1 Gjennomføring av budsjettpolitikken

Proposisjonen gjør rede for endringer som er vedtatt av Stortinget eller foreslått i proposisjoner fra regjeringen hittil i år, og inneholder forslag om ytterligere endringer i statsbudsjettet for 2025. Kapittel 1 viser hovedtallene i budsjettet for 2025. Kapittel 2 gir oversikt over forslag til endringer i bevilgninger som gjelder skatter og avgifter. Øvrige utgifts- og inntektsendringer som foreslås i denne proposisjonen omtales i kapittel 3. Kapittel 4 gir oversikt over statsregnskapet per 30. september.

1.1 Hovedtall i budsjettet for 2025

Det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Bruken av fondsmidler over statsbudsjettet måles ved det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Underskuddet kalles «strukturelt» fordi det korrigeres for blant annet virkningene av konjunkturelle svingninger på skatter, avgifter, renter og dagpenger til arbeidsledige. Underskuddet er «oljekorrigert» når statens inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten holdes utenom og overføres til Statens pensjonsfond utland. Anslag for både det strukturelle oljekorrigerte underskuddet og det oljekorrigerte underskuddet gjennom året fremgår av tabell 1.1.

Finansdepartementet vil komme tilbake med oppdaterte tall for det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet i revidert nasjonalbudsjett for 2026. Mer fullstendige redegjørelser for det strukturelle oljekorrigerte underskuddet legges frem to ganger i året, i nasjonalbudsjettet og i revidert nasjonalbudsjett.

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet og Statens pensjonsfond

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet motsvares av en tilsvarende overføring fra Statens pensjonsfond utland, slik at statsbudsjettet er i balanse. Siden Stortinget vedtok statsbudsjettet for 2025 i fjor høst, er det oljekorrigerte budsjettunderskuddet økt med 31,8 mrd. kroner. Det skyldes at utgiftene har økt mer enn inntektene gjennom budsjettåret, jf. tabell 1.2.

Økningen gjennom året i inntekter utenom renter, skatter og avgifter på 23,6 mrd. kroner skyldes i hovedsak økte overføringer fra Norges bank på 11,1 mrd. kroner, samt tilbakeføring av driftskreditt på 10,0 mrd. kroner fra de regionale helseforetakene, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 20 S (2025–2026).

Økningen gjennom året i utgifter utenom renter og dagpenger skyldes i hovedsak økt militær støtte på 50 mrd. kroner til Ukraina i 2025 vedtatt i vår, jf. Prop. 107 S (2024–2025). Videre økte utgiftene i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, blant annet som følge av nye anslag for folketrygden ekskl. dagpenger mv. (2,9 mrd. kroner) og til å dekke merkostnader i kommunesektoren i forbindelse med ny offentlig AFP (4,1 mrd. kroner). Revideringen inneholdt blant annet også forslag om merutgifter til innføringen av Norgespris (0,8 mrd. kroner). I stortingsbehandlingen ble utgiftene økt ytterligere, blant annet til økt vekst i kommunenes frie inntekter (1,1 mrd. kroner), redusert makspris og økt bemanning i barnehager (1,2 mrd. kroner), samt økt satsing på samferdsel i fylkeskommunene (0,5 mrd. kroner).

I forbindelse med nysalderingen justeres anslagene for folketrygden ned med 3,9 mrd. kroner. Det er særlig utgiftene til sykepenger som reduseres. Utviklingen i folketrygdens utgifter gjennom budsjettåret er nærmere omtalt i avsnitt 1.2. Videre foreslår regjeringen blant annet reduserte bevilgninger til mottak og integrering av flyktninger og til kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner for merverdiavgift i tråd med oppdaterte anslag.

Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten i 2025 anslås nå 12,8 mrd. kroner høyere enn i saldert budsjett. Økningen skyldes i hovedsak at forventet netto inntekt fra Statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten (SDØE) er økt med 12,7 mrd. kroner og at utbyttet fra Equinor ble 6,9 mrd. kroner høyere enn anslått i saldert budsjett. I motsatt retning er anslaget for petroleumsskatter og -avgifter redusert med til sammen 6,7 mrd. kroner.

Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten blir i sin helhet overført til Statens pensjonsfond utland. Det overføres deretter midler tilbake fra Statens pensjonsfond utland til statsbudsjettet til å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Siden anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er høyere enn anslaget for det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, anslås det en nettoavsetning i Statens pensjonsfond utland på 178,2 mrd. kroner i 2025. Videre budsjetteres det med en overføring fra Statens pensjonsfond Norge på 11,7 mrd. kroner i 2025. Medregnet rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond på 446,7 mrd. kroner, hvorav 428,1 mrd. kroner fra utenlandsdelen av fondet, anslås dermed det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond til 613,2 mrd. kroner i 2025.

Månedsbalansen for kapitalen i Statens pensjonsfond utland for oktober 2025 publisert av Norges Bank var på 21 007 mrd. kroner. Endelige tall for kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved utgangen av 2025 vil bli presentert i statsregnskapet for 2025.

Nærmere om veksten i statsbudsjettets utgifter

Utviklingen i statsbudsjettets utgifter fra et år til et annet kan beskrives ved den underliggende utgiftsveksten.

Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten holdes utgifter til statlig petroleumsvirksomhet, dagpenger og renter utenom. I tillegg korrigeres det for enkelte regnskapsmessige og tekniske forhold, og for enkelte endringer på utgiftssiden som har motposter på inntektssiden. For veksten fra 2024 til 2025 gjelder dette følgende forhold:

• Dekning av ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge over bistandsbudsjettet: Midlene overføres fra Utenriksdepartementet til Kunnskapsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet, og utgiftsføres dermed to ganger på statsbudsjettet.

• Det korrigeres for avviket mellom pensjonskostnader som inngår i basisbevilgningene til helseforetakene og anslåtte normalnivåer for pensjonspremier i helseforetakene.

1.2 Utviklingen i hovedtall gjennom budsjettåret 2025

Tabell 1.4 viser utviklingen i hovedtall på statsbudsjettet for 2025 etter at budsjettet ble vedtatt i Stortinget høsten 2024. Endringer første halvår er alle endringer til og med Stortingets behandling av bevilgningsendringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett, jf. Prop. 146 S (2024–2025) og Innst. 540 S (2024–2025). Endringer andre halvår er alle endringer etter dette, medregnet forslag i forbindelse med nysalderingen. Det vil si i omgrupperingsproposisjonene for det enkelte departement og denne proposisjonen. Tabell 1.5 gir oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Etter Stortingets behandling av bevilgningsendringer i første halvår er det vedtatt eller fremmet forslag, medregnet denne proposisjonen, som innebærer at utgiftene øker med til sammen 3,9 mrd. kroner utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner.

Utgiftsøkningene i andre halvår gjelder blant annet følgende:

• Bevilgningene til helseforetakene foreslås økt med 12,8 mrd. kroner til å dekke økte pensjonskostnader i helseforetakene, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 20 S (2025–2026).

• Utgiftene til nettoordningen for statlig betalt merverdiavgift under Finansdepartementet foreslås økt med 1,5 mrd. kroner, i tråd med nytt anslag.

• Utgiftene til strømstønadsordningen for husholdninger under Energidepartementet øker med 0,9 mrd. kroner, jf. Prop. 14 S (2025–2026), i tråd med nytt anslag.

• Bevilgningene til helseforetakene foreslås økt med 0,9 mrd. kroner, jf. Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 20 S (2025–2026). Økningen går til å dekke økte pensjonskostnader i private ideelle virksomheter med langsiktige driftsavtaler med Helse Sør-Øst RHF og Helse Vest RHF.

• Nytt tilskudd til CargoNet AS på 0,4 mrd. kroner, jf. Samferdselsdepartementets Prop. 17 S (2025–2026), i tråd med tidligere fullmakt gitt av Stortinget.

• Tilskuddet til Svalbardbudsjettet foreslås økt med 0,3 mrd. kroner, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 15 S (2025–2026). Forslaget gjelder innfrielse av gjeld i forbindelse med overføring av Svalbard energi fra Longyearbyen lokalstyre til Store Norske.

• Bevilgningene til merverdiavgiftskompensjon til frivillige organisasjoner foreslås økt med 0,3 mrd. kroner, jf. Kultur- og likestillingsdepartementets Prop. 22 S (2025–2026).

Samtidig er det på andre områder fremmet forslag om reduserte utgifter. Utgiftsreduksjonene i andre halvår gjelder blant annet følgende:

• Utgiftene til regelstyrte ordninger under folketrygden reduseres samlet sett med 3,9 mrd. kroner, jf. Barne- og familiedepartementets Prop. 12 S (2025–2026), Arbeids- og inkluderingsdepartementets Prop. 19 S (2025–2026) og Helse- og omsorgsdepartementets Prop. 20 S (2025–2026). Se nærmere omtale av folketrygdens utgifter nedenfor og i tabell 1.6.

• Bevilgningen til kompensasjon til kommuner og fylkeskommuner for merverdiavgift under Finansdepartementet foreslås redusert med 2,7 mrd. kroner, i tråd med nytt anslag.

• Utgiftene til de volumstyrte postene for mottak, bosetting og integrering av flyktninger reduseres samlet sett med 2,3 mrd. kroner, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 15 S (2025–2026), Arbeids- og inkluderingsdepartementets Prop. 19 S (2025–2026) og Kunnskapsdepartementets Prop. 25 S (2025–2026).

Nysaldert budsjett viser en reduksjon i statsbudsjettets brutto finansieringsbehov på 30,1 mrd. kroner fra saldert budsjett, jf. tabell 1.5. Reduksjonen skyldes særlig økte tilbakebetalinger som følge av avvikling av Statens obligasjonsfond, jf. behandlingen av bevilgningsendringer i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2025.

Statens faktiske lånebehov og behovet for lånefullmakter kan avvike fra finansieringsbehovet som fremgår av tabell 1.5. Det skyldes at det ved vurderingen av statens lånebehov i markedet også tas hensyn til virkningen av statens transaksjoner på likviditeten i pengemarkedet. Ved forslag om opptak av statlige lån og lånefullmakter korrigeres det for enkelte lånetransaksjoner som inngår i finansieringsbehovet, men ikke har likviditetseffekt. Det gjelder blant annet opprettelse av og endringer i fond som er avsatt for fremtidige tilskudd. Samtidig påvirker enkelte poster på statsbudsjettet ikke likviditeten i pengemarkedet direkte, selv om de påvirker balansen på statsbudsjettet og størrelsen på statens kontantbeholdning. Det gjelder renter og overføringer fra Norges Bank.

Utviklingen i folketrygdens utgifter gjennom budsjettåret

Samlet er utgiftene under folketrygden økt med 0,2 mrd. kroner fra saldert budsjett, medregnet økte utgifter til dagpenger og merutgifter som følge av takstoppgjøret for 2025. Utgiftene under folketrygden økte med 4,1 mrd. kroner i første halvår. Utgiftene reduseres med 3,9 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Departementenes bevilgningsforslag under folketrygden er innarbeidet i departementenes respektive omgrupperingsposisjoner. I tabell 1.6 følger en summarisk oversikt over bevilgningsendringer under folketrygden som er vedtatt av eller foreslått for Stortinget hittil i år.

Under følger forklaring av endringene på de største utgiftsområdene under folketrygden i løpet av 2025. Meld. St. 27 (2024–2025) gir en nærmere redegjørelse for reguleringen av grunnbeløpet og pensjoner i 2025.

• Utgiftene til sykepenger til arbeidstakere og selvstendige ble oppjustert med 0,6 mrd. kroner i første halvår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Dette skyldtes i hovedsak høyere sykefravær og høyere lønnsvekst enn ventet i 2024. Utgiftene til sykepenger reduseres med 2,0 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen, i hovedsak som følge av reduserte utbetalinger. Ventetiden fra søknad om sykepenger til utbetaling har økt. Samlet er utgiftene til sykepenger til arbeidstakere og selvstendige redusert med 1,4 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til pleie-, opplærings- og omsorgspenger ble oppjustert med 0,6 mrd. kroner i første halvår i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett. Dette skyldtes i hovedsak økt volumvekst. Utgiftene til pleie-, opplærings- og omsorgspenger reduseres med 0,2 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen, da anslaget for volumveksten har blitt noe redusert igjen. Samlet er utgiftene til pleie-, opplærings- og omsorgspenger økt med 0,4 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til arbeidsavklaringspenger økte med 1,1 mrd. kroner i første halvår. Dette skyldtes i hovedsak økt anslag på antall mottakere, som følge av økt tilgang til arbeidsavklaringspenger. Utgiftene øker med ytterligere 0,3 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen som følge av en ytterligere økning i anslaget for antall mottakere. Samlet øker utgiftene til arbeidsavklaringspenger med 1,5 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til uførhet økte med 1,3 mrd. kroner i første halvår. Det skyldtes i hovedsak flere mottakere enn lagt til grunn, som følge av økt overgang fra arbeidsavklaringspenger. I forbindelse med nysalderingen reduseres utgiftene med 0,6 mrd. kroner, som følge av færre mottakere. Samlet øker utgiftene til uførhet med 0,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til alderspensjon ble redusert med 1,6 mrd. kroner i første halvår. I forbindelse med nysalderingen reduseres utgiftene med 0,05 mrd. kroner som følge av høyere anslag for gjennomsnittlig pensjon på 0,9 mrd. kroner og lavere antall pensjonister på om lag 1 mrd. kroner. Samlet reduseres utgiftene til alderspensjon med 1,7 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til helsestønader ble redusert med 0,4 mrd. kroner i første halvår, og reduseres med ytterligere 0,7 i forbindelse med nysalderingen. Reduksjonen skyldes i hovedsak lavere utgifter til legemidler enn lagt til grunn i saldert budsjett. I motsatt retning trekker økte utgifter som følge av endringer i takster for privatpraktiserende behandlere.

• Utgiftene til foreldrepenger mv. ble økt med om lag 1 mrd. kroner i første halvår. Utgiftene reduseres med om lag 0,6 mrd. kroner i forbindelse med nysalderingen. Dette skyldes i hovedsak færre fødsler enn tidligere lagt til grunn. Samlet er utgiftene til foreldrepenger mv. økt med 0,4 mrd. kroner fra saldert budsjett.

• Utgiftene til dagpenger økte med 1 mrd. kroner i første halvår, som følge av en økning i andelen helt og delvis ledige med dagpenger. I forbindelse med nysalderingen reduseres utgiftene med 10 mill. kroner. Samlet er utgiftene til dagpenger økt med 1 mrd. kroner fra saldert budsjett.

1.3 Utviklingen siden Gul bok 2026

Tabell 1.7 viser utviklingen i hovedtallene for 2025 fra anslaget i Gul bok 2026 til nysaldert budsjett for 2025. Tabell 1.8 gir en tilsvarende oversikt for statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Nysaldert budsjett viser at det oljekorrigerte underskuddet i 2025 er 9,9 mrd. kroner lavere enn anslått i Gul bok 2026. Inntektene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner øker med 16,2 mrd. kroner. Ny informasjon om skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge øker inntektene med 2,9 mrd. kroner fra anslaget for 2025 i Gul bok 2026, mens renteinntektene øker med 1,3 mrd. kroner. Øvrige inntekter øker med 12,0 mrd. kroner, hvorav 9,9 mrd. kroner gjelder tilbakeføring av driftskreditt fra helseforetakene.

Sammenlignet med anslaget for 2025 i Gul bok 2026 øker utgiftene utenom petroleumsvirksomhet og lånetransaksjoner med 6,2 mrd. kroner. Se omtale av større utgiftsendringer i andre halvår i avsnitt 1.2.

Samlet er anslaget for netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten redusert med 7,8 mrd. kroner fra anslaget for 2025 i Gul bok 2026. Av dette skyldes 3,2 mrd. kroner reduserte netto inntekter fra SDØE, 3,2 mrd. kroner redusert utbytte fra Equinor ASA, og 1,5 mrd. kroner reduserte skatter- og avgiftsinntekter.

1.4 Utviklingen fra regnskap 2024 til nysaldert budsjett 2025

Tabell 1.9 viser statsbudsjettets og Statens pensjonsfonds inntekter og utgifter utenom lånetransaksjoner i regnskapet for 2024 og nysaldert budsjett 2025. Tabell 1.10 gir en tilsvarende oversikt over statsbudsjettets lånetransaksjoner og finansieringsbehov.

Det oljekorrigerte underskuddet er 145,9 mrd. kroner høyere i nysaldert budsjett 2025 enn i regnskapet for 2024. Utgiftene utenom petroleumsvirksomhet er 174,1 mrd. kroner høyere, hvorav økte utgifter i militær og sivil støtte til Ukraina gjennom Nansen-programmet utgjør 54,5 mrd. kroner. Økningen i utgiftene til folketrygden medregnet dagpenger mv. utgjør 38,7 mrd. kroner.

Inntektene utenom petroleumsvirksomhet anslås 28,2 mrd. kroner høyere i nysaldert budsjett 2025 enn i regnskapet for 2024. Skatte- og avgiftsinntekter fra Fastlands-Norge øker med 26,4 mrd. kroner og utbytteinntektene øker med 6,8 mrd. kroner, mens renteinntektene reduseres med 1,8 mrd. kroner. Øvrige inntekter reduseres samlet sett med 3,1 mrd. kroner.

Anslaget for statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er nå 46,4 mrd. kroner lavere i 2025 enn i 2024. Dette skyldes 38,0 mrd. kroner i lavere inntekter fra petroleumsskatter og -avgifter og 28,0 mrd. kroner i lavere utbytte fra Equinor, mens netto inntekter fra SDØE trekker i motsatt retning med en økning på 19,6 mrd. kroner. Overføringen fra Statens pensjonsfond utland for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2025 ligger an til å bli 131,2 mrd. kroner høyere enn den regnskapsførte overføringen for 2024. Når det tas hensyn til at regnskapet for 2024 viser et overskudd etter overføringen fra Statens pensjonsfond utland på 14,7 mrd. kroner, at det overføres 11,7 mrd. kroner fra Statens pensjonsfond Norge i 2025, samt at rente- og utbytteinntekter mv. fra Statens pensjonsfond samlet anslås 24,6 mrd. kroner høyere i 2025 enn i 2024, reduseres det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond med 179,4 mrd. kroner fra regnskapet for 2024 til nysaldert budsjett for 2025.

Statsbudsjettets brutto finansieringsbehov er 38,5 mrd. kroner høyere i 2025 enn i regnskapet for 2024, jf. tabell 1.10.

Lånetransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten i både 2024 og 2025 gjelder Equinors tilbakekjøp av aksjer fra aksjonærene, herunder staten. Inntektene fra selskapets tilbakekjøp blir overført til Statens pensjonsfond utland.

1.5 Anslag på regnskap og endelige regnskapstall for 2024

Det endelige regnskapet vil kunne avvike fra anslaget på regnskap i nysaldert budsjett. Et avvik vil for eksempel kunne skyldes usikkerhet om regelstyrte utgiftsordninger, skatte- og avgiftsinntekter og nivået på overførte bevilgninger fra ett år til det neste. Nedenfor sammenstilles anslag på regnskap med endelige regnskapstall for overskuddet på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond for hvert av de ti siste årene, 2015–2024.

Det er fra og med 1995 overført midler til Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland ut fra regnskapsførte inntekter og utgifter. Overføringen fra fondet for å dekke statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd fastlegges imidlertid endelig ved nysalderingen ut fra anslag på regnskap for budsjettåret. Et lavere oljekorrigert underskudd i regnskapet enn forutsatt ved nysalderingen vil dermed medføre at statsregnskapet gjøres opp med et overskudd. Tilsvarende vil et høyere oljekorrigert underskudd enn forutsatt ved nysalderingen medføre at statsregnskapet gjøres opp med et underskudd.

Over tid har det faktiske oljekorrigerte underskuddet, slik det fremkommer i statsregnskapet, i gjennomsnitt blitt mindre enn det som har vært anslått i budsjettene. Det førte til at det ble overført mer midler fra Statens pensjonsfond utland enn det som er nødvendig for å dekke det oljekorrigerte underskuddet. Fra og med statsbudsjettet for 2025 er det innført en årlig korreksjonsmekanisme, hvor det i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett blir foreslått et korrigert bevilgningsvedtak på kap. 2800, post 96, tilsvarende avviket mellom anslått og faktisk oljekorrigert underskudd i statsregnskapet for foregående år. Bevilgningen på posten ble derfor økt med 14,7 mrd. kroner i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2025, jf. Prop. 146 S (2024–2025). Dette kom i tillegg til den ekstraordinære tilbakeføringen fra statens kontantbeholdning til Statens pensjonsfond utland i saldert budsjett på 82,1 mrd. kroner.