10 Endringer i lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs
10.1 Innledning
Arbeids- og sosialdepartementet legger i denne proposisjonen fram forslag til endringer i lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs.
Det foreslås at styret i Pensjonstrygden for sjømenn (PTS) får kompetanse til å fastsette forvaltningsreglementet for forvaltning av ordningens reguleringsfond. I dag fastsetter Kongen med Stortingets godkjenning forvaltningsreglementet. Dette er ikke hensiktsmessig, verken med tanke på reglementets innhold eller behovet for raskt kunne å endre det.
Videre foreslås mindre endringer i enkelte administrative bestemmelser. Oppgaver som i dag ligger til styret i PTS, legges av formålstjenlige grunner til PTS ved daglig leder.
10.2 Høringen
Arbeids- og sosialdepartementet sendte 14. september 2020 forslaget til lovendringer på høring. Høringen ble offentliggjort på departementets hjemmesider og fristen for merknader ble satt til 23. oktober 2020. Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:
Finansdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Samferdselsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Finanstilsynet
Sjøfartsdirektoratet
Garantikassen for fiskere
Pensjonstrygden for sjømenn
Statens pensjonskasse
Statistisk sentralbyrå
Den Norske Aktuarforening
Det norske maskinistforbund
Finans Norge
Fiskebåt
Kystrederiene
Industri Energi
NHO Sjøfart
Norges Sjøfart
Norges Rederiforbund
Norsk Sjømannsforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
SAFE – Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren
Følgende instanser hadde merknader til forslagene som ble sendt på høring:
Det norske maskinistforbund
Norsk Sjøoffisersforbund
SAFE – Sammenslutningen av fagorganiserte i energisektoren
I tillegg hadde én privatperson merknader.
Følgende instanser har uttalt at de ikke hadde merknader:
Samferdselsdepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Statistisk sentralbyrå
Den Norske Aktuarforening
I høringsnotatet ble det også foreslått at PTS skal kunne få dekket merkostnader ved utbetaling av pensjoner til utlandet, i forhold til utbetaling til bankkonto i Norge. Dette forslaget følges ikke opp i denne proposisjonen. Det arbeides videre med spørsmålet.
10.3 Nye regler for forvaltning av reguleringsfondet
10.3.1 Bakgrunn – gjeldende rett
Pensjonsordningen for arbeidstakere til sjøs er en obligatorisk tjenestepensjonsordning for ansatte om bord på norske skip, etablert ved lov 3. desember 1948 nr. 7. Den gjelder for private aktører i maritim sektor, og finansieres i all hovedsak av ordningens arbeidsgivere og arbeidstakere. Pensjonsordningen ble med virkning fra 1. januar 2020 tilpasset hovedprinsippene i pensjonsreformen, jf. NOU 2014: 17 Pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs og Prop. 118 L (2018–2019) Endringer i lov 3. desember 1948 nr. 7 om pensjonstrygd for sjømenn m.m. (ny pensjonsordning).
Pensjonsordningen administreres av PTS, som er underlagt Arbeids- og sosialdepartementet. Departementet tilsetter daglig leder, jf. § 18. PTS ledes av et styre på fem medlemmer oppnevnt av Arbeids- og sosialdepartementet, jf. § 17 første ledd. Ifølge ILO-konvensjon nr. 71 av 1946, som Norge har ratifisert, skal arbeidsgivere og arbeidstakere være representert i ledelsen i PTS. I lys av konvensjonen har arbeidsgiverne og arbeidstakerne to representanter hver i styret. Det femte medlemmet skal være styrets leder. Departementet fastsetter instruks for styret, jf. § 17 andre ledd.
Pensjonsordningen finansieres etter et utligningsprinsipp, der utgiftene dekkes løpende av ordningens inntekter. Inntektene består av pensjonspremie fra arbeidstakere og arbeidsgivere, avkastning fra ordningens reguleringsfond, og et mindre lovfestet tilskudd fra staten, jf. lovens § 8 første ledd. I perioder der inntektene er større enn utgiftene, bygges det opp et reguleringsfond, jf. § 14 første ledd. Ordningens grunnfond på 186 millioner kroner ble 1. januar 2018 overført til reguleringsfondet, jf. Prop. 7 L (2017–2018). Per 31. desember 2019 var reguleringsfondet på om lag 270 mill. kroner. Dette tilsvarer rundt 1,5 prosent av ordningens pensjonsforpliktelser. Pensjonsordningens regnskap revideres av Riksrevisjonen, jf. § 19.
Ordningen er statsgarantert, jf. § 8 andre ledd. Det betyr at når inntektene er lavere enn pensjonsutgiftene, og det ikke er tilstrekkelig midler i reguleringsfondet, betaler staten et garantitilskudd. I perioden 2003 til 2013 medførte ubalanse i ordningen at staten betalte et samlet garantitilskudd på 3,9 mrd. kroner (nominelt).
Lovens kapittel V har regler om dekning av ordningens utgifter. I § 14 nr. 2 bestemmes at ordningens fond forvaltes av styret etter regler som fastsettes av Kongen med Stortingets godkjenning.
10.3.2 Departementets forslag
Reguleringsfondet i ordningen forvaltes av styret etter et detaljert forvaltningsreglement fastsatt i kgl. res. 3. november 1995, godkjent av Stortinget 12. desember samme år. Forvaltningsreglementets innhold er i tråd med det som den gang var vanlig praksis for pensjonsordningers kapitalforvaltning. Andre pensjonsordningers forvaltningsreglementer har senere blitt vesentlig endret, blant annet ved at de ikke har noen kvantitative plasseringsbegrensninger, men at det er lagt større vekt på forsvarlig forvaltning og risikobasert styring og kontroll. Forvaltningsreglementet i PTS har derimot fortsatt detaljerte og rigide kvantitative begrensninger.
Det er ingen tungtveiende grunner for at forvaltningsreglementet i PTS ikke skal kunne harmoniseres med forvaltningsreglement i andre pensjonsordninger. Departementet mener at det på dette grunnlaget er behov for å endre forvaltningsreglementet i PTS, slik at det i større grad blir harmonisert med det som gjelder for andre pensjonsordninger. Både styret i PTS og PTS er enig i dette.
Etter departementets oppfatning bør imidlertid styret i PTS ansvarliggjøres når det gjelder å utarbeide et forsvarlig forvaltningsreglement. Ved at styret gis adgang til å fastsette et operasjonelt forvaltningsreglement, vil partene i ordningen, som også er representert i styret, få større ansvar for ordningen og forvaltningen av den. Det vil i tillegg være behov for å vurdere forvaltningsreglementet med jevne mellomrom, blant annet i lys av markedsforhold og staten som garantist for ordningen, noe som innebærer at forvaltningsreglementet eventuelt må endres hyppigere og raskere enn i dag. På dette grunnlaget vil det være hensiktsmessig at det er styret i PTS som fastsetter et justert forvaltningsreglement.
PTS sitt forvaltningsreglement skal likevel baseres på overordnede rammer som departementet fastsetter. I Arbeids- og sosialdepartementets instruks for styret i PTS etter § 17 andre ledd, vil styret pålegges å sørge for forsvarlig forvaltning og kontroll av reguleringsfondet, og at kravene til forvaltningsreglementet balanserer risiko og avkastning i lys av at staten er garantist for ordningen, jf. § 8 andre ledd. Arbeids- og sosialdepartementet vil ha dialog med Finansdepartementet om disse overordnede rammene i styreinstruksen. Innenfor de overordnede rammene som departementet trekker opp i styreinstruksen, vil styret i PTS dermed få ansvar for å utarbeide et forvaltningsreglement som sikrer en forsvarlig og fleksibel forvaltning av reguleringsfondet.
10.3.3 Høringsinstansenes syn
Det norske maskinistforbund og Norsk Sjøoffisersforbund støtter forslaget.
10.3.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet viser til at styret i PTS forvalter pensjonsordningens reguleringsfond etter et reglement fastsatt i 1995. Andre pensjonsordningers forvaltningsreglementer har over tid gjennomgått betydelige endringer, med vekt på kvalitative framfor kvantitative krav. Etter departementets syn taler dette for at forvaltningsreglementet for reguleringsfondet bør endres på tilsvarende måte.
Departementet viser videre til at det i dag er Kongen med Stortingets godkjenning som fastsetter forvaltningsreglemenet for reguleringsfondet. Dette er ikke hensiktsmessig, verken med tanke på reglementets innhold eller behovet for raskt kunne å endre det. Dersom styret i PTS gis adgang til å fastsette et operasjonelt forvaltningsreglement, vil partene i ordningen, som også er representert i styret, få større ansvar for ordningen og forvaltningen av den. En slik løsning vil også gjøre det mulig, dersom behovet oppstår, å endre forvaltningsreglementet hyppigere og raskere enn i dag, i lys av markedsforhold og konjunkturer. Det forvaltningsreglement som styret fastsetter bør likevel baseres på føringer som departementet gir i styreinstruksen. Slike overordnede rammer vil ha til hensikt å sikre forsvarlig og fleksibel forvaltning og kontroll av reguleringsfondet, samt balansere risiko og avkastning i lys av at pensjonsordningen er garantert av staten.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen i § 14 nr. 2 endres. Forslaget går ut på at styret i PTS fastsetter et forvaltningsreglement i henhold til departementets styreinstruks med hjemmel i § 17 andre ledd. Styret pålegges å forvalte reguleringsfondet i samsvar med det fastsatte forvaltningsreglementet. Bestemmelsen i § 14 nr. 1 tredje punktum, som sier at for øvrig fastsettes regler for nytting av reguleringsfondets midler av Kongen med Stortingets godkjenning, foreslås opphevet i lys av forslaget til ny nr. 2.
Departementet viser til lovforslaget § 14 nr. 2.
10.4 Administrative oppgaver flyttes fra styret til administrasjonen i PTS
10.4.1 Bakgrunn – gjeldende rett
Etter lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs har styret i PTS mange viktige oppgaver i forvaltningen av ordningen, men det er også pålagt en del oppgaver av mer administrativ art, jf. lovens kapittel VIII Forskjellige regler.
Etter § 20 nr. 1 fastsetter styret regler om innsending av oppgaver over utbetalte lønninger, om innbetaling av avgift og om framsetting av pensjonskrav mv.
Av § 23 følger at styret kan avslå et krav om pensjon og/eller tillegg og holde tilbake eller stanse en innvilget ytelse helt eller delvis dersom vedkommende mot bedre vitende gir uriktige opplysninger, eller holder tilbake opplysninger som er viktige for rettigheter eller plikter etter denne loven.
I § 25 andre ledd første punktum heter det at offentlig påtale bare finner sted etter krav fra styret. Denne kompetansen kan styret riktignok delegere til pensjonstrygdens daglige leder, jf. andre punktum.
Det oppfattes som lite hensiktsmessig bruk av ressurser at styret i dag skal måtte bruke tid på oppgaver av denne typen. Både styret i PTS og PTS ønsker at reglene endres.
10.4.2 Departementets forslag
I forlengelsen av forslaget i punkt 10.3, mener departementet at det vil være formålstjenlig dersom administrative oppgaver som loven pålegger styret, legges til daglig leder i PTS.
Det er ingen avgjørende momenter som tilsier at ordningens styre bør ha oppgaver som nevnt i §§ 20, 23 og 25. Tvert imot bør styret kunne konsentrere seg om den strategiske og langsiktige styringen av PTS.
Departementet foreslår derfor at lovbestemmelsene endres. Endringen innebærer at pensjonstrygdens daglige leder fastsetter praktiske rutiner for innlevering av premieoppgaver og krav om pensjon, avslår krav om pensjon dersom vedkommende gir uriktige opplysninger, og krever offentlig påtale.
10.4.3 Høringsinstansenes syn
Det norske maskinistforbund og Norsk Sjøoffisersforbund støtter forslaget.
10.4.4 Departementets vurdering og forslag
Departementet viser til at etter lov om pensjonsordning for arbeidstakere til sjøs har styret i PTS enkelte administrative oppgaver. Bakgrunnen må ses i et historisk lys, og de hensynene som motiverte dette er ikke lenger til stede. I dag er det viktig at styret har fokus på strategisk og langsiktig styring av ordningen. De aktuelle administrative oppgavene bør utføres av daglig leder i PTS. En slik omlegging vil også gi bedre utnyttelse av de administrative ressursene.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsene i § 20 nr. 1, § 23 og § 25 andre ledd endres, slik at daglig leder har den personelle kompetansen.
Departementet viser til lovforslaget § 20 nr. 1, § 23 og § 25 andre ledd.
10.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet legger opp til at endringene trer i kraft 1. januar 2021.
Endringene vil ikke ha vesentlige økonomiske konsekvenser, men vil ha noen mindre administrative konsekvenser.