobilforbund, Opplysningsrådet for vegtrafikk, Posten Norge, Ruter, Syklistenes landsforening og Trygg trafikk støtter at det legges til rette for utprøving av slike kjøretøy. Arbeidsgiverforeningen Specter, Finans Norge, Kollektivtrafikkforeningen, NHO og Kolumbus støtter også at tilretteleggingen skjer i en egen lov, fremfor ved tilpasninger i vegtrafikkloven mv. Flere instanser påpeker at det på sikt vil være nødvendig å tilrettelegge vegtrafikklovgivningen for å ta hensyn til den teknologiske utviklingen og legge til rette for denne type kjøretøy. Enkelte savner en tidsangivelse for når dette arbeidet vil starte opp.
Utrykningspolitiet mener politiet bør medvirke til at det kan iverksettes utprøving av selvkjørende kjøretøy, og viser til at over nitti prosent av trafikkulykker kan tilskrives menneskelig svikt. De mener kjøretøy hvor effekten på trafikksikkerhet er størst, bør prioriteres for utprøving, altså kjøretøygrupper som i hovedsak er involvert i alvorlige trafikkulykker.
Nesten alle høringsinstansene trekker frem at hensyn som trafikksikkerhet, særlig for myke trafikanter, og personvern, er viktig å ivareta under utprøvingene. Trygg trafikk mener utprøving uten en ansvarlig fører er utfordrende, og trekker frem at det er viktig å minimere mulighetene for skader, spesielt som kan oppstå under interaksjon mellom denne type kjøretøy og andre trafikanter. Heller ikke MA – Rusfri trafikk og livsstil, Yrkestrafikkforbundet eller Utrykningspolitiet mener det bør tillates utprøving uten en ansvarlig fører. MA – Rusfri trafikk og livsstil påpeker at føreren må være rusfri selv om kjøretøyet kjører selv, og at kjøretøyet bør ha installert alkolås.
Departementet registrerer at det generelt er bred støtte blant høringsinstansene for et lovforslag om tilrettelegging for utprøving med selvkjørende kjøretøy. Når det gjelder instansenes bekymring for trafikksikkerheten ved utprøving uten en ansvarlig fører, vil departementet bemerke at dette bare vil være aktuelt etter en grundig og helhetlig vurdering av trafikksikkerheten under utprøvingen. Det vil for eksempel stilles vilkår, og tillatelsen kan begrenses til et område uten annen trafikk, dersom dette anses nødvendig for å ivareta sikkerheten.