2 Forslag om godkjenning av nytt investeringsprosjekt

Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet viser til bakgrunn, mål, krav og basestruktur knyttet til anskaffelsen av de nye redningshelikoptrene, jf. Prop. 146 S (2010–2011) Anskaffelse av nye redningshelikoptre mv. i perioden 2013–2020. Stortinget sluttet seg til dette gjennom Innst. 82 S (2011–2012). Formålet var å erstatte den aldrende Sea King-flåten med moderne allværs søk- og redningshelikoptre, styrke beredskapen og sikre en robust, effektiv og fremtidsrettet redningstjeneste langs kysten og i innlandet, samt i nordområdene.

Justis- og beredskapsdepartementet ved Hovedredningssentralen har fag- og budsjettansvaret for redningshelikoptertjenesten, og er ansvarlig for anskaffelsen av de nye redningshelikoptrene gjennom NAWSARH-prosjektet (Norwegian All Weather Search And Rescue Helicopter). Forvaltningen av redningshelikoptertjenesten ble lagt til Hovedredningssentralen fra 1. januar 2024. Virksomheten styrer bruken av redningshelikoptrene, vurderer oppdragene i forhold til mulige alternative løsninger og eventuelle andre pågående livreddende oppdrag og prioriterer samtidskonflikter i henhold til alvorlighetsgrad. Forsvarsdepartementet med underliggende etater har system- og operatøransvaret. Forsvarssektoren utdanner, trener og bemanner redningshelikoptrene med mannskaper. Luftforsvaret er operatør, med Forsvarsmateriell etablert som luftdyktighetsmyndighet med delegert ansvar for kontinuerlig luftdyktighet. Leverandøren av SAR Queen, Leonardo Helicopters UK er, med enkelte unntak, kontraktfestet ansvarlig for helikoptertilgjengeligheten på basene.

Redningshelikoptertjenesten har siden slutten av 1960-tallet vært en viktig del av Norges samlede redningsberedskap. Sea King-helikoptrene, tatt i bruk tidlig på 1970-tallet, hadde gjennom flere tiår levert høy operativ tilgjengelighet, men flåtens økende alder medførte begrensninger i allværskapasitet, hastighet, rekkevidde og løfteevne, samt et økende vedlikeholdsbehov. Det ble derfor vurdert som nødvendig å skifte ut flåten med en moderne plattform som kunne innfri strenge ytelseskrav for søk og redning. Dette behovet har vært dokumentert gjennom tidligere utredninger, herunder anbefalingene fra Fostervoll-utvalget (NOU 1997: 3 Om Redningshelikoptertjenesten), og ble operasjonalisert i Prop. 146 S (2010–2011), som la til rette for anskaffelse og tilhørende infrastrukturtiltak.

Stortingets behandling i Innst. 82 S (2011–2012) understreket at anskaffelsen skulle gjennomføres med vekt på konkurranse om ytelse og pris, med lav gjennomføringsrisiko, og at Forsvaret skulle fortsette som operatør av redningshelikoptrene. Stortinget sluttet seg til å videreføre basestrukturen med seks baser på Fastlands-Norge: Sola, Ørland, Bodø, Banak, Rygge og Florø. I tillegg omfattet kontrakten en opsjon på ytterligere seks redningshelikoptre av samme type. Anskaffelsesløsningen omfattet også bygningsmessige tilpasninger ved basene til den valgte helikoptertypen samt oppgradering av landingsmulighetene ved enkelte sykehus.

Målet med anskaffelsen var å kjøpe inntil 16 moderne allværs søk- og redningshelikoptre til Fastlands-Norge. Helikoptrene skulle inngå i et flerbrukskonsept med oppgaver som søk, redning og luftambulanse, samt andre viktige samfunnsoppgaver som bistand til politiet.

Helikoptertypen AW101 ble valgt fordi det oppfyller kravene til allværskapasitet, høy ytelse og moderne sensorer. Det har stor løftekapasitet for krevende heiseoperasjoner og transport av personell og utstyr, samt avansert søkeutstyr som øker muligheten for rask lokalisering av nødstedte. Plattformen er konstruert for operasjoner under krevende værforhold i norske land- og sjøområder.

Stortinget understreket at en enhetsflåte gir betydelige operative og økonomiske fordeler. Én helikoptertype forenkler drift, vedlikehold og opplæring, styrker interoperabilitet mellom baser og gir fleksibilitet ved omdisponering. Felles logistikk og reservedelslager gir bedre beredskap og mer kostnadseffektiv forvaltning.

Anskaffelsen av de 16 nye redningshelikoptrene, SAR Queen, har gitt Norge en moderne redningshelikopterkapasitet som legger til rette for høy beredskap, effektiv innsats og styrket trygghet for befolkningen, fiskeri og sjøfart, offshorevirksomhet og ferdsel i nordområdene.

Grunnlaget for opprettelsen av Tromsøbasen

Redningshelikopterberedskapen i Nord-Norge var frem til 2022 ikke like god som ellers i landet. Det er store avstander mellom basene i Bodø og på Banak, noe som gjorde det utfordrende å sikre rask innsats i et område preget av lange avstander, krevende klimatiske forhold og mørketid. Økt aktivitet knyttet til cruisetrafikk, fiskeri, småbåttrafikk og fjellturisme har ytterligere forsterket behovet for redningshelikopterberedskap i regionen. På denne bakgrunn ble det i Prop. 85 S (2020–2021) foreslått å etablere en ny redningshelikopterbase i Tromsø for å styrke beredskapen i Nord-Norge.

Basen skal levere samme beredskap som de øvrige redningshelikopterbasene. Det vil si døgnkontinuerlig tilstedevakt, 15 minutters responstid hele døgnet og høy operativ tilgjengelighet. Det er stilt krav om 98 prosent tilgjengelighet, og tjenesten skal holde høy kvalitet og forsterke den samlede nasjonale redningstjenesten. Videre legger dagens base til rette for felles operativ løsning med helikoptertjenesten for Sysselmesteren på Svalbard.

Det ble besluttet bruk av sivil operatør ved redningshelikopterbasen i Tromsø. Dette valget ble gjort for å få på plass økt kapasitet raskt, samtidig som kvalitet og tilgjengelighet sikres gjennom kontraktsfestede krav. Anbudsprosessen viste at en felles leverandør for Tromsø og Svalbard gir økt robusthet, kvalitet og stordriftsfordeler.

Etableringen forutsatte tilgjengelige helikoptre med kvalifiserte besetninger, samt hangar og fasiliteter for døgnkontinuerlig tilstedevakt.

I forbindelse med behandlingen av forslaget om etablering av ny redningshelikopterbase i Tromsø og felles operasjon med Sysselmesterens helikoptertjeneste, fattet Stortinget et anmodningsvedtak om å sikre at Forsvaret overtar som operatør av redningshelikopterbasen i Tromsø når kontrakten med sivil operatør går ut.

Erfaringer med sivil operatør

Etableringen av redningshelikopterbasen i Tromsø har vært vellykket og har styrket beredskapen i regionen. Basen er integrert i de nasjonale retningslinjene for koordinering av oppdrag, og samarbeidet med luftambulansetjenesten og øvrige aktører fungerer godt.

Siden oppstarten i 2022 har tjenesten levert i tråd med forventningene. Tilgjengeligheten har vært meget høy, og oppdragene er gjennomført i samsvar med fastsatte rutiner og krav. Eventuelle utfordringer knyttet til koordinering med helseforetakene er håndtert fortløpende, og det er etablert gode rutiner for samhandling.

Det er utviklet lokale veiledere for spesifikke hendelser, og bemanningen har bidratt til effektiv løsning av både redningsoppdrag og oppdrag til støtte for helse. Basen har vist seg å være en robust og pålitelig del av redningstjenesten, med høy operativ kvalitet og evne til å løse oppdrag under krevende forhold.

De nye redningshelikoptrene er innfaset og opererer fra alle de øvrige basene på fastlandet. Helikoptertypene som benyttes sivilt har noe kortere rekkevidde og noe lavere kapasitet enn SAR Queen.

Oppfølging av anmodningsvedtaket

Stortingets anmodningsvedtak nr. 983 (2020–2021) om drift av redningshelikopterbasen i Tromsø har vært fulgt opp gjennom en utredning. Det var nødvendig å opparbeide erfaring med innfasing og drift av de nye redningshelikoptrene for å gjøre utredningen på en god måte. Innfasingen har tatt lenger tid enn forutsatt og har krevd omfattende tiltak knyttet til logistikk, komponentpålitelighet og vedlikehold. Erfaringene har vært avgjørende for å avklare behovet for helikoptre, personellmessige konsekvenser og forutsetninger for at Forsvaret overtar som operatør av redningshelikopterbasen i Tromsø.

Justis- og beredskapsdepartementet har gitt Hovedredningssentralen i oppdrag å utrede de samlede økonomiske og administrative konsekvensene av å overføre operatøransvaret til Forsvaret, sammenlignet med å videreføre dagens løsning med sivil operatør. En overføring til Forsvaret vil kreve store investeringer i materiell og eiendom, bygg og anlegg (EBA). Det har derfor vært nødvendig å fremskaffe et kvalitetssikret beslutningsgrunnlag som gir tilstrekkelig og pålitelig informasjon om kostnader, nytte og risiko for å kunne ta en beslutning. Utredningen som er gjennomført har også blitt kvalitetssikret gjennom en tilpasset ekstern kvalitetssikring av prosjektet i samsvar med retningslinjene for store statlige investeringer. Dette gir et helhetlig og oppdatert grunnlag for å ta stilling til den fremtidige organiseringen av redningshelikopterbasen i Tromsø.

Ekstern kvalitetssikrers vurderinger

Ekstern kvalitetssikrer vurderer utredningens to hovedalternativer for drift av redningshelikopterbasen i Tromsø: Forsvaret som operatør og en videreføring med sivil operatør. Gjennomgangen omfatter investeringskostnader, driftskostnader, usikkerhet, nåverdiberegninger og ikke-prissatte virkninger.

Utredningen fra Hovedredningssentralen anbefaler at det anskaffes tre helikoptre. Ekstern kvalitetssikrer har ikke vurdert dette antallet. Analysen viser at Forsvaret som operatør innebærer betydelige investeringskostnader, hovedsakelig knyttet til anskaffelse av nye SAR Queen-helikoptre og bygging av ny base. Driftskostnadene vurderes samtidig som mer forutsigbare enn for det sivile alternativet, ettersom avtalen med leverandøren gir langtidsstabilitet og kjente kostnader.

Det sivile alternativet krever ikke investeringer i helikoptre, men forventes å få høyere og mer usikre driftskostnader på lang sikt. Dette skyldes kontraktsmessige forhold, markedsutviklingen for helikoptertjenester og økning i prisnivå hos kommersielle aktører.

I analysen fremkommer det at nåverdien av alternativet hvor Forsvaret overtar som operatør har 1,4 mrd. kroner høyere kostnader enn det sivile alternativet, slik ekstern kvalitetssikrer beregner dette over 40 år. Forskjellen er i det vesentligste knyttet til høye investeringer i nye helikoptre for forsvarsalternativet. Ekstern kvalitetssikrer vurderer den samlede usikkerheten som moderat.

Forsvarsalternativet vurderes å ha lavere usikkerhet i fremtidige driftskostnader, mens det sivile alternativet vurderes å ha betydelig markedsrisiko, spesielt etter utløpet av dagens kontraktsperiode til og med 2032. Forsvarsalternativet vurderes å gi noe økt kapabilitet i søk- og redningsoppdrag gjennom SAR Queens større rekkevidde, bedre sensorer og høyere kapasitet i krevende forhold. Ekstern kvalitetssikrer vurderer denne effekten som liten men positiv, med et begrenset, men reelt bidrag til risikoreduksjon for liv og helse. Innen beredskap i fred, krise og krig vurderes effekten av Forsvarets løsning å gi en liten positiv effekt, fordi staten får garantert tilgang til helikoptrene for gjennomføring av samfunnskritiske oppgaver. Dette gjelder imidlertid primært sjeldne scenarioer, og den praktiske flerbruken anses å være begrenset.

Ekstern kvalitetssikrer konkluderer med at forsvarsalternativet er dyrere, men gir strategiske og beredskapsmessige fordeler for samfunnet. Ekstern kvalitetssikrer kan imidlertid ikke entydig konkludere om disse gevinstene kompenserer for merkostnaden.

Anbefaling om operatør av basen

For at Forsvaret skal overta som operatør av Tromsøbasen vil det kreves store investeringer. Dette omfatter anskaffelse av nye SAR Queen-helikoptre, etablering av nødvendig bygningsmasse og styrking av driftsorganisasjonen. Investeringen gir imidlertid noen gevinster for norsk beredskap og samfunnssikkerhet.

Den sikkerhetspolitiske situasjonen i verden og økende spenning i nordområdene forsterker behovet for en robust og behovstilpasset løsning. Økt militær aktivitet, mer krevende værforhold og økende sårbarhet for kritisk infrastruktur gjør det nødvendig å styrke totalberedskapen. Forsvaret som operatør gir Norge forbedret evne til å håndtere uforutsette hendelser.

Forsvaret som operatør gir også flerbruksmuligheter høyt i krisespekteret, inkludert støtte til totalforsvaret, samt at helikoptrene inngår i den nasjonale maritime kontraterrorberedskapen. Helikoptre under statlig kontroll kan rekvireres til oppdrag i hele spennet fra fred til høyt i krisespekteret, noe en sivil operatør ikke kan på samme måte.

I tillegg har Tromsø en strategisk plassering for totalforsvaret. Investeringen i nye helikoptre gir en gevinst i form av økt operativ kapasitet og forbedret nasjonal beredskap.

Forsvaret som operatør sikrer en enhetlig struktur for redningshelikoptertjenesten med standardiserte prosedyrer, opplæring og materiell. Dette gir høyere robusthet og tilgjengelighet og muliggjør fleksibel ressursbruk mellom basene. SAR Queen har bedre rekkevidde, lastekapasitet og sensorkapasitet enn sivile alternativer, noe som styrker evnen til å håndtere krevende oppdrag langt til havs og i dårlig vær.

Prognoser viser en økning i oppdrag i nordområdene som følge av vekst i turisme, fiskeri, olje- og gassvirksomhet, cruisetrafikk og mineralutvinning. Disse oppdragene vil ofte foregå langt til havs og under krevende klimatiske forhold, noe som stiller strenge krav til tilgjengelighet og rekkevidde. Forsvaret som operatør gir nødvendig fleksibilitet for å møte denne utviklingen.

Driftserfaring med SAR Queen viser at dagens struktur med seks baser har utfordringer og vedlikeholdsbyrden har vist seg å være høyere enn antatt.

Selv om investeringskostnadene er høye, gir Forsvaret som operatør i utgangspunktet lavere usikkerhet i fremtidige driftskostnader. Kontraktsfestede avtaler for vedlikehold og logistikk med leverandøren gir mer stabile rammer frem til 2040 med opsjon på ytterligere fem år. Dette reduserer risikoen for store kostnadsøkninger som kan oppstå i et sivilt marked hvor det blir nødvendig å inngå nye kontrakter jevnlig.

Det anbefales at Forsvaret overtar som operatør av Tromsøbasen. Tromsø har en strategisk plassering, og dette vil styrke totalberedskapen i nord. Helikoptrene har bedre rekkevidde, lastekapasitet og sensorkapasitet enn sivile alternativer, noe som er viktig for oppdrag langt til havs og i dårlig vær. Én helikoptertype forenkler driften, styrker interoperabilitet mellom baser og gir fleksibilitet ved omdisponeringer. Dette la også Stortinget vekt på ved anskaffelsen av nye redningshelikoptre. En sivil operatør kan imidlertid gi positiv effekt med bedre redundans på kort sikt og ved at Forsvaret får konkurranse. Dette veier ikke opp for fordelene ved Forsvaret, som har lang erfaring og høy kompetanse innenfor redningsoperasjoner.

Dersom Forsvaret overtar som operatør av Tromsøbasen vil det også påvirke Sysselmesterens helikoptertjeneste, og dagens synergi gjennom felleskontrakt med basen i Tromsø bortfaller. Det legges til grunn at helikoptertjenesten på Svalbard fortsatt skal være sivil og at den fortsetter med en sivil operatør med egen kontrakt for Svalbard og Sysselmesteren slik som tilfellet var inntil 2022.

Utredningen fra Hovedredningssentralen anbefaler å anskaffe tre nye helikoptre. Behovet ved en base er to helikoptre, et på beredskap og et som backup. Ved å anskaffe et tredje helikopter vil behovet for å flytte helikoptre mellom nord og sør for vedlikehold reduseres.

En investering i tre helikoptre vil imidlertid også medføre høye investeringskostnader og bidra til å binde opp ressurser fremover. Dette må veies opp mot gevinstene ved at Forsvaret overtar som operatør. Det kan ikke entydig konkluderes med at disse gevinstene kompenserer for merkostnaden. Ved anskaffelse av to helikoptre vil investeringskostnadene gå ned med om lag én milliard kroner og kostnadsforskjellen mellom alternativene vil reduseres. Gevinstene ved forsvarsalternativet vil realiseres med anskaffelse av to helikoptre, med en enhetlig struktur for redningshelikoptertjenesten, interoperabilitet og fleksibilitet mellom baser og SAR Queens rekkevidde, lastekapasitet og sensorkapasitet.

På denne bakgrunn anbefales det å anskaffe to SAR Queen-helikoptre til Tromsøbasen, samt en ny basebygning ved Tromsø Lufthavn. Kjøp av to helikoptre i stedet for tre vil kunne påvirke driften av tjenesten med hensyn til blant annet vedlikeholdsbelastning. Anskaffelsesperioden vil bli brukt til å vurdere kompensende tiltak for å håndtere dette best mulig. Utnyttelsen av de fire helikoptrene som i dag rulleres for å ivareta treningsbehov, og dagens systemer og rutiner for vedlikehold og drift vil bli gjennomgått for å legge til rette for at tjenesten skal bli minst mulig påvirket. Med kjøp av ytterligere to redningshelikoptre vil det til sammen være anskaffet 18 nye SAR Queen til bruk på syv baser. De nye redningshelikoptrene har lengre rekkevidde. Sammen med teknologisk utvikling, bruk av droner og flere luftkapasiteter bidrar dette til en videreutvikling av redningstjenesten. Hvordan statens samlede luftressurser skal utnyttes i framtiden vil også bli vurdert slik at ressursene utnyttes mest mulig effektivt for samfunnets samlede nytte.

Det tas sikte på idriftsetting i løpet av 2030.

Kvalitetssikring og kostnadsrammer

Som omtalt over er det gjennomført en tilpasset ekstern kvalitetssikring av prosjektet i samsvar med retningslinjene for store statlige investeringer. Resultatene fra kvalitetssikringen ligger til grunn for den foreslåtte kostnadsrammen.

Det foreslås å anskaffe to nye helikoptre, og en kostnadsramme for prosjektet på 4 177 mill. kroner inkludert merverdiavgift, usikkerhetsavsetning og gjennomføringskostnader, jf. forslag til vedtak. Kostnadsrammen er basert på valutakursnivå pr. 1. juli 2025 og vil bli gjenstand for justering ved endring i valutakursene. Prosjektets styringsramme er 3 730 mill. kroner inkludert merverdiavgift.

Det foreslås å øke bevilgningen på kap. 454, post 45 med 688 mill. kroner for å dekke utgifter som påløper i 2026, hvorav beregnede utgifter til utløsing av opsjonen utgjør 668 mill. kroner og gjennomføringskostnader 20 mill. kroner.

Ved anskaffelse av tre helikoptre er kostnadsrammen beregnet til 5 178 mill. kroner inkludert merverdiavgift, usikkerhetsavsetning og gjennomføringskostnader og en styringsramme på 4 623 mill. kroner.

Regjeringen vil komme tilbake til de bevilgningsmessige konsekvensene fra 2027 i de årlige budsjettfremleggene.