9 Endringer i reglene om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret
9.1 Innledning
Det foreslås enkelte endringer i §§ 25-1, 25-3 og 25-10 i folketrygdloven. Forannevnte bestemmelser inneholder nærmere regler om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret), herunder arbeidsgiveres plikt til å melde fra om inntak av arbeidstakere til registeret. Etter forslaget skal også oppdragsgivere ha meldeplikt om inntak av frilansere. Det foreslås videre å revidere forskriftshjemmelen, slik at tilgang til opplysninger fra registeret samt vilkår for tilgang, reguleres i forskrift. I tillegg foreslås det å innføre en hjemmel til å sanksjonere manglende rapportering til registeret.
9.2 Gjeldende rett
Aa-registeret har som hovedoppgave å tjene Arbeids- og velferdsetatens og andre offentlige myndigheters behov for opplysninger til bruk i deres oppgaveløsning. Det inneholder informasjonselementer som arbeidsgivere rutinemessig skal rapportere om den enkelte arbeidstaker, som for eksempel startdato og eventuelt opphørsdato. Rapporteringen skjer samordnet via a-ordningen. For å sikre etterlevelse av rapporteringsplikten er det gitt bestemmelser om gebyr og tvangsmulkt i folketrygdloven § 25-3.
Opplysningene i Aa-registeret er underlagt taushetsplikt. Imidlertid har enkelte offentlige myndigheter, som Skattedirektoratet, Statistisk sentralbyrå, Statens Innkrevingssentral og skatteoppkrevere, tilgang til Aa-registeret i medhold av folketrygdloven § 25-1. Det er videre fastsatt forskrift som åpner for at andre offentlige myndigheter som trenger opplysningene i sin oppgaveutførelse kan få tilgang etter søknad. Det samme gjelder for Sliterordningene og Fellesordningen for avtalefestet pensjon. I tillegg kan det etter søknad gis tilgang til bruk ved forskning.
9.3 Høring
Arbeids- og sosialdepartementet sendte den 25. juni 2020 forslag til endringer i regelverket om arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret på høring. Høringen inneholdt forslag til lov- og forskriftsendringer. I proposisjonen her følger departementet opp forslagene til lovendringer.
9.3.1 Forslagene i høringen
9.3.1.1 Endringer i folketrygdloven § 25-1 om meldeplikt om frilansere mv.
Det ble foreslått å innføre en meldeplikt for oppdragsgivere om inntak av frilansere til Aa-registeret. Oppdragsgivere har i dag meldeplikt om frilansere via a-ordningen på grunn av registrering av arbeidsgiveravgift og beskatning av inntekt. Oppdragsgivere har også plikt til å registrere seg i Aa-registeret etter folketrygdloven § 25-1 første ledd.
I høringen ble det lagt til grunn at forslaget ikke vil innebære noen vesentlig utvidelse av meldeplikten, enn det som gjelder i a-ordningen i dag.
I tillegg ble det foreslått en revidering av lovens forskriftshjemmel. Forslaget inneholdt også bestemmelser om tilgang til opplysninger fra Aa-registeret, samt nærmere vilkår for dette.
9.3.1.2 Endringer i folketrygdloven § 25-3 om gebyr og tvangsmulkt
Ved etableringen av a-ordningen ble hjemmelen for å sanksjonere manglende opplysninger til Aa-registeret tatt ut av folketrygdloven. I høringen ble det derfor foreslått å innføre en adgang til å sanksjonere manglende opplysninger i folketrygdloven.
9.3.1.3 Endringer i folketrygdloven § 25-10 om arbeidsgivers opplysningsplikt
Det ble foreslått å justere bestemmelsen i tråd med forslaget til endring i § 25-1 om meldeplikt for inntak av frilansere til Aa-registeret.
9.3.2 Høringen
Høringen ble offentliggjort på departementets hjemmesider og fristen for merknader ble satt til 20. august 2020. Høringsnotatet ble sendt direkte til følgende høringsinstanser:
Barne- og familiedepartementet
Finansdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Kommunal- og moderniseringsdepartementet
Kulturdepartementet
Kunnskapsdepartementet
Nærings- og fiskeridepartementet
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Arbeidstilsynet
Brønnøysundregistrene
Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap
Datatilsynet
Forsvaret
Helsedirektoratet
Konkursrådet
Pensjonstrygden for sjømenn
Regelrådet
Sivilombudsmannen
Sjøfartsdirektoratet
Skattedirektoratet
Statens Vegvesen
Statistisk Sentralbyrå
Akademikerne
Advokatforeningen
Bedriftsforbundet
Fellesordningen for AFP og Sliterordningen
Finansforbundet
Finans Norge
Garantikassen for fiskere
IKT-Norge
Industri Energi
KLP
KS
Kystrederiene
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund
Norsk Øko-Forum
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Pensjonskasseforeningen
Riksrevisjonen
Spekter
UNIO
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Seks av de 45 høringsinstansene som fikk høringsnotatet tilsendt direkte har uttalt seg om forslagene til lovendringer. Også Jussbuss har uttalt seg om disse. De innkomne merknadene kommenteres i tilknytning til de enkelte forslagene nedenfor.
9.4 Departementets vurdering og forslag
9.4.1 Navneendring og regelteknisk endring i folketrygdloven § 25-1
I høringsnotatet ble det foreslått språklig navneendring av registeret. Departementet mente at overskriften til folketrygdloven § 25-1 bør endres fra Arbeidsgiverregisteret og arbeidstakerregisteret til Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret. Det ble vist til at det i realiteten er tale om ett register. På samme måte som for Enhetsregisteret, Merverdiavgiftsregisteret og Oppgaveregisteret, ble det foreslått at registeret bør benevnes med stor forbokstav. Akademikerne har i høringen foreslått en alternativ benevnelse.
Det ble videre i høringen foreslått en regelteknisk endring i folketrygdloven § 25-1 første ledd første punktum om at arbeidsgivere skal registrere seg etter bestemmelsene i enhetsregisterloven. Dette innebærer en tilpasning til det som allerede i dag er praksis.
Departementet mener at forslagene i høringen bør følges opp. I forlengelsen av dette bør gjeldende § 25-1 første ledd tredje punktum oppheves som overflødig.
Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 25-1 første ledd.
9.4.2 Endringer i folketrygdloven § 25-1 om meldeplikt for oppdragsgivere om frilansere
I høringsnotatet ble det vist til at Arbeids- og velferdsetaten har behov for informasjon om frilansere for å vurdere rettigheter og plikter etter folketrygdloven. Videre ble det uttrykt at en meldeplikt om frilansere til Aa-registeret vil gi en mer komplett oversikt over arbeids- og oppdragsforhold i Norge. Dette vil bidra til at offentlige myndigheter ikke trenger å søke denne informasjonen fra flere kilder.
Forslaget støttes av de som har uttalt seg. Akademikerne og TV2 AS har imidlertid også gitt uttrykk for at frilanserbegrepet bør klargjøres. Forslagene i høringen bygger på folketrygdlovens definisjon av frilanser, og departementet viser til at det nærmere innholdet av begrepet ikke har vært en del av høringen. I tillegg har Jussbuss uttalt at det kan være uenighet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker om klassifiseringen av arbeidsforholdet. Unio har vist til vansker med å trekke grensene mellom frilansere og arbeidstakere, i tillegg til å påpeke at de har ulike rettigheter.
Departementet viser til at eventuelle tvilstilfeller ikke alltid kan utelukkes etter dagens regelverk om meldeplikt for inntak av arbeidstakere. Det legges til grunn at det allerede i dag må tas stilling til klassifiseringen ved inntaket, for å avgjøre om vedkommende har meldeplikt eller ikke. Departementet kan ikke se at det som er kommet fram i høringen er til hinder for at forslaget blir fulgt opp.
I tillegg er det etablert en innsynsløsning som gir arbeidstakere mulighet til selv å gjøre seg kjent med opplysningene som er registrert om dem. Departementet mener dette, sammen med retten til å uttale seg i alle saker om ytelser fra etaten, gir den enkelte mulighet til å holde seg orientert om innmeldte opplysninger.
Departementet foreslår at folketrygdloven § 25-1 endres slik at også inntak av frilansere gjøres meldepliktige til Aa-registeret.
Det vises til lovforslaget i folketrygdloven § 25-1.
9.4.3 Endringer i folketrygdloven § 25-1 om tilgang og vilkår for dette
I høringsnotatet ble det foreslått en revidering av forskriftshjemmelen i § 25-1 fjerde ledd. I dag gis enkelte offentlige myndigheter tilgang til Aa-registeret direkte gjennom loven, mens tilgang for andre offentlige og private kan gis i forskrift. Departementet foreslo derfor at tilgang skulle reguleres samlet i forskrift. Det ble videre foreslått at det kan gis forskrift om vilkår for tilgang, herunder at det skal kreves søknad.
Departementet mener at dagens tilgangsstyring for å få opplysninger fra Aa-registeret bør endres. Som nevnt i høringsnotatet, gis opplysninger gjennom såkalt «generell tilgang», med eller uten krav til forutgående søknad. Departementet mener at dette ikke på en tilstrekkelig god måte ivaretar de krav som stilles til behandling av personopplysninger, eller med formålet ved bruk av opplysningene. I høringsnotatet foreslo derfor departementet at alle må søke om å få tilgang til registeret. Dette innebærer at det kreves søknad også for offentlige myndigheter som i dag har tilgang direkte gjennom loven.
Flertallet av de som har uttalt seg om lovforslagene i høringen støtter forslaget. I tilknytning til at det samtidig ble foreslått å flytte tilgangsregulering til forskriften, har fire høringsinstanser hatt merknader. Fellesordningen for AFP har påpekt at forslagene kan tolkes slik at det kreves særskilt lovhjemmel i annen lovgivning for å få tilgang. Også NHO mener at det bør klargjøres hva kravet om hjemmel omfatter.
I lys av høringssvarene ser departementet at det kan være grunn til å vurdere om det på sikt bør stilles krav om at tilgang til opplysninger fra registeret, uten hinder av taushetsplikt, må ha hjemmel i særlovgivning. Dette vil innebære en klargjøring og forenkling av gjeldende rett, og en styrking av personvernet. Det gjør seg gjeldende et stadig økende behov for opplysninger, til bruk i oppgaveløsning innenfor et vidt omfang av oppgaver, både i offentlig og privat sektor. I særlovgivningen er det i dag flere eksempler på at ulike offentlige myndigheter har rett til å få opplysninger fra Aa-registeret. Dette gjelder blant annet husbankloven § 10, statistikkloven § 2-2 med forskrift og forsvarsloven § 58.
Gjennom en hjemmel i særlov, vil tilgang til nødvendige opplysninger kunne ivaretas på en bedre og mer rettssikker måte.
Departementet vil i denne omgang følge opp forslaget i høringen. Det foreslås at tilgang til opplysninger blir regulert ved forskrift inntil videre. Den nærmere utforming av forskriften vil bli fastsatt på et senere tidspunkt.
Som det framgår av høringsnotatet, vil Arbeids- og velferdsetaten som hovedregel utlevere opplysninger fra Aa-registeret vederlagsfritt. Dette forutsetter imidlertid at brukerne av opplysningene anvender den tekniske infrastrukturen som etaten tilbyr. Dersom utleveringen må skje på et annet format, ble det foreslått i høringen at det kan tas betalt for kostnaden ved tilretteleggingen dette krever. Det innebærer ikke at det er opplysningene som sådan det skal betales for. Alle som uttalte seg om forslaget i høringen støtter det, foruten Jussbuss. De har uttalt at offentlige myndigheter ikke bør ta betalt for å levere tjenester til publikum, og forutsetter at forslaget ikke er i strid med offentleglova § 9.
Departementet kan ikke se at forslaget er i strid med offentleglova sine forutsetninger. Etter offentleglova § 13 er opplysninger i Aa-registeret unntatt fra lovens regler om offentlighet, jf. arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 7.
Det foreslås at folketrygdloven § 25-1 nåværende tredje ledd oppheves. Tilgang for de aktuelle gruppene vil bli videreført i forskrift. Departementets forskriftshjemmel i § 25-1 fjerde ledd første punktum foreslås videreført i nytt tredje ledd første punktum.
Det foreslås videre i andre punktum å angi nærmere hva departementet kan gi regler om. Nåværende fjerde ledd andre og tredje punktum foreslås etter dette videreført i tredje ledd andre punktum bokstav a og b.
Det foreslås at departementet kan gi regler om hvem som kan få tilgang til opplysninger fra registeret i § 25-1 tredje ledd andre punktum bokstav c.
Departementet foreslår videre i bokstav d en hjemmel til å gi regler om vilkår for å få tilgang til opplysninger fra registeret, herunder at det må søkes om tilgang.
Endelig foreslås det i bokstav e å innføre en ny hjemmel til å kreve betaling for utlevering av opplysninger fra registeret.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-1.
9.4.4 Endringer i folketrygdloven § 25-3 om gebyr og tvangsmulkt
Forslaget i høringen støttes av samtlige som har uttalt seg, foruten Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund. De mener at Skatteetaten bør sanksjonere manglende rapportering til Aa-registeret via a-ordningen.
Departementet mener det er viktig at rapporteringsplikten til Aa-registeret overholdes. Dersom opplysninger ikke blir rapportert, blir kvaliteten i registeret redusert. Dette kan igjen få følger for bruken og brukerne av registeret. Registeret er blant annet en viktig kilde i Arbeids- og velferdsetatens ytelsesforvaltning. I tillegg kan manglende opplysninger medføre unødige forsinkelser i saksbehandlingen og utbetalingen av ytelser.
Manglende rapportering oppdages ofte ved kontroller, blant annet i forbindelse med A-krimsamarbeidet. For å forebygge feilutbetalinger og trygdesvindel, er det derfor av betydning at Arbeids- og velferdsetaten får muligheten til å sanksjonere arbeids- og oppdragsgivere som unnlater å rapportere meldepliktige opplysninger. Forslaget antas å kunne bidra til bedret kvalitet på opplysninger i Aa-registeret, dersom arbeids- og oppdragsgivere som ikke overholder rapporteringsplikten risikerer å bli ilagt sanksjoner for mangler.
SSB støtter at Arbeids- og velferdsetaten får muligheten til å sanksjonere manglende rapportering, og har understreket at god kvalitet på dataene er viktig. De har videre påpekt at av egne erfaringer er kvaliteten på data om inntekt bedre enn for opplysninger om arbeidsforhold, og er positive til alle tiltak for å bedre dette.
Departementet mener at forslaget i høringen bør følges opp. Folketrygdloven § 25-3 første ledd bør derfor utvides til å omfatte sanksjonering av alle brudd på rapporteringsplikten til Aa-registeret. Ordlyden i bestemmelsen foreslås endret fra «i strid med» til «ikke har etterlevd krav». Dette innebærer at både manglende opplysninger og innholdsmessige feil i opplysningene skal kunne sanksjoneres.
I praksis har arbeids- og oppdragsgivere plikt til å rapportere enkelte av de samme opplysningene til henholdsvis Aa-registeret og Skatteetaten via a-ordningen. Siden rapporteringen skjer samordnet via a-meldingen, er det behov for å sikre at det ikke ilegges sanksjoner fra flere etater for de samme rapporteringstilfellene. Det foreslås derfor at det tas inn en bestemmelse i folketrygdloven § 25-3 fjerde ledd, om forholdet mellom overtredelsesgebyr og tvangsmulkt etter folketrygdloven og a-opplysningsloven. For at dette skal etterleves i praksis, vil Arbeids- og velferdsetaten og Skatteetaten utarbeide nærmere retningslinjer.
Departementet viser til lovforslaget, folketrygdloven § 25-3.
9.4.5 Endringer i folketrygdloven § 25-10 om arbeidsgivers opplysningsplikt
Ingen av høringsinstansene har hatt merknader til forslaget.
Departementet foreslår at forslaget i høringen følges opp, slik at folketrygdloven § 25-10 justeres i tråd med forslaget i § 25-1 om meldeplikt for inntak av frilansere til Aa-registeret.
Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 25-10.
9.5 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet tar sikte på at endringene skal tre i kraft 1. januar 2021.
De offentlige myndighetene som i dag har tilgang til Aa-registeret direkte etter folketrygdloven § 25-1 tredje ledd, vil få videreført sine tilganger ved forskrift. Det tas sikte på at disse instansene må søke om tilgang innen juni 2021 for å beholde den.
Forslaget om å innlemme frilansere antas ikke å medføre noen vesentlig utvidelse av meldeplikten for oppdragsgivere enn det som gjelder i dag, fordi frilansere allerede rapporteres til Skatteetaten via a-ordningen.
Innføringen av en meldeplikt om inntak av frilansere til Aa-registeret, vil medføre at Arbeids- og velferdsetatens og andre offentlige myndigheters behov for å innhente tilleggsinformasjon fra oppdragsgivere reduseres. Forslaget vil også bidra til bedre kvalitet på opplysningene i Aa-registeret og økt kunnskap om arbeidsmarkedet i Norge. I tillegg kan det inngå i utviklingen av mer effektive digitaliserte søknadsprosesser og automatisert saksbehandling.
Departementet legger til grunn at forslaget om å innføre sanksjonering av manglende rapportering ikke vil medføre vesentlige konsekvenser for arbeids- og oppdragsgivere fordi de i hovedsak, som i dag, forventes å etterleve rapporteringsplikten. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det i en overgangsfase vil være noen flere enn i dag som vil oppleve en sanksjon. Forslaget vil også kreve ressurser for å sikre datakvaliteten, herunder kontroller og eventuelle sanksjoner for å oppnå dette. Departementet legger imidlertid til grunn at forslaget vil kunne gjennomføres innenfor Arbeids- og velferdsetatens gjeldende rammer.