3 Om lovforslaget

3.1 Gjeldende rett

Kapittel 3 i lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden regulerer tilsyn, håndheving og overprøving. Kapittelet inneholder regler om Dagligvaretilsynets organisasjon og oppgaver, opplysnings- og taushetsplikt, veiledning, vedtak om overtredelse, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt. Kapittelet inneholder også regler om Markedsrådets kompetanse som klageinstans og om overprøving i domstolene.

Dagligvaretilsynets organisasjon og oppgaver framgår av § 11. I tillegg til å føre tilsyn med at bestemmelsene i loven overholdes, gir Dagligvaretilsynet veiledning og informasjon om loven og kontrollerer at lovens påbud og forbud overholdes. Tilsynet skal legge vekt på hensynet til forbrukerne ved håndhevingen av loven. Dagligvaretilsynet er et uavhengig forvaltningsorgan, som er administrativt underlagt Nærings- og fiskeridepartementet. Det følger av § 11 femte ledd at Dagligvaretilsynet ikke kan instrueres om behandlingen av enkeltsaker eller gis generelle instrukser om hvordan myndighet etter loven skal utøves. Kongen eller departementet kan heller ikke omgjøre Dagligvaretilsynets vedtak, jf. § 11 sjette ledd.

Klager på Dagligvaretilsynets vedtak behandles av Markedsrådet, jf. § 18. Markedsrådet er også klageorgan for saker etter markedsføringsloven. Markedsrådet kan ikke av eget tiltak omgjøre Dagligvaretilsynets vedtak.

Enhver har etter § 12 plikt til å gi opplysninger til Dagligvaretilsynet og Markedsrådet. Taushetsplikt er ikke til hinder for denne opplysningsplikten.

Dagligvaretilsynets virkemidler følger av §§ 14 til 17. Utgangspunktet er at tilsynet skal gi informasjon om loven og veiledning i enkeltsaker og søke å påvirke næringsdrivende til å innrette seg etter loven. Dersom dette ikke er tilstrekkelig for å sikre at bestemmelsene i kapittel 2 overholdes, kan Dagligvaretilsynet treffe vedtak om påbud og forbud som er nødvendige for å sikre overholdelse, jf. § 15. For å sikre at vedtak overholdes, kan det fastsettes tvangsmulkt til staten inntil forholdet er rettet. Ved overtredelse av vedtak etter § 15, kan Dagligvaretilsynet ilegge overtredelsesgebyr.

Søksmål om Dagligvaretilsynets eller Markedsrådets vedtak rettes mot staten ved Dagligvaretilsynet, jf. § 19.

3.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å legge ned Dagligvaretilsynet og flytte ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til et annet tilsyn. Bakgrunnen for forslaget var blant annet at Dagligvaretilsynet er et lite og sårbart tilsyn som har utfordringer med å rekruttere relevant kompetanse og som i tillegg har mottatt få saker. Så langt har tilsynet ikke hatt saker som har gått videre til vedtak om overtredelse. Departementet ba høringsinstansene om innspill på om andre alternativer kan avhjelpe utfordringene.

I høringsnotatet ble det vurdert som mest aktuelt å flytte ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet kjenner dagligvarebransjen godt, og har både juridisk og samfunnsøkonomisk kompetanse i tillegg til solide administrative ressurser. Samtidig ble det påpekt ulemper ved en slik flytting, for eksempel at det kan bli vanskelig for tilsynet å oppnå den nødvendige tilliten for å utføre oppgavene etter loven. Departementet ba om høringsinstansenes innspill på hvilken etat som bør overta håndhevingen av loven.

Departementet vurderte det som mest hensiktsmessig å ha samme klageinstans for vedtak etter lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden som for øvrige vedtak i organet som overtar ansvaret for håndhevingen av loven. Flytting av ansvaret for håndhevingen til Konkurransetilsynet vil i så fall føre til at Konkurranseklagenemnda overtar for Markedsrådet som klageinstans for vedtak etter lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden.

I høringsnotatet vurderte departementet flere endringer for å styrke håndhevingen av loven. Departementet ba om høringsinstansenes innspill på om det burde åpnes for at loven kan håndheves privatrettslig i tillegg til offentlig, og om det burde innføres flere virkemidler i håndhevingen av loven, for eksempel en klageordning. Departementet vurderte at det fortsatt er behov for lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden, selv om Dagligvaretilsynet har mottatt få saker om loven.

Departementet følger opp endringene som gjelder tilsynsmyndigheten for loven i denne lovproposisjonen. De andre forslagene til endringer om håndhevingen av loven vil bli vurdert på et senere tidspunkt.

3.3 Høringsinstansenes syn

Totalt var det 25 høringsinstanser som uttalte seg i høringen. Av disse har 21 instanser realitetsmerknader til forslagene. Forbrukertilsynet og Hval Sjokoladefabrikk ASA støtter forslaget om å legge ned Dagligvaretilsynet og mener at ansvaret for håndhevingen av loven bør legges til Konkurransetilsynet. Forbrukertilsynet trekker fram at dette vil bidra til et helthetlig arbeid med konkurransen i dagligvarebransjen.

Coop Norge SA, Advokatforeningen og Reitan Retail AS mener at det bør vurderes om loven eller tilsynsmyndigheten er overflødig. Reitan Retail AS uttaler at mangelen på saker viser at behovet for tilsynet ikke eksisterer. Hovedorganisasjonen Virke mener at det er positivt at det ikke er konstatert lovbrudd og at dette i seg selv ikke er et argument for å legge ned Dagligvaretilsynet. Hovedorganisasjonen Virke mener at departementet heller burde vurdere å fjerne hele loven dersom målet er forenkling og besparelse.

Flertallet av de som har uttalt seg mener at det er behov for både lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden og en selvstendig tilsynsmyndighet. 14 høringsinstanser, deriblant Dagligvaretilsynet, Konkurransetilsynet, LO Norge, Dagligvareleverandørenes Forening (DLF), NorgesGruppen ASA, Orkla ASA, TINE SA og NHO Mat og Drikke, mener at Dagligvaretilsynet bør bestå som eget tilsyn. Mondelēz Norge AS mener at å legge ned tilsynet vil svekke kontrollen med markedet og ambisjonene med loven. NorgesGruppen ASA uttaler at Dagligvaretilsynet bidrar til en faktabasert diskusjon om forholdene mellom aktørene i verdikjeden. Norges Bondelag uttaler:

Den skjeve maktbalansen i forhandlingene krever et rammeverk aktørene kan forholde seg til. Det er viktig at utformingen og ikke minst håndhevelsen av loven, sees i sammenheng med utfordringene den er ment til å løse. Den kommersielle makten til kjedene gjør det svært vanskelig for leverandørene å løfte potensielle lovbrudd til tilsyn som har en sanksjonsbasert håndhevelse av regelverket. Få, om noen, vil eller kan gå til sak mot sin egen kunde.

DLF uttaler at en lavterskel, dialogbasert håndhevelse av loven har stor betydning i forretningsrelasjoner med stor forskjell i forhandlingsmakt.

Når det gjelder sakstilfanget viser Dagligvaretilsynet til at samarbeidsundersøkelsene gir et godt grunnlag for å følge opp konkrete temaer med de største kjedene. Dagligvaretilsynet påpeker at lignende tilsyn i andre land også har hatt få saker og vedtak, blant annet Storbritannia, Finland og Danmark. Tilsynet viser også til at det er et stort sprang fra en henvendelse til et vedtak. Tilsynet er ikke enig i at få saker medfører at det er vanskelig for aktørene å vurdere om det foreligger brudd på loven. I flere tilfeller har dialog om konkrete tema resultert i endret praksis, uten at det har vært nødvendig med vedtak.

Dagligvaretilsynet, DLF, Forbrukerrådet, Mondelēz Norge AS, LO Norge, NHO Mat og Drikke, Fellesklubben i Ringnes, Kjøtt- og fjørfebransjens landsforbund (KLF) og Norges Bondelag trekker fram at forslag til materielle endringer i lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden burde vurderes før det gjøres endringer i håndhevingen. Et eksempel er endringer som kan bringe norsk lov nærmere direktivet om urimelig handelspraksis (UTP-direktivet). NorgesGruppen ASA vil advare mot endringer som innebærer at man griper inn i de frie forhandlingene mellom aktørene.

De fleste som er imot forslaget, mener at tilsynet heller bør flyttes geografisk. Flere aktører, blant andre Mondelēz Norge AS, KLF, Forbrukerrådet og Bondens Marked, argumenter for at tilsynet burde flyttes nærmere relevante fagmiljøer eller hovedkontorene til dagligvareaktørene. Dagligvaretilsynet viser til at lokaliseringen i Porsgrunn har gitt utfordringer med rekruttering av relevant kompetanse.

Blant andre DLF og Orkla ASA trekker fram samlokalisering eller administrativt samarbeid med Konkurransetilsynet som en bedre løsning enn å flytte ansvaret for håndhevingen til samme etat.

Det er få høringsinstanser som støtter at håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden legges til Konkurransetilsynet. Dagligvaretilsynet uttaler:

Dagligvaretilsynet har selv erfart at aktører har vært engstelige for at opplysninger gitt til oss kunne havne hos Konkurransetilsynet. Av og til er ikke forsikringer om at dette ikke skjer nok til å dempe den følte frykten. Vi er derfor bekymret for at Konkurransetilsynet ikke i tilstrekkelig grad kan avhjelpe dette, som departementet uttrykker «ved å skille tydelig mellom oppgaver, personal etc. knyttet til hvert av regelverkene». Det er aktørenes oppfatning som vil være avgjørende.

Blant andre Orkla ASA, Hovedorganisasjonen Virke og NHO Service og Handel deler bekymringen om at enkelte aktører vil vegre seg for å dele informasjon som ville være relevant for håndheving av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden med Konkurransetilsynet. Konkurransetilsynet viser blant annet til at det kan være et motsetningsforhold som kan gjøre det vanskelig å oppnå den nødvendige tilliten for å utføre oppgaver etter lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Konkurransetilsynet vurderer at synergieffektene vil være begrenset.

Flere av instansene mener at Konkurransetilsynet er lite egnet til å håndheve lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden, blant annet fordi konkurranseloven og lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden krever ulik arbeidsmetodikk. LO Norge viser til at oppfølgingen av konkurranseloven i hovedsak er sanksjonsbasert og ikke vil passe sammen med den dialogbaserte oppfølgingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. TINE SA er bekymret for at flytting av ansvaret for håndhevingen til Konkurransetilsynet kan gjøre terskelen høyere for å ta opp saker. NorgesGruppen ASA er bekymret for at en flytting av tilsynsansvaret til for eksempel Konkurransetilsynet vil bidra til å svekke arbeidet med loven og viske ut grensene mellom denne loven og konkurranseloven.

Dagligvaretilsynet viser til at det er gjennomført en lignende utredning i Storbritannia, der det påpekes flere bekymringer rundt en eventuell flytting av funksjonene til Groceries Code Adjudicator til det britiske konkurransetilsynet CMA. Dagligvaretilsynet anbefaler at rapporten fra Storbritannia tas med i vurderingen.

Dagligvaretilsynet mener at dersom ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden skal flyttes til et annet tilsyn, kan det være relevant å vurdere Mattilsynet. Forbrukertilsynet opprettholder sin tidligere vurdering av at oppgavene ikke burde legges til Forbrukertilsynet, blant annet på grunn av interessekonflikter og sviktende troverdighet ved sammenblanding av tilsynsområdene. NHO Service og Handel vurderer også flytting til Forbrukertilsynet, men er tvilende til dette alternativet blant annet på grunn av risiko for rolleforvirring.

Ingen av høringsinstansene kommenterte hvilket organ som bør være klageinstans dersom håndhevingen av loven flyttes.

3.4 Departementets vurderinger og forslag

Regjeringen foreslår i Prop. 1 S (2025–2026) under Nærings- og fiskeridepartementet å legge ned Dagligvaretilsynet og flytte ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til Konkurransetilsynet. Forslaget krever endringer i bestemmelsene i loven som omtaler Dagligvaretilsynet.

Et stort flertall av høringsinstansene som uttaler seg i høringen, støtter ikke forslaget og mener det er viktig at lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden har en selvstendig tilsynsmyndighet. Høringsinstansene vurderer at Dagligvaretilsynet heller burde flyttes geografisk og eventuelt styrkes. De trekker også fram at bransjen preges av en fryktkultur. Departementet ser at enkelte aktører kan vegre seg for å kontakte tilsynsmyndigheten om mulige brudd på loven, av frykt for at det vil få konsekvenser for deres kommersielle samarbeid med andre aktører. Etter departementets vurdering er dette ikke avgjørende for om lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden bør ha en selvstendig tilsynsmyndighet eller ikke. Også ved en flytting av ansvaret for håndhevingen av loven til et annet tilsyn, er det mulig å gjøre tiltak for å sikre god håndheving av loven.

Høringsinstansene er kritiske til vektleggingen av at Dagligvaretilsynet har hatt få saker. Det vises til at dette er vanlig for tilsvarende tilsynsmyndigheter i andre land. Departementet vurderer at antallet saker, sammen med andre momenter, er relevant i vurderingen av om det er hensiktsmessig å opprettholde en selvstendig tilsynsmyndighet. Når antallet saker er lavt, er det begrensede muligheter for å styrke håndhevingen ved å oppskalere tilsynet. Videre er det slik at små tilsyn må forholde seg til mange av de samme formelle kravene som større offentlige etater, for eksempel krav til regnskap, årsrapporter, eget arkiv og rapporteringskrav etter økonomireglementet. Dette har som konsekvens at en uforholdsmessig stor andel av tilsynets ressurser går med til administrasjon. Dersom tilsynet legges ned, og oppgavene eventuelt flyttes til en annen etat, reduseres disse kostnadene.

I Storbritannia finansieres Groceries Code Adjudicator av en avgift fra de store aktørene. Dagligvaretilsynet i Norge finansieres av offentlige midler. Det er viktig at offentlige midler brukes effektivt. Det lave sakstilfanget kombinert med at en stor andel av kostnadene går til administrasjon, gjør at det kan stilles spørsmål ved om ressursbruken er effektiv.

Departementet vurderer det som lite sannsynlig at flere virkemidler i håndhevingen eller en flytting av tilsynet vil løse utfordringene som Dagligvaretilsynet har opplevd med sakstilfang og administrative kostnader. Tilsynet vil fortsatt være en svært liten etat som er sårbar for fravær og turnover, og som har vanskeligheter med å oppnå kostnadseffektiv drift. Dersom det lave sakstilfanget skyldes kommersiell frykt, kan ikke departementet se at omlokalisering eller flere virkemidler i seg selv vil bidra til økt håndheving av loven. Erfaringene med dagens samlokalisering med Forbrukertilsynet viser at samlokalisering ikke nødvendigvis reduserer de administrative kostnadene.

Utfordringene som omtales ovenfor, indikerer etter departementets vurdering at det ikke er i tråd med målet om effektiv bruk av offentlige midler å opprettholde en selvstendig tilsynsmyndighet for lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Som nevnt foreslås det i Prop. 1 S (2025–2026) under Nærings- og fiskeridepartementet å legge ned Dagligvaretilsynet.

Flytting av ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til et annet tilsyn kan gi effektivitetsgevinster i form av stordriftsfordeler knyttet til administrative funksjoner, og redusert sårbarhet for fravær og turnover. Som det omtales i Prop. 1 S (2025–2026) under Nærings- og fiskeridepartementet foreslås det å flytte ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til Konkurransetilsynet. Departementet vurderte også en eventuell flytting til Mattilsynet. I vurderingen har departementet tatt hensyn til retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon.

Konkurransetilsynet har både juridisk og samfunnsøkonomisk kompetanse og solide administrative ressurser. Konkurransetilsynet har også veiledning som en av sine oppgaver, i likhet med Dagligvaretilsynet. En eventuell flytting til Mattilsynet kunne også bidratt til effektivitetsgevinster når det gjelder administrative funksjoner og redusert sårbarhet for fravær og turnover.

Tilsynet som skal håndheve lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden, må opparbeide seg kompetanse på både loven og forholdene i dagligvarebransjen. Dersom det aktuelle tilsynet allerede kjenner godt til forholdene i dagligvarebransjen, vil behovet for kompetanseheving være mindre. Konkurransetilsynet kjenner dagligvarebransjen godt og har erfaring med kompliserte selskapsstrukturer og dialog med næringslivet. Mattilsynet har per i dag et annet ansvarsområde. Departementet vurderer at det vil medføre større faglige synergier å flytte ansvaret for håndhevingen til Konkurransetilsynet enn til Mattilsynet.

Det er flere høringsinstanser som peker på at Konkurransetilsynets sanksjonsbaserte arbeidsmetodikk ikke passer for saker etter lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden. Slike saker bør etter instansenes oppfatning heller løses gjennom dialog og veiledning. Som nevnt over, har Konkurransetilsynet veiledning som en av sine oppgaver fra før. Departementet understreker at tilsynet som overtar ansvaret for håndhevingen av loven, uansett må tilpasse sin arbeidsmetodikk til de nye oppgavene.

Etter departementets vurdering kan det også være en fordel at lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden håndheves av et tilsyn som har erfaring med prosesser som kan lede til et vedtak om overtredelse. Selv om mange god handelsskikk-saker kan løses ved veiledning og dialog mellom partene, innebærer arbeidsformen at det ikke skjer en rettsutvikling som kan gi generell veiledning til andre aktører i bransjen om hva lovens bestemmelser innebærer. Forståelsen av den rettslige standarden i ulike situasjoner blir forbeholdt de partene som har vært involvert i dialogen. Usikkerhet om innholdet i den rettslige standarden gir etter departementets syn risiko for at terskelen for å kontakte tilsynet om en mulig sak blir høyere enn nødvendig, særlig sett i lys av frykt for konsekvenser for det kommersielle samarbeidet.

Konkurransetilsynet er et tradisjonelt konkurransetilsyn, som spesialiserer seg på å håndheve konkurranseloven. Internasjonalt er det imidlertid ikke uvanlig at tilsynsorganer har blitt tildelt ansvar for å håndheve både konkurransereglene og andre regelverk med grenseflater mot konkurransereglene. Eksempler på dette er sektorspesifikke konkurranseregler innenfor blant annet forbrukervern, og regler som gjelder særlig for dagligvaremarkedet (direktivet om urimelig handelspraksis i matvarekjeden, UTP-direktivet). Både Sverige og Danmark er eksempler på land som har organisert tilsynene sine slik, se punkt 2.4.

Det er en risiko for at aktører kan vegre seg for å gi opplysninger relatert til lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til Konkurransetilsynet, i frykt for at opplysningene brukes i saker etter konkurranseloven. Det er etter departementets vurdering viktig å ta aktørenes bekymringer om dette på alvor. Det vil være uheldig dersom dette medfører at håndhevingen av loven svekkes. Det svenske konkurransetilsynet har organisert arbeidet med urimelig handelspraksis i en egen enhet i tilsynet. Departementet viser til at det er mulig for Konkurransetilsynet å, for eksempel, etablere skiller internt i tilsynet, for å bidra til å redusere aktørenes frykt for å dele opplysninger. Det vil imidlertid være opp til Konkurransetilsynet å vurdere hvilken organisering som er mest hensiktsmessig. Det vises også i denne sammenheng til at Konkurransetilsynet har omfattende erfaring med å behandle taushetsbelagte opplysninger forsvarlig og profesjonelt, og til det formålet opplysningene er innhentet. Departementet vil følge med på om det oppstår reelle problemstillinger i tilknytning til dette. Ved behov vil departementet vurdere om det er nødvendig med regelverksendringer eller andre tiltak for å sikre effektiv håndheving av loven.

Flere høringsinstanser trekker fram at tilsynsfunksjonen bør lokaliseres nærmere aktørenes hovedkontorer. De fleste av de større aktørene er lokalisert på det sentrale Østlandet. Flytting av ansvaret for håndhevingen av loven til Konkurransetilsynet innebærer at avstanden til aktørene øker, ettersom Konkurransetilsynet er lokalisert i Bergen. Departementet vurderer at de eventuelle ulempene som følge av dette, i stor grad oppveies av at Konkurransetilsynet allerede har ressurspersoner med relevant kompetanse, og at det er gode reiseforbindelser mellom Bergen og Oslo. En lokalisering i Oslo-området ivaretar i liten grad lokaliseringspolitiske hensyn.

Flere av høringsinstansene peker også på at tilsynsfunksjonen bør lokaliseres nærmere relevante fagmiljøer. I tillegg til Konkurransetilsynet, har Bergen flere utdanningsinstitusjoner og andre fagmiljøer. Dette vil kunne bidra til faglige synergier, og til at det blir lettere å rekruttere personell med relevant kompetanse til arbeidet med lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden.

Etter dette vurderer departementet at det vil gi de største effektivitetsgevinstene og faglige synergiene å flytte ansvaret for håndhevingen av lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden til Konkurransetilsynet.

Departementet opprettholder vurderingene fra høringsnotatet når det gjelder klageinstans og foreslår at Konkurranseklagenemnda blir ny klageinstans for vedtak etter lov om god handelsskikk i dagligvarekjeden.

Dersom Stortinget vedtar forslagene, skal ansattes rettigheter ivaretas i tråd med blant annet statsansatteloven og arbeidsmiljøloven.